EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 16.5.2018

COM(2018) 297 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

Rapport från kommissionen om halvtidsutvärdering av Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter

{SWD(2018) 192 final}

Bakgrund

Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter (nedan kallad fonden) upprättades för tio år sedan med målet att visa solidaritet med och lämna stöd till arbetstagare som blivit arbetslösa till följd av genomgripande strukturförändringar inom världshandeln på grund av globalisering. Tillämpningsområdet för den ursprungliga förordningen (EG) nr 1927/2006, utvidgades år 2009 genom förordning (EG) nr 546/2009 till att även omfatta uppsägningar till följd av den globala finansiella och ekonomiska krisen. Genom fonden samfinansieras åtgärder som genomförts av medlemsstaterna för att hjälpa uppsagda arbetstagare att återintegreras på arbetsmarknaden om uppsägningarna har fått betydande konsekvenser för ekonomin, i synnerhet för sysselsättningsgraden i en region eller sektor. En undantagsbestämmelse i artikel 6.2 i nuvarande förordning (EU) nr 1309/2013 1 (nedan kallad förordningen om fonden) gör det möjligt för medlemsstater med hög ungdomsarbetslöshet att inkludera unga som varken arbetar eller studerar i ansökningar till fonden fram till slutet av 2017 2 .

Halvtidsutvärderingens omfattning

I enlighet med artikel 20 i förordningen om fonden har kommissionen genomfört denna halvtidsutvärdering för att bedöma hur och i vilken utsträckning fonden uppnår sina mål.

Halvtidsutvärderingen omfattar alla 29 ärenden som lämnades in år 2014 och 2015 3 . Ärendena, som rör tio olika medlemsstater, omfattar 21 ekonomiska sektorer, varav fordonssektorn (fyra ärenden) och detaljhandelssektorn (tre ärenden) står för den största andelen ansökningar till fonden under denna tidsperiod. Antalet ansökningar till fonden har minskat tack vare den ekonomiska återhämtningen, vilket även minskar mängden uppgifter som är tillgängliga för analysen.

De uppnådda resultatens genomslag, effektivitet, samstämmighet, relevans och EU-mervärde har utvärderats. Detta går längre än förordningens krav på bedömning av de uppnådda resultaten och vilket genomslag de har, och har möjliggjort en omfattande bedömning på instrument- och ärendenivå 4 .

Halvtidsutvärderingen redovisas i ett arbetsdokument. Arbetsdokumentet baseras främst på en extern konsults utvärderingsstudie som godkändes av generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering i december 2016. Ytterligare uppgifter för arbetsdokumentet samlades in och analyserades utifrån tidigare rapporter, utvärderingar och allmänna erfarenheter av förvaltning av fonden.

I enlighet med artikel 20.1 a i förordningen om fonden sammanfattas i den föreliggande rapporten de viktigaste resultaten för EU-institutionerna och EU-organen samt för arbetsmarknadens parter. Resultaten av utvärderingen ska också bidra till att utveckla fondens framtida utformning och politiska inriktning. 

Huvudsakliga slutsatser

Eftersom halvtidsutvärderingen av fonden utfördes så pass tidigt fanns det begränsat med information och erfarenheter från den aktuella perioden. Dessutom har den förbättrade ekonomiska situationen lett till att antalet ansökningar till fonden har minskat, vilket reducerar de tillgängliga uppgifterna ytterligare. Resultaten av utvärderingen måste tolkas med försiktighet på grund av den begränsade mängden uppgifter, trots kommissionens ansträngningar att utvärdera och samråda så brett som möjligt.

Om organisatoriskt lärande: en viktig lärdom är att den tidpunkt för utvärdering som fastställts i förordningen om fonden var för tidig. Genomförandet av framtida initiativ bör tillåtas framskrida så långt som möjligt, så att tillräckligt med uppgifter kan samlas in och analyseras, och utvärderingarna bör därför planeras i enlighet med detta.

Om fondens genomslag: tiden det tog att återintegrera uppsagda arbetstagare på arbetsmarknaden hade förbättrats jämfