52002DC0725

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN OM BÄTTRE ÖVERVAKNING AV EG-RÄTTENS TILLÄMPNING

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. Åtgärder för att förebygga överträdelser

2.1. Förbättrat förebyggande samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna

2.2. Åtgärder för att stödja och underlätta införlivande av direktiv

2.2.1. Förbättrad överskådlighet hos EG-rätten och ökade kunskaper om den

2.2.2. Ett intensifierat samarbete innan införlivandefristen löper ut

2.2.3. Förbättrad anmälan av genomförandebestämmelser

2.3. Bättre information om EG-rätten till allmänheten

3. Övervakningen av EG-rättens tillämpning och ingripanden mot överträdelser

3.1. Effektiv användning av tillgängliga redskap utifrån överträdelsens svårhetsgrad

3.2. Klagomålens betydelse för övervakningen av EG-rättens tillämpning

3.3. Bättre samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen vid handläggningen av överträdelseförfaranden (strikt tillämpning av artikel 10 i EG-fördraget)

3.4. Bättre efterlevnad av EG-rätten

3.5 Förbättrad övervakning av anmälningen av nationella genomförandebestämmelser och av överensstämmelsen mellan direktiv och nationell lagstiftning

3.5.1. Snabbare införlivande

3.5.2 Snabbare ingripanden vid bristande överensstämmelse mellan nationell lagstiftning och direktiv

4. Förebyggande av upprepade överträdelser

5. Slutsatser och avslutande anmärkningar

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

OM BÄTTRE ÖVERVAKNING AV EG-RÄTTENS TILLÄMPNING

1. INLEDNING

Om gemenskapens politik skall kunna genomföras på avsett vis och därmed vinna tilltro hos medborgarna måste institutionerna inte bara förbättra lagstiftningens kvalitet från början, utan också, i ett senare skede, se till att dess tillämpning övervakas på ett effektivt sätt. Vitboken Styrelseformerna i EU [1] lägger därför vikt dels vid gemenskapslagstiftningens kvalitet, dels vid en bättre övervakning av dess tillämpning.

[1] KOM(2001) 428 slutlig.

De båda frågorna hör naturligtvis ihop. Lagstiftningens redaktionella kvalitet, som behandlas i kommissionens meddelande Bättre lagstiftning, [2] är utomordentligt viktig och påverkar såväl medlemsstaternas förmåga att genomföra EG-lagstiftningen som lagstiftningens effektivitet och gemenskapens övervakning av tillämpningen. Redan på förslagsstadiet bör hänsyn i större utsträckning tas till eventuella tillämpnings- och övervakningsproblem. Bland annat bör det motiveras utförligare varför en viss typ av rättsakt har valts (direktiv eller förordning) och det bör göras en utvärdering på förhand av vilka svårigheter som kan uppstå vid införlivandet och vilka tvister som kan bli aktuella.

[2] Kommissionens meddelande Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning, KOM(2002) 278 slutlig.

I det här meddelandet är det den andra aspekten, övervakningen, som vi tar fasta på. Enligt fördraget är det kommissionen som är ensamt ansvarig för denna - kommissionen är "fördragets väktare". Allmänheten känner ofta inte till hur betydelsefull denna övervakning är, trots att den egentligen är av största intresse för medborgarna, vilket regelbundet påpekas av Europaparlamentets utskott för framställningar och av EU:s ombudsman.

Kommissionens ansvar för övervakningen av EG-lagstiftningens tillämpning anges i artikel 211 i EG-fördraget. Talan om fördragsbrott (artikel 226) är det viktigaste redskap som står till kommissionens förfogande för denna uppgift. [3] Genom årens lopp har kommissionen lagt fast formerna för det administrativa skedet, överträdelseförfarandet. Talan om fördragsbrott och det överträdelseförfarande som föregår talan är inte de enda sätt på vilka kommissionen ser till att EG-rätten iakttas. Fördragets bestämmelser är inte uttömmande och kommissionen har stora möjligheter att fortlöpande anpassa dessa redskap för att effektivt fullgöra sina uppgifter och vid behov skapa nya i syfte att förbättra EG-rättens tillämpning.

[3] Det här meddelandet gäller bara tillämpningen av artikel 226 i EG-fördraget och motsvarande bestämmelse, artikel 141, i Euratomfördraget. Däremot omfattar det inte talan om fördragsbrott enligt andra bestämmelser i EG-lagstiftningen, till exempel på konkurrensområdet.

Det sätt på vilket övervakningen och överträdelserna hanteras idag har visat sig effektivt. Endast 10 procent av överträdelseförfarandena slutar med att talan väcks vid domstolen (se rutan på s. 4). Men man måste räkna med en automatisk ökning av arbetsbördan på grund av utvidgningen och EG-lagstiftningens ökade omfång. I det här meddelandet redogör vi därför för olika åtgärder som syftar till att förbättra övervakningen av EG-rättens tillämpning.

Vi beskriver först det lojala och ömsesidiga samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna för att undvika överträdelser (artikel 10 i EG-fördraget). [4] Därefter redogör vi för vad som krävs för fungerande övervakning och effektiva ingripanden mot överträdelser. Framställningen bygger på de erfarenheter som har gjorts genom åren. Vi beskriver en rad metoder som används i praktiken. Meddelandet uppfyller kravet på en pedagogisk och lättförståelig framställning inom ett komplicerat område där kommissionen är ensamt behörig.

[4] EG-domstolen har fastslagit det lojala samarbete som följer av artikel 10 är ömsesidigt och gäller såväl medlemsstaterna som EU-institutionerna.

Ett effektivt förfarande [5]

[5] För ytterligare statistik, se årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning för 2001 (publikation från publikationsbyrån).

Handläggningen av förmodade överträdelser av EG-lagstiftningen sker i flera etapper. I varje sked försöker man reda ut oklara punkter och underlätta att överträdelsen åtgärdas.

Förmodade överträdelser diarieförs först i ett gemensamt register oavsett ursprung: både klagomål direkt till kommissionen eller överlämnade av Europaparlamentet (via utskottet för framställningar) eller ombudsmannen och ärenden som har tagits upp på eget initiativ av kommissionens tjänsteavdelningar som ett led i den förebyggande övervakningen.

Överträdelseförfarandet inleds genom att kommissionen riktar en formell underrättelse till medlemsstaten. Om problemen kvarstår efter detta skickar kommissionen ett motiverat yttrande och, om överträdelsen fortfarande inte åtgärdas, väcker kommissionen fördragsbrottstalan vid EG-domstolen. Detta stegvisa förfarande gör det möjligt att samla in så mycket uppgifter som möjligt och tillåter ett utbyte av synpunkter vilket i de flesta fall leder till att överträdelsen åtgärdas och att ärendet kan avskrivas.

År 2001 ledde knappt hälften (49 procent) av de registrerade överträdelserna till en formell underrättelse. Något mer än hälften (54 procent) av de formella underrättelserna följdes av ett motiverat yttrande, och i cirka en femtedel av fallen (21 procent) väcktes talan vid domstolen. Endast i 10 procent av de registrerade överträdelseärendena (10,3 procent för att vara exakt) beslutar kommissionen alltså att väcka talan vid EG-domstolen.

Antalet nyregistrerade ärenden ligger kring 2 000 per år; av tekniska skäl var antalet högre än genomsnittet 2001 (2 179 ärenden). Antalet nya ärenden är ungefär lika många som de ärenden som avskrivs eller leder till fördragsbrottstalan, vilket innebär att antalet ärenden ligger på en stabil nivå kring 4 000 (3 868 pågående ärenden den 10 juni 2002). Det är ett relativt lågt antal om man tänker på hur många medlemsstater det finns och hur omfattande gemenskapens regelverk är; förutom fördraget omfattar regelverket flera tusen sekundärrättsakter. Den snabba genomströmningen av ärenden framgår av de korta handläggningstiderna. Tre fjärdedelar av ärenden avskrivs eller leder till en formell underrättelse året efter det att de registrerades.

