EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 8.1.2021

COM(2021) 3 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

DEN ANDRA UTSIKTSRAPPORTEN OM REN LUFT

Den andra utsiktsrapporten om ren luft

1.Inledning

För att skapa en giftfri miljö krävs, enligt den europeiska gröna given, 1 både fler åtgärder för att förhindra att föroreningar uppstår och åtgärder för att städa upp och få bort föroreningarna. För att skydda EU:s medborgare och naturliga ekosystem måste EU bättre övervaka, rapportera, förebygga och åtgärda föroreningar i luft, vatten, mark och konsumentprodukter. Detta bidrar också till att målen för hållbar utveckling uppnås.

Europeiska miljöbyråns (EEA) rapport om luftkvaliteten i Europa 2020, som offentliggjordes i november 2020, visar att utsläppen av de flesta luftföroreningar visserligen har minskat i EU under de senaste årtiondena (se figur 1), men att de fortfarande är ett stort problem. Luftföroreningar orsakar ungefär 400 000 förtida dödsfall i EU varje år, och är anledningen till att ungefär två tredjedelar av ekosystemarealen i EU överskrider gränsvärdena för övergödning 2 . Luftföroreningarna är också förenade med stora ekonomiska kostnader genom ökade sjukvårdskostnader, minskad produktivitet, exempelvis genom förlorade arbetsdagar, och minskad skördeavkastning.

EU har i årtionden strävat efter att förbättra luftkvaliteten genom att begränsa utsläppen av skadliga ämnen i luften och genom att integrera miljöskyddskrav i transport-, industri-, energi-, jordbruks- och byggsektorn. Målet är att minska luftföroreningarna till nivåer som minimerar de skadliga effekterna på människors hälsa och miljön i EU.

EU:s strategi för att förbättra luftkvaliteten bygger på tre pelare. Den första pelaren består av de luftkvalitetsstandarder som fastställs i luftkvalitetsdirektiven för marknära ozon, partiklar, kväveoxider, farliga tungmetaller och en rad andra föroreningar 3 . Om de fastställda gränsvärdena överskrids måste medlemsstaterna anta luftkvalitetsplaner med åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt.

Den andra pelaren består av nationella utsläppsminskningsskyldigheter i enlighet med direktivet om nationella åtaganden om utsläppsminskning (NEC-direktivet) 4 för de viktigaste gränsöverskridande föroreningarna: svaveldioxid, kväveoxider, ammoniak, flyktiga organiska föreningar utom metan (NMVOC) och partiklar. Medlemsstaterna var tvungna att utarbeta nationella luftvårdsprogram (NAPCP) senast 2019 och lägga fram de åtgärder de ska vidta för att fullgöra sina åtaganden om utsläppsminskning.

Den tredje pelaren består av utsläppsstandarder för viktiga källor till föroreningar, från fordons- och fartygsutsläpp till energi och industri. Dessa standarder fastställs i särskild EU-lagstiftning. 

I denna andra utsiktsrapport om ren luft bedöms utsikterna att uppnå NEC-direktivets mål fram till 2030 och därefter, med hänsyn till nollutsläppsvisionen i den europeiska gröna given och målet från programmet för ren luft 5 att halvera luftföroreningarnas hälsokonsekvenser fram till 2030 jämfört med 2005. Denna andra utsiktsrapport om ren luft uppdaterar analysen och slutsatserna i den första utsiktsrapporten från 2018 6 , med beaktande av NEC-direktivet och annan tillämplig lagstiftning och politik från den senaste tiden. I denna rapport framhävs även klimatpolitikens bidrag till uppnåendet av dessa mål och konstateras att ett uppnående av klimatmålet för 2030 på ett avgörande sätt kommer att bidra till en halvering av luftföroreningarnas hälsoeffekter fram till 2030.

Den andra utsiktsrapporten om ren luft kompletterar kommissionens första rapport om genomförandet av NEC-direktivet från juni 2020 7 , genom att tillhandahålla en långsiktig bedömning av luftföroreningarnas sannolika utveckling och den förväntade skillnaden jämfört med åtagandena om minskning av luftföroreningarna fram till 2030. Slutsatserna kommer att ligga till grund för den kommande nollutsläppsplanen 2021 8 , vars syfte är att främja nollutsläpp och en giftfri miljö i enlighet med den europeiska gröna given 9 . I denna rapport bedöms slutligen luftföroreningarnas inverkan på ekosystemen. Jämte övervakningen av ekosystemen enligt kraven i NEC-direktivet kommer detta att bidra till den analys som ligger till grund för genomförandet av strategin för biologisk mångfald 10 , eftersom luftföroreningar är en viktig orsak till förlusten av biologisk mångfald.

Analysen för denna utsiktsrapport kunde ännu inte ta hänsyn till hur luftföroreningarna påverkas av en beräknad ekonomisk nedgång på grund av covid-19-pandemin. Det bör noteras att effekterna på minskningen av vissa utsläpp var ojämnt fördelade under nedstängningsperioderna och att de totala utsläppen kan gå tillbaka till tidigare nivåer när ekonomin återhämtar sig 11 .

2.Utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet samt framsteg mot uppfyllandet av målen

2.1.Aktuella utsläpp av luftföroreningar och den befintliga luftkvaliteten

Sedan 2005 (basåret för utsläppsminskningar enligt NEC-direktivet) och även dessförinnan har utsläppen av luftföroreningar i EU minskat betydligt tack vare EU-lagstiftning och nationell lagstiftning 12 . Sedan 2000 har EU:s BNP faktiskt ökat med ungefär 30 % samtidigt som utsläppen av de viktigaste luftföroreningarna har minskat med 10–70 %, beroende på förorening 13 .

Figur 1: Utveckling av utsläppen i EU‑28, 2000–2018 (i % jämfört med 2005 års nivåer) (källa: EEA)

Denna nedåtgående trend måste upprätthållas genom fortsatta insatser, särskilt för de föroreningar som inte har minskat så mycket. Exempelvis ammoniakutsläppen har legat på en konstant nivå sedan 2005 och till och med ökat i vissa medlemsstater på senare år.

