Europeiska ekonomiska och sociala kommittén

CCMI/167

Det sektoriella industriella perspektivet på
att göra klimatpolitiken och energipolitiken förenliga

YTTRANDE

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén

Det sektoriella industriella perspektivet på att göra klimatpolitiken och energipolitiken förenliga
[yttrande på eget initiativ]

Föredragande: Aurel Laurențiu Plosceanu

Medföredragande: Enrico Gibellieri

1.Slutsatser och rekommendationer

1.1EU:s resurs- och energiintensiva industrier är av strategisk betydelse för EU:s industriella värdekedjor. De måste enligt EU:s politik för begränsning av klimatförändringarna genomgå en genomgripande omställning och göra stora investeringar för att uppnå klimatneutralitet före 2050.

1.2Syftet med det nuvarande utsläppshandelssystemet är att uppmuntra denna typ av investeringar genom att sätta ett pris på utsläpp av växthusgaser. Här finns dock två krav som är oförenliga: 1) för att klimatmålen ska uppnås behövs högre priser, men 2) för att de resurs- och energiintensiva industrierna ska kunna konkurrera med företag utanför Europa måste priserna anpassas efter de icke-europeiska konkurrenternas låga eller obefintliga priser.

1.3EESK oroas av risken för koldioxid- eller investeringsläckage (att tillverkning eller investeringar görs på platser som inte omfattas av utsläppshandelssystemet) i de resurs- och energiintensiva industrierna, med förlust av arbetstillfällen som följd, eftersom situationen i dag ser ut som den gör med stora skillnader i priserna för utsläpp av växthusgaser på de globala marknaderna.

1.4I ett tidigare yttrande 1 efterlyste EESK ett globalt utsläppshandelssystem för att skapa lika villkor i den internationella konkurrensen mellan resurs- och energiintensiva industrier. Denna förhoppning har hitintills kommit på skam.

1.5EESK anser att industri- och energipolitiken måste göras förenlig med klimatpolitiken för att det ska gå att uppbåda de enorma investeringar som behövs för att de resurs- och energiintensiva industrierna ska kunna ställa om till en koldioxidfri ekonomisk modell. Det måste dessutom vara en ”rättvis omställning” där arbetsmarknadens parter deltar aktivt i arbetet med att definiera vad rättvis omställning innebär och genomföra den.

1.6EU:s och medlemsstaternas investeringar bör inriktas på FoU och innovation i koldioxidsnål eller koldioxidfri teknik för resurs- och energiintensiva industrier och införande av sådan teknik, inklusive den extra elproduktion som behövs för denna teknik. Investeringarna bör även gå till utbildning av arbetskraften inom dessa industrier. Under nästa fleråriga budgetram (2021–2027) bör således finansieringen till detta ändamål ökas i kommissionens förslag för InvestEU-programmet, samt finansieringen till andra investeringsprogram som kommer att vara kopplade till det.

1.7EESK avser att bidra till debatten om den långsiktiga industristrategi som Europeiska rådet efterlyser 2 genom att undersöka om en av de många politiska lösningar som just nu diskuteras i den offentliga debatten är tekniskt och rättsligt genomförbar, nämligen genomförandet av gränsjusteringsåtgärder avseende de europeiska utsläppspriserna, beräknat utifrån de utsläpp av växthusgaser som basmetallerna, kemikalierna och materialen i industrivarorna bedöms ha orsakat. Kommittén påpekar att den uppmärksammade behovet av att undersöka och eventuellt införa en mekanism av denna typ redan 2014 i sitt yttrande på eget initiativ om ”Marknadsbaserade instrument – en ekonomi med låga koldioxidutsläpp i EU” 3 , men att den inte fick något tillfredsställande svar från kommissionen eller rådet.

1.8EESK råder kommissionen att fördjupa sin diskussion om detta och andra politiska alternativ, som till exempel ett reformerat utsläppshandelssystem, koldioxidjustering vid gränserna 4 och momssatser anpassade efter koldioxidintensitet 5 , och att jämföra dem vad gäller

·den effekt de får på koldioxid- och investeringsläckage i en framtida situation med högre priser och mindre tillgång på utsläppsrätter i EU,

·rättslig förutsebarhet i fråga om efterlevnaden av WTO:s regler,

·acceptans av handelspartner,

·teknisk genomförbarhet, särskilt med tanke på internationellt vedertagna normer för redovisning och mätning och tillförlitliga och erkända databaser.

