EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 20.6.2023

COM(2023) 336 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Halvtidsöversyn av den fleråriga budgetramen 2021–2027

Multiannual Financial Framework 2021 – 2027

{SWD(2023) 336 final}

1.INLEDNING

Sedan 2010 har unionen ställts inför en rad oväntade och aldrig tidigare skådade utmaningar. Den fleråriga budgetramen 2021-2027 och NextGenerationEU har varit ett kraftfullt svar på covid-19-pandemin och dess ekonomiska och sociala följdverkningar. De har också hjälpt unionen att snabbt återhämta sig från krisen och gör Europa grönare, mer digitalt och mer resilient, samtidigt som de minskar ojämlikhet och främjar lika möjligheter för alla. Men knappt hade EU hämtat sig från en av de värsta lågkonjunkturerna på över hundra år förrän nästa kris inträffade: Rysslands brutala invasion av Ukraina har inneburit nya och oväntade utmaningar, som energikrisen. EU-budgeten har tack vare sin inbyggda flexibilitet gjort det möjligt att agera kraftfullt inom budgetramarna. På grund av de många utmaningarna håller EU-budgeten på att ta slut.

Rysslands olagliga anfallskrig i Ukraina innebär krig i Europa igen med förödande konsekvenser. Unionen kommer att fortsätta stödja Ukraina så länge det behövs och hjälpa Ukraina närma sig Europa. Kriget har först och främst haft förödande effekter för Ukraina och det ukrainska folket, men har också haft följdverkningar för EU och andra länder, från ukrainska flyktingar till energi- och livsmedelskriserna. Kriget har också krävt massiv mobilisering av humanitärt bistånd som måste fortsätta, liksom stöd till jordbruksbaserad livsmedelsproduktion och civilskydd i tredjeländer. Ukraina kommer att behöva hållbart stöd både för kortfristig hjälp och återhämtning och långsiktig återuppbyggnad.

Migrationen har ökat igen efter pandemin vilket tär på medlemsstaternas mottagnings- och integrationskapacitet. Att hantera de bakomliggande orsakerna till migration, förbättra gränsförvaltningen och upprätthålla fungerande migrationspartnerskap med tredjeländer - såväl ursprungs- som transitländer och länder som tar emot ett stort antal flyktingar - kommer att kräva ytterligare ekonomiskt stöd. När det gäller migrationens både inre och yttre aspekter betonar den allmänna riktlinje som rådet enades om den 8 juni 2023 om de viktigaste inslagen i den nya migrations- och asylpakten vikten av att respektera de nya skyldigheterna som unionen och medlemsstaterna kommer att åta sig, och de därmed sammanhängande kostnaderna.

Utöver kriget i Ukraina har ökad geopolitisk instabilitet, kriser och naturkatastrofer som förvärras av klimatförändringarna fått vittgående konsekvenser för EU:s grannskapsområde och utvecklingsländerna sett i ett globalt perspektiv, och detta ökar behovet av katastrofhjälp och humanitärt bistånd.

Omfattande investeringar krävs för att främja konkurrenskraften på lång sikt. Genom att påskynda den dubbla omställningen kan unionen åter bli ledande på viktiga områden genom smarta offentliga och privata investeringar i strategiska sektorer, och samtidigt värna om lika villkor på den inre marknaden och sammanhållningen. Detta är också viktigt med tanke på de nuvarande strategiska beroendena, den pågående befolkningsutvecklingen och säkerställd energiförsörjning till överkomliga priser.

Sedan 2022 har EU och andra stora ekonomier drabbats av den högsta inflationen på över 40 år, och situationen har förvärrats av flaskhalsar i återhämtningen efter pandemin och invasionen av Ukraina. Som en reaktion har centralbankerna världen över stramat åt penningpolitiken. Räntesatserna på de internationella kapitalmarknaderna har ökat i aldrig tidigare skådad takt. Räntorna på 10-åriga EU-obligationer har stigit från runt noll när den fleråriga budgetramen antogs till över 3 % på mindre än ett år. Denna instabilitet får direkta och omfattande konsekvenser för EU-budgeten.

EU-institutionerna har fått många fler arbetsuppgifter sedan den fleråriga budgetramen antogs, och detta tillsammans med den höga inflationen utsätter EU-förvaltningen för stora påfrestningar. EU-institutionerna har gjort kraftansträngningar för att omprioritera och minska de administrativa utgifterna, men har nu svårigheter att uppfylla sina rättsliga skyldigheter utan en motsvarande personalökning.

I det här meddelandet föreslås en framkomlig väg för att tillhandahålla nödvändig finansiering och kunna uppfylla unionens gemensamma prioriteringar och behov. Det räcker inte på långa vägar för att hantera de olika krisernas budgetkonsekvenser, men lyfter fram de områden där behoven är störst och där budgetjusteringar är nödvändiga för att unionen ska kunna få något uträttat för sina gemensamma behov och mål i en helt ny global miljö.

2.DEN ANSTRÄNGDA BUDGETEN

Den fleråriga EU-budgeten innebär stabilitet och förutsägbarhet men samtidigt begränsad kapacitet att reagera på viktiga oförutsedda händelser, och flexibiliteten håller på att ta slut. 90 % av EU-budgeten och NextGenerationEU har tilldelats på förhand för specifika syften, program eller nationella program. 75 % av de ursprungliga outnyttjade marginalerna för 2021–2027 (som bara uppgick till 5,5 miljarder euro, eller 0,45 % av de totala utgifterna) har redan använts eller öronmärkts för att kunna anpassas till nya behov och reagera på oförutsedda kriser. Flexibilitetsmekanismen, som innebär begränsad ytterligare flexibilitet att överskrida taken i den fleråriga budgetramen med cirka 1 miljard euro per år, har utnyttjats fullt ut. Detta inverkar negativt på unionens förmåga att reagera på de mest akuta nödsituationerna, främja Europas konkurrenskraft på lång sikt på viktiga områden, bevara och stärka den unika europeiska sociala modellen och inte minst reagera på nya utmaningar som förväntas dyka upp under de kommande fyra åren med tanke på det instabila geopolitiska och ekonomiska läget.