Trots denna sammantagna minskning i utsläppen av luftföroreningar har vissa utsatta områden i de flesta medlemsstater fortsatt försämrad livskvalitet, eftersom luftkvalitetsstandarderna fortfarande inte är uppfyllda. Situationen är särskilt allvarlig i stadsområden, där de flesta människor bor. Alltför många människor är fortfarande exponerade för koncentrationer av vissa luftföroreningar som ligger över gräns- eller målvärdena i luftkvalitetsdirektiven, och ännu fler är exponerade för nivåer som ligger över dem som rekommenderas i Världshälsoorganisationens (WHO) riktlinjer för luftkvalitet. År 2018 var ungefär 4 % av stadsbefolkningen i EU-28 exponerad för PM2,5-nivåer som låg över EU:s årliga gränsvärde, medan över 70 % var exponerade för nivåer som låg över WHO:s riktvärden för luftkvalitet 14 .

Luftföroreningar är fortfarande den största miljöbetingade hälsorisken i EU 15 , en orsak till både kroniska och allvarliga sjukdomar som astma, kardiovaskulära problem och lungcancer 16 , och är ett stort folkhälso- och miljöproblem i EU 17 . Grupper med lägre socioekonomisk status, äldre, barn och personer med dålig hälsa brukar påverkas mer negativt av luftföroreningar än befolkningen i stort 18 .

2.2.Framsteg mot uppfyllandet av målen

De nationella åtagandena om utsläppsminskning enligt NEC-direktivet började gälla 2020, men kommissionens rapport om genomförandet visade att nästan alla medlemsstater omedelbart och avsevärt behöver minska utsläppen av åtminstone vissa föroreningar för att fullgöra sina skyldigheter. Detta gäller särskilt ammoniak. Detta visas också i analysen av skillnaden mellan de senast rapporterade utsläppen (för 2018) och de utsläppsnivåer som tillåts enligt NEC-direktivet för perioden 2020–2029 19 , vilket visar att många medlemsstater måste minska sina utsläpp med upp till 10 % på mindre än två år 20 . För PM2,5 och NOx, måste sex 21 respektive fem 22 medlemsstater minska sina utsläpp med upp till 30 % eller mer.

Medlemsstaterna måste anstränga sig ytterligare för att fullgöra NEC-direktivets strängare utsläppsminskningsskyldigheter för 2030. Jämfört med 2018 års utsläppsnivåer måste fem medlemsstater 23 halvera sina PM2,5-utsläpp, medan 15 24 av dem måste minska sina NOx-utsläpp med mer än 30 % jämfört med 2018. Dessutom måste 15 respektive 13 medlemsstater ytterligare minska sina NMVOC 25 - och ammoniakutsläpp 26 med upp till 30 % eller mer. Kommissionen kommer att nära följa kommande steg i genomförandet av NEC-direktivet och fortsätta att stödja medlemsstaternas genomförandeinsatser, men ska också använda sina rättsliga befogenheter för att se till att lagstiftningen följs.

När det gäller luftkvaliteten har det skett stora förbättringar under det senaste årtiondet, men det finns fortfarande stora problem med överskridanden av EU:s gränsvärden för luftkvalitet enligt luftkvalitetsdirektiven. För 2019 rapporterade 23 medlemsstater överskridanden av minst en luftkvalitetsstandard för minst en förorening på åtminstone en plats – detta omfattar 17 medlemsstater som överskred EU:s luftkvalitetsstandarder för NO2, 14 som överskred dem för PM10, fyra för PM2,5 och en för SO2.

Den 1 december 2020 pågick totalt 31 överträdelseförfaranden mot 18 medlemsstater på grund av överskridna koncentrationsnivåer eller bristande övervakning av PM10, PM2,5, NO2 eller SO2. Tio av dessa ärenden har hänskjutits till Europeiska unionens domstol, och i fem av dem har ett avgörande meddelats. I sitt meddelande Ren luft för alla från maj 2018 underströk kommissionen betydelsen av fortsatta åtgärder för verkställighet 27 .

2.3.Uppföljning av kontrollen av luftkvalitetsdirektivens ändamålsenlighet

I november 2019 offentliggjorde kommissionen resultaten av en kontroll av de två luftkvalitetsdirektivens ändamålsenlighet 28 . Den drog slutsatsen att EU:s luftkvalitetsstandarder visserligen kraftigt har bidragit till den nedåtgående trenden i överskridanden och befolkningens exponering för överskridanden, men att det fortfarande återstår mycket att göra för att uppnå luftkvalitetsstandarderna i vissa fall. Den drog dessutom slutsatsen att de nuvarande luftkvalitetsstandarderna inte är så ambitiösa som WHO:s rekommendationer för flera föroreningar 29 , särskilt fina partiklar (PM2,5). Senare meddelades det i den europeiska gröna given att kommissionen kommer att dra lärdom av kontrollen och särskilt kommer att föreslå en omarbetning av luftkvalitetsstandarderna för att anpassa dem mer till WHO:s rekommendationer. Kommissionen tänker också föreslå skärpta bestämmelser om övervakning, modellering och luftkvalitetsplaner för att hjälpa de lokala myndigheterna att uppnå renare luft 30 .

3.Genomförande av NEC-direktivet och kompletterande EU-lagstiftning

3.1.Lagstiftningsändringar som bidrar till ren luft

Flera ändringar av politiken och lagstiftningen har gjorts sedan den första utsiktsrapporten om ren luft. Särskilt har ambitionsnivån för kampen mot klimatförändringarna höjts genom att högre ställda mål trädde i kraft i december 2018 31 . En av slutsatserna i den första utsiktsrapporten om ren luft, nämligen att synergier mellan luft- och klimatpolitiken gör det lättare att uppnå målen på båda politikområdena, gäller i ännu högre grad nu. För att faktiskt förverkliga dessa vinster måste dock lagstiftningen genomföras i tid. Ytterligare EU-lagstiftning som begränsar luftföroreningarna vid källan har också antagits, såsom Euro 6-kraven för dieselfordon.