2. ÅTGÄRDER FÖR ATT FÖREBYGGA ÖVERTRÄDELSER

Det är medlemsstaterna som i första hand är ansvariga för att tillämpa EG-lagstiftningen, såväl fördraget som sekundärrätten (förordningar, direktiv och beslut). Samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna är ändå ett väsentligt inslag i en effektiv övervakning av EG-lagstiftningens tillämpning.

Kommissionen måste enligt artikel 226 i EG-fördraget göra en administrativ utredning innan den väcker fördragsbrottstalan, och bestämmelsen innebär dels att medlemsstaten skall höras under förfarandet, dels att medlemsstaterna och EU-institutionerna skall samarbeta lojalt. Avsikten med den administrativa utredningen är att kommissionen skall få ytterligare upplysningar och att ge medlemsstaten möjlighet att frivilligt rätta sig efter fördragets bestämmelser. Utredningens effektivitet beror därför i mycket hög grad på kontakterna mellan kommissionen och medlemsstaten. Det finns anledning att ytterligare försöka förbättra samarbetet, i god tid innan ett eventuellt överträdelseförfarande inleds.

Därför bör en del redskap för samarbetet med medlemsstaterna användas mer eller få vidgad omfattning (avsnitt 2.1). I detta sammanhang förtjänar samarbete och information i samband med införlivande av direktiv särskilt att uppmärksammas (avsnitt 2.2). Det nät av kontaktpersoner som förespråkas i vitboken om styrelseformerna i EU och i kommissionens meddelande Bättre lagstiftning skulle kunna vara ett lämpligt forum för att sprida och diskutera förbättringar.

2.1. Förbättrat förebyggande samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna

Grunden för det förebyggande arbetet är att välja rätt metod. När väl detta val är gjort fortsätter det förebyggande arbetet med samarbete i fråga om lagstiftningens genomförande. Det finns redan olika praktiska exempel på väl beprövade samarbetsmetoder för att förebygga överträdelser. Följande kan nämnas:

(1) Tolkningsmeddelanden om enskilda EG-rättsliga frågor (både i fördraget och sekundärrätten). [6]

[6] Till exempel de tolkningsmeddelanden som antas inom området för den fria rörligheten på den inre marknaden och offentlig upphandling eller meddelandet om avskaffande av skattehinder för tillhandahållande av tjänstepensioner över gränserna (EGT C 165, 8.6.2001, s. 4).

(2) Skyldigheten att anmäla tekniska föreskrifter för varor och informationssamhällets tjänster enligt direktiv 98/34/EG (varor), ändrat genom direktiv 98/48/EG (informationssamhällets tjänster), [7] främst inom de delar av den inre marknaden som inte har harmoniserats.

[7] Med hjälp av dessa direktiv, som kräver att medlemsstaterna förhandsanmäler förslag till tekniska föreskrifter, kan man upptäcka eventuella handelshinder innan föreskrifterna antas. Därigenom undviker man ett stort antal överträdelseförfaranden. Tack vare förhandsanmälan kan man också lägga särskild vikt vid principen om ömsesidigt erkännande (genom att införa bestämmelser om ömsesidigt erkännande). EG-domstolen har funnit att underlåtenhet att anmäla tekniska föreskrifter kan åberopas i tvister mellan enskilda. Den nationella domstolen skall då vägra att tillämpa föreskriften och enligt inhemsk rätt avgöra vilka följder detta får för det avtal som tvisten gäller.

(3) Den statistik som kommissionen offentliggör med jämna mellanrum i resultatöversikterna för den inre marknaden och årsrapporterna om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning; de sistnämnda syftar till att väcka en "tävlingsanda" bland medlemsstaterna genom att införa ett slags ömsesidig övervakning av arbetet med att tillämpa EU:s lagstiftning. Ett annat exempel är de direktiv som föreskriver att kommissionen skall rapportera om tillämpningen. [8]

[8] Till exempel rapporterna om tillämpningen av rådets direktiv 98/49/EG av den 29 juni 1998 om skydd av kompletterande pensionsrättigheter för anställda och egenföretagare som flyttar inom gemenskapen.

(4) Beredskap inför vissa större investeringsprojekt, till exempel omfattande investeringar i infrastruktur. Erfarenheten har nämligen visat att medlemsstaternas myndigheter i samband med stora investeringar av nationell betydelse ibland har en tendens att inte i tillräckligt hög grad ta hänsyn till EG-lagstiftningen. [9] En sådan förebyggande metod har med gott resultat använts vid offentlig upphandling och den torde med framgång kunna användas för att förebygga överträdelser på miljöområdet [10] och eventuellt på andra områden.

[9] I grönboken om offentlig upphandling angav kommissionen att beredskap inför vissa händelser är effektivt för det förebyggande arbetet och minskar risken för felaktig tillämpning betydligt (några exempel: diskussionerna med de grekiska myndigheterna om de stora byggprojekten inför Olympiska spelen 2004 och med de italienska myndigheterna om Olympiska vinterspelen).

[10] En utvidgning till miljöområdet är väl närmast aktuell i fråga om de förpliktelser som följer av direktiv 85/337/EG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

(5) Utbildnings-, informations- och upplysningsverksamhet för medlemsstaternas myndigheter, domare och advokater vid nationella domstolar, till exempel program som Grotius II civilrätt respektive straffrätt [11] eller partnersamverkan mellan nationella myndigheter som ett led i förberedelserna för utvidgningen. [12]

[11] Se rådets förordning (EG) nr 743/2002 av den 25 april 2002 om en allmän gemenskapsram för åtgärder i syfte att underlätta ett civilrättsligt samarbete och rådets beslut av den 28 juni 2001 (2001/512/RIF, som kommer att ersättas av beslut 2002/630/RIF) om inrättandet av en andra fas av stimulans-, utbytes-, fortbildnings- och samarbetsprogrammet för rättstillämpare (Grotius straffrätt II).

[12] Vitboken om styrelseformerna i EU, KOM(2001) 428, s. 49. I vitboken talas om möjligheten att utöka partnersamverkan till att omfatta samtliga medlemsstaters myndigheter.

(6) Kommissionens användning av kommittéer och sakkunniga för informations- och erfarenhetsutbyte, såväl när det gäller fördraget som sekundärlagstiftningen, eller ibland inrättandet av tillfälliga expertgrupper inom särskilda områden. [13]

[13] Kommissionen inrättade således grupper med statliga experter för frågor som rör direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare respektive "likabehandlingsdirektiven" 2000/43/EG och 2000/78/EG. Grupperna sammanträdde innan införlivandefristen gick och tjänade som forum för diskussion och erfarenhetsutbyte. Genom förordning (EEG) 1408/71 inrättades Administrativa kommissionen för social trygghet för migrerande arbetare, som består av statliga experter och som spelar en mycket aktiv roll innan kommissionens lägger fram förslag om ändring av förordningen. Man kan också nämna nätverken av kontaktpunkter i frågor om yrkeskvalifikationer.

Åtgärder

* Kommissionen kommer att dra nytta av lärdomarna från de framgångsrikaste metoder som har använts genom åren, förbättra dem och utvidga dem till att omfatta fler EG-rättsliga områden och därigenom stärka det förebyggande arbetet.

* Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att inrätta ett utbildningsprogram i EG-rätt för medlemsstaternas myndigheter och rättstillämpare och advokatsamfund (som skulle kunna heta Justinianus- eller Irnerius-programmet). [14]

[14] Efter den berömde juristen vid universitetet i Bologna som i början av 1100-talet införde begreppet "jus communis", inspirerad av den romerska rätten, vilket fick spridning i hela det medeltida Europa.