Omfattande omfördelningar och omprogrammeringar, jämte befintlig budgetflexibilitet, har varit nödvändiga för att hantera de oväntade utmaningarna. De sammanhållningspolitiska fonderna har använts i stor utsträckning för att erbjuda stöd till människor som flytt kriget i Ukraina samt till värdländer med sammanhållningsinsatser för flyktingar i Europa och flexibelt stöd till territorier (Care- och Fast-Care-paketen). Ändringar i programmen 2014–2020 och 2021–2027 minskade budgettrycket på medlemsstaterna och gjorde det möjligt att använda disponibla medel snabbare och flexiblare. REPowerEU, med målet att göra EU oberoende av ryska fossila bränslen och hantera klimatkrisen, finansieras i princip med omfördelningar och ändrad användning av budgetmedel 1 . Unionens program för säker konnektivitet, som utarbetats som svar både på fler hybrid- och cyberhot och naturkatastrofer, fick finansiering från flera EU-program med liknande mål 2 och outnyttjade budgetmarginaler. Den föreslagna förordningen om stöd till tillverkning av ammunition (Asap) för att öka EU:s produktionskapacitet finansieras med omfördelningar på 260 miljoner euro från Europeiska försvarsfonden för 2024 och 240 miljoner euro som ursprungligen var avsedda för instrumentet för förstärkning av den europeiska försvarsindustrin genom gemensam upphandling (Edirpa) 2023–2024. EU:s rättsakt om halvledarchip finansieras med marginalen i rubrik 1 och omfördelningar från andra program eller deras delar. Vidare har bufferten för nya utmaningar och prioriteringar i instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete använts i stor utsträckning – 7,4 miljarder euro av totalt 9,3 miljarder euro – för stöd till bland annat covid-19-vaccin globalt, Ukraina (däribland avsättningen för makroekonomiskt stöd i form av lån) och syriska flyktingar i Turkiet. Därmed står ytterst få andra omfördelnings- eller omprioriteringsåtgärder till buds.

I detta läge ser kommissionen inget annat alternativ än att föreslå en riktad översyn av den fleråriga budgetramen 2021–2027 om EU ska kunna fullgöra alla sina brådskande och sedvanliga åtaganden fram till slutet av 2027.

3.En riktad och balansad justering av budgeten för att möta nya utmaningar 

Orubbligt och långsiktigt stöd till Ukraina genom den nya Ukrainafaciliteten

EU står på Ukrainas sida i motståndet mot den ryska invasionen och för att gemensamt bygga Ukrainas framtid i Europa. Den fleråriga budgetramen 2021–2027 är inte utformad för att hantera de direkta och indirekta konsekvenserna av krig i Europa, och det fanns inga möjligheter att förutse utvecklingen eller behoven. Trots detta hade EU-budgeten i juni 2023 mobiliserat 30,5 miljarder euro i stöd till Ukraina. Detta inbegriper det nya instrumentet för makroekonomiskt stöd plus som garanteras av EU-budgeten och kommer att bevilja upp till 18 miljarder euro under 2023. 

Dessutom används flera befintliga program för nya ändamål för att stödja Ukraina och hantera krigets följdverkningar. Fonden för ett sammanlänkat Europa, som Ukraina nu är associerad till, tillhandahåller t.ex. solidaritetskorridorerna – som är viktiga för att koppla ihop Ukrainas ekonomi med den inre marknaden och resten av världen – och militär rörlighet. Regionala fonder har tagits i anspråk och totalt 17 miljarder euro anslagits för att hjälpa medlemsstaterna ta emot krigsflyktingar eller klara de höga energipriserna. EU:s fonder för inrikes frågor har beviljats större flexibilitet för att göra det lättare att använda outnyttjade medel för perioden 2014–2020. 400 miljoner euro har gjorts tillgängliga för medlemsstater i närheten av Ukraina genom asyl-, migrations- och integrationsfonden och instrumentet för gränsbevakning och visering, för att underlätta det första mottagandet och tidig integration av ukrainare i EU. Erasmus+-programmet bidrar också med stöd till Ukrainas invånare, däribland många barn och ungdomar, och beviljas ytterligare 100 miljoner euro under 2023 för att uppnå målen.

Ytterligare stöd beviljas utanför EU-budgeten, däribland 5,6 miljarder i militärt bistånd inom ramen för den nyinrättade europeiska fredsfaciliteten (EPF). EPF har spelat en viktig roll för att stödja Ukrainas självförsvar.

Totalt har EU och medlemsstaterna mobiliserat 70 miljarder euro i stöd till Ukraina och det ukrainska folket.

Sedan kriget bröt ut har unionen utdömt aldrig tidigare skådade sanktioner mot Ryssland, utöver de sanktioner som utdömts av EU allt sedan den olagliga annekteringen av Krim i mars 2014. Arbetet pågår nu med att granska möjligheterna att använda frysta tillgångar för att stödja Ukrainas återhämtning och återuppbyggnad.

Europeiska unionen är fast besluten att stå vid Ukrainas sida och fortsätta erbjuda starkt politiskt, ekonomiskt, militärt och humanitärt bistånd till Ukraina och det ukrainska folket så länge det behövs. Ukrainas omedelbara behov, återhämtning och långsiktiga uppbyggnad måste finansieras. Instrumentet för makroekonomiskt stöd plus täcker bara 2023 och kan bara tillgodose de mest akuta budgetbehoven. Det kan varken täcka alla områden unionen lovat stödja eller erbjuda långsiktigt stöd för snabb återhämtning. Europeiska unionen måste ta sig an denna utmaning genom att godkänna flerårigt stöd till Ukraina. 