I april 2019 skulle medlemsstaterna dessutom lämna in sina nationella luftvårdsprogram för första gången, med en beskrivning av de strategier och åtgärder de tänker använda för att fullgöra sina åtaganden om utsläppsminskning enligt NEC-direktivet. Dessa strategier och åtgärder ingår i så stor utsträckning som möjligt i den modelleringsram som ligger till grund för analysen i denna utsiktsrapport om ren luft. Detaljnivån varierar dock i hög grad mellan olika medlemsstater, och gör i vissa fall att de inte kan ingå i den kvantitativa analysen 32 .

De höjda klimatmålen att minska växthusgasutsläppen med 55 % fram till 2030 33 , som kommissionen lade fram 2020 och som fortfarande är föremål för interinstitutionella förhandlingar, ingår inte i referensscenariot i analysen för den andra utsiktsrapporten om ren luft, utan tas upp som ett politiskt scenario.

3.2.Utsikterna att uppnå NEC-direktivets åtaganden om utsläppsminskning för 2030 och därefter

I december 2018 åtog sig medlemsstaterna att uppnå klimat- och energimålen för 2030 34 , vilket kräver lämpliga strategier och åtgärder. Genom dessa åtgärder och tillämpning av befintlig lagstiftning för bekämpning av luftföroreningar vid källan skulle alla utsläpp av luftföroreningar i EU, med undantag för ammoniak, uppfylla NEC-direktivets krav efter 2030. De nationella åtagandena döljer dock skillnader mellan medlemsstaterna.

Åtagandet om SO2-minskning fram till 2030 skulle uppnås av alla medlemsstater utom en 35 om all befintlig lagstiftning genomförs till fullo. Åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen skulle underlätta detta. För NOx, PM2,5 och NMVOC skulle två medlemsstater 36 inte fullgöra sina skyldigheter trots åtgärderna i deras nationella luftvårdsprogram, så de skulle behöva vidta ytterligare åtgärder. Ammoniak skulle vara ett stort problem, eftersom 22 medlemsstater inte skulle kunna fullgöra åtagandena om minskning fram till 2030 med den befintliga lagstiftningen 37 . I sina nationella luftvårdsprogram har visserligen medlemsstaterna tillkännagett att de skulle vidta ytterligare åtgärder för att minska ammoniakutsläppen, men för 15 medlemsstater 38 skulle dessa ändå inte räcka för att fullgöra deras åtaganden om ammoniak till 2030.

Generellt måste medlemsstaterna till fullo genomföra all befintlig lagstiftning och de aviserade åtgärderna så snart som möjligt. De 15 medlemsstater som kommer att ha svårt att fullgöra åtagandet om ammoniak, även om de vidtar åtgärderna i sina nationella luftvårdsprogram, måste skyndsamt ta fram ytterligare åtgärder. Detta krävs också i NEC-direktivet om prognosen visar att en medlemsstat inte kommer att klara ett åtagande om utsläppsminskning.

Modelleringen inom ramen för denna utsiktsrapport om ren luft har identifierat de mest kostnadseffektiva luftvårdsåtgärder som skulle göra det möjligt för alla medlemsstater att fullgöra sina åtaganden enligt NEC-direktivet, även utan möjliga synergier med klimatåtgärder. För SO2, PM2,5 och NOx rör dessa åtgärder mestadels industriprocesser och industriell förbränning. För att minska utsläppen av flyktiga organiska föreningar utom metan (NMVOC) skulle de allra flesta kostnadseffektiva åtgärderna ta itu med utsläppen från uppvärmning av bostäder genom förbränning av biomassa och, i mindre utsträckning, från användning av lösningsmedel. De åtgärder som skulle minska ammoniakutsläppen på det mest kostnadseffektiva sättet är alla kopplade till jordbruket och är, i stor utsträckning, förknippade med utfodringsmetoder, gödselhantering och användning av gödselmedel 39 .

4.Utsikterna att uppnå de långsiktiga målen

I förhållande till målet att halvera luftföroreningarnas hälsoeffekter fram till 2030 jämfört med 2005 konstaterades det i den första utsiktsrapporten om ren luft att denna inverkan (uttryckt i antalet förtida dödsfall på grund av luftföroreningar) verkligen skulle minska med mer än 50 % till 2030 om medlemsstaterna genomförde all den lagstiftning som antagits mellan 2014 och 2017 för att minska utsläppen av luftföroreningar. I denna analys beaktades också effekterna av åtgärder som kan bekämpa flera olika föroreningar samtidigt. Den första utsiktsrapporten om ren luft var dock mindre positiv när det gäller effekterna på ekosystemen, eftersom inga av de nya åtgärder som infördes mellan 2014 och 2017 var inriktade på jordbrukets ammoniakutsläpp, huvudkällan till de luftföroreningar som påverkar ekosystemen 40 .

Metoden för den andra utsiktsrapporten om ren luft tar också hänsyn till den politiska utvecklingen och lagstiftningsutvecklingen sedan 2018 (när det gäller EU:s klimatpolitik och annan föroreningsbekämpning) och information (såsom bättre utsläppsinventeringar och en bättre förståelse av utsläppens inverkan på hälsan och deras ekonomiska värde) som inte ingick i den första utsiktsrapporten 41 . Därför går det inte att göra direkta jämförelser mellan de båda rapporternas resultat. Man kan dock fortfarande bedöma de senaste resultaten när det gäller att uppnå målen i programmet för ren luft och på denna grund sluta sig till gjorda framsteg.

4.1.Bakgrundskoncentration av föroreningar

Om medlemsstaterna genomförde all befintlig sektorslagstiftning som reglerar luftföroreningar och de åtgärder som krävs för att uppnå de klimat- och energimål för 2030 som fastställdes i december 2018, skulle utsläppen av luftföroreningar minskas tillräckligt för att uppfylla NEC-direktivets krav på EU-nivå för alla föroreningar utom ammoniak 2030. Dessutom skulle inget förvaltningsområde för luftkvalitet överskrida 25 mikrogram/m3 av PM2,5 i bakgrundskoncentration 42 . År 2019 fanns det 14 sådana områden i fyra medlemsstater.