2.2. Åtgärder för att stödja och underlätta införlivande av direktiv

Direktiven förtjänar särskild uppmärksamhet vid övervakningen av EG-rättens tillämpning. Det har att göra med att medlemsstaterna måste införliva dem med sin egen lagstiftning. [15] Samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter måste alltså i dessa fall inledas på ett mycket tidigt stadium.

[15] Vi vill understryka att när vi i det här meddelandet tala om "införlivande" så avser vi inte bara direktiv; vissa förordningar och beslut kräver också att åtgärder vidtas på medlemsstatsnivå.

2.2.1. Förbättrad överskådlighet hos EG-rätten och ökade kunskaper om den

Den 31 december 2001 hade medlemsstaterna i genomsnitt anmält 97,4 procent av de nationella bestämmelser som krävs för att genomföra direktiven (inom alla områden), en förbättring jämfört med 2000 (96,6 procent). Detta genomsnitt är den högsta siffra som noterats sedan 1992, men siffran är fortfarande lägre än den målsättning på 98,5 procent som fastställdes av Europeiska rådet i Stockholm för införlivande av enbart inremarknadslagstiftningen.

Kommissionens regelbundna publicering av införlivandestatistik har positiva följder för övervakningen och som incitament till förbättringar. Uppgifternas verkan som incitament för alla parter skulle ytterligare kunna ökas om man publicerade fristerna för att införliva direktiven på Internet. En påminnelse om införlivandefristen på det sätt som är lämpligast för att nå de berörda två månader innan tidsfristen löper ut skulle vara en bra signal.

Åtgärd

* Kommissionen kommer att på Internet publicera införlivandefristen för alla direktiv, hur införlivandenivån ser ut per område och medlemsstat samt de nationella genomförandebestämmelserna via en enda webbplats om EG-rättens tillämpning. De kommunikationsmedel som är lämpligast för att nå de berörda kommer att användas för att erinra om införlivandefristen.

2.2.2. Ett intensifierat samarbete innan införlivandefristen löper ut

Strävan efter en bättre styrning av EG-rättens tillämpning kräver att införlivandefristerna för direktiv utvärderas bättre på förhand och används på ett effektivare sätt. Tidsfristen är nödvändig för att de nationella bestämmelserna skall hinna anpassas och för att näringslivet och arbetsmarknadens parter skall kunna förbereda sig. Men den måste också utnyttjas av kommissionen och medlemsstaterna, som tillsammans är ansvariga för att EG-rätten tillämpas korrekt, till att intensifiera samarbetet i syfte att se till att nationell lagstiftning anpassas snabbt och effektivt.

Oftast är förseningar med införlivandet av direktiv inte avsiktliga, utan följden av administrativa problem i medlemsstaten eller rentav av svårigheter att förstå den ofta komplicerade EG-lagstiftningen.

EG-domstolen har för övrigt funnit att artikel 10 i EG-fördraget medför en samarbetsskyldighet vid svårigheter med tillämpningen av EG-rätten. Den innebär bland annat att medlemsstaterna måste vända sig till kommissionen med sina svårigheter. [16]

[16] EG-domstolens dom den 15 januari 1986 i mål 52/84, kommissionen mot Belgien, Rec. 1986, s. 89, punkt 16 och den 2 februari 1989 i mål 94/87, kommissionen mot Tyskland, Rec. 1989, s. 175 (ej översatta till svenska).

Det är därför som kommissionens tjänsteavdelningar under flera år har anordnat så kallade paketmöten. De kallas så därför att de är ett tillfälle att tillsammans med ansvariga nationella myndigheter gå i genom eventuella införlivandeproblem och en medlemsstats alla konstaterade eller förmodade överträdelser inom ett visst område. Som regel äger paketmötena rum först efter det att ett överträdelseärende har inletts mot medlemsstaten. De skulle mycket väl kunna hållas på ett tidigare stadium.

Trots den ökade uppmärksamhet som ägnas lagförslagens kvalitet och den regelbundna översynen av gällande lagstiftning förblir EG-rätten komplicerad. Kommissionen är därför beredd att på ett tidigt stadium bistå medlemsstaterna med sitt tekniska kunnande för att hjälpa dem att införliva lagstiftningen. Paketmöten skulle kunna användas för att tillsammans med medlemsstaten undersöka de svårigheter som eventuellt finns vid införlivandet av gemenskapslagstiftningen och räta ut frågetecken. Likaså skulle de kommittéer som har inrättats genom vissa rättsakter kunna användas för detta. Ett sådant bistånd skulle också kunna innefatta att kommissionens tjänsteavdelningar förhandsgranskar de föreslagna genomförandebestämmelserna, om medlemsstaten så önskar. Förhandsgranskningen skulle naturligtvis inte påverka kommissionens rätt att senare ingripa mot eventuella felaktigheter vid införlivandet.

En annan tänkbar möjlighet till samarbete på ett tidigt stadium vore att kommissionens tjänsteavdelningar i vissa särskilda fall utarbetar underlag för införlivande som läggs fram för medlemsstaternas myndigheter. Medlemsstaterna bör delta i utarbetandet av underlaget, som skulle vinna på att nämnas i grunddokumentet.

Det är emellertid ibland svårt för kommissionen att veta vart man skall vända sig för diskussion. De instanser i medlemsstaterna som ansvarar för införlivandet av EG-direktiv varierar beroende på ämnesområde och varje lands myndighetsstruktur. Ofta deltar också flera förvaltningsmyndigheter och/eller rättsvårdande myndigheter vid införlivandet. I förbundsstater och regionaliserade stater ökar antalet instanser ytterligare. Ett sätt att komma till rätta med svårigheterna vore att "samordningsinstanser" inrättas av de medlemsstater som ännu saknar sådana. Dessa skulle fungera som kommissionens samtalspartner för samtliga frågor om införlivande och om EG-rättens tillämpning samt för samordningen med statsförvaltningen och regionala och lokala myndigheter. Samordningsinstanserna kan fungera som det nät av kontaktpersoner som kommissionen strävar efter att skapa (se inledningen till avsnitt 2). De enhetliga ordförandeskap för paketmöten som vissa medlemsstater har infört kan tjäna som förebild.

Åtgärder

* Kommissionen avser att i ökad utsträckning använda sig av paketmöten. Kommissionen kommer att uppmuntra varje medlemsstat inrätta en samordningsinstans med ansvar för EG-rättens tillämpning.

* Kommissionens tjänsteavdelningar kommer att ta kontakt med berörda medlemsstater en månad efter det att direktivet har antagits och bland annat erbjuda sitt tekniska kunnande vid införlivandeproblem. De är också beredda att granska utkast till genomförandebestämmelser och att vid behov anordna paketmöten.

* Kommissionens tjänsteavdelningar kommer i vissa fall att utarbeta underlag för införlivande i samarbete med medlemsstaternas myndigheter.

2.2.3. Förbättrad anmälan av genomförandebestämmelser

Närmare föreskrifter om anmälningen av genomförandebestämmelser har aldrig antagits. Det enda som anges är att medlemsstaterna är skyldiga att anmäla bestämmelserna till kommissionen. Sedan lång tid tillbaka är man medveten om att detta ger upphov till dröjsmål och onödiga svårigheter. [17]

[17] Till exempel att överträdelseförfaranden inleds eller drivs vidare i onödan, svårigheter att få tag i genomförandebestämmelserna, problem med kontrollen av att bestämmelserna överensstämmer med direktivet.

I strävan efter en effektivare kontroll av såväl införlivandet som de nationella genomförandebestämmelsernas överensstämmelse med direktiven bör det anges hur anmälan går till. En uppgift om detta bör alltid finnas i direktivförslagen, tillsammans med en uttrycklig skyldighet att utarbeta en jämförelsetabell.