Stödet till Ukrainas snabba återhämtning bör anpassas till utvecklingen. Upprätthållen ekonomisk verksamhet och återuppbyggnaden av grundläggande infrastruktur kommer att skapa sysselsättning och incitament för flyktingar att återvända hem, generera intäkter och minska behovet av internationellt bistånd. Enligt Internationella valutafondens uppskattningar 3 uppgår Ukrainas finansieringsgap till 81,6 miljarder amerikanska dollar 2024–2027. I mars 2023 presenterade Världsbanken, den ukrainska regeringen, Europeiska kommissionen och FN också en uppdaterad bedömning av kostnaderna för förstörelse och förluster efter ett helt års krig. Enligt bedömningen uppgår Ukrainas totala återuppbyggnadsbehov under de kommande 10 åren till 384 miljarder euro, och till 142 miljarder euro för perioden 2023–2027. 10,2 miljarder amerikanska dollar kommer att täckas av Internationella valutafondens program som antogs den 31 mars, och utöver det bidrar Norge med ett femårigt stödpaket på 7 miljarder euro.

Unionen är besluten att ingå ett strukturerat åtagande tillsammans med andra internationella givare, särskilt genom den myndighetsövergripande givarsamordningsplattformen för Ukraina, samt ett flerårigt partnerskap med Ukraina för att hjälpa landet genomföra reformer på väg mot EU-medlemskap Detta skulle göra det möjligt för Ukraina att tillgodose de mest akuta ekonomiska behoven och fokusera på reformer i den offentliga sektorn, god styrning, rättsstatsprincipen, gradvis anpassning till den inre marknaden och sund ekonomisk förvaltning (däribland åtgärder mot korruption och bedrägeribekämpning). Det kan hjälpa Ukraina att göra framsteg under återuppbyggnaden och underlätta övergången till en resilient, klimatneutral, digital och inkluderande ekonomi, stärka grundläggande rättigheter och främja jämställdhet i Ukraina.

En hållbar lösning är nödvändig för att stödja Ukraina under återstoden av den gällande fleråriga budgetramen. Det krävs både kraftfulla åtaganden gentemot Ukraina och flexibilitet för att anpassa sig till en föränderlig situation. Ekonomiskt stöd till Ukraina bör därför inbegripa en flexibel kombination av lån och bidrag. Lån som finansieras genom upplåning och garanteras av EU-budgeten, som instrumentet för makroekonomiskt stöd plus, kommer att spela en central roll för att den ukrainska regeringen ska ha tillgång till likvida medel. EU kan erbjuda sig att betala räntorna på lånen. Samtidigt kommer en lämplig andel bidrag att stödja hållbarheten i Ukrainas offentliga finanser och finansiera specifika investeringsåtgärder eller tekniskt stöd.

Fortsatt stöd från EU måste också leda till att den privata sektorn i EU och Ukraina vågar investera i Ukraina och landets återuppbyggnad. När investeringsvillkoren för den privata sektorn så småningom blir fördelaktigare bör stöd beviljas genom garantier, med ytterligare bidrag från internationella finansiella institutioner, för att minska investeringsriskerna för den privata sektorn och öka EU-medlens hävstångseffekt. Stödet ska säkerställa att Ukraina integreras i europeiska leveranskedjor och i den inre marknaden, vilket gynnar invånarna och företagen i både EU och Ukraina.

Migrations- och krishantering och stärkta partnerskap med viktiga tredjeländer

EU-budgeten bidrar till en helhetssyn på politikområden som migration, asyl, integration, återvändande och gränsförvaltning, kopplingen mellan migrationens yttre och inre aspekter och behoven som uppstår på grund av Rysslands anfallskrig i Ukraina, som livsmedelsförsörjning och hybridhot. När det gäller migrationens yttre aspekter kommer EU att fördjupa samarbetet som en del av omfattande, välavvägda och skräddarsydda partnerskap med viktiga ursprungs- och transitländer. Alla områden är i behov av finansiering, men situationen är särskilt oroväckande i det södra grannskapet och Turkiet. De syriska flyktingarna i Turkiet och regionen i stort är fortsatt många och kan bli ännu fler efter den senaste tidens jordbävningar. Regionens behov är i princip inte alls täckta för perioden 2024-2027. Ytterligare behov kommer också att uppstå som en följd av att förvaltningsfonden för nödåtgärder i Afrika upphört, med ökade förväntningar på bibehållen finansieringsnivå för södra Medelhavsrutten (208 miljoner euro per år ) som kommissionen också utfäst. Det här aktualiserades av Europeiska rådet den 9 februari 2023 som framhöll att antalet återvändande ska öka genom ett förstärkt samarbete med ursprungs- och transitländer längs alla migrationsrutter ”även vad gäller tillräckliga resurser”, också inom ramen för instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete.