Antalet områden för vilka den beräknade bakgrundskoncentrationen av PM2,5 är under WHO:s aktuella riktvärde 10 µg/m³ förväntas öka från 41 % av alla områden 2015 till 90 % 2030, återigen förutsatt att all befintlig lagstiftning genomförs till fullo. Om alla tekniskt genomförbara luftvårdsåtgärder vidtogs skulle denna andel öka till 98 %. Som bäst skulle luft- och klimatpolitiken (däribland livsstilsförändringar för att begränsa klimatförändringarna och införandet av tekniskt genomförbara åtgärder för att begränsa luftföroreningarna) leda till att bakgrundskoncentrationerna i alla områden är under WHO:s aktuella riktvärde 2050.

Denna utveckling kan också iakttas i EU-befolkningens förändrade exponering för luftföroreningar. Den andel av EU:s befolkning som lever i områden med en bakgrundskoncentration av PM2,5 som är under WHO:s riktvärde 10 µg/m³ skulle mer än fördubblas mellan 2015 och 2030 om alla antagna lagar för ren luft och klimatlagar genomfördes (figur 2). Då skulle dock fortfarande 12 % av EU:s befolkning 2030 vara exponerad för nivåer av fina partiklar som ligger över WHO:s riktvärde. Med den mest ambitiösa politiken för ren luft (och alla tekniskt genomförbara begränsningsåtgärder) skulle denna andel minska till 4 %. Denna kvarvarande andel beror på luftföroreningar från tredjeländer (grannländer och internationell sjöfart) samt på naturliga källor. Dessa positiva trender avser dock endast bakgrundskoncentrationer och omfattar inte möjliga utsatta områden, bland annat sådana där föroreningarna ligger över WHO:s rekommenderade värden, vilka fortfarande skulle kräva åtgärder.

Figur 2: Fördelning av exponeringen för PM2,5 i huvudscenarierna, EU-27 (källa: IIASA)

Anm.: MTFR står för maximal tekniskt genomförbar minskning av luftföroreningar (Maximum Technically Feasible Air Pollution Reduction).

4.2.Hälsokonsekvenser

Antalet förtida dödsfall på grund av PM2,5 väntas minska med ungefär 55 % mellan 2005 och 2030 om alla strategier som medlemsstaterna redan har antagit genomförs till fullo 43 . Detta skulle innebära att det beräknade antalet förtida dödsfall skulle minska med 28 % mellan 2020 och 2030. Åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen skulle påskynda denna minskning mellan 2020 och 2030, som då skulle ligga på 31 %. Om maximala luftvårdsåtgärder vidtogs 44 skulle antalet förtida dödsfall minska med 44 % mellan 2020 och 2030. Fortfarande skulle dock mer än 130 000 förtida dödsfall inträffa per år i EU endast på grund av PM2,5-föroreningar.

När det gäller antalet förlorade levnadsår på grund av PM2,5-föroreningar är helhetsbilden oförändrad (se figur 3). Utöver sidovinsterna med klimatåtgärder räknar man också med stora vinster genom de kompletterande åtgärderna för ren luft.

Figur 3: Förlorade levnadsår på grund av exponering för PM2,5 i EU-27 (källa: IIASA) 45

Genomförandet av strategierna och åtgärderna i medlemsstaternas nationella luftvårdsprogram leder till kostnader på uppskattningsvis ungefär 1,4 miljarder euro per år i EU (för åtgärder som presenteras tillräckligt ingående i luftvårdsprogrammen och som därför kan knytas till en kostnad). De ökade hälsovinsterna (genom att både dödligheten och sjukligheten minskar) väger dock upp de ökade kostnaderna i alla analyserade fall (se avsnitt 4.4 för ytterligare information om de ekonomiska konsekvenserna). Hälsovinsterna tack vare åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen 46 uppgår till 8–43 miljarder euro per år för EU 47 . Samhället som helhet gynnas därför av att dessa åtgärder genomförs.

4.3.Konsekvenser för ekosystemen

Den senaste tidens förbättringar när det gäller luftföroreningarnas konsekvenser för ekosystemen 48 beräknas fortsätta i framtiden i alla scenarier. Trots denna positiva utveckling är situationen dock fortfarande oroande, eftersom kvävedepositionsnivåerna ligger långt över de kritiska belastningsgränserna 49 och hotar den biologiska mångfalden, särskilt i Natura 2000-områden. Om all antagen lagstiftning genomförs skulle de Natura 2000-områden som överskrider de kritiska belastningsgränserna för övergödning minska med 8 % mellan 2020 och 2030. Om medlemsstaterna också genomför alla åtgärder i sina nationella luftvårdsprogram skulle minskningen vara 15 %. Fortfarande skulle dock mer än hälften (58 %) av Natura 2000-områdena vara hotade av övergödning. Om alla tekniskt genomförbara luftvårdsåtgärder vidtogs skulle denna andel minska till 46 % 2030, vilket visar att det finns stort utrymme för förbättringar (se figur 4).

Luftföroreningar påverkar alla ekosystem, däribland jordbruksgrödor och skogar, och de skulle alla må mycket bra av minskade luftföroreningar genom en minskning av övergödningen, försurningen och ozonet. För alla dessa hot skulle kombinationen av åtgärder för ren luft samt energi- och klimatåtgärder ge de största vinsterna 2050.

Figur 4: Terrestra ekosystem (1 000 km2) där kvävedepositionerna överskrider de kritiska belastningsgränserna för övergödning, EU-27 (källa: IIASA) 50

4.4. Ekonomiska konsekvenser

Luftföroreningarna är inte bara direkt skadliga för den mänskliga hälsan och har en negativ inverkan på jordbruksgrödorna, skogsbrukets avkastning, ekosystemen och byggnaderna, utan har också en indirekt inverkan på ekonomin, exempelvis genom förlorade arbetsdagar på grund av dålig hälsa. I alla de analyserade fallen leder ytterligare åtgärder för minskning av föroreningarna alltid till nettovinster för samhället, eftersom vinsterna med renare luft alltid överskuggar kostnaderna för dessa åtgärder. Figur 5 visar att bara genomförandet av åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen skulle leda till ungefär sju miljarder euro per år i ytterligare nettovinster 51 för EU 2030. Om alla åtgärder som är tekniskt genomförbara också genomförs skulle dessa nettovinster kunna vara ungefär 21 miljarder euro per år 2030. Minskad dödlighet (beräknad här med ledning av minskade PM2,5-effekter) är den i särklass viktigaste vinsten med åtgärder för ren luft, följt av minskad sjuklighet. I allmänhet är hälsovinsterna större i början av genomförandet men ligger kvar på en konstant nivå efter 2030, medan kostnaderna för åtgärderna minskar efter 2030.

Ambitiösare åtgärder för ren luft och klimatåtgärder skulle öka nettovinsterna för samhället i samtliga analyserade fall. Om en mer ambitiös klimatpolitik genomförs (klimatneutralitet 2050) skulle luftvårdsåtgärderna vara utan kostnad jämfört med referensscenariot 52 . Dessa härledda kostnadsbesparingar, kombinerat med marknadsvinsterna av åtgärder för ren luft, skulle i bästa fall öka EU:s BNP med 0,15 % till 2050. I sådana fall 53 , och om de senaste empiriska studierna om produktivitetsvinsterna genom renare luft 54 beaktas, skulle BNP till och med öka med upp till 1,3 % fram till 2050, jämfört med referensscenariot.

Figur 5: Förändring i nettovinsterna med åtgärder för ren luft i olika luft- och klimatpolitiska scenarier jämfört med referensscenariot, i miljarder euro per år (EU-27), baserat på en försiktig uppskattning av alla konsekvenser 55 (källa: JRC, i IIASA:s rapport)

5.Växelspel med klimatförändring och klimatpolitik

5.1.Utsikter för utsläpp av kortlivade klimatpåverkande ämnen (metan och sot)

Metan och sot bidrar både till luftföroreningar och global uppvärmning. Metan är inte bara en mycket stark växthusgas, utan bildar också marknära ozon, som är mycket skadligt för hälsan. Sot ingår i partiklar men bidrar också i hög grad till den globala uppvärmningen.

Med befintliga luft-, klimat- och energirelaterade mål och lagar (referensscenariot) skulle de beräknade metanutsläppen minska med ungefär 20 % mellan 2020 och 2050, medan åtgärderna i medlemsstaternas nationella luftvårdsprogram endast skulle ge försumbara vinster på detta område. Med de ökade klimatambitioner som kommissionen föreslog 2020 56 skulle dock minskningen uppgå till 44 % under samma period. I dessa minskningar ingår dock inte effekten av åtgärderna i den nyligen antagna metanstrategin 57 , som ytterligare skulle förstärka denna nedåtgående trend.

För sot skulle de befintliga strategierna och, i betydligt mindre utsträckning, åtgärderna i nationella luftvårdsprogram, kunna minska de totala utsläppen i EU med ungefär 80 % mellan 2020 och 2050. De största minskningarna av sot skulle uppnås om luftvårdsåtgärderna kombineras med mer ambitiösa klimatstrategier, vilket skulle ge upphov till synergieffekter.

5.2.Sidovinster och kompromisser mellan strategier

Flera klimatscenariers effekter på luftföroreningarna har analyserats i den modellering som ligger till grund för denna utsiktsrapport om ren luft. Vissa av dessa scenarier bygger på de fall som tagits fram för kommissionens ”strategiska långsiktiga vision för en stark, modern, konkurrenskraftig och klimatneutral ekonomi” 58 . Dess syfte är att på olika sätt uppnå en koldioxidneutral ekonomi senast 2050. Ett scenario bygger på den cirkulära ekonomin och livsstilsförändringar 59 medan ett annat bygger på tekniska lösningar 60 . Ytterligare ett scenario motsvarar det nya förslaget om 55 % minskning av växthusgaserna fram till 2030 61 . Detta gör det möjligt att fastställa effekterna av olika EU-åtgärder mot utsläpp av luftföroreningar för 2030 och 2050.

Figur 6 visar att åtgärder mot klimatförändringar alltid minskar utsläppen av luftföroreningar på lång sikt (2050) (PM2,5 påverkas minst – se möjliga förklaringar i faktaruta 2). Det klimatscenario som bygger på den cirkulära ekonomin och livsstilsförändringar minskar utsläppen av luftföroreningar mest.

Figur 6: Prognoser för utsläpp av de viktigaste luftföroreningarna i EU-27 i olika scenarier samt de maximala möjliga minskningarna genom luftvårdsåtgärder och klimatpolitik (källa: IIASA) 62

Som nämnts i avsnitt 4.4 kostar luftvårdsåtgärder mer när de vidtas separat än när de genomförs tillsammans med klimatåtgärder. Vissa åtgärder främjar uppenbarligen båda strategierna, och dessa måste lyftas fram, medan åtgärder som leder till kompromisser bör undvikas. Åtgärder för att öka andelen obrännbara förnybara energikällor inom energiförbrukningen, förbättra byggnaders energiprestanda och främja hållbarare uppvärmning och kylning samt öka energieffektiviteten överlag, samt åtgärder för rena transporter, är av särskilt stor nytta. Åtgärder som ökar användningen av bioenergi i anordningar utan tillräcklig utsläppsminskningsteknik 63 gör däremot luften smutsigare och måste undvikas.