Möjligheten att ta del av EG-rätten och kontrollen av överensstämmelse kommer också att underlättas av den anmälning av genomförandebestämmelser på elektronisk väg som kommer att utvecklas inom ramen för projektet EULEX III. Avsikten är att koppla ihop medlemsstaternas databaser för offentligt tryck med hjälp av en webbplats helt ägnad åt EG-rätten.

Åtgärder

* Kommissionen kommer i direktivförslagen att ange

- medlemsstaternas skyldighet att låta anmälan av genomförandebestämmelserna (på nationell, regional och lokal nivå) åtföljas av en jämförelsetabell,

- en standard för anmälan av genomförandebestämmelser på elektronisk väg (enhetlig elektronisk anmälningsblankett),

- att kommissionens generalsekretariat är den centrala instans dit anmälan skall skickas.

* Kommissionen kommer att fullfölja projektet EULEX III som kopplar samman medlemsstaternas officiella databaser och därigenom gör det möjligt att anmäla genomförandebestämmelserna på elektronisk väg.

2.3. Bättre information om EG-rätten till allmänheten

Bättre information till allmänheten och ett utökat deltagande i beslutsprocessen förbättrar beslutens kvalitet. Det är också sätt att förebygga tolkningsproblem och tvister. Det är syftet med kommissionens pressmeddelanden om pågående överträdelseförfaranden, som ger nyttiga upplysningar till andra personer med samma problem som klaganden. Webbplatsen för EG-rättens tillämpning (se avsnitt 2.2.1), kopplad till lagstiftningsdatabasen EUR-LEX, kommer att utformas på ett sådant sätt att den är tillgänglig för en bred krets och ständigt kan lämna uppdaterad information om beslut och diskussioner om tillämpningen av EG-rätten i medlemsstaterna.

Vissa av EU:s politikområden kan också lämpa sig för att införa särskilda möjligheter för medborgarna att hålla sig informerade och delta i politikens praktiska förverkligande. Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor är ett bra åskådningsexempel på information och öppenhet. De två viktigaste aspekterna i konventionen (tillgång till information och allmänhetens deltagande i beslut) har kommissionen redan tagit fasta på i direktivförslag till Europaparlamentet och rådet. [18] Medlemsstaternas konkreta genomförande av dessa direktiv, när de väl har antagits av lagstiftaren, bör utvärderas för att eventuellt kunna tjäna som förebild inom andra områden.

[18] I förslaget till ändring av direktiv 90/313/EG anges i artikel 6 att medlemsstaterna skall vara skyldiga att införa möjlighet att överklaga beslut om vägrad tillgång till domstol eller förvaltningsmyndighet. Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. Se KOM(2000) 839 slutlig.

Åtgärd

* Webbplatsen om EG-rättens tillämpning kommer att innehålla allmänna upplysningar om tillämpningen av och tillgången till lagstiftningen, förståeliga för lekmän, kopplad till lagstiftningsdatabasen EUR-LEX.

* Tillämpningen av EG-direktiven om genomförandet av Århuskonventionen kommer utvärderas med avseende på information till allmänheten och allmänhetens praktiska deltagande.

3. ÖVERVAKNINGEN AV EG-RÄTTENS TILLÄMPNING OCH INGRIPANDEN MOT ÖVERTRÄDELSER

Samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna för att förebygga överträdelser av EG-rätten kan inte ersätta övervakningen av EG-rättens tillämpning och ingripanden mot överträdelser, i sista hand i form av fördragsbrottstalan. I det här meddelandet redogör vi för vilka prioriteringar som kommer att ligga till grund för kommissionens arbete med att förbättra de redskap som anges i fördraget (avsnitt 3.1). I detta sammanhang behandlar vi handläggningen av klagomål, detta utomordentligt viktiga sätt att upptäcka överträdelser (avsnitt 3.2), och det nödvändiga samarbetet med medlemsstaterna under handläggningen av ärenden (avsnitt 3.3). Slutligen tar vi upp de konkreta ingripandena mot överträdelserna. Vi skiljer därvidlag mellan fall där direkt eller indirekt tillämplig EG-lagstiftning inte följs (avsnitt 3.4) och de mer speciella fallen av underlåtenhet att anmäla genomförandebestämmelser för direktiv eller sådana bestämmelsers bristande överensstämmelse med direktiv (avsnitt 3.5).

3.1. Effektiv användning av tillgängliga redskap utifrån överträdelsens svårhetsgrad

Av EG-domstolens fasta praxis framgår att kommissionen har diskretionära befogenheter i fråga om överträdelser. [19] Kommissionen avgör därmed helt självständigt huruvida den skall ingripa mot överträdelser av EG-rätten. EU:s ombudsman har visserligen understrukit att dessa befogenheter inte får användas på ett godtyckligt sätt, [20] men vid flera tillfällen i sina yttranden erinrat om kommissionens diskretionära prövningsrätt. [21]

[19] Dom den 1 juni 1994 i mål C-317/92, kommissionen mot Tyskland, Rec. 1994, s. I-2039; dom den 10 maj 1995 i mål C-422/92, kommissionen mot Tyskland, REG 1995 s. I-1097.

[20] Kritiska anmärkningar till klagomålet P.S. Emfietzoglou - Macedonian Metro Joint Venture (ref. 995/98/OV).

[21] Se Europeiska ombudsmannens undersökning på eget initiativ 1997 om kommissionens administrativa förfaranden för handläggning av klagomål om medlemsstaternas överträdelser av EG-rätten.

Kommissionens uppgift som fördragets (och i förlängningen hela EG-rättens) "väktare" (artikel 211 i EG-fördraget) innebär ett ansvar för att vidta de interna organisatoriska åtgärder som är nödvändiga för att effektivt och opartiskt utföra uppgiften i enlighet med fördraget.

I vitboken om styrelseformerna i EU tillkännagav kommissionen sin avsikt att övervaka och ingripa mot överträdelser på ett effektivt och opartiskt sätt på grundval av prioriteringar som bygger på hur allvarlig den förmodade eller fastställda överträdelsen är. [22] Prioriteringarna har fastställts utifrån samlade erfarenheter och är en precisering av vad som skisserades i vitboken. Följande överträdelser skall anses som allvarliga, oavsett om de är förmodade (till exempel föremål för klagomål) eller konstaterade.

[22] Vitboken om styrelseformerna i EU (s. 48): Prioriterade ärenden om överträdelse av gemenskapsrätten.

a) Överträdelser som berör själva grunderna för EG-rätten:

- Kränkningar av principerna om EG-rättens företräde och enhetliga tillämpning (upprepade överträdelser som till exempel försvårar möjligheten att begära förhandsavgöranden från EG-domstolen, som hindrar medlemsstaternas domstolar från att ge EG-rätten företräde eller som innebär att det saknas praktisk möjlighet att överklaga i medlemsstaten; exempel på den sistnämnda typen av överträdelse är att "överklagandedirektivet" inte tillämpas av en medlemsstat eller att rättspraxis i en medlemsstat inte överensstämmer med EG-rätten såsom den har tolkats av EG-domstolen.

- Kränkningar av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheter som finns angivna i den materiella EG-rätten och som kan göra det svårare att utöva dessa friheter (till exempel allvarliga hinder mot utövandet av de fyra friheterna, kränkningar av rösträtten för EU-medborgare, vägrat tillträde till arbetsmarknaden eller till sociala rättigheter som följer av EG-rätten, , angrepp på människors hälsa, angrepp på miljön som kan skada människors hälsa).

- Allvarliga kränkningar av gemenskapernas ekonomiska intressen (underlåtenhet att vidta åtgärder mot bedrägerier med konsekvenser för EG:s budget, överträdelse av EG-rätten i samband med en åtgärd som får ekonomiskt stöd från EG:s budget [23]).