1.9EESK råder även kommissionen att i ett tidigt skede involvera EU:s större handelspartner i diskussionen för att höra hur de ställer sig till de alternativ som övervägs.

2.Allmänna kommentarer

2.1Dilemmat när klimatpolitiken ska tillämpas på resurs- och energiintensiva industrier

Det finns ett ofrånkomligt dilemma med klimatpolitiken.

2.1.1Å ena sidan är syftet med denna politik att minska utsläppen av växthusgaser rejält (både från förbränning av fossila bränslen och från industriprocesser). EU:s mål är att uppnå klimatneutralitet senast 2050, vilket kommissionen uppmuntrar till i sitt meddelande ”En ren jord åt alla”. Med dessa minskningar bör den globala uppvärmningen hålla sig väl under 2 °C, och förhoppningsvis under 1,5 °C, på ett sätt som innebär att jordbruket fortfarande kan föda jordens befolkning. I en marknadsekonomi är det mycket effektivt att sätta ett pris på utsläpp av växthusgaser. Det leder till att ekonomiska aktörer antingen kan göra lönsamma investeringar i utrustning eller processer som förorsakar mindre utsläpp (till exempel avskiljning och lagring av koldioxid) eller spara pengar genom att förbruka mindre material (till exempel genom att använda produkter som håller längre) eller genom att börja köpa material som ger upphov till lägre utsläpp av växthusgaser än de man använde tidigare (till exempel återvunnet material). För att den här metoden ska fungera måste priset på utsläpp av växthusgaser vara tillräckligt högt och stabilt för att investeringar eller förändrade beteenden ska löna sig.

2.1.2Å andra sidan utgör energikostnaderna en stor del av de totala kostnaderna för resurs- och energiintensiva industrier: 25 % för stålindustrin, 22–29 % för aluminiumindustrin 6 och 25–32 % för glasindustrin 7 .

2.1.3Om energikostnaderna stiger på grund av höga utsläppspriser inom EU jämfört med priserna på andra håll och på grund av de storskaliga och tidiga investeringarna i utsläppssnål eller utsläppsfri teknik i resurs- och energiintensiva industrier och i tillhörande produktion, överföring och lagring av den el som krävs för att driva dem 8 , vilket leder till höga avskrivningskostnader, kommer detta att äventyra den externa konkurrenskraften hos de resurs- och energiintensiva industrierna med säte inom EU. Trots sina insatser för att öka energieffektiviteten måste de ta ut högre priser än sina internationella konkurrenter. På dessa marknader, med mycket standardiserade produkter, leder högre pris till förlust av marknadsandelar och tillhörande arbetstillfällen. Om detta inträffar överförs utsläppen av växthusgaser helt enkelt från tillverkare i EU till tillverkare på andra håll i världen (som ofta är mindre energieffektiva) med resultatet att utsläppsnivåerna internationellt sett (i bästa fall) förblir desamma. Detta kallas ”koldioxidläckage”. På en marknad med global konkurrens där det inte finns något pris alls på utsläpp av växthusgaser innebär detta att priset på koldioxid bör sättas så lågt som möjligt eller att man inte bör sätta något pris alls.

Detta hänger samman med så kallat investeringsläckage. Även om priserna på utsläpp av växthusgaser är låga i EU råder det ändå osäkerhet om hur priserna kommer att utvecklas, och det hämmar de resurs- och energiintensiva industriernas investeringar i underhåll och uppgradering av sina anläggningar. Även det leder till att tillverkarna i EU förlorar i konkurrenskraft, vilket är mycket oroande. Investeringsläckaget för resurs- och energiintensiva industrier med säte i EU skulle öka dramatiskt om utsläppspriserna även var höga, och inte bara oförutsägbara.