När det gäller de inre aspekterna av migrationshantering, liksom gränsförvaltning, stöd till medlemsstater med allt större migrationstryck och genomförandet av den nya migrations- och asylpakten, kommer de att behöva ytterligare finansiering. Det gäller särskilt screening och gränsförfaranden, mottagningskapacitet, omplaceringar och återvändanden. När det gäller pakten görs goda framsteg, Europaparlamentet och rådet har som mål att anta lagförslaget senast i februari 2024 4 , och på flera områden har en överenskommelse redan nåtts. De föreslagna ändringarna under lagstiftningsprocessen har ökat behoven jämfört med de ursprungliga beräkningarna. Det här gäller särskilt inrättande och underhåll av mottagningsinfrastruktur, ökat återvändande och omplaceringar. I nuläget är beloppen som är tillgängliga för befintliga prioriteringar och för att ta emot allt fler flyktingar redan öronmärkta. Här genomförs 30 % av medlen på migrationsområdet 5 inom de tematiska delarna vilket i princip innebär viss flexibilitet. Men de tematiska delarna används i snabb takt för att hantera krissituationer och stödja medlemsstater som utsätts för exceptionellt tryck, som krisen i Afghanistan eller krisen iscensatt av den belarusiska regimen, och som på senare tid tagit emot miljontals ukrainska krigsflyktingar. Dessa medel kan därför inte öronmärkas för att genomföra pakten.

Ökad global ekonomisk och politisk instabilitet ökar de globala behoven, men EU-budgeten räcker i nuläget inte för unionens nödvändiga insatser vid krissituationer i tredjeländer. Inte bara Ukraina påverkas av Rysslands anfallskrig, utan också grannländer som Moldavien, ett kandidatland som kommer att behöva ytterligare stöd 6 . Dessutom har större kriser i Yemen, Sudan och Afghanistan, den globala livsmedelskrisen och ökad instabilitet i de afrikanska länderna söder om Sahara och andra delar av världen visat att behovet av stöd och humanitärt bistånd från EU är mer akut än vad som kunnat förutses.

Programmet för humanitärt bistånd behövde omfattande budgetförstärkningar från reserven för solidaritet och katastrofbistånd sedan omfördelningar gjorts och marginalerna använts helt. I flera krishärdar, särskilt i Mellanöstern och Afrika, börjar humanitära organisationer redan dra ner på ransonerna och hjälpinsatserna. Den återstående ännu outnyttjade marginalen i rubrik 6 (grannskapet och omvärlden) ligger i snitt på 83 miljoner euro per år 2024–2027. Resterande begränsade tillgängliga medel i den gemensamma avsättningsfonden för ytterligare makroekonomiska stödlån – särskilt det nya förslaget om ett makroekonomiskt stödlån på 900 miljoner euro till Tunisien – ger vid handen att det kommer att finnas väldigt begränsat manöverutrymme i den gällande budgetramen för ytterligare nödvändiga åtgärder av det här slaget om behovet skulle uppstå. Dessutom har ungefär 80 % av de tillgängliga medlen 2021–2027 i bufferten för nya utmaningar och prioriteringar i instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete antingen redan använts eller avsatts för stöd på en rad områden. Detta går stick i stäv med syftet med bufferten som är att ha en flexibel reserv för insatser vid oförutsedda händelser.

Med tanke på de ändrade geopolitiska förutsättningarna är det ännu viktigare att öka stödet till våra partner i västra Balkan, öka konvergensen med EU:s medlemsstater och ha som mål att stödja stabila, välmående och välfungerande demokratiska samhällen på väg mot EU-medlemskap.

Reserven för solidaritet och katastrofbistånd bidrar till insatser vid större naturkatastrofer eller folkhälsokriser både i och utanför EU, men har inte räckt till på långa vägar för att tillgodose alla behov sedan den fleråriga budgetramen trädde i kraft. Under 2021 och 2022 anslogs alla medel för insatser vid större oförutsedda händelser, däribland naturkatastrofer (översvämningar, skogsbränder och jordbävningar m.m.), och ansökningarna överskred vida den tillgängliga budgeten på 1,2 miljarder euro (i 2018 års priser) per år. Följaktligen kunde inte alla behov tillgodoses. I mitten av 2023 förväntas reserven för solidaritet och katastrofbistånd vara uttömd på grund av jordbävningarna i Turkiet och Syrien. Detta innebär att ytterligare insatser inte kan bli aktuella förrän i slutet av året.

Främja långsiktig konkurrenskraft för kritisk teknik genom en europeisk plattform för strategisk teknik

EU-kompassen har de senaste åren varit inriktad på att stärka den europeiska ekonomins konkurrenskraft och minska dess strategiska beroenden med hjälp av den gröna och den digitala omställningen. Med NextGenerationEU, EU:s flaggskeppsinitiativ för ekonomisk återhämtning, hade EU redan sommaren 2021 kommit tillbaka till samma produktionsnivåer som före pandemin. Stödet till den gröna och den digitala omställningen gör ekonomin mer konkurrenskraftig samtidigt som ingen lämnas utanför. Medlemsstaterna har gjort insatser utan motstycke för att genomföra viktiga reformer vilket gör EU än mer resilient. Ansträngningarna bör fortsätta så att EU kan behålla sin ledande ställning och ta sig an nuvarande och framtida utmaningar, däribland strategiska beroenden i viktiga sektorer. Dessutom har grön och digital teknik stått i fokus i den fleråriga budgetramen: 30 % av de 2 biljoner euro som finns i den fleråriga budgetramen 2021–2027 och återhämtningsprogrammet NextGenerationEU går till klimatpolitiken och drygt 20 % av faciliteten för återhämtning och resiliens till digital politik. Sammanhållningspolitiken bidrar med 110 miljarder euro till klimatomställningen och 37,5 miljarder euro till den digitala omställningen. Programmet för ett digitalt Europa tar digital teknik till företagen, allmänheten och myndigheterna. EU-budgeten är också det yttersta EU-verktyget för att stödja gemensamma insatser på EU-nivå, bevara den inre marknadens integritet, säkerställa stordriftsfördelar, effektivitet, konvergens, solidaritet och sända ut ett klart politiskt budskap att EU står enat inför utmaningar.