[23] Enligt den nya budgetförordningen, som börjar tillämpas i januari 2003, är kommissionen i sådana fall skyldig att tillfälligt dra in de ekonomiska bidragen till åtgärden.

b) Överträdelser som hindrar att gemenskapens rättsordning fungerar på avsett vis:

- Nationella ingrepp på områden där EU är exklusivt behörig, till exempel handelspolitiken, eller allvarlig obstruktion vid genomförandet av gemensam politik.

- Upprepade överträdelser i en medlemsstat inom en viss tidsram eller i fråga om samma EG-rättsakt; vi tänker närmast på fall av systematiskt felaktig tillämpning som upptäcks genom flera klagomål från enskilda eller genom kommissionens övervakning.

- Överträdelser som berör flera medlemsstater, om detta gör att det blir svårare för EU-medborgarna att göra sina rättigheter gällande.

- Underlåtenhet att följa en dom från EG-domstolen som har meddelats efter det att kommissionen har väckt talan om fördragsbrott (förfarande enligt artikel 228 i EG-fördraget).

c) Överträdelser i form av underlåtenhet att införliva direktiv eller nationell lagstiftnings bristande överensstämmelse med direktiv. Sådana överträdelser kan nämligen i praktiken hindra ett stort antal enskilda från att utöva rättigheter som garanteras av EG-rätten och kan vara ursprunget till många fördragsbrott.

Ovanstående kriterier kommer att underlätta för kommissionen att välja den bästa metoden för att så snabbt som möjligt komma till rätta med överträdelsen av fördraget. Kommissionens arbete med att övervaka tillämpningen av EG-rätten och ingripa mot överträdelser syftar nämligen inte till att "bestraffa" medlemsstaterna, utan att se till att EG-rätten tillämpas på ett korrekt sätt.

Konkret innebär det ovan sagda att om det visar sig att en överträdelse uppfyller något av prioritetskriterierna, så inleds överträdelseförfarandet omedelbart, såvida inte rättelse kan uppnås på något annat sätt. Andra, mindre angelägna ärenden kommer att handläggas med hjälp av alternativa metoder som vi redogör närmare för nedan, utan att för den skull vara "immuna" mot en talan om fördragsbrott. På så sätt kan man uppfylla effektivitetskravet, det vill säga snabbare och effektivare ingripanden även i de ärenden där överträdelseförfarandet inte är den lämpligaste metoden, och samtidigt behandla alla medlemsstater och alla överträdelser på samma sätt, oavsett ursprung (klagomål, ärenden på eget initiativ, ärenden från Europaparlamentet och ombudsmannen).

När årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning behandlas av kommissionen (i juni) kommer en utvärdering att göras av hur prioritetskriterierna används. Därigenom kan man klargöra hur övervakningen av EG-rätten och ingripanden mot överträdelser skall hanteras i fortsättningen. Därav kan man också dra slutsatser om lagstiftningens kvalitet. Kommissionens slutsatser från denna diskussion kommer också att tjäna som underlag för kommissionens årliga arbetsprogram, som antas i september varje år, och läggas fram för offentlig debatt under Europaparlamentets plenarsession.

Åtgärder

* Kommissionen kommer att använda dessa prioritetskriterier för överträdelser som anses som särskilt allvarliga för att välja metod för att snabbt och utan mannamån övervaka EG-rättens tillämpning och handlägga överträdelseärenden. Det kommer att ske i öppen dialog med medborgarna och medlemsstaterna.

* Tillämpningen av prioritetskriterierna kommer att utvärderas årligen i samband med behandlingen av årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning.

3.2. Klagomålens betydelse för övervakningen av EG-rättens tillämpning

Kommissionen har vid flera tillfällen påpekat klagomålens utomordentliga betydelse för att upptäcka överträdelser av EG-rätten.

Mellan 1996 och 1999 ökade antalet klagomål stadigt. År 2000 var de färre till antalet, för att återigen öka 2001; antalet håller sig dock fortfarande under den högsta nivån som registrerades 1999. [24]

[24] Det högre antalet klagomål 2001 beror på att man då beslutade att registrera all korrespondens om EG-rätten från det civila samhället som klagomål, oavsett vad en eventuell undersökning skulle ge för resultat. Detta var en följd av att ombudsmannen funnit administrativa missförhållanden vid handläggningen av ärendet med Salonikis tunnelbana. Detta beslut gäller tills reglerna för handläggning av klagomål har kodifierats (KOM[2002] 141).

De flesta överträdelseärenden som registreras har sitt ursprung i klagomål, men ytterst få av dem leder vidare till formella underrättelser. År 2001 ledde bara 7 procent av de klagomål som registrerades av kommissionen till en formell underrättelse och bara 1 procent till ett motiverat yttrande [25] (se tabell sidan 4). Klagomålen sållas alltså effektivt för att fastställa vilka som kräver vidare åtgärder och därigenom snabbt lösa påstådda överträdelser av EG-rätten. [26] I många fall räcker det med att den administrativa utredningen av klagomålen inleds för att medlemsstaterna skall åtgärda överträdelsen.

[25] Nittonde årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning, bilaga 2.

[26] En undersökning av överträdelseförfarandenas ursprung (se nittonde årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning, bilaga 1) visar att antalet förfaranden som inleds efter klagomål är färre än de som inleds på kommissionens eget initiativ (med undantag för 2001). Om man lägger till ärenden om underlåtenhet att anmäla genomförandebestämmelser visar det sig att en minoritet av de förfaranden som inleds har sitt upphov i klagomål. Bland de överträdelseförfaranden som leder till motiverade yttranden är antalet förfaranden som inleds genom klagomål färre än de som inleds på kommissionens eget initiativ för alla år, ärenden om underlåtenhet att anmäla genomförandebestämmelser ej medräknade.

I ett meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (KOM[2002] 141 slutlig) anger kommissionen sin avsikt att handlägga alla klagomål från enskilda och vid behov ingripa mot överträdelsen. Kommissionen kommer inte att vara selektiv vid själva registreringen av klagomål, men den fortsatta handläggningen av klagomålen kommer att ske enligt prioritetskriterierna i avsnitt 3.1 ovan och eventuellt med alternativa metoder. Kommissionen kommer att sträva efter att effektivisera ingripandena genom att i ett enda överträdelseförfarande handlägga klagomål som gäller överträdelse av samma EG-lagstiftning.

Vid kontakterna med de klagande följer vi kommissionens regler om god förvaltningssed. Det innebär att en klagande som vänder sig till kommissionen har rätt till ett svar som är anpassat till just hans eller hennes ärende, även om klagomålet rör frågor som ligger utanför kommissionens behörighetsområde.

Det är nämligen vanligt att enskilda snarare vill ha ett enkelt, praktiskt råd än anmäla en överträdelse. Det är också vanligt förekommande att klagande vänder sig till kommissionen för att få ekonomisk ersättning för en överträdelse av EG-rätten, något som bara medlemsstaternas domstolar kan utdöma. Det förekommer också ofta att klagande vänder sig till kommissionen med ett klagomål som gäller en bestämmelse i nationell lagstiftning där EU inte är behörig att ingripa.

Skyldigheten att svara på klagomålet som följer av reglerna om god förvaltningssed innebär att den klagande har rätt att få ett omsorgsfullt utformat, motiverat svar med praktiska råd (till exempel vilka möjligheter till överklagande som finns i hemlandet eller vilka krav som ställs för att kunna få skadestånd). Kommissionens uppgift är inte att fungera som "advokat" för en part och därför måste vi se till att svaren är neutrala och objektiva. Värdefulla upplysningar kommer att lämnas på webbplatsen om EG-rätt.

Åtgärder

* De klagande kommer att tydligt informeras om vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av klagomålet i enlighet med de åtaganden som kommissionen har gjort i meddelandet till ombudsmannen och Europaparlamentet. I synnerhet kommer skälen för beslut som tas under handläggningen att anges helt öppet.

* En klar skillnad kommer att göras mellan skrivelser som kan leda till att ett överträdelseförfarande inleds och övrig korrespondens. All korrespondens kommer att behandlas i överensstämmelse med reglerna om god förvaltningssed.

3.3. Bättre samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen vid handläggningen av överträdelseförfaranden (strikt tillämpning av artikel 10 i EG-fördraget)

Kommissionen och medlemsstaternas myndigheter måste sträva efter att samarbeta, eftersom det är nödvändigt för en effektiv övervakning av EG-rättens tillämpning. Ett sådant samarbete kan göra att medlemsstaten snabbare åtgärdar överträdelsen, vilket ju är vad som eftersträvas.

Svårigheterna att ta reda på alla omständigheter skapar ofta betydande dröjsmål vid handläggningen av ett överträdelseförfarande, därför att samarbetet med medlemsstatens myndigheter, oavsett nivå, inte fungerar alls eller är otillräckligt. De samordningsinstanser som har föreslagits ovan (se avsnitt 2.2.2) kommer att kunna bli värdefulla i detta sammanhang.

Eftersom förfarandet bygger på dialog med medlemsstaten måste man ibland erinra medlemsstaten om att den enligt artikel 10 i EG-fördraget är skyldig att samarbeta lojalt. Om medlemsstaten uppenbart och ihållande visar prov på dålig samarbetsvilja blir ett förfarande på grund av överträdelse av artikel 10 i EG-fördraget oundvikligt. För att fungera effektivt måste bestämmelsen tillämpas målinriktat (till exempel genom att samla alla en medlemsstats överträdelser inom ett visst område i ett förfarande), snabbt (högst fyra månader mellan formell underrättelse och beslut om att väcka talan) och med lämplig publicitet.

Åtgärder

* När medlemsstaterna inte vidtar de åtgärder som krävs för att fullgöra sina skyldigheter eller för att underlätta kommissionens arbete och i synnerhet om en medlemsstat visar bristande vilja att samarbeta under överträdelseförfarandet, kommer kommissionen att tillämpa artikel 10 i EG-fördraget tillsammans med andra aktuella fördragsbestämmelser mer systematiskt och snabbare.

* Vid behov kan den ansvarige kommissionären eller kommissionens ordförande vända sig direkt till medlemsstaten.

3.4. Bättre efterlevnad av EG-rätten

Bristande efterlevnad av EG-rätten består i allmänhet antingen i överträdelse av fördraget, förordningar eller beslut eller i felaktig tillämpning av direktiv. Det sistnämnda fallet är det vanligaste; år 2001 gällde de flesta formella underrättelserna, motiverade yttrandena och besluten om att väcka talan sådan felaktig tillämpning. Det rörde sig om fall som upptäckts genom klagomål (den största delen) eller på kommissionens eget initiativ. Vi kommer separat att ta upp fall av underlåtenhet att anmäla genomförandebestämmelser för direktiv och bristande överensstämmelse mellan genomförandebestämmelser och direktiv (avsnitt 3.5).

I vitboken om styrelseformerna i EU angavs det att en bättre efterlevnad av EG-rätten är medlemsstaternas och EU-institutionernas gemensamma ansvar, även om det i slutändan är kommissionen som ansvarar för att den tillämpas korrekt. I vitboken framhävde man att medlemsstaternas domstolar och andra instanser har ett direkt ansvar för att åtgärda överträdelser, och därefter behandlade man förutsättningarna för en effektivare övervakning från kommissionens sida. Här har vi valt att ta upp frågorna i omvänd ordning för att visa på hur de kompletterar varandra: alternativen till talan om fördragsbrott skall användas av kommissionen för att snabbt åtgärda en överträdelse, utan att konsekvenserna för en enskild individ nödvändigtvis undanröjs omedelbart. Användningen av alternativa tvistlösningsmetoder och medlemsstaternas domstolar har till syfte att den enskilde omedelbart skall få ersättning.

a) Alternativ till talan om fördragsbrott

Det finns alternativa metoder för att effektivt och snabbt ta itu med fall av bristande efterlevnad av EG-rätten. Ett ärende som handläggs enligt en sådan alternativ metod kan när som helst övergå till att handläggas enligt det "vanliga" förfarandet vid fördragsbrott. De positiva resultaten av användningen av de alternativa metoderna gör att man kan tänka sig att använda dem oftare och inom andra områden av EG-rätten. Resultatet av användningen av dessa metoder kommer att presenteras i årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning.

Följande alternativa metoder kan nämnas:

(1) Vid många och upprepade överträdelser av EG-lagstiftningen inom ett visst område har förhandlingar med den berörda medlemsstaten ibland visat sig effektivare än ett överträdelseförfarande. [27]

[27] Man kan nämna problemen med registrering av bilar i utlandet, där förhandlingarna med medlemsstaternas myndigheter tillsammans med ett tolkningsmeddelande har visat sig kunna lösa återkommande problem vid enskildas registrering av bilar.

(2) Problemlösningsnätverket Solvit [28] har visat sig fungera effektivt på den inre marknaden. I en rekommendation från kommissionen [29] fastställs principerna för Solvit-centrens verksamhet och tidsfristerna för att lösa problemen (i princip tio veckor). Nätverket har anpassats efter en utvärdering av kommissionen där man har identifierat [30] på vilka sätt systemet kan förbättras för att bli ett verkligt alternativt system på gemenskapsnivå för att lösa dagliga problem kopplade till förverkligandet av den inre marknaden. [31] Vissa klagomål som inte gäller oförenlighet mellan nationell rätt och EG-rätt skulle kunna handläggas av Solvit.

[28] Effektiv problemlösning på den inre marknaden ("SOLVIT"), meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, KOM(2001) 702, 27.11.2001.

[29] Kommissionens rekommendation av den 7 december 2001 om principer för användning av "SOLVIT" - problemlösningsnätverket för den inre marknaden.

[30] Effektiv problemlösning på den inre marknaden, meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, KOM(2001) 702, 27.11.2001.

[31] Ett stort antal informationsinsatser syftar till att göra Solvit mer känt bland allmänheten och bland aktörer som kan känna till fall av felaktig tillämpning som är lämpliga att lämna över till Solvit. Den 22 juli 2002 togs en användarvänlig databas i bruk som gör det möjligt för Solvit-centren (ett center per nationell förvaltning) att lägga in uppgifter om fall som de handlägger och utbyta information.

(3) Paketmötena utgör, som vi redan har nämnt, en permanent metod för dialog och samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter för att gå igenom en samling ärenden och söka en uppgörelse i godo. Paketmötena är subsidiaritetsprincipen omsatt i praktiken, för de tjänar också ett pedagogiskt syfte för medlemsstaternas myndigheter på nationell, regional och lokal nivå.

(4) Vid tillämpningen av direktiv som skapar rättigheter för stora grupper medborgare och som kräver handläggning av och konkreta lösningar i enskilda fall [32] kan för ändamålet inrättade kontaktpunkter vara effektiva.

[32] Ett föredömligt system har skapats för erkännande av examensbevis. Det är ett system med kontaktpunkter eller samordnare som ansvarar för tillämpningen av direktiv om reglerade yrken. Dit kan EU-medborgarna vända sig om en medlemsstat kränker deras rättigheter enligt EG-rätten. Det nya förslaget till direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer, som är en kodifiering och förenkling av femton direktiv om reglerade yrken innebär ett erkännande och en reglering av kontaktpunkterna. Där anges att kontaktpunkterna skall informera kommissionen om de ärenden som handläggs inom två månader efter mottagandet av ärendet.