2.1.4Utsläppshandelssystemet är det verktyg som EU i dag använder för att försöka sätta ett pris på utsläpp av växthusgaser. Det har dock inte varit särskilt effektivt: Priset på utsläpp av växthusgaser har varit väldigt lågt i flera år (även om det nyligen gått upp), men har ändå varit så oförutsägbart att det har lett till investeringsläckage. Dessutom är systemet komplicerat och fullt av undantag. En strukturell orsak till denna ineffektivitet och komplexitet kan vara att utsläppshandelssystemet inte klarar av att lösa det ofrånkomliga dilemma som beskrivits ovan med de motstridiga kraven på höga respektive låga utsläppsrättspriser.

Det kan alltså inom ramen för den långsiktiga industristrategi som Europeiska rådet efterlyser vara läge att undersöka hur dessa motstridiga politiska mål, det vill säga att begränsa klimatförändringarna och samtidigt bevara Europas resurs- och energiintensiva industriers konkurrenskraft, kan göras förenliga med varandra, samtidigt som man tar hänsyn till alla andra politiska mål, som fri och rättvis handel.

2.2Gränsåtgärder som en möjlig lösning

2.2.1Det alternativ som EU-institutionerna helst skulle vilja se som lösning på detta dilemma är att ett enda globalt utsläppshandelssystem fastställer ett pris på växthusgasutsläpp som ska gälla i hela världen. Denna förhoppning har dock kommit på skam. Den senaste geopolitiska utvecklingen som går mot mer ensidighet gör det mindre sannolikt att en sådan världsomspännande överenskommelse skulle kunna komma till stånd i tid.

Kommissionens åtgärder (att låta inkomsterna från utsläppshandelssystemet gå tillbaka till industrin, innovationsstöd, kostnadsfria utsläppsrätter, rätten för medlemsstaterna att kompensera för indirekta kostnader med mera) är kanske inte tillräckliga för att skydda mot koldioxid- och investeringsläckage, så som situationen ser ut i dag med olika klimatåtgärder i olika länder och allt högre klimatambitioner inom EU. Det är av denna anledning som många röster som en möjlig lösning har efterlyst alternativa sätt att göra de klimatpolitiska målen förenliga med de resurs- och energiintensiva industriernas internationella konkurrenskraft. Dessa alternativa sätt har alla att göra med gränsjusteringar enligt Världshandelsorganisationens (WTO) definition. Syftet med detta yttrande är att genom ett konkret förslag undersöka om ett sådant alternativ är tekniskt och rättsligt genomförbart.

2.3Enligt WTO:s rättsliga principer får gränsjusteringsåtgärder för inhemska skatter på konsumtion införas förutsatt att de inte verkar diskriminerande för utländska ekonomiska aktörer.

2.3.1Principen för gränsjusteringar är som följer: När en inhemsk skatt på konsumtion införs i en jurisdiktion finns det risk för att lokala producenter (som måste betala denna skatt) får svårare att konkurrera med utländska konkurrenter (som inte behöver betala skatten) både på den inhemska marknaden (där de lokala producenterna konkurrerar med importörer) och på exportmarknader. Myndigheterna i denna jurisdiktion har rätt att återställa likvärdiga konkurrensvillkor genom att 1) införa en skatt på importerade varor eller 2) betala tillbaka skatten på exporterade varor.

2.3.2Efter en översyn av sådana justeringar från 1970 9 (rapport från Working Party on Border Trade Adjustments) enades man i WTO om att produktrelaterade gränsjusteringsåtgärder var lagliga förutsatt att vissa villkor är uppfyllda, utan att några farhågor väcktes om protektionism. Enligt dessa villkor får justeringarna inte innebära att utländska ekonomiska aktörer diskrimineras (artiklarna II-2a, III-2 och VI-4 i Gatt-avtalet 10 ), vilket i detta fall innebär att skatt som inte är högre än vad inhemska tillverkare betalar får tas ut på importerade varor och att endast så mycket skatt som redan har betalats på den inhemska marknaden får betalas tillbaka för varor som exporteras.

2.4De föreslagna mekanismerna: ett insynsvänligt redovisningssystem för exportörer och ett förfarande där importörerna endast betalar för de utsläpp som råvarorna i produkterna har förorsakat

2.4.1De mekanismer som man överväger för att gränsjusteringar ska vara ett alternativ när det gäller utsläpp av växthusgaser är följande:

·För att kunna fastställa hur stort belopp som ska betalas tillbaka till exportörer införs ett insynsvänligt redovisningssystem där man registrerar hur stora utsläpp varje enskild industriframställd vara har gett upphov till genom hela värdekedjan, och denna uppgift ska stå med som en extra post i fakturor.

