Неокончателна редакция

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)

29 юли 2024 година(*)

„Обжалване — Държавни помощи — SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) — Релевантен въпрос, възникнал след публикуването на решението за започване на официалната процедура по разследване — Идентифициране на бенефициера на помощта — Задължение за публикуване на изменение на решението за започване на процедурата — Право на бенефициера на помощта да представи становището си — Съществено процесуално изискване — Несъвместимост с вътрешния пазар — Възстановяване на помощта, разпоредено от Европейската комисия — Подлежаща на възстановяване сума — Компетентност на съответната държава членка“

По дело C‑697/22 P

с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 11 ноември 2022 г.,

Koiviston Auto Helsinki Oy, по-рано Helsingin Bussiliikenne Oy, установено в Хелзинки (Финландия), представлявано от O. Hyvönen и N. Rosenlund, asianajajat,

жалбоподател,

като другите страни в производството са:

Европейска комисия, представлявана от M. Huttunen, J. Ringborg и F. Tomat,

ответник в първоинстанционното производство,

Република Финландия

Nobina Oy, установено в Еспо (Финландия),

Nobina AB, установено в Солна (Швеция),

встъпили страни в първоинстанционното производство,

СЪДЪТ (четвърти състав),

състоящ се от: C. Lycourgos, председател на състава, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot (докладчик), S. Rodin и L. S. Rossi, съдии,

генерален адвокат: L. Medina,

секретар: A. Juhász-Tóth, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 22 февруари 2024 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 май 2024 г.,

постанови настоящото

Решение

1        Със своята жалба Helsingin Bussiliikenne Oy, понастоящем Koiviston Auto Helsinki Oy, иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 14 септември 2022 г., Helsingin Bussiliikenne/Комисия (T‑603/19, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2022:555), с което този съд отхвърля жалбата му за отмяна на Решение (ЕС) 2020/1814 на Комисията от 28 юни 2019 година относно държавна помощ SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP), приведена в действие от Финландия в полза на Helsingin Bussiliikenne Oy (ОВ L 404, 2020 г., стр. 10, наричано по-нататък „спорното решение“).

 Правна уредба

2        Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9) предвижда следното в член 1, наречен „Определения“:

„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:

[…]

з)      „заинтересована страна“ означава всяка държава членка или всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално бенефициера на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения“.

3        Съгласно член 6 от този регламент, озаглавен „Официална процедура по разследване“:

„1.      Решението за започване на официална процедура по разследване обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва предварителна оценка от страна на [Европейската комисия] за характера на помощта по предложената мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Решението призовава съответната държава членка и другите заинтересовани страни да представят коментари в рамките на предписан срок, който обикновено не надхвърля един месец. При надлежно обосновани случаи Комисията може да удължи предписания срок.

2.      Получените коментари се представят на съответната държава членка. Ако заинтересована страна поиска това, на основание за потенциална вреда, нейната самоличност не се съобщава на съответната държава членка. Съответната държава членка може да отговори на представените коментари в рамките на предписан срок, който обикновено не надхвърля един месец. При надлежно обосновани случаи Комисията може да удължи предписания срок“.

 Обстоятелства, предхождащи спора

4        Helsingin Bussiliikenne (наричано по-нататък „бившето HelB“) е обслужвало автобусни линии в района на Хелзинки (Финландия) и е предлагало чартърен транспорт и услуги по наемане на автобуси. Helsingin kaupunki (град Хелзинки, Финландия) е притежавал 100 % от посоченото дружество.

5        Обстоятелствата, предхождащи спора, са изложени в точки 3—9 от обжалваното съдебно решение, както следва:

„3      В периода 2002—2012 г. град Хелзинки предприема различни мерки в полза на HKL-Bussiliikenne [Oy] и на бившето HelB (наричани по-нататък „спорните мерки“). Първо, през 2002 г. на HKL-Bussiliikenne е отпуснат кредит за оборудване от 14,5 милиона евро, за да се финансира придобиването на автобусни транспортни средства. На 1 януари 2005 г. кредитът е поет от бившето HelB. Второ, при учредяването на последното град Хелзинки му отпуска капиталов заем в общ размер от 15893700,37 EUR за рефинансиране на някои пасиви на HKL-Bussiliikenne и на Suomen Turitiauto [Oy]. Трето, на 31 януари 2011 г. и на 23 май 2012 г. град Хелзинки предоставя на бившето HelB два нови капиталови заема в размер съответно на 5,8 милиона евро и 8 милиона евро.

4      На 31 октомври 2011 г. предприятията за обществен транспорт — Nobina Sverige AB и Nobina Finland Oy, подават жалба до Европейската комисия, към която на 15 ноември 2011 г. се присъединява тяхното дружество майка Nobina AB. В жалбата те твърдят, че Република Финландия е предоставила незаконна помощ на бившето HelB. На 22 ноември 2011 г. Комисията изпраща тази жалба на Република Финландия.

5      С Решение C(2015) 80 final от 16 януари 2015 година относно мярка SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) — Финландия — Helsingin Bussiliikenne Oy (ОВ C 116, 2015 г., стр. 22, наричано по-нататък „решението за започване на процедурата“) Комисията започва предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване, по-конкретно по отношение на спорните мерки Това решение е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 10 април 2015 г. и заинтересованите страни са поканени да представят становищата си в едномесечен срок, считано от датата на публикуването му. […]

6      Освен това в хода на производството, на 24 юни 2015 г., град Хелзинки уведомява Комисията, че е предприета продажбата на бившето HelB. На 5 ноември 2015 г. Република Финландия изпраща на Комисията изготвения заедно с жалбоподателя проект на договора за продажба.