EU:s företag har också bevisat sin inbyggda resiliens, men står inför utmaningar som hög inflation, arbetskraftsbrist, störningar i leveranskedjan, stigande räntor och höga energipriser och priser på insatsvaror. Detta kombineras med en hård men inte alltid rättvis konkurrens på en fragmenterad världsmarknad. Medan EU-finansiering ofta fokuserar på användning av ren teknik, bioteknik, digital teknik och teknikintensiva lösningar, har våra globala partner mer och mer fokuserat på att stödja tillverkning av sådan teknik, som USA med den nya lagen om inflationsminskning och Kina ännu längre.

Satsningar på utveckling och tillverkning i stor skala av strategisk teknik i unionen är en förutsättning för att kunna utnyttja möjligheterna och nå målen med den gröna och den digitala omställningen, och därmed stärka Europas suveränitet och ekonomiska säkerhet. Omedelbara åtgärder är därför nödvändiga för att stödja utveckling och tillverkning av strategisk teknik i EU, särskilt ren teknik, bioteknik, digital teknik och teknikintensiva lösningar. Vi bör satsa på att bevara, stärka och utveckla nya värdekedjor och därmed minska unionens strategiska beroenden. Som covid-19-pandemin visat kan komplexa globala värdekedjor för tillverkning och distribution av produkter som läkemedel leda till brist på viktiga varor. Unionen måste också lösa problemen med arbetskraftbrist och kompetensbrist i strategiska sektorer och locka till sig arbetskraft genom arbetstillfällen av god kvalitet, utbildningsmöjligheter och lärlingsprogram.

EU har redan lagt fram ett flertal initiativ för att stödja företagen i unionen. Industriplanen i den gröna given har som mål att stärka konkurrenskraften för Europas industri med nettonollutsläpp, stödja den snabba omställningen till klimatneutralitet och skapa arbetstillfällen av hög kvalitet. Målet är att förbättra förutsättningarna för ökad tillverkningskapacitet i EU på området för ren teknik. Planen bygger på fyra pelare: ett förutsebart och förenklat regelverk, snabbare tillgång till finansiering, ökad kompetens och öppen handel för resilienta leveranskedjor. Med den europeiska agendan för innovation har EU velat placera Europa i ledningen för den nya vågen av deep tech-innovation och uppstartsföretag. Samtidigt håller medlemsstaterna på att ändra sina nationella återhämtnings- och resiliensplaner till att omfatta REPowerEU-kapitel, som är en viktig möjlighet att ge omedelbart stöd till företag och stärka deras konkurrenskraft samtidigt som beroendena minskar.

Medan övergångslösningarna kan möjliggöra snabbt och riktat stöd, behöver EU ett mer strukturerat svar på företagens investeringsbehov för att bevara EU:s försprång inom kritisk och ny teknik av relevans för den gröna och digitala omställningen, från konnektivitet och datateknik, mikroelektronik, kvantdatorteknik, 6G och artificiell intelligens till bioteknik, biotillverkning och nettonollteknik. Satsningar på sådana investeringar i EU gynnar EU:s öppna strategiska oberoende, genom att minska strategiska beroenden och samtidigt stödja den rena och den digitala omställningen.

Nästa steg blir en europeisk plattform för strategisk teknik (Step) som kommer att stärka och mobilisera befintliga EU-instrument och snabbt kunna bevilja ekonomiskt stöd. EU har åtskilliga poster både i och utanför budgeten för att ge stöd till ren teknik, bioteknik och digitalisering. Bland instrumenten kan särskilt nämnas Innovationsfonden, InvestEU, Horisont Europa, Europeiska försvarsfonden, faciliteten för återhämtning och resiliens och de sammanhållningspolitiska fonderna. Den 23 mars talade Europeiska rådet om att ”säkerställa full mobilisering av tillgänglig finansiering och befintliga finansiella instrument och utnyttja dem på ett mer flexibelt sätt i syfte att tillhandahålla lägligt och riktat stöd i strategiska sektorer  utan att sammanhållningspolitikens mål påverkas”. Att utnyttja befintliga instruments och styrningsramars hävstångseffekt kommer att påskynda genomförandet och göra det möjligt att mobilisera mer ekonomiskt stöd.

Step kommer att ge riktad finansiering till suveränitetsprojekt, påskynda genomförandet på vissa områden som anses vara av avgörande vikt för Europas ledande ställning, och samtidigt bevara sammanhållningen och lika konkurrensvillkor på den inre marknaden. Det här innebär att taket höjs från 4 % till 10 % när det gäller användningen av medel från faciliteten för återhämtning och resiliens inom InvestEU, som kommer att innehålla en ny del för stöd till suveränitetsinstrument. När det gäller de sammanhållningspolitiska fonderna, som utgör det största enskilda politikområdet som finansieras av EU-budgeten, föreslår kommissionen en ny Step-prioritering i alla större fonder – Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och Fonden för en rättvis omställning, I linje med sammanhållningsmålen och för att bidra till regionernas konkurrenskraft föreslår kommissionen också Step-investeringar  i andra företag än små och medelstora företag, vilket i stor utsträckning kan bidra till utvecklingen i mindre utvecklade regioner och övergångsregioner, och även i mer utvecklade regioner i medlemsstater med en BNP per capita under EU-genomsnittet. För dessa fonder föreslår kommissionen också en förfinansering på 30 % 2024 för att skapa incitament för fler investeringar, och en ökning av EU:s samfinansiering till 100 % för europeiska Step-projekt. Samtidigt kan förvaltningsmyndigheterna ta tillfället i akt att ta itu med arbetskraftsbristen och skapa attraktiva arbetstillfällen av god kvalitet.