6.Gränsöverskridande och internationell dimension

Analysen för denna utsiktsrapport om ren luft visar att en viktig källa till bakgrundskoncentrationer av PM2,5 i de flesta medlemsstater är andra medlemsstater, utöver de redan stora inhemska källorna. Detta återspeglar luftföroreningarnas gränsöverskridande karaktär, vilket motiverar EU-åtgärder på området. Det stärker uppfattningen att alla medlemsstater måste minska sina utsläpp i enlighet med skyldigheterna enligt NEC-direktivet, så att deras kombinerade insatser på nationell nivå blir till nytta för alla. Nationella kostnads-nyttoanalyser av åtgärder för ren luft bör ta hänsyn till deras positiva spridningseffekter i grannländer.

Dessutom visar analysen att även tredjeländer, i varierande grad beroende på medlemsstaternas geografiska läge, är en källa till bakgrundskoncentrationer av luftföroreningar. Detta visar tydligt att EU måste vidta kraftfullare åtgärder bilateralt (särskilt i samband med anslutnings- och grannskapspolitiken 64 men även genom starkare internationella partnerskap) och i internationella forum som konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar 65 . Det är av största vikt att alla parter ratificerar och genomför konventionen, särskilt länder i det östra grannskapet som inte redan har gjort detta. Ett stort steg i riktning mot detta mål är alla medlemsstaters ratificering av det ändrade Göteborgsprotokollet till konventionen 66 samt de ändrade protokollen om tungmetaller och långlivade organiska föroreningar.

För att minska bakgrundskoncentrationerna av luftföroreningar är det dock oftast medlemsstaterna själva som måste göra huvuddelen av arbetet för att minska sina egna utsläpp. De största medlemsstaterna måste ofta göra mer själva: minst hälften av arbetet avser i dessa fall en minskning av inhemska utsläpp. Mindre och mer isolerade medlemsstater (särskilt öar) kan i högre grad dra nytta av minskningar i grannländerna och inom den internationella sjöfarten 67 .

7.Slutsats

Denna rapport visar att EU som helhet skulle minska utsläppen av luftföroreningar i enlighet med NEC-direktivet för 2030 om all lagstiftning som antogs fram till 2018 till fullo bär frukt och om medlemsstaterna genomför åtgärderna i sina nationella luftvårdsprogram. För alla föroreningar utom ammoniak skulle detta till och med uppnås med viss marginal 68 . Det finns dock stora skillnader mellan medlemsstaterna, och rapporten visar att detta ligger långt i framtiden, eftersom de flesta medlemsstater fortfarande måste lägga mycket kraft på att fullgöra skyldigheterna enligt NEC-direktivet för 2020–2029 (även om dessa skyldigheter inte är lika stränga som för 2030).

I rapporten läggs det fram starka argument för att medlemsstaterna ska fortsätta, intensifiera och bredda sina insatser, och genomföra åtgärder som minskar luftföroreningarna och växthusgaserna på ett sätt som är till ömsesidig nytta. Den europeiska gröna givens prioriteringar och åtgärder samt möjligheterna i den långsiktiga budgeten för 2021–2027 och NextGenerationEU 69 kommer att främja sådana synergier. Initiativ som ”renoveringsvågen” 70 , strängare utsläppsnormer för fordon 71 , omarbetningen av direktivet om industriutsläpp 72 och alla åtgärder som bidrar till en klimatneutral ekonomi med minskad resursanvändning 2050 kommer att integrera minskningen av luftföroreningar i alla sektorer. Nya initiativ som Europas plan mot cancer 73 och programmet EU för hälsa 74 ger möjlighet att bättre ta itu med kopplingarna mellan miljö och hälsa. De nya finansieringsinstrumenten för NextGenerationEU kommer tillsammans med sammanhållningspolitikens medel att främja nationella, regionala och lokala insatser för renare luft.

Den nya gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), som fortfarande är föremål för interinstitutionella förhandlingar, kommer också att vara avgörande för att få medlemsstaterna att minska luftföroreningarna i jordbrukssektorn.

Ammoniakutsläppen från jordbruket är ett kvarvarande problem i alla analyserade fall i denna rapport, och de ytterligare åtgärderna i medlemsstaternas nationella luftvårdsprogram måste genomföras utan dröjsmål för att minska dessa utsläpp. I många medlemsstater måste dessutom ännu fler åtgärder vidtas. Mer än 90 % av ammoniakutsläppen i EU kommer från jordbruket, särskilt från djurhållning samt från lagring och användning av organiska och oorganiska gödselmedel. Den nya gemensamma jordbrukspolitiken måste främja och bidra till en minskning av luftföroreningarna, och medlemsstaterna måste utnyttja de nya möjligheterna med exempelvis de föreslagna miljösystemen i de nationella strategiska planerna och de föreslagna strategiska målen (däribland förvaltningen av naturresurser som luft och vatten). En gemensam jordbrukspolitik med starka miljö- och klimatambitioner bör eftersträvas för att återspegla prioriteringarna i den europeiska gröna given, i linje med strategin Från jord till bord och för biologisk mångfald 75 .

Parallellt ska kommissionen fortsätta hjälpa medlemsstaterna genom att ta fram fler riktlinjer och tekniskt stöd för jordbrukare och nationella institutioner om hur man genomför välkända och kostnadseffektiva åtgärder för minskning av luftföroreningarna och genom att undersöka nya sätt att minska utsläppen av luftföroreningar inom jordbruket. Detta bör göras på ett integrerat sätt, med hänsyn till luft-, vatten- och markföroreningar samt konsekvenserna för klimatet, i linje med vad som eftersträvas för alla sektorer genom den europeiska gröna givens nollföroreningsstrategi.