7      На 14 декември 2015 г. бившето HelB е продадено на […] Viikin Linja Oy. Съгласно условията на договора за продажба последн[ото] е преименуван[о] на Helsingin Bussiliikenne Oy (наричан[о] по-нататък „новото HelB“). Документите по сделката за продажба съдържат клауза, гарантираща пълното обезщетяване на приобретателя на бившето HelB, в случай че бъде поискано възстановяването на държавна помощ (наричана по-нататък „клаузата за обезщетяване“), като част от продажната цена е депозирана в гаранционна сметка, която остава блокирана до приемането на окончателно решение относно държавната помощ или най-късно до 31 декември 2022 г. Тези документи съдържат и механизъм за отказ на кредитора от вземането, освен при подобряване на имущественото положение на длъжника, въз основа на който приобретателят се задължава да изплати на продавача по същата блокирана гаранционна сметка премия, в случай че предварително уговорените равнища на печалба бъдат надхвърлени.

8      Прехвърлянето в полза на Viikin Linja се отнася до всички търговски дейности на бившето HelB. Бившето HelB не запазва никакви активи, с изключение на сумите, които са кредитирани или ще бъдат кредитирани по блокираната гаранционна сметка. Пасивът вследствие на спорните мерки не е прехвърлен към новото HelB. След продажбата на бившето HelB град Хелзинки го освобождава от задължението за възстановяване на оставащата дължима сума по заема за оборудване за 2002 г. Освен това на 11 декември 2015 г. град Хелзинки преобразува невъзстановените капиталови заеми за 2005 г., 2011 г. и 2012 г. в собствен капитал на бившето HelB.

9      На 28 юни 2019 г. Комисията приема [спорното решение, чиято разпоредителна част] гласи следното:

„Член 1

Държавната помощ в размер на 54231850 [евро], неправомерно предоставена от [Република] Финландия по [спорните] мерки […] в нарушение на член 108, параграф 3 [ДФЕС], в полза на Helsingin Bussiliikenne Oy, е несъвместима с вътрешния пазар.

Член 2

1.      [Република] Финландия възстановява посочената в член 1 помощ от получателя ѝ.

2.      С оглед на икономическата приемственост между старото HelB (сега Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) и новото HelB (пълно наименование — Helsingin Bussiliikenne Oy, преди — Viikin Linja Oy), в обхвата на задължението за възстановяване на помощта се включва и новото HelB (пълно наименование — Helsingin Bussiliikenne Oy).

3.      По сумите, които трябва да бъдат възстановени, се начислява лихва от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя на помощта, до тяхното действително възстановяване.

[…]

Член 4

1.      В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение [Република] Финландия предоставя на Комисията следната информация:

a)      общата сума (главница и лихви по възстановяването), която трябва да бъде възстановена от получателя на помощта;

[…]“.

 Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

6        На 9 септември 2019 г. новото HelB подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение.

7        В подкрепа на жалбата си то повдига пет основания, първото от които е, че спорното решение е прието в нарушение на неговите процесуални права, второто основание е допусната от Комисията явна грешка при преценката ѝ за съществуването на икономическа приемственост между бившето HelB и новото HelB, третото основание е непълнота на мотивите на спорното решение, четвъртото основание е нарушаване на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност и петото основание е нарушаване на член 107, параграф 1 ДФЕС.

8        С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля тази жалба.

 Исканията на страните в производството по обжалване

9        С жалбата си в настоящото производство жалбоподателят иска от Съда:

–        да отмени обжалваното съдебно решение,

–        да отмени спорното решение и

–        да осъди Комисията да понесе всички съдебни разноски, направени от жалбоподателя пред Общия съд и пред Съда, ведно със законната лихва.

10      Комисията иска от Съда:

–        да отхвърли жалбата и

–        да осъди жалбоподателя да понесе всички съдебни разноски, направени от Комисията.

 По жалбата

11      В подкрепа на жалбата си жалбоподателят повдига две основания, първото от които е съществено процесуално нарушение, а второто е нарушение на принципа на пропорционалност.

 По първото основание за обжалване

 Доводи на страните

12      В рамките на първото основание за обжалване жалбоподателят изтъква съществена процесуална грешка.

13      В първата част от това основание жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е била длъжна да разшири обхвата на официалната процедура по разследване, в случай че иска да се произнесе по икономическата приемственост между бившето HelB и новото HelB. В точка 40 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно приел, че непредвиденото в решението за започване на процедурата разширяване на обхвата на задължението за възстановяване на държавните помощи, предоставени на бившето HelB, не е разширило предмета на процедурата, като последният е останал сведен до помощите, посочени в това решение. Осъщественото на 14 декември 2015 г. прехвърляне на бившето HelB било ново обстоятелство, което не се съдържало в решението за започване на процедурата, поради което Комисията била длъжна да коригира или да разшири обхвата на официалната процедура по разследване.

14      Във втората част на посоченото основание жалбоподателят изтъква, че в точка 51 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно е приел, че нарушението на член 108, параграф 2 ДФЕС, което Комисията е допуснала, като не е приобщила жалбоподателя към официалната процедура по разследване, не представлява нарушение на съществено процесуално изискване, а само процесуално нарушение, което може да доведе до отмяна на спорното решение само ако се установи, че при липсата на това нарушение въпросното решение би могло да има различно съдържание.

15      Общият съд допуснал грешка и като посочил в точки 50 и 51 от обжалваното съдебно решение, че пропускът на Комисията да приобщи заинтересованите страни към административното производство, може да представлява нарушение на съществено процесуално изискване, само ако този пропуск се отнася до съдържанието на решението за започване на официалната процедура по разследване.

16      Всъщност, първо, този извод на Общия съд изменял правото на субекта, закупил предприятие — бенефициер на държавна помощ, да представи становището си относно официалната процедура по разследване на тази помощ, като поставял въпросното право в зависимост от момента на придобиването на съответното предприятие.

17      Второ, противоречало на принципа на равенство приобретателят по прехвърляне на икономическа дейност, извършено по време на официалната процедура по разследване, да бъде поставен в по-неблагоприятно положение в сравнение с приобретателя по прехвърляне на икономическа дейност, настъпило преди публикуването на решението за започване на процедурата, който съответно има възможност да представи становище по този въпрос на етапа на приемане на решението, или в сравнение приобретателя по прехвърляне на икономическа дейност, настъпило едва след приемането на окончателното решение на Комисията, който може да представи становище по време на националната фаза на изпълнение.

18      Трето, горепосоченият подход на Общия съд водел до положение, при което на заинтересована страна, която се намира в положение, сходно с това на жалбоподателя, не е дадена никаква възможност да представи своето становище, както и релевантна информация и доказателства, преди Комисията да приеме решение за възстановяване на помощ, която тя е счела за неправомерна.

19      Общият съд основал направеното от него разграничение между „нарушение на съществено процесуално изискване“ и „друго процесуално нарушение“ на съдебни прецеденти, обстоятелствата по които се различават от тези в настоящия случай. От една страна, в рамките на делата, по които е постановено съдебното решение, посочено в точка 51 от обжалваното съдебно решение, както и в съдебната практика, на която се позовава споменатото съдебно решение, заинтересованата страна имала възможност да бъде изслушана и неизпълнението на задължението за изслушване се отнасяло само до някои документи от преписката. От друга страна, жалбоподателят изтъква, че съдебната практика, на която се позовава съдебното решение, посочено в точка 51 от обжалваното съдебно решение, произтича от фактически обстоятелства, които не са сравними с тези по настоящото дело.

20      За сметка на това от решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, т. 55) следвало, че „когато реши да открие официална процедура по разследване по повод на проект за помощ, Комисията трябва да даде възможност на заинтересованите лица, сред които попада съответното предприятие или предприятия, да представи [становище, като това] правило има характер на [съществено процесуално] изискване“.

21      Жалбоподателят отбелязва също, че правото на изслушване в административното производство е основно право, признато от законодателството на Съюза и закрепено в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, озаглавен „Право на добра администрация“. Нарушението му представлявало съществено процесуално нарушение, обосноваващо отмяната на спорното решение, без увреденото лице да е длъжно да доказва евентуалните последици от изслушването му върху решението, което следва да се вземе в рамките на административното производство. Като приема, че самото лишаване от право на изслушване представлява единствено процесуално нарушение, Общият съд оставял впечатлението, че това право не е основно право, а право, което може да бъде нарушено напълно безнаказано.

22      Правото на изслушване представлявало и общ принцип на правото, утвърден в областта на конкуренцията с решение от 23 октомври 1974 г., Transocean Marine Paint Association/Комисия (17/74, EU:C:1974:106, т. 15), в което се подчертавало, че това право има още по-голямо значение, когато разглежданото решение налага „значителни тежести с широк обхват“.

23      В настоящия случай спорното решение имало сериозни последици за новото HelB, тъй като го задължило да плати сума от около 54 милиона евро, заедно с лихвите, свързани с възстановяването на неправомерната държавна помощ, като го поставила в опасност от несъстоятелност и го задължавала да поиска преструктуриране през юни 2021 г. Процедурата по преструктуриране приключила през февруари 2022 г. с продажбата на групата Koiviston Auto, придобила новото HelB, тъй като семейството, учредило тази група през 20‑те години на миналия век, било принудено да извърши продажбата, за да може да изплати подлежащата на възстановяване сума. За сметка на това посоченото възстановяване било от полза за град Хелзинки, който всъщност бил отговорен за неправомерната държавна помощ, тъй като изискал възстановяването на помощта, която предоставил на собственото си дружество, като същевременно запазил в пълен размер платената от жалбоподателя покупна цена.

24      В третата част от първото основание жалбоподателят поддържа, че дори да се приеме, че в случая Комисията не е допуснала съществено процесуално нарушение, а само процесуално, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 64 от обжалваното съдебно решение, че становището на жалбоподателя не би могло да промени спорното решение.

25      Тази грешка била последица от друга грешка, допусната от Общия съд в точка 56 от обжалваното съдебно решение, тъй като той приел, че становището, което според жалбоподателя е можело да бъде предоставено при липсата на установеното процесуално нарушение, се отнася само до един от критериите, използвани за определяне на наличието на икономическа приемственост, а именно икономическата логика на сделката. Напротив, както било видно от точки 42 и 52 от обжалваното съдебно решение, жалбоподателят бил изтъкнал пред Общия съд, че процедурата по разследване е довела или е могла да доведе до различен резултат, най-вече що се отнася до прилагането на принципа на икономическа приемственост и до действителното прехвърляне на държавната помощ на новото HelB.

26      Освен това, когато решение на Комисията се обжалва пред юрисдикциите на Съюза, това решение се разглеждало въз основа на информацията и документите, с които е разполагала Комисията към момента на приемането му (решение от 2 септември 2010 г., Комисия/Scott SA, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, т. 91). Следователно, тъй като жалбоподателят бил зависим само от доказателствата по преписката в официалната процедура по разследване, той не бил в състояние, включително в рамките на съдебно производство, да представи доказателства, установяващи, че участието му в тази процедура е могло да окаже влияние върху посоченото решение. Поради това той не бил в състояние да докаже, че подобно участие е могло да окаже въздействие върху същото решение.