Step ska också stödjas av satsningar på andra utvalda program När det gäller InvestEU blir det möjligt att inrätta ett nytt politikområde (”femte delen”) som ska stödja investeringar i suveränitet. Medlen kommer att ge garantier till genomförandepartner för att möjliggöra investeringar i suveränitetssektorer genom skuld (inklusive garantier) och egetkapitalprodukter för företag, inbegripet små och medelstora företag, och projekt i sektorer som får Step-stöd. InvestEU ska locka till sig ytterligare finansiering, särskilt från den privata sektorn, genom att åtgärda marknadsmisslyckanden eller suboptimala investeringssituationer i Step-stödda sektorer. Medlemsstaterna uppmanas att bidra med finansiering till InvestEU:s nationella delar för att stödja finansiella produkter i linje med Step-målen.

Innovationsfonden är ett av de viktigaste instrumenten på EU-nivå som riktar in sig på demonstration av innovativ koldioxidsnål teknik och utökad tillverkning av ren teknik. Därmed är den EU:s viktigaste instrument för att påskynda den gröna industristrategin utan att sammanhållningsmålen  påverkas. Att öka Innovationsfondens genomslagskraft och skapa synergieffekter med annan finansiering med hjälp av suveränitetsstämplen blir ett viktigt EU-bidrag till den globala kapplöpningen om tillverkning av ren energiteknik och en klimatneutral omställning för företag. För att påskynda införandet av nettonollutsläpp och innovativ teknik i hela unionen får Innovationsfonden ytterligare anslag som öronmärks för medlemsstater med en BNP per capita under EU-genomsnittet 2015–2017.

Tilläggsfinansiering till Europeiska innovationsrådet inom Horisont Europa kommer att främja banbrytande innovationer, från det tidiga forskningsstadiet till uppstartsföretag och snabbväxande företag.

Europeiska innovationsrådets (EIC) accelerator kommer att bevilja stöd i form av enbart eget kapital på mellan 15 och 50 miljoner euro till icke lönsamma små och medelstora högriskföretag, däribland uppstartsföretag och icke lönsamma små börsnoterade högriskföretag, vilket påskyndar banbrytande innovation för kritisk teknik med Step-stöd. Genom den nya Step-delen i EIC-fonden kan sådana investeringar generera privata investeringar och kompletteras med ytterligare finansiering från Europeiska investeringsbanksgruppen och/eller medlemsstaterna, med hjälp av de många möjligheterna att stödja riskfinansiering enligt reglerna om statligt stöd. Komplementaritet mellan EIC-fonden och InvestEU kommer att säkerställas eftersom EIC-fonden endast kompletterar InvestEU-stöd genom investeringar i företag med riskinvesteringsprofil. Målet med EIC-fondens investeringar är att mobilisera omkring fem gånger så mycket samfinansiering från andra aktieinvesterare och sedan få ytterligare finansiering från Europeiska investeringsbanksgruppen. Kommissionen uppmanar dessutom Europeiska investeringsbanken att fortsätta ge investeringsråd till EIC-fonden för att säkerställa fördelaktiga avtal och locka till sig fler saminvesterare, och kommissionen kommer att överväga att utvidga räckvidden för rådgivningen.

De globala förutsättningarna har förändrats. Rysslands oprovocerade aggression mot Ukraina visar att landet utgör och kommer att fortsätta utgöra ett säkerhetshot mot Europa under de kommande åren. Därmed kommer Step att förstärka Europeiska försvarsfonden, vilket i sin tur förbättrar den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basens innovationsförmåga och bidrar till unionens öppna strategiska oberoende. Tillskottet till Europeiska försvarsfonden kommer att användas för åtgärder inriktade på deep tech och digital teknik som avsevärt skulle kunna öka prestationen för framtida förmågor i hela unionen, i syfte att maximera innovation och införa nya försvarsprodukter och ny försvarsteknik.

Step kommer också att skapa synergieffekter mellan befintliga instrument. Den ytterligare flexibilitet som föreslås inom ramen för Step kommer att göra det möjligt för medlemsstaterna att finansiera projekt från de sammanhållningspolitiska fonderna, antingen på egen hand eller kombinerat med andra EU-fonder, t.ex. genom att använda sig av fördelarna med den föreslagna ”suveränitetsstämpeln”. Här kommer medlemsstaterna att kunna bevilja direkt stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Europeiska sammanhållningsfonden+ för projekt som fått suveränitetsstämpel.

Kommissionen arbetar också för att maximera synergieffekterna mellan reglerna för innovationsfonden och reglerna för statligt stöd för en förenklad och effektiv process. Kommissionen kommer att anpassa kriterierna och förenkla processerna så att beslut om statligt stöd fattas samtidigt som finansieringsbeslut för innovationsfonden, under förutsättning att medlemsstaten gjort en fullständig anmälan i tid. Synergieffekterna utvärderas också med avseende på andra utvalda EU-instrument, inbegripet EIC-fonden. Kommissionen kommer också att rådfråga medlemsstaterna om ett förslag för att öka stödnivåerna med hjälp av en bonus för projekt inom ramen för Step i stödregioner för att stimulera den ekonomiska utvecklingen och samtidigt upprätthålla sammanhållningsmålen. En ny ”samlad kontaktpunkt” kommer att inrättas för att styra de nya prioriteringarna på tre nivåer: i) Inom kommissionen kommer den samlade kontaktpunkten att utarbeta riktlinjer för strategisk styrning och samordna Step-prioriteringar i kommissionens arbetsprogram och olika instruments investeringsbeslut. ii) Som inlämningsställe för projektansökare som ansöker om EU-medel för investeringar kommer den samlade kontaktpunkten att centralisera information om finansieringsmöjligheter och genomförande av alla berörda instrument på europeisk och nationell nivå. iii) Avslutningsvis kommer den samlade kontaktpunkten att bistå medlemsstaterna med juridisk rådgivning och en dialog med utsedda nationella myndigheter, vilket främjar lämplig samordning och kritiska investeringar i medlemsstaterna.