Alla dessa åtgärder kommer dock inte att vara tillräckliga för att eliminera alla effekterna av luftföroreningar, och oroande föroreningskoncentrationer i städerna kommer att kvarstå, liksom luftföroreningsrelaterade hot mot ekosystemen, däribland skyddade ekosystem. Om de överenskomna klimat- och energistrategierna och åtgärderna för ren luft i medlemsstaternas nationella luftvårdsprogram genomförs till fullo kan föroreningskoncentrationerna komma mycket närmare WHO:s nuvarande riktvärden för luftkvalitet, men luftföroreningarna kommer fortfarande att leda till förtida dödsfall i EU. Eftersom även relativt låg exponering för föroreningar är skadlig måste insatserna ökas på alla nivåer för att minska luftföroreningarna. Utöver kraftfullare nationella åtgärder krävs också ett starkare internationellt och mellanregionalt samarbete, särskilt genom konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar men även på andra sätt, bl.a. genom att främja och stödja genomförandet av Uneas resolution om minskning av luftföroreningarna på global nivå 76 . Detta framhäver också behovet av att fortsätta sträva efter att minska utsläppen av ämnen som bildar luftföroreningar, särskilt metan (metan bildar marknära ozon, som är skadligt för hälsan och miljön). Enligt metanstrategin ska man vid översynen av NEC-direktivet (2025) undersöka möjligheten att ta med metan bland de reglerade föroreningarna.

Denna andra utsiktsrapport om ren luft och den analys som ligger till grund för den bidrar till ett mer välgrundat genomförande av NEC-direktivet i medlemsstaterna. Den kommer att uppdateras om ungefär två år genom den tredje utsiktsrapporten om ren luft, som ett led i den större nollföroreningsstrategin.

(1)

 COM(2019) 640 final.

(2)

Europeiska miljöbyrån (EEA), Air Quality Report 2020: EEA beräknar antalet förtida dödsfall på ett lite annat sätt än i denna utsiktsrapport om ren luft. Huvudskillnaderna förklaras i faktaruta 1. Beräkningen av luftföroreningarnas inverkan på ekosystemen bygger på ”kritiska belastningsgränser” för övergödning. Ytterligare information finns i avsnitt 4.3.

(3)

Direktiven 2004/107/EG och 2008/50/EG.

(4)

Direktiv (EU) 2016/2284 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar (NEC-direktivet).

(5)

COM(2013) 918 final.

(6)

COM(2018) 446 final.

(7)

COM(2020) 266 final.

(8)

Se nollföroreningsplanen för luft, vatten och mark i EU (https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12588-EU-Action-Plan-Towards-a-Zero-Pollution-Ambition-for-air-water-and-soil).

(9)

Den europeiska gröna given omfattar det övergripande målet att ”skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelaterade risker och effekter”. Den andra utsiktsrapporten om ren luft bidrar också till detta mål.

(10)

COM(2020) 380 final.

(11)

Se exempelvis OECD/Europeiska unionen (2020), Health at a Glance: Europe 2020: State of Health in the EU Cycle, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/82129230-en ; Europeiska miljöbyrån (EEA), Air Quality Report 2020.

(12)

Se EEA:s utsläppsdata enligt NEC-direktivet 1990–2018 ( https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/dashboards/necd-directive-data-viewer-3 ).

(13)

 EEA:s Air Quality Report 2020.

(14)

EEA:s Air Quality Report 2020.

(15)

 Healthy Environment, Healthy Lives, EEA-rapport 21/2019.

(16)

Se till exempel OECD/Europeiska unionen (2020), Health at a Glance: Europe 2020: State of Health in the EU Cycle, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/82129230-en ;

(17)

Europeiska kommissionen (2017). Särskild Eurobarometer 468: Attitudes of European citizens towards the environment.

(18)

 Unequal exposure and unequal impacts: social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe, EEA-rapport nr 22/2018; Employment and Social Developments in Europe 2019

(19)

EEA:s rapportering om genomförandet av direktivet om nationella åtaganden om utsläppsminskningar 2020 ( https://www.eea.europa.eu/publications/national-emission-reduction-commitments-directive ).

(20)

Tio medlemsstater för ammoniak (Cypern, Finland, Frankrike, Irland, Lettland, Spanien, Sverige, Tyskland, Ungern och Österrike), sex för NOx (Danmark, Frankrike, Irland, Lettland, Malta och Sverige), fyra för PM2,5 (Finland, Polen, Slovenien och Spanien), fyra för NMVOC (Bulgarien, Cypern, Litauen och Tjeckien) och två för SO2 (Litauen och Polen).

(21)

Bułgarien, Cypern, Danmark, Rumänien, Tjeckien och Ungern.

(22)

Cypern, Litauen, Polen, Rumänien och Tyskland.

(23)

Cypern, Polen, Rumänien, Tjeckien och Ungern.

(24)

Cypern, Danmark, Frankrike, Irland, Italien, Litauen, Malta, Portugal, Rumänien, Slovenien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.

(25)

Bulgarien, Cypern, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien, Spanien, Ungern och Tjeckien.

(26)

Cypern, Danmark, Frankrike, Litauen, Luxemburg, Polen, Rumänien, Slovakien, Spanien, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.

(27)

COM(2018) 330 final.

(28)

SWD(2019) 427 final.

(29)

 WHO:s riktlinjer håller för närvarande på att ses över och kommissionen följder detta noga.

(30)

 Ytterligare information finns här: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12677-Revision-of-EU-Ambient-Air-Quality-legislation

(31)

I december 2018 trädde både energieffektivitetsdirektivet (EU) 2018/2002 och det omarbetade direktivet om förnybara energikällor (EU) 2018/2001 i kraft, vilket innebar att EU-mål på minst 32,5 % för energieffektivitet (jämfört med beräkningar av förväntad energiförbrukning 2030) respektive minst 32 % för förnybara energikällor fastställdes till 2030; dessa mål ingick i klimatscenariot i den första utsiktsrapporten om ren luft och ingår nu i referensscenariot i den andra utsiktsrapporten om ren luft, som därför också omfattar en minskning av växthusgaser med ungefär 40 % 2030 jämfört med 2005.

(32)

Ytterligare information finns i IIASA:s rapport Support to the development of the Second Clean Air Outlook: https://ec.europa.eu/environment/air/clean_air/outlook.htm

(33)

 COM(2020) 562 final.

(34)

Se fotnot 24.

(35)

Slovenien.

(36)

Tjeckien och Luxemburg för NOx; Tyskland och Nederländerna för PM2,5; Irland och Luxemburg för NMVOC.