·Importörer betalar för de utsläpp som förorsakats av råvarorna som använts för att industriellt tillverka en vara men inte för de utsläpp som uppkommit när de bearbetats, formats eller transporterats. Det är en bra lösning, i och med att över 90 % av de utsläpp av växthusgaser som industrivaror ger upphov till kommer från råvarorna. Med denna lösning kan tullmyndigheterna objektivt fastställa beskattningsunderlaget (utifrån materialets karaktär och vikt). Det ger även importörerna en liten fördel så att de inte kan hävda att de diskrimineras.

Dessa mekanismer förklaras och diskuteras utförligare nedan.

2.5För återbetalning av priset som betalats för exporterade varors växthusgasutsläpp behövs redovisning

2.5.1Systemet skulle se ut som följer: När resurs- och energiintensiva industriföretag har fått betala för sina utsläpp av växthusgaser (antingen genom att köpa utsläppsrätter till varierande priser per kilo koldioxidekvivalenter på en marknad eller i form av koldioxidskatt med fasta priser) för de in dessa betalningar (och utsläppsmängderna som de är grundade på) i sitt redovisningssystem och överför sedan dessa på sina kunder vid fakturering (inklusive en avskrivning av de utsläpp som deras utrustning har orsakat). På detta sätt återanvänds det befintliga detaljerade system för redovisning av växthusgaser som EU utarbetat för att beräkna kostnadsfria utsläppsrätter i utsläppshandelssystem, vilket är en klar fördel. Erfarenheterna från de senaste mer än 50 åren med momsredovisning bör vara nog för att visa att ett sådant system med uppskjutna kostnader är tekniskt genomförbart.

2.5.2Det återstår att definiera i vilken del av leveranskedjan denna betalning ska ingå i fakturorna. Om den förs vidare på slutkonsumenten skulle detta få följande konsekvenser:

·Det föreslagna systemet skulle föras närmare mallen för en intern konsumtionsskatt, såsom mervärdesskatt eller punktskatter, för vilka WTO uttryckligen har godtagit gränsjusteringarnas legitimitet, och skulle därmed öka rättssäkerheten.

·Man skulle undvika att missgynna mellanhandsföretag. 

·Det skulle uppmuntra konsumenterna att välja mer klimatvänliga alternativ.

2.5.3När företag exporterar en vara som har inneburit kostnader för utsläpp av växthusgaser ska de dra av utsläppskostnaderna för varan i sin redovisning för att få ersättning för kostnaden från staten (antingen genom att sälja tillbaka motsvarande utsläppsrätter på marknaden eller genom att koldioxidskatten betalas tillbaka) för den mängd utsläpp som varan i fråga gett upphov till.

2.5.4Om den nuvarande fria tilldelningen av utsläppsrätter bibehölls för de av EU:s producenter som uppnår bästa resultat skulle denna återbetalning göras till den genomsnittliga kostnaden för en utsläppsrätt på EU-ekonomins nivå, baserat på spotmarknadspriset och andelen kostnadsfria utsläppsrätter som tilldelas producenter i EU.

2.5.5Genom ett sådant redovisningssystem går det att tydligt se att exportören får tillbaka exakt så mycket som denne betalat för alla utsläpp som varan gett upphov till längs hela värdekedjan. Exportören får ingen orättvis fördel, vilket innebär att systemet ligger i linje med WTO:s krav. Denna rättvisa är enklare att bevisa i varje enskilt fall när priset för växthusgasutsläpp är fast (till exempel i form av en koldioxidskatt). Om priset för växthusgasutsläpp varierar (till exempel på en utsläppshandelsmarknad) måste man dock beräkna genomsnittet mellan spekulanter med tur och spekulanter utan tur på utsläppsrättsmarknaden och mellan hög- och lågpresterande EU-producenter som mottar olika tilldelningar av fria utsläppsrätter.

2.6Justeringen för importerade varor kan beräknas på utsläppen som förorsakats av basmetallerna, kemikalierna och materialet som använts för att framställa en vara

2.6.1Växthusgasutsläppen som förorsakats av en industrivara kan i princip beräknas utifrån materialen i den.