27      В писмената си реплика жалбоподателят посочва, че споделя преценката на Комисията, изложена в точка 73 от писмената ѝ защита, че разглеждането на наличието на държавна помощ и разглеждането на икономическата приемственост са отделни въпроси. Поради това заинтересованите страни следвало да бъдат изслушани по тези два въпроса.

28      Комисията отхвърля доводите на жалбоподателя.

29      На първо място, що се отнася до твърдението, че Комисията била длъжна да коригира или да разшири обхвата на решението за започване на процедурата, тази институция поддържа, че в точка 39 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е приел, че след приемането на това решение тя не е променила позицията си относно бенефициера на държавната помощ, а в точка 40 от същото съдебно решение — че тя не е променила позицията си относно предмета на тази помощ, която била ограничена до четирите мерки, посочени в решението за започване на процедурата. Следователно констатацията за икономическата приемственост на новото HelB с бившето HelB не променяла преценката на Комисията. Така в точка 41 от обжалваното съдебно решение Общият съд не бил допуснал грешка при прилагане на правото, приемайки, че Комисията не е била длъжна нито да коригира, нито да разшири обхвата на решението за започване на процедурата.

30      На второ място, Комисията оспорва твърдяното нарушение на съществено процесуално изискване, тъй като не била приканила новото HelB да представи становището си относно икономическата приемственост.

31      В това отношение, първо, що се отнася до твърдяната грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд във връзка с принципа на равенство, доколкото той бил приел, че правото на приобретателите по прехвърляне на икономическа дейност да бъдат изслушани в хода на официалната процедура по разследване, е различно в зависимост от датата на прехвърлянето, Комисията счита, че направеното от Общия съд разграничение е обосновано от обективна разлика в положението. Всъщност, ако прехвърлянето се извърши след започване на официалната процедура по разследване, приобретателят щял да узнае за текущата официална процедура по разследване и се предполага, че ще приеме съществуващото положение, а именно факта, че Комисията може да реши, че разглежданата държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар и трябва да бъде възстановена. При това положение нямало пречка приобретателят, който съответно е икономическият правоприемник, да вземе предвид този риск при преговорите си с продавача.

32      По-специално в настоящото дело не можело да се постави под съмнение обстоятелството, че новото HelB е било информирано за текущата официална процедура по разследване, тъй като клауза от договора за продажба му е гарантирала пълно обезщетение в случай на искане за възстановяване на държавна помощ.

33      Второ, що се отнася до неоснователността според жалбоподателя на направеното от Общия съд разграничение между съществено процесуално нарушение и друго процесуално нарушение, Комисията поддържа, че това разграничение произтича от практиката на Съда. Като е смесил правото на изслушване с правото на участие в административната процедура относно държавна помощ, жалбоподателят не е взел предвид тази съдебна практика. Така в решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), което жалбоподателят неправилно считал за ирелевантно за настоящото дело, Съдът прима, че заинтересованите страни са участвали в административното производство, но не в достатъчна степен.

34      Процесуалното нарушение водело до отмяна на спорното решение само ако се установи, че при липсата на това нарушение въпросното решение би могло да има различно съдържание, както е припомнил Общият съд в точка 51 от обжалваното съдебно решение.

35      На трето място, що се отнася до грешката, която Общият съд бил допуснал, приемайки, че фактът, че жалбоподателят не е бил приканен да представи становището си по решението за започване на процедурата, не представлява нарушение на съществено процесуално изискване, Комисията поддържа, че такова нарушение не е налице, когато въпросът, за който Комисията е упрекната, че е пропуснала в решението за започване на процедурата, не представлява релевантен фактически или правен въпрос за разследването на разглежданата мярка за помощ (решение от 10 март 2022 г., Комисия/Freistaat Bayern и др., C‑167/19 P, EU:C:2022:176, т. 96). В настоящия случай в решението за започване на официалната процедура Комисията не била пропуснала никакви релевантни въпроси за разглеждането на спорните мерки.

36      Четвърто, Комисията поддържа, че при всички положения тя няма задължение да включи в официалната процедура по разследване икономически правоприемник, който придобива дружество след приемането на решението за започване на тази процедура. Поради това тя счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в точки 47, 48 и 51 от обжалваното съдебно решение, като е приел, че тя е нарушила член 108, параграф 2 ДФЕС, и иска от Съда да замени неправилните съображения, формулирани в тези точки, със съображенията, изложени по-долу.

37      Задълженията, произтичащи от член 108, параграф 2 ДФЕС, се ограничавали до изискванията относно решението за започване на официална процедура по разследване и били свързани с това решение. Що се отнася по-специално до изискването заинтересованите страни да бъдат включени по подходящ начин в административното производство в областта на държавните помощи, това изискване не може да има за последица заинтересованите страни да получат същите права като съответната държава членка. Изводът на Общия съд, че Комисията е трябвало конкретно да включи жалбоподателя в официалната процедура по разследване и да му даде възможност да представи становището си по аспектите, свързани с икономическата приемственост поради особените обстоятелства в случая, поставял под въпрос принципа, че разследванията на държавните помощи са основно процедури, насочени към държавата членка, предоставила разглежданата помощ.

38      Пето, що се отнася до твърдението, че изтъкнатото нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС накърнявало правото на изслушване, закрепено в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, и че следователно това нарушение имало характера на съществено процесуално нарушение, Комисията поддържа, че заинтересованите страни нямат право да бъдат изслушани, а само правото да бъдат включени в провежданата от Комисията административна процедура в необходимата степен предвид конкретните обстоятелства по случая (решения от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, т. 71 и цитираната съдебна практика, и от 29 септември 2021 г., Ryanair/Комисия и др., T‑448/18, EU:T:2021:626, т. 102).

39      Юрисдикциите на Съюза не можели въз основа на общите принципи на правото, като например правото на изслушване, да разширяват процесуалните права, предоставени на заинтересованите страни от Договора за функционирането на ЕС и от вторичното право. Производството по член 108, параграф 2 ДФЕС било производство inter partes единствено за съответната държава членка, но не и за другите страни (решение от 6 март 2003 г., Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия, T‑228/99 и T‑233/99, EU:T:2003:57, т. 168). Следователно в процедура, свързана с контрола върху държавните помощи, бенефициерите на държавната помощ не можели да се позовават на правото на защита.

40      Задължението на Комисията да съобщи предварително на бенефициерите на държавната помощ обстоятелствата, с които възнамерява да обоснове окончателното си решение, би означавало да започне обсъждане при условията на състезателност — каквато възможност е предвидена в полза на държавата членка, отговорна за отпускането на помощта. Подобно задължение би било в противоречие с решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, т. 74 и 75).

41      На трето място, що се отнася до грешката при прилагане на правото, която бил допуснал Общият съд, приемайки, че становището на жалбоподателя не би позволило да се измени спорното решение, Комисията счита, че това твърдение за нарушение е явно недопустимо, доколкото в действителност се отнася до преценката на доказателствата от Общия съд.

42      Освен това според Комисията е неоснователно твърдението на жалбоподателя, че Общият съд му е възложил да представи доказателство, което е невъзможно да бъде набавено, тъй като жалбоподателят имал право да представи само доказателствата, които са били известни на Комисията към датата на спорното решение. Тази институция твърди, че жалбоподателят е можел да представи пред Общия съд всички релевантни доказателства и че този съд правилно е постановил, че жалбоподателят не е представил доказателствата, които е следвало да представи.

 Съображения на Съда

43      В рамките на първото си основание жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 51 от обжалваното съдебно решение е заключил, че Комисията не е нарушила съществено процесуално изискване, като не е дала възможност на жалбоподателя да представи становището си в хода на официалната процедура по разследване на спорните мерки.

44      В първата част от това основание жалбоподателят упреква Общия съд, че в точки 36—41 от обжалваното съдебно решение е отхвърлил довода му, че Комисията е била длъжна да допълни или коригира решението за започване на официалната процедура по разследване след прехвърлянето на бившето HelB.

45      Най-напред следва да се припомни, че в рамките на производството за контрол върху държавните помощи, предвидено в член 108 ДФЕС, трябва да се разграничават, от една страна, фазата на предварителното разглеждане на помощите, установена с параграф 3 от този член, чиято единствена цел е да позволи на Комисията да си създаде първоначално впечатление за частичната или пълна съвместимост на разглежданата помощ, и от друга страна, фазата на разследване, предвидена в параграф 2 от същия член. Едва в рамките на последната, чиято цел е да осигури на Комисията пълна информация относно всички данни по преписката, Договорът за функционирането на ЕС предвижда задължение за Комисията да покани заинтересованите лица да представят своите становища (решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, т. 27 и цитираната съдебна практика). Това задължение има характер на съществено процесуално изискване, тъй като представлява съществено процесуално условие, което е неразривно свързано с правилното формиране или изразяване на волята на издателя на акта (вж. в този смисъл решения от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, т. 55, и от 10 март 2022 г., Комисия/Freistaat Bayern и др., C‑167/19 P и C‑171/19 P, EU:C:2022:176, т. 89).

46      Обхватът на това задължение е уточнен в член 1, буква з) от Регламент 2015/1589, който включва в категорията на „заинтересованите страни“ „всяка държава членка или всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално бенефициера на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения“.

47      В това отношение Съдът е постановил, че тъй като процедурата за контрол върху държавните помощи, предвид нейната обща структура, е процедура, която започва спрямо държавата членка, отговаряща за предоставянето на помощта, заинтересованите лица, различни от тази държава членка, не могат да претендират за обсъждане с Комисията при условията на състезателност, като това, в което може да участва въпросната държава членка (вж. в този смисъл решение от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия, C‑74/00 P и C‑75/00 P, EU:C:2002:524, т. 81 и 82) и бенефициерът на помощта не разполага с права с по-широк обхват от останалите заинтересовани страни (вж. в този смисъл решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, т. 75).

48      При тези обстоятелства Съдът постановява, че публикуването на известие в Официален вестник на Европейския съюз представлява подходящо средство за оповестяване на всички заинтересовани лица за започването на официална процедура по разследване. С това известие се цели от последните да бъде получена всякаква информация, предназначена да даде яснота на Комисията при бъдещите ѝ действия. Такава процедура осигурява също на другите държави членки и на засегнатите среди гаранция, че ще могат да бъдат изслушани (решение от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия, C‑74/00 P и C‑75/00 P, EU:C:2002:524, т. 80).

49      Заинтересованите страни обаче ще бъдат в състояние да представят надлежно становищата си само ако в публикуваното решение се упоменават изрично и ясно релевантните фактически и правни въпроси, както е предвидено в член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999 (решение от 10 март 2022 г., Комисия/Freistaat Bayern и др., C‑167/19 P и C‑171/19 P, EU:C:2022:176, т. 91).

50      От това следва, че самото публикуване на решение за започване на официална процедура по разследване, без съдържанието на това решение да е съобразено с предписанията на тази разпоредба, не дава възможност да се счита, че е изпълнено задължението, което Комисията носи към датата на официалната процедура по разследване и което е квалифицирано като „съществено процесуално изискване“ по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС (решение от 10 март 2022 г., Комисия/Freistaat Bayern и др., C‑167/19 P и C‑171/19 P, EU:C:2022:176, т. 92).

51      Релевантните фактически и правни въпроси, които трябва да се съдържат в решението за започване на официална процедура по разследване, са тези, които тази процедура има за цел да разгледа с оглед на приемането на окончателното решение, с което Комисията се произнася относно наличието и съвместимостта на разглежданата държавна помощ, както и евентуално относно задължението за възстановяване на тази помощ.

52      Освен това Съдът е постановил, че може да са налице обстоятелства, при които установяването на нови или различни факти в сравнение с посочените в решението за започване на официалната процедура по разследване или още настъпването на съществени изменения на релевантната правна уредба могат да изискват още повече приобщаването на заинтересованите страни и дори публикуването на допълнително или поправено решение за започване на процедурата (решение от 11 ноември 2021 г., Autostrada Wielkopolska/Комисия и Полша, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, т. 71).

53      Когато новите въпроси, възникнали след решението за започване на официалната процедура по разследване, представляват „релевантни фактически и правни въпроси“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589, задължението на Комисията да информира за тях всички заинтересовани страни, с цел последните да могат да представят становищата си, може да бъде приведено в действие само чрез публикуване на допълнително решение за започване на процедурата. Всъщност, както се припомня в точка 46 от настоящото съдебно решение, заинтересованите страни са неопределен кръг адресати, чието уведомяване може да се осигури само чрез публикуване.

54      В случая бившето HelB, посочено като бенефициер на държавната помощ, която е предмет на решението за откриване на официалната процедура по разследване, е било придобито от новото HelB след приемането на това решение.

55      Както обаче припомня генералният адвокат в точка 49 от заключението си, от точки 42—46 от обжалваното съдебно решение е видно, че Комисията е била информирана за процеса на прехвърляне на икономическата дейност на бившето HelB от юни 2015 г. и че между датата на това прехвърляне в полза на новото HelB и датата на приемане на спорното решение са изтекли три години и половина. В това отношение е важно да се отбележи, че в решението за започване на процедурата Комисията е посочила единствено бившето HelB като потенциален бенефициер на помощта. Следователно, след като веднъж е доведено до знанието на Комисията, посоченото прехвърляне е релевантен въпрос в рамките на осъществяваното от нея разследване по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589.

56      При все това този релевантен въпрос не е можел да фигурира в решението за започване на процедурата, тъй като е възникнал след неговото публикуване. При тези условия, както беше посочено в точка 53 от настоящото съдебно решение, Комисията е била длъжна да публикува допълнително решение за започване на процедура, в което да изтъкне този нов релевантен въпрос, за да позволи на заинтересованите страни да представят надлежно становищата си, както изискват член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589.

57      Както отбелязва генералният адвокат в точки 53 и 54 от заключението си, при липсата на такова публикуване нито жалбоподателят, нито която и да е друга заинтересована страна, и по-специално конкурентните му предприятия, на нито един етап от официалната процедура по разследване не са имали възможност да представят становището си относно икономическата приемственост между бившето HelB и новото HelB и следователно относно възможността за възстановяване на разглежданата държавна помощ от последното.

58      От гореизложеното следва, че трябва да бъде уважена първата част от първото основание за обжалване, съгласно която Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 41 от обжалваното съдебно решение е приел, че Комисията не е била длъжна да разшири обхвата на официалната процедура по разследване посредством допълнително решение за започване на официалната процедура по разследване.

59      Във втората част от първото основание жалбоподателят поддържа, че в точка 51 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно е приел, че нарушението на член 108, параграф 2 ДФЕС, допуснато от Комисията, като не е приобщила жалбоподателя към официалната процедура по разследване, не представлява нарушение на съществено процесуално изискване, а само процесуално нарушение, което може да доведе до отмяна на спорното решение само ако се установи, че при липсата на това нарушение въпросното решение би могло да има различно съдържание.

60      От една страна, както бе припомнено в точки 45 и 50 от настоящото решение, задължението посредством публикуване на решението за започване на официалната процедура по разследване да се даде възможност на заинтересованите страни да представят становищата си по релевантните фактически и правни въпроси има характер на съществено процесуално изискване по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС.

61      От друга страна, както следва от точки 55 и 56 от настоящото съдебно решение, прехвърлянето на бившето HelB на новото HelB е релевантен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589, който, тъй като не може да бъде включен в предхождащото това събитие решение за откриване на процедурата, е трябвало да доведе до публикуването на допълнително решение за откриване на процедурата, за да се даде възможност на заинтересованите лица да представят надлежно становищата си.

62      Следователно жалбоподателят има основание да поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 51 от обжалваното съдебно решение, че Комисията е допуснала не съществено процесуално нарушение, а само процесуално нарушение, като не е включила жалбоподателя в официалната процедура по разследване.

63      Ето защо втората част от първото основание също трябва да бъде уважена.

64      От това следва, че първото основание следва да се уважи, без да е необходимо произнасяне по третата му част.

 По второто основание за обжалване

 Доводи на страните

65      В рамките на второто основание за обжалване жалбоподателят изтъква нарушение на принципа на пропорционалност.