(37)

Alla medlemsstater utom Grekland, Malta, Nederländerna, Slovakien och Slovenien.

(38)

Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Polen, Portugal, Rumänien, Sverige, Tyskland och Österrike.

(39)

 Ytterligare information finns i IIASA:s rapport.

(40)

Ammoniak bildar också sekundärt PM2,5, som är skadligt för hälsan.

(41)

 Ytterligare information finns i IIASA:s rapport. 

(42)

25 mikrogram/m3 motsvarar luftkvalitetsdirektivets gränsvärde, som avser total koncentration, medan resultaten här endast avser bakgrundskoncentration och inte omfattar utsläpp i lokala utsatta områden.

(43)

 För att dessa beräkningar ska vara konsekventa jämfört med tidigare beräkningar för en sådan förändring hålls befolkningen konstant på 2010 års nivå. Detta görs dock inte vid uppskattningen av de ekonomiska vinsterna och hälsovinsterna, som bygger på beräkningar av medlemsstaternas framtida befolkningsdata för att bli noggrannare.

(44)

Maximalt tekniskt genomförbart scenario.

(45)

”Referensscenario CAO2” motsvarar genomförandet av all lagstiftning som antagits fram till 2018; ”Potentiella minskningar genom klimatåtgärder” motsvarar en situation med de lägsta utsläppen av luftföroreningar bland de långsiktiga klimatscenarierna för utfasning av fossila bränslen fram till 2050; ”Potentiella minskningar genom luftvårdsåtgärder” motsvarar maximal tekniskt genomförbar minskning av luftföroreningar (MTFR).

(46)

 Återigen med förbehållet att inte alla åtgärder kunde modelleras på grund av detaljbrist i vissa nationella luftvårdsprogram.

(47)

 Intervallet beror på olika värderingsmetoder och omfattningen av de hälsokonsekvenser som togs med.

(48)

 På grund av modellens utformning ingår endast terrestra ekosystem i denna analys.

(49)

Denna term avser ekosystemets förmåga att absorbera övergödande kväveföroreningar (eller försurande föroreningar, när det gäller försurning) från luften utan negativa effekter för naturen (EEA, Air Quality Report 2020).

(50)

 Se förklaringarna i fotnot 47.

(51)

 Nettovinsterna motsvarar vinsterna minus kostnaderna.

(52)

 Observera att kostnaden för klimatåtgärder inte ingår i detta diagram.

(53)

 Om alla tekniskt genomförbara luftvårdsåtgärder genomförs och klimatförändringen hålls under 1,5 °C.

(54)

 Dechezleprêtre m.fl. (2019), The economic cost of air pollution: Evidence from Europe, OECD Economics Department Working Papers.

(55)

 Vinster visas ovanför x-axeln, kostnader nedanför. ”NAPCP” representerar en situation då alla åtgärder som har valts ut för antagande i de nationella luftvårdsprogrammen ger vinster utöver de befintliga strategierna; ”Referens MTFR” representerar en situation då åtgärder för maximal tekniskt genomförbar minskning av luftföroreningar ger vinster utöver de befintliga strategierna; ”TECH+WAM” representerar en situation då åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen kompletterar en ambitiös begränsning av klimatförändringarna genom tekniska alternativ; ”LIFE+WAM” representerar en situation då åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen kompletterar en ambitiös begränsning av klimatförändringarna genom den cirkulära ekonomin; ”LIFE MTFR” representerar en situation då åtgärder för maximal tekniskt genomförbar minskning av luftföroreningar ger vinster utöver en ambitiös begränsning av klimatförändringarna genom den cirkulära ekonomin. Dessa olika klimatsituationer beskrivs mer ingående i avsnitt 5.2.

(56)

 COM(2020) 562 final.

(57)

 COM(2020) 663 final; sektorsåtgärderna omfattar exempelvis jordbruk, energi, avfall och spillvatten.

(58)

COM(2018) 773 final.

(59)

Scenariot ”1.5 LIFE” uppnår målet om 1,5 °C genom en mer cirkulär ekonomi, mindre koldioxidintensiv kost, en delningsekonomi osv.

(60)

Scenariot ”1.5 TECH” uppnår målet om 1,5 °C genom tekniska alternativ. Kvarvarande utsläpp som inte kan minskas fram till 2050 uppvägs av negativa utsläpp genom utnyttjande av bioenergi baserat på avskiljning och lagring av koldioxid och LULUCF-sänkor.

(61)

COM(2020) 562 final.

(62)

 Se förklaringarna i fotnot 47.

(63)

 I kommissionens förordningar om ekodesignkrav för värmepannor för fastbränsle och för rumsvärmare för fastbränsle fastställs dock gränsvärden för luftföroreningar från anordningar för biomassa.

(64)

Särskilt genom att uppmuntra utvidgningsländer att öka införlivandet och genomförandet av EU-lagstiftning och länder som har ingått avtal med EU att anpassa sin lagstiftning mer till EU-lagstiftningen.

(65)

Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (https://www.unece.org/env/lrtap/welcome.html.html).

(66)

Ändrad 2012.

(67)

 Resultaten för samtliga medlemsstater finns i IIASA:s rapport.

(68)

 För ammoniak skulle åtgärderna i de nationella luftvårdsprogrammen räcka precis för att uppnå de utsläppsminskningar som motsvarar åtagandena enligt NEC-direktivet för EU som helhet.

(69)

https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_sv

(70)

 https://ec.europa.eu/energy/topics/energy-efficiency/energy-efficient-buildings/renovation-wave_sv

(71)

 Såsom förslaget om strängare utsläppsnormer för fordon med förbränningsmotor i den europeiska gröna given.

(72)

 Se den inledande konsekvensbedömningen (https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12306-EU-rules-on-industrial-emissions-revision).

(73)

https://ec.europa.eu/health/non_communicable_diseases/cancer_sv

(74)

 https://ec.europa.eu/health/funding/eu4health_sv

(75)

 COM(2020) 381 final.

(76)

FN:s miljöförsamlings resolution 3/8.