Utsläppen härrörande från industrivaror kan delas upp i följande tre huvuddelar som motsvarar tre olika typer av åtgärder som tillför mervärde:

·Växthusgasutsläpp som förorsakas direkt eller indirekt av basmetallerna, kemikalierna och materialen som varan består av (till exempel stål, eten, bensen, ammoniak, saltsyra, glas, trä osv.)

·Växthusgasutsläpp som uppkommer i den industriella bearbetningen eller formandet av metallerna, kemikalierna eller materialen (till exempel polymerisation, gjutning, maskinbearbetning eller tillskärning)

·Växthusgasutsläpp som förorsakas av transporter inom och mellan anläggningar genom de olika värdetillförande stegen.

Den absolut största delen av utsläppen av växthusgaser som förorsakas av industrivaror härrör från basmetallerna, kemikalierna och materialen som varorna tillverkas av (särskilt om de inte är återvunna). Till exempel går det åt 2,8 kWh 11 energi för att tillverka en maskinframställd bit stål medan det går åt 117 kWh för att framställa råmaterialen 12 , det vill säga 40 gånger mer. Detta visar på omfattningen av den relativa tyngden mellan dessa komponenter. När det gäller produkter som gödselmedel, plaster, elastomerer, lösningsmedel, smörjmedel och textilfibrer kommer en mycket stor del av utsläppen från kemikalierna som de har framställts av, vilket framgår av deras innehållsförteckningar. Detta innebär att det går att få fram en relativt rättvisande uppskattning av hur stora växthusgasutsläpp som sammanlagt förorsakats av en industrivara genom att se på energiåtgången för basmetallerna, kemikalierna och materialet den tillverkats av 13 .

2.6.2Beräkning av justeringen för importerade varor

2.6.2.1För att tullmyndigheterna med ansvar för gränsjusteringsåtgärderna ska kunna arbeta effektivt och med rättslig säkerhet måste både beskattningsunderlaget och skattesatsen kunna fastställas med så lite utrymme för tolkning och rättsligt ifrågasättande som möjligt, både för sin egen skull och för de företag som importerar i god tro.

Skattesatsen för utsläpp av växthusgaser kan antingen vara ett krav på att köpa utsläppsrätter för den mängd utsläpp som den importerade varan förorsakat, till samma pris per utsläppsrätt som i ersättningen till exportörer (i de fall då det finns ett marknadsbaserat system) eller skattesatsen som gäller för koldioxidskatt (i system med fasta skattesatser).

2.6.2.2Beskattningsunderlaget måste kunna kontrolleras genom en analys av den importerade varan, som utgör det mest obestridliga bevisunderlaget. I det fall som behandlas här bör beskattningsunderlaget helst motsvara hela den sammanlagda mängd växthusgasutsläpp som den importerade varan gett upphov till.

Att fastställa den sammanlagda mängden växthusgasutsläpp som en industrivara gett upphov till är svårt på grund av alla de mervärdesskapande steg som den gått igenom i värdekedjan, varav många inte lämnar några spår i själva varan.

Det som föreslås här är den enkla men fungerande beräkningsmetod som beskrivits ovan: den sammanlagda mängden utsläpp av växthusgaser som en importerad vara har gett upphov till ska anses vara den mängd utsläpp som härrör från de basmetaller, kemikalier och råmaterial som har använts i framställningen av varan, begränsat till de beståndsdelar som utgör mer än till exempel 1 % av varans totala massa. Beräkningen skulle på så sätt även kunna tillämpas på mikroelektronik, som förorsakar stora utsläpp av växthusgaser trots liten massa.

Den sammanlagda mängd utsläpp som materialen i en vara ska anses ha förorsakat räknas ut som följer: massan för varje enskild basmetall, kemikalie eller enskilt råmaterial som det finns en betydande andel av i varan multipliceras med utsläppsintensiteten per kilo för basmetallen, kemikalien eller råmaterialet i fråga. 

14 Den genomsnittliga utsläppsintensiteten på landnivå har fastställts för de flesta basmetaller, kemikalier och råmaterial. Uppgifterna finns publicerade i flera olika offentliga databaser (som finns förtecknade på bland andra GHG Protocols webbplats) och har tagits fram genom utförlig livscykelanalys (LCA), även för Kina.