(5) Inrättandet av oberoende specialiserade myndigheter i medlemsstaterna bidrar i vissa fall till att underlätta kommissionens uppgift som fördragets väktare. [33]

[33] Som exempel kan nämnas medlemsstaternas tillsynsmyndigheter för konkurrens, skydd av personuppgifter respektive offentlig upphandling. Liknande uppgifter fullgörs också av de nationella och regionala ombudsmän som har införts av de flesta medlemsstater.

b) Alternativ tvistlösning vid överträdelser

Man bör också nämna de instanser i medlemsstaterna som kan hjälpa till att lösa tvister, till exempel ombudsmän på lokal, regional och nationell nivå. I vitboken om styrelseformerna i EU föreslog kommissionen att medlemsstaterna skulle sammanföra nationella och regionala ombudsmän i nätverk. [34] Vissa av ombudsmännen skulle kunna få särskild utbildning i handläggning av klagomål på miljö- och hälsoskyddsområdena.

[34] Se föregående not.

c) Medlemsstaternas domstolar

Alla medborgare har möjlighet att vända sig till medlemsstaternas domstolar, som är den första rättsinstansen i de flesta EG-rättsliga mål. Denna möjlighet skulle kunna framhävas ytterligare av EU-institutionerna och medlemsstaterna, inom ramen för det lojala samarbetet.

I detta avseende bör två lagstiftningsinitiativ från kommissionen nämnas:

- Förslaget till rådets direktiv om att förbättra möjligheterna till rättslig prövning i gränsöverskridande mål genom att införa miniminormer för rättshjälp och andra finansiella aspekter med anknytning till civilrättsliga förfaranden. [35]

[35] KOM(2002) 13 slutlig, 18.1.2002. Direktivet torde antas formellt före utgången av december 2002.

- Det kommande förslaget till direktiv om tillgång till rättslig prövning, som är en följd av Århuskonventionen. Förslaget är under utarbetande av kommissionen och innehåller bestämmelser om talerätt för icke-statliga organisationer i miljömål.

Inom vissa EG-rättsliga områden, där det förekommer många tvister, till exempel miljöområdet, måste det bli lättare att vända sig till nationell domstol. Det är således motiverat att kommissionen lägger fram lagstiftningsförslag för att underlätta domstolsprövning.

Åtgärder

* Kommissionen kommer att främja alternativa metoder för hantering av bristande efterlevnad av EG-rätten, i samarbete med medlemsstaterna och utifrån särdragen inom varje område. Om det visar sig att ett ärende inte uppfyller prioritetskriterierna (se avsnitt 3.1), men kan hanteras snabbt och effektivt med alternativa metoder, kommer sådana metoder att ha företräde.

* Kommissionen avser att anta ett direktivförslag om genomförande av den tredje aspekten i Århuskonventionen och kommer att utreda möjligheten av ett kompletterande initiativ för att i medlemsstaterna införa alternativa metoder för handläggning av klagomål.

3.5 Förbättrad övervakning av anmälningen av nationella genomförandebestämmelser och av överensstämmelsen mellan direktiv och nationell lagstiftning

Överträdelser av direktiv kan bestå i försenat införlivande av direktiv, varvid enskilda, om direktivet saknar direkt effekt, helt berövas sina rättigheter. Överträdelser kan också vara en följd av att den nationella lagstiftningen inte överensstämmer med ett direktiv, varvid stora tillämpningsproblem kan uppstå. Dessa båda typer av överträdelser handläggs på olika sätt.

3.5.1. Snabbare införlivande

Efter det att tiden för att införliva direktivet har gått ut måste kontakterna mellan kommissionen och medlemsstaten fortsätta, men överträdelseförfarandet för underlåtenhet att anmäla nationella genomförandebestämmelser drivs vidare.

I en strävan efter enhetlig tillämpning av EG-rätten har kommissionen sedan 1990 antagit interna bestämmelser som gör det möjligt att systematiskt kontrollera införlivandet av direktiv.

Bestämmelserna innebär att den ansvarige kommissionären och ordföranden ges befogenheter att rikta formella underrättelser till de medlemsstater som ännu inte har införlivat ett direktiv och anmält nationella genomförandebestämmelser till kommissionen. Bestämmelserna har visat sig fungera väl. De skulle därför kunna utvidgas till att omfatta även motiverade yttranden vid uteblivet svar (och/eller geografiskt ofullständiga anmälningar av genomförandebestämmelserna) från medlemsstaternas sida. I dessa fall består ju överträdelsen enbart i att införlivandefristen inte har iakttagits eller dröjsmål med att svara på den formella underrättelsen, och det finns inget utrymme för en prövning i sakligt hänseende. Detta snabbare förfarande gör att kommissionen bör kunna besluta om att väcka talan vid EG-domstolen inom sex månader efter den formella underrättelsen.

Kontrollen av införlivandet av direktiv för vilka införlivandefristen har gått ut sker utifrån uppgifterna i databasen Asmodée II, som innehåller uppgifter om genomförande av direktiv. Ett system med underrättelser på elektronisk väg till medlemsstaterna är under utveckling.

Kommissionen kommer att utreda möjligheterna att vidareutveckla kontakter på elektronisk väg med medlemsstaterna i samband med ärenden om underlåtenhet att anmäla genomförandebestämmelser.

Åtgärder

* Kommissionen avser att upprätthålla kontakterna med medlemsstaten vid införlivandeproblem men fortsätta överträdelseförfarandet.

* Den systematiska kontrollen av införlivande när medlemsstaten inte svarar på den formella underrättelsen kommer att förstärkas genom att den interna delegeringen inom kommissionen utvidgas till att omfatta även motiverade yttranden. Beslutet om att väcka talan kommer då att fattas inom sex månader efter den formella underrättelsen.

* Användningen av elektronisk kommunikation mellan kommissionen och medlemsstaterna kommer att ökas.

3.5.2 Snabbare ingripanden vid bristande överensstämmelse mellan nationell lagstiftning och direktiv

Fall av bristande överensstämmelse kan upptäckas antingen vid kommissionens egna undersökningar eller genom klagomål. Enligt EG-domstolens praxis har direktiv som inte har införlivats eller som har införlivats på ett felaktigt sätt vertikal direkt effekt. [36] Det gör att problemen minskas något, men det innebär inte att kommissionens övervakning blir överflödig.

[36] Om bestämmelserna i ett direktiv är ovillkorliga och tillräckligt precisa kan enskilda åberopa dem gentemot en medlemsstat som har underlåtit att införliva direktivet i rätt tid eller har införlivat det på ett felaktigt sätt, och detta även om tiden för att väcka talan enligt nationell lagstiftning har gått ut (dom av den 25 juli 1991 i mål C-208/90, Theresa Emmott mot Minister for Social Welfare och Attorney General, Rec.1991, s. I-4269; svensk specialutgåva, volym XI, s. I-393).

Denna typ av överträdelser kommer att prioriteras av kommissionen (se avsnitt 3.1). De innebär nämligen brott mot principerna om EG-rättens företräde och om EG-rättens enhetliga tillämpning och hindrar därigenom medborgare och ekonomiska aktörer från att dra nytta av de fördelar som EG-rätten kan erbjuda. Eftersom risken för att genomförandebestämmelserna inte överensstämmer med direktiven ökar med antalet medlemsstater, kommer kommissionen inför utvidgningen särskilt att sträva efter att förebygga dem (se avsnitt 2.2.3 om jämförelsetabeller) och att upptäcka dem på ett tidigt stadium.

Enligt vissa direktiv skall kommissionen utarbeta genomföranderapporter på begäran av Europaparlamentet. I rapporterna görs en allmän genomgång av genomförandebestämmelserna och tekniken för införlivande i alla medlemsstater. De utgör därigenom ett bra tillfälle att upptäcka både felaktigt införlivande och problem vid införlivandet. Om vissa EG-bestämmelser ständigt ger upphov till problem vid införlivandet kommer kommissionen att utreda orsakerna till detta och föreslå lämpliga lösningar, eventuellt i form av ny lagstiftning.