66      Според жалбоподателя в точка 159 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че Комисията не е била длъжна да определи до каква степен държавната помощ, произтичаща от спорните мерки, трябва да бъде възстановена от страна на новото HelB. Размерът на подлежащата на възстановяване помощ обаче не трябвало да надвишава действително прехвърлената на жалбоподателя сума. Всъщност възстановяването на държавна помощ нямало характер на санкция, а имало за цел да възстанови условията, съществували преди предоставянето на помощта, и да премахне причиненото от нея нарушаване на конкуренцията.

67      Възстановяване в размер, по-висок от този на получената държавна помощ, би било в противоречие с принципа на пропорционалност. При все това, противно на приетото от Общия съд в точка 157 от обжалваното съдебно решение, в конкретния случай подлежащата на възстановяване сума не може да бъде определена, без да се оцени пазарната цена на бившето HelB, както бил посочил жалбоподателят в жалбата си в първоинстанционното производство. Жалбоподателят отбелязва, че ако е знаел, че трябва да отговаря за неправомерните държавни помощи, предоставени на продавача, и че не би могъл да се позове на клаузата за обезщетение, стойността на икономическата дейност е щяла да бъде отрицателна.

68      Съдът бил постановил, че задължението на приобретателя да възстанови държавната помощ може да се прилага само когато стойността на предприятието не е оценена по пазарни цени и е установено, че приобретателят продължава да се ползва от конкурентното предимство, свързано с получаването на тази помощ (решения от 29 април 2004 г., Германия/Комисия, C‑277/00, EU:C:2004:238, т. 86, 92 и 93, и от 13 ноември 2008 г., Комисия/Франция, С‑214/07, EU:C:2008:619, т. 58).

69      Поради това жалбоподателят счита, че макар да са съществували съмнения относно съответствието на покупната цена с пазарната цена, това не освобождава Комисията от задължението да разгледа до каква степен държавната помощ му е била прехвърлена.

70      Освен това подходът на Комисията, възприет от Общия съд, бил дискриминационен по отношение на предприятията, засегнати от задължението за възстановяване, които, подобно на жалбоподателя, са закупили икономическата дейност на публичноправно образувание, и поставяли в по-благоприятно положение предприятията, които в същата хипотеза са придобили икономическата дейност от частно предприятие, получило незаконосъобразна държавна помощ. Вторите можели да поискат и да получат от продавача намаление на покупната цена или обезщетение за вреди въз основа на договорните условия, което първите не можели да направят, тъй като в техния случай намаляването на покупната цена ще се счита за нова държавна помощ.

71      Накрая, град Хелзинки се ползвал от необосновано икономическо предимство поради изплащането на неправомерните държавни помощи. Като собственик на бившето HelB град Хелзинки първоначално получил от новото HelB покупната цена от около 36 милиона евро, а след това 44 милиона евро на основание на възстановяването.

72      Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.

73      На първо място, доводът на жалбоподателя, че Комисията е трябвало да определи „правилната“ продажна цена на бившето HelB, бил неоснователен. В това отношение Комисията отбелязва, че има разлика между установяването на икономическата приемственост и определянето на съотношението, в което трябва да се извърши възстановяването от бенефициерите на държавната помощ. За да се определи икономическата приемственост, не било необходимо Комисията да определя точното съотношение, в което бенефициерите на неправомерната държавна помощ трябва да възстановят помощта. Както правилно отбелязал Общият съд в точки 86 и 87 от обжалваното съдебно решение, за да се установи тази приемственост, не е необходимо да се определя пазарната цена на икономическата дейност на бившето HelB, а е достатъчно Комисията да докаже, че продажната цена на тази дейност не съответства на пазарната цена (решения от 29 април 2021 г., Fortischem/Комисия, C‑890/19 P, EU:T:2021:345, т. 77—81, и от 24 септември 2019 г., Fortischem/Комисия, T‑121/15, EU:T:2019:684, т. 221).

74      На второ място, както Общият съд бил припомнил в точка 159 от обжалваното съдебно решение, Комисията не била длъжна да определи до каква степен държавната помощ, чието възстановяване е разпоредено със спорното решение, трябва да бъде възстановена от жалбоподателя. Република Финландия трябвало да вземе подходящи мерки, за да осигури ефективното събиране на дължимите суми.

75      На трето място, твърдението на жалбоподателя, че следваната в обжалваното съдебно решение логика установява необоснована разлика в третирането между приобретателя на публично предприятие, бенефициер на държавна помощ, и приобретателя на частно предприятие, бенефициер на такава помощ, се основавало на объркване относно различните роли на публичен оператор и на икономически оператор, притежаван от публичноправно лице.

76      На четвърто място, Комисията напомня, че отхвърлянето от Общия съд на второто основание на жалбата в първоинстанционното производство, насочено срещу констатацията за наличие на икономическа приемственост между бившето HelB и новото HelB, не е оспорено в настоящата жалба. Тъй като обаче наличието на тази икономическа приемственост трябвало да се приеме, следвало да се направи извод, че неправомерната държавна помощ е била прехвърлена от едното на другото предприятие.

 Съображения на Съда

77      Принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, които се преследват със съответната правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (решения от 17 май 1984 г., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, т. 25, и от 30 април 2019 г., Италия/Съвет (Квота за риболов на средиземноморската риба меч), C‑611/17, EU:C:2019:332, т. 55).

78      В този смисъл спазването на принципа на пропорционалност от страна на Комисията, когато тя взема решение за възстановяването на неправомерна държавна помощ, трябва да се преценява с оглед на преследваната с такова решение цел.