För att Step ska kunna stödja strategiska investeringar måste befintliga program ställas om och förstärkas, men Step är också en viktig experimentverkstad på vägen mot en europeisk suveränitetsfond.

Tekniska anpassningar till den nya ekonomiska verkligheten

(I)En hållbar lösning för finansieringskostnader inom NextGenerationEU

Kommissionen har på kort tid inrättat ett starkt upp- och utlåningsprogram underbyggt av en tillförlitlig betalnings-, avräknings- och redovisningsstruktur. Infrastrukturen gör det möjligt att förvalta upplåning med koppling till ett flertal befintliga och eventuella berörda framtida EU-policyprogram i enlighet med internationell god praxis. Finansiering av EU-program genom gemensamma EU-emissioner gjorde det nödvändigt med en betydande uppgradering av kommissionens system för skuldhantering. Europeiska revisionsrätten slog fast i sin specialrapport om NextGenerationEU:s skuldförvaltning att EU:s finansieringsmetod är lämplig för att tillgodose behoven i NextGenerationEU 7 . Revisionsrätten konstaterar att förfarandena för skuldförvaltning gör det möjligt för kommissionen att låna upp medel i tid, i överensstämmelse med lagstadgade gränser och till kostnader som motsvarade dess marknadsställning. Bara inom NextGenerationEU kommer kommissionen att låna upp ungefär 800 miljarder euro fram till slutet av 2026, med ytterligare emissioner efter det datumet för att tillgodose refinansieringsbehoven. Av detta belopp kommer upp till 420 miljarder euro att användas för icke återbetalningspliktigt stöd där budgeten täcker lånekostnaderna. Kommissionen fortsätter vidareutveckla sin skuldförvaltningskapacitet, och lägger då särskild vikt vid ökad efterfrågan genom att utveckla likviditeten och infrastrukturen på andrahandsmarknaden för att garantera bästa tänkbara pris för både budgeten och medlemsstaterna.

Investerarnas stora förtroende för EU:s kreditvärdighet som emittent och deras intresse för EU-obligationer, däribland gröna obligationer, visar att EU:s finansieringsprogram hittills varit en framgång. I slutet av maj 2023 hade EU utestående obligationer för 394 miljarder euro och merparten av obligationsintäkterna anslogs för NextGenerationEU.

Sedan 2022 har finansmarknaderna drabbats av stora räntehöjningar som ett resultat av en stramare penningpolitik i inflationsdämpande syfte. Finansieringskostnaderna ökade avsevärt för alla emittenter av obligationer, även EU. Räntan på 10-åriga EU-obligationer ökade från runt noll vid den första emissionen för NextGenerationEU 2021 till över 3 %. Detta innebär att hela det tillgängliga beloppet för 2021–2027 på 14,9 miljarder euro för att täcka finansieringskostnaderna förväntas vara slut sommaren 2023. Räntesatserna fluktuerar mycket mer än vad som kunde antas när den fleråriga budgetramen antogs, vilket gör fasta fleråriga tak olämpliga för lånekostnader.

Den höga graden av instabilitet på finansmarknaderna innebär att EU-budgeten behöver vara tillräckligt flexibel för att hantera ökade lånekostnader. Medan den befintliga rättsliga ramen innehåller tillräckliga mekanismer för att säkerställa att unionen alltid fullgör sina skyldigheter gentemot obligationsinnehavarna, måste EU-budgeten innehålla lämpliga medel och verktyg för att betala skulderna så effektivt som möjligt.

Ett nytt specialinstrument föreslås därför i enda syfte att täcka merkostnaderna för upplåning inom ramen för NextGenerationEU. NextGenerationEU-finansiering fortsätter täckas av taken i den fleråriga budgetramen. Ur budgetteknisk synvinkel är det ett nytt specialinstrument som går utöver taken, för att komma runt problemet med fluktuerande räntor och i enda syfte att täcka kostnadsöverskridanden för upplåning inom ramen för NextGenerationEU. Specialinstrumentet är tänkt att aktiveras under budgetförfarandet på grundval av en prognos efter bästa förmåga.

(II)Upprätthålla en fungerande förvaltning för att genomföra EU:s politiska prioriteringar

Europeisk offentlig förvaltning (rubrik 7) utsätts för mycket hårt tryck på grund av unionens allt fler arbetsuppgifter, stigande energipriser och hög inflation.

De många nya initiativen som införts under de senaste två åren har gett unionen många fler arbetsuppgifter sedan den fleråriga budgetramen antogs utan motsvarande personalökningar. Det nya geopolitiska läget inverkar också. Utöver samordning av ekonomiskt, humanitärt och militärt stöd till Ukraina kan här nämnas driftskompabilitet, cybersäkerhet, säker konnektivitet, Schengenutvärderings- och övervakningsmekanismen, den europeiska fredsfaciliteten, rättsakten om digitala marknader och rättsakten om digitala tjänster, myndigheten för beredskap och insatser vid hälsokriser, 55 %-paketet (däribland mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen), REPowerEU och EU:s energiplattform. För kommissionens del skulle de nya initiativen kräva 600 nya tjänster i tjänsteförteckningen fram till 2027, vilket framgår av den bifogade finansieringsöversikten för rättsakt. Tar man med andra institutioners och cybersäkerhetsrelaterade behov ökar antalet till 885 nya tjänster. Den europeiska offentliga förvaltningen har nått smärtgränsen. Den kommer inte att kunna fortsätta utföra allt fler nya arbetsuppgifter med nuvarande personalstyrka.