Åtgärder

* Kommissionen kommer att behandla överträdelser i form av bristande överensstämmelse som en prioriterad fråga. Sådana överträdelser kommer att handläggas snabbt.

* Inom vissa områden kommer genomföranderapporter systematiskt att utarbetas. Rapporterna kommer att överlämnas till Europaparlamentet.

* Vid återkommande tillämpningsproblem med samma direktiv kommer kommissionen att överväga att lagstifta för att komma till rätta med problemen.

4. FÖREBYGGANDE AV UPPREPADE ÖVERTRÄDELSER

Kommissionens uppgift som "fördragets väktare" innebär också att den skall vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra att överträdelser upprepas eller fortsätter. Om en medlemsstat underlåter att följa en första dom om fördragsbrott får kommissionen hos EG-domstolen yrka att medlemsstaten skall betala ett vite eller ett standardbelopp (artikel 228 i EG-fördraget). [37] Kommissionen kommer att prioritera ingripanden mot sådana överträdelse (se avsnitt 3.1), men det saknas en allmän påföljd vid överträdelse av EG-rätten och likaså en påföljd som är lämpad att förebygga upprepade överträdelser mot EG-fördraget.

[37] Kommissionen har vid beräkningen av vitet föredragit ett schablonbelopp (EGT C 63, 28.2.1997, s. 2-4).

Själva överträdelseförfarandet erbjuder dock möjligheter att minska "återfallsrisken". Det går att få medlemsstaten att åtminstone ge konkreta garantier för att överträdelsen inte skall upprepas i de fall där överträdelsen inte kan åtgärdas i efterhand (exempelvis när en offentlig upphandling redan har genomförts och arbetet avslutats eller när ett importtillstånd som strider mot EG-rätten redan har utfärdats). Som exempel på sådana konkreta garantier kan nämnas a) att medlemsstaten erkänner att en överträdelse har begåtts eller b) att medlemsstaten förbinder sig att arbeta förebyggande och vidta informationsåtgärder (till exempel lämna de instruktioner som behövs till sina myndigheter så att dessa tolkar och tillämpar fördraget och sekundärrätten på rätt sätt).

Kommissionen avser också att publicera en översikt över avslutade överträdelseärenden (utan att nämna vilka medlemsstater de gäller) för att förbättra informationen till enskilda och företag om deras rättigheter, men också för att upplysa medlemsstaternas myndigheter (även på lokal nivå) om hur EG-rätten skall tillämpas.

Ett av de effektivaste sätten att förhindra en upprepning av en överträdelse eller att få den att upphöra, när EG-domstolen har dömt i saken, är til syvende og sidst att upplysa medborgarna om EG-domstolens praxis när det gäller skadestånd för brott mot EG-rätten. [38] Medlemsstaternas domstolar kan alltså utdöma skadestånd vid överträdelser av EG-rätten och underlåtenhet att införliva direktiv. Denna rättspraxis och dess fördelar för personer som drabbas av en medlemsstats överträdelse av EG-rätten är välkänd bland rättstillämparna, men det är inte säkert att allmänheten och näringslivet känner till den. Kommissionen kommer i de pressmeddelanden som publiceras när viktigare överträdelseförfaranden avslutas att innehålla erinra om att detta inte påverkar enskilda personers rätt att väcka talan om skadestånd vid medlemsstaternas domstolar. Kommissionen kommer också att offentliggöra ett tolkningsmeddelande om rätten till skadestånd vid medlemsstaternas överträdelse av EG-rätten.

[38] Redan 1960 konstaterade EG-domstolen i sin Humblet-domen (dom den 16 december 1960 i mål 6/60, Jean-E. Humblet mot belgiska staten, Rec. 1960, s. 1125; svensk specialutgåva, volym I, s. 47): "Om domstolen i en dom fastslår att en medlemsstats lagstiftningsakt eller förvaltningsbeslut står i strid med gemenskapsrätten är denna stat (...) skyldig både att upphäva rättsakten i fråga och att avhjälpa de otillåtna verkningar som den har kunnat framkalla." I Francovich-domen (dom den 19 november 1991 i förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl. mot Italien, Rec. 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym XI, s. I-435) bekräftade EG-domstolen på nytt att enskilda kan begära ersättning för skada som har vållats genom en medlemsstats överträdelse av EG-rätten. Målet gällde Italiens underlåtenhet att införliva direktiv 80/987/EG om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. I Brasserie du Pêcheur-domen (dom den 5 mars 1996, Brasserie du Pêcheur SA mot Tyskland och The Queen mot Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd m.fl., REG 1996, s. I-1029) bekräftade och utvecklade EG-domstolen principerna från Francovich-domen.

Åtgärder

* Kommissionen kommer vid avslutandet av förfaranden om fördragsbrott att avkräva medlemsstaterna åtaganden som hindrar en upprepning.

* Kommissionen kommer att publicera en översikt över avslutade överträdelseförfaranden.

* De pressmeddelanden som publiceras när viktigare överträdelseförfaranden avslutas kommer att nämna möjligheten för enskilda att väcka talan om skadestånd vid medlemsstaternas domstolar. Ett meddelande kommer att publiceras om rätten till skadestånd.

5. SLUTSATSER OCH AVSLUTANDE ANMÄRKNINGAR

De insatser som kommissionen föreslår för att förbättra övervakningen av EG-rättens tillämpning kan förefalla blygsamma, i likhet med alla verkställighetsåtgärder. De är emellertid av avgörande betydelse. Att tillämpa lagstiftningen korrekt och att iaktta bestämmelserna är en förutsättning för förtroende: förtroende mellan medlemsstaterna för att lagstiftningens tillämpning kontrolleras utan mannamån, förtroende hos medborgarna för att EU:s lagstiftning följs.

Utvidgningen kommer att innebära en ännu större utmaning i detta avseende. Man behöver bara tänka på uppgiften att se till att genomförandebestämmelserna i tjugofem länder stämmer överens med ett enda EG-direktiv. Det kommer troligen att blir nödvändigt att lägga mer resurser på denna uppgift både på EU-nivå och i medlemsstaterna. Kommissionens avsikt med detta meddelande är till att börja med att skapa en ny inställning till övervakningen: det räcker inte med att ingripa mot överträdelser, man måste också försöka förebygga dem. Men samarbetet befriar inte kommissionen från uppgiften att, i egenskap av fördragets väktare, påminna medlemsstaterna om deras förpliktelser, strikt och med användning av de lämpligaste metoderna.

Dessa gemensamma ansträngningar berör inte bara EU-institutionerna och medlemsstaterna. Detta meddelande riktar sig också till medborgarna. De skall på sitt sätt bli aktivt delaktiga i skapandet av en rättslig gemenskap, genom information, deltagande och tillgång till rättslig prövning. I linje med tankegångarna i vitboken om styrelseformerna i EU kan åtgärderna i meddelandet genomföras utan ändring av fördragen. Åtgärderna hindrar emellertid inte andra förbättringar på detta område, till exempel det förslag som kommissionen har riktat till konventet om Europas framtid om att ändra förfarandet vid fördragsbrott så att medlemsstater som inte vill följa ett motiverat yttrande själva kan väcka talan vid EG-domstolen.

Kommissionen kommer att redogöra för genomförandet av åtgärderna i detta meddelande i årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning till Europaparlamentet. Rapporten offentliggörs i EGT:s C-serie och på Europeiska gemenskapernas Europa-server:

http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/infringements/19report_2001_en.htm

Rapporten kan på begäran också erhållas från kommissionen, hos euroinfoställen och euroinfocenter.

Detta meddelande riktar sig till Europaparlamentet, rådet och medlemsstaterna samt till EU:s ombudsman. Det kommer att offentliggöras i EGT:s C-serie och på Europeiska gemenskapernas Europa-server.