79      Съгласно постоянната съдебна практика възстановяването на неправомерната помощ е предназначено да възстанови предходното положение, като тази цел се постига, когато бенефициерът, или другояче казано — предприятията, които реално са ползвали съответните помощи, върнат тези помощи, евентуално с мораторна лихва. С възстановяването на помощта бенефициерът губи предимството, с което се е ползвал на пазара в сравнение с конкурентите си, и се възстановява съществувалото преди предоставянето на помощта положение (решение от 1 октомври 2015 г., Electrabel и Dunamenti Erőmű/Комисия, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, т. 110 и цитираната съдебна практика).

80      Ето защо възстановяването на тази помощ с цел възстановяване на предишното положение по принцип не може да се приеме за мярка, несъразмерна с целите на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на държавните помощи (решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Aer Lingus и Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P и C‑165/15 P, EU:C:2016:990, т. 116 и цитираната съдебна практика). Мярката за възстановяване на неправомерна държавна помощ нарушава принципа на пропорционалност само ако сумата, която бенефициерът трябва да възстанови, надвишава актуализираната сума на получената от него помощ.

81      Когато дружеството — бенефициер на неправомерната държавна помощ, е придобито от друго дружество, тази помощ трябва да бъде възстановена от дружеството, което продължава икономическата дейност на предприятието, което се е ползвало от въпросната помощ, когато е установено, че това дружество продължава реално да се ползва от конкурентното предимство, свързано с ползата от посочената помощ (решение от 7 март 2018 г., SNCF Mobilités/Комисия, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, т. 106 и цитираната съдебна практика). В тази хипотеза принципът на пропорционалност ограничава задължението за възстановяване на купувача на предприятието, което първоначално се е ползвало от помощта, до размера на действително запазеното от него конкурентно предимство.

82      Жалбоподателят упреква Общия съд, че е нарушил принципа на пропорционалност, като в точка 159 от обжалваното съдебно решение е приел, че Комисията не е била длъжна да определи в каква степен държавната помощ трябва да бъде възстановена от него. Жалбоподателят счита, че в тази точка Общият съд е приел, че Комисията е можела да му възложи задължението да възстанови цялата помощ, изплатена на бившето HelB, без да прецени до каква степен тази помощ действително му е била предоставена.

83      Доводите на жалбоподателя обаче почиват на неправилно тълкуване на точка 159 от обжалваното съдебно решение. Всъщност в тази точка Общият съд само установява, без да допуска грешка при прилагане на правото, че Комисията не е била длъжна да определи размера на държавната помощ, която финландските органи е трябвало да възстановят от новото HelB.

84      Всъщност със спорното решение Комисията установява икономическата приемственост между бившето HelB и новото HelB и въз основа на това стига до извода, че задължението за възстановяване на държавната помощ трябва да се разпростре и по отношение на новото HelB. По този начин Комисията не се произнася по размера на помощта, предоставена на бившето HelB, от която новото HelB действително е продължило да се ползва. Както отбелязва тази институция в писмените си изявления, съществува разлика между установяването на икономическата приемственост и определянето на съотношението, в което неправомерната помощ трябва да бъде възстановена от бенефициерите на тази помощ. От това следва, че жалбоподателят няма основание да твърди, че точка 157 от обжалваното съдебно решение съдържа грешка при прилагане на правото, тъй като Общият съд по същество е посочил такава разлика.

85      При тези условия, както постановява Общият съд в точка 159 от обжалваното съдебно решение, Република Финландия следва да определи размера на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена от новото HelB.

86      Следователно второто основание, в рамките на което се твърди, че Общият съд е нарушил принципа на пропорционалност, трябва да се отхвърли.

87      От гореизложеното следва, че тъй като първото основание трябва да се уважи, обжалваното съдебно решение следва да се отмени.

 По жалбата пред Общия съд

88      Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато отменя решение на Общия съд, Съдът може да върне делото на Общия съд за постановяване на решение или сам да постанови окончателно решение, когато фазата на производството позволява това.

89      В случая Съдът следва да постанови окончателно решение по настоящото дело, тъй като фазата на производството го позволява.

90      Новото HelB поддържа в рамките на първото основание от жалбата си пред Общия съд, че след като е закупило бившето HelB Комисията, е трябвало да приеме допълнително решение за откриване на официалната процедура по разследване, за да му даде възможност да представи становището си в рамките на тази процедура. Освен това жалбоподателят посочва, че като не е приела подобно решение, за да позволи на заинтересованите лица да представят становищата си, Комисията е допуснала съществено процесуално нарушение.

91      От точки 43—63 от настоящото решение следва, че това основание е обосновано и следователно трябва да бъде уважено.

92      От това следва, че щом нарушението на съществено процесуално изискване води до отмяна по право на акта (решение от 10 март 2022 г., Комисия/Freistaat Bayern и др., C‑167/19 P и C‑171/19 P, EU:C:2022:176, т. 94 и цитираната съдебна практика), спорното решение следва да се отмени.

 По съдебните разноски

93      Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.

94      Член 138, параграф 1 от този правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1, предвижда, че загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като новото HelB, понастоящем Koiviston Auto Helsinki, е поискало Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и тези на новото HelB както в първоинстанционното производство, така и в производството по обжалване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)      Отменя решение на Общия съд на Европейския съюз от 14 септември 2022 г., Helsingin Bussiliikenne/Комисия (T‑603/19, EU:T:2022:555).

2)      Отменя Решение (ЕС) 2020/1814 на Комисията от 28 юни 2019 година относно държавна помощ SA.33846 — (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP), приведена в действие от Финландия в полза на Helsingin Bussiliikenne Oy.

3)      Осъжда Европейската комисия да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези, направени от Koiviston Auto Helsinki Oy в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.

Подписи

*      Език на производството: фински.