2.6.2.3För att uppmuntra och belöna lägre utsläppsintensitet på enskilda anläggningar, liksom offentliggörande av uppgifter, föreslås följande mekanismer som bör ge upphov till en god cirkel:

·Om en tillverkare på ett trovärdigt sätt kan visa sin verkliga utsläppsintensitet ska detta värde användas för tillverkarens produkter som importeras till EU. Om inga trovärdiga uppgifter tillhandahålls används ursprungslandets genomsnittliga utsläppsintensitet, som beräknas på den övriga tillverkningen och de övriga utsläppen som trovärdiga uppgifter inte har angetts för.

·På detta sätt bör det vara de miljövänligaste tillverkarna i ett land som gör uträkningarna först (för att undvika att det nationella genomsnittet ska tillämpas på dem). När sedan dessa ”goda” tillverkare inte längre tas med i uträkningen av det nationella genomsnittet blir det genomsnittet sämre och sämre övertid, vilket ger fler tillverkare incitament att uppge trovärdiga uppgifter.

2.6.2.4EU skulle dessutom kunna erbjuda tekniskt stöd till företag i utlandet som vill inrätta tillförlitliga system för redovisning av växthusgasutsläpp och på så sätt upprätthålla sin vänskapliga hållning gentemot sina handelspartner.

2.6.2.5För att förhindra att skrupelfria aktörer vid rapporteringen om en anläggnings utsläppsintensitet otillbörligen hänvisar till den låga utsläppsintensiteten vid en helt annan anläggning bör ett spårningssystem, eventuellt baserat på blockkedjeteknik, upprättas och användas.

Bryssel den 17 juli 2019

Luca Jahier
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

_____________

(1)     EUT C 71, 24.2.2016, s. 57 , punkt 1.9.

(2)      Europeiska rådets slutsatser av den 22 mars 2019, EUCO 1/19.

(3)     EUT C 226, 16.7.2014, s. 1 .

(4)      Europaparlamentets resolution av den 16 december 2015 om att utveckla en hållbar europeisk industri för basmetaller (2014/2211(INI)).

(5)      A. Gerbeti, ”CO2 in goods and European industrial competitiveness”, Editoriale Delfino (2014) och A. Gerbeti, ”A Symphony for energy: CO2 in goods”, Editoriale Delfino (2015).

(6)      A. Marcu och W. Stoefs: ”Study on composition and drivers of energy prices and costs: case studies in selected energy-intensive industries”.Centre for European Policy Studies, 2016, http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20355 .

(7)      C. Egenhofer och L. Schreflers: ”Study on composition and drivers of energy prices and costs in energy-intensive industries: The case of the flat glass industry”, CEPS, 2014, finns på: https://www.ceps.eu/system/files/Glass.pdf

(8)      Enligt en studie av T. Wyns (”Industrial Value Chain: A Bridge towards a Carbon Neutral Europe”, VUB-IES, 2018, tillgänglig via: https://www.ies.be/node/4758 ), där 11 europeiska resurs- och energiintensiva industrier kartläggs skulle en storskalig utbyggnad av teknik med låga koldioxidutsläpp kräva ytterligare mellan 2 980 TWh och 4 430 TWh elektrisk energi per år.

(9)

     Gatt, ”Report by the Working Party on Border Trade Adjustments”, 1970, https://www.wto.org/gatt_docs/English/SULPDF/90840088.pdf , särskilt punkterna 4, 11 och 14.

(10)      Tillgänglig på https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_e.htm .

(11)      Yohei Odaa, et al.: ”Energy Consumption Reduction by Machining Process Improvement”, CIRP:s tredje konferens, 2012, tillgänglig via http://isiarticles.com/bundles/Article/pre/pdf/17172.pdf .

(12)      Databasen ”Inventory of Carbon and Energy” (IEC), tillgänglig via http://www.circularecology.com/embodied-energy-and-carbon-footprint-database.html .

(13)      Dessa utsläpp är i allmänhet positiva. De kan vara negativa när det gäller hållbart odlade, biobaserade råvaror (t.ex. trä).

(14)      På följande webbplats finns en uttömmande lista över databaser med statistik om utsläpp av växthusgaser från olika material och processer: http://www.ghgprotocol.org/life-cycle-databases .