Kommissionen har gjort anmärkningsvärda ansträngningar för att minska de administrativa kostnaderna och kommer att fortsätta genomföra strukturförändringar. Kommissionen har omfördelat mer än 900 tjänster internt sedan 2019, bl.a. genom att minska och göra befintliga avdelningar effektivare, men nu finns det inte utrymme för fler besparingar. Nya arbetsmetoder har införts liksom en ny fastighetspolicy för perioden 2022–2030, som innebär att tillgängliga kontorsytor utnyttjas effektivare.

Även om de makroekonomiska prognoserna varierar och därför gör det svårt att göra långsiktiga prognoser för rubrik 7, tyder i princip alla tillgängliga prognoser på att anslagsnivåerna som fastslogs i december 2020 och utgick från en årlig deflator på 2 % inte är tillräckliga och måste öka.

(III)EU-budgeten måste vara tillräckligt flexibel för att kunna oförutsedda behov

Tre fjärdedelar av marginalerna 2021–2027 har använts. För 2024–2027 återstår totalt endast cirka 1,4 miljarder euro, däribland tidigare marginaler i instrument för den inre marknaden, och prognoserna ser dystra ut för flera rubriker. Vid den här tidpunkten i programperioden, och med tanke på det extremt instabila läget, riskerar de historiskt låga marginalerna att utsätta flexibilitetsmekanismen för större påfrestningar än det var tänkt att klara. Flexibilitetsmekanismen är den enda möjligheten att finansiera ytterligare behov eller kriser av alla tänkbara slag. För att uppfylla det målet kommer mekanismen att utnyttjas fullt ut med 4 miljarder euro 2021–2024 vilket inte lämnar någonting kvar att överföra till följande år. Med tanke på hur ansträngd situationen är för flera rubriker, kommer flexibilitetsmekanismen att spela en avgörande roll för att EU-budgeten ska kunna finansiera alla åtaganden.

(IV)Hållbara betalningstak

Betalningarna från den fleråriga budgetramen förväntas nå sin topp 2026 och 2027 precis som i tidigare programperioder, även om situationen förvärras av att antagandet av de berörda rättsakterna försenades. För att säkerställa att de föreslagna ökningarna motsvaras av motsvarande betalningar bör det berörda taket i den fleråriga budgetplanen höjas.

4.SLUTSATSER OCH KOMMANDE ÅTGÄRDER

De tillgängliga medlen i EU-budgeten är inte längre tillräckliga för att möta de mest akuta utmaningarna EU står inför, och än mindre med tanke på behov som kan uppstå de närmaste åren. Mot denna bakgrund föreslås i det här meddelandet en begränsad, riktad och välavvägd översyn av den fleråriga budgetramen 2021–2027 så att EU-budgeten kan ge resultat under de kommande åren.

Till meddelandet bifogas följande handlingar:

-Ett arbetsdokument från kommissionen med en detaljerad analys av genomförandet av den fleråriga budgetramen 2021–2027 (SWD(2023)336),

-Förslag om ändring av rådets förordning 2020/2093 om den fleråriga budgetramen 2021–2027, ändrad genom rådets förordning 2022/2496 av den 15 december 2022 8 (COM(2023)337).

-Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Ukrainafaciliteten (COM(2023) 338 final).

-Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av den europeiska plattformen för strategisk teknik (Step) (COM(2023)335).

Med tanke på att budgetbegränsningarna kommer att bli märkbara redan 2024 uppmanar kommissionen Europaparlamentet och rådet att säkerställa att paketet trätt i kraft den 1 januari 2024 i enlighet med förfarandena i fördraget. Kommissionen kommer att göra allt som står i dess makt för att en överenskommelse snabbt ska kunna nås 9 . 

Bilaga 1 Översiktstabell

Bilaga 2: Finansiering av Ukrainafaciliteten – översyn

Bilaga 3: En europeisk plattform för strategisk teknik (Step)

(1)

Återstående lån under faciliteten för återhämtning och resiliens på upp till 225 miljarder euro, medel från ytterligare handel med utsläppsrätter (som faller utanför EU-budgeten) på upp till 20 miljarder euro, frivilliga överföringar från brexitjusteringsreserven. Safe (Supporting Affordable Energy)-flexibiliten inrättades för de sammanhållningspolitiska fonderna 2014–2020 för att ge direktstöd till utsatta hushåll och små och medelstora företag som drabbats av högre energikostnader.

(2)

Horisont Europa, unionens rymdprogram och instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete

(3)

Källa: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2023/English/1UKREA2023001.ashx  

(4)

Europaparlamentets och det roterande rådsordförandeskapets gemensamma färdplan om samordning och genomförande av tidsplanen för förhandlingar mellan medlagstiftarna om EU:s asyl- och migrationsregler och den nya europeiska migrations- och asylpakten.

(5)

Asyl-, migrations- och integrationsfonden och instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.

(6)

Inrättandet av Ukrainafaciliteten kommer också att omfördela resurser från instrumentet NDICI – Europa i världen till andra grannländer inbegripet Moldavien.

(7)

Europeiska revisionsrätten, " "Särskild rapport 16/2023: Skuldförvaltningen av NextGenerationEU vid kommissionen – En lovande start men ytterligare anpassning till bästa praxis behövs", publicerad 12 juni 2023, finns på https://www.eca.europa.eu/sv/publications/SR-2023-16 (läst 15 juni 2023)

(8)

EUT L 433I, 22.12.2020, s. 11  och EUT L 325, 20.12.2022, s. 11. 

(9)

Mot bakgrund av lagstiftarens beslut om den sociala klimatfonden, som antogs den 10 maj 2023, och det faktum att möjligheten att inrätta en mekanism för tidig återbetalning av merparten av NextGenerationEU-lånen har minskat på grund av de kraftiga räntehöjningarna, är förslagen i COM(2021)569 att anse som föråldrade. Kommissionen kommer därmed att dra tillbaka sitt förslag från 2021 under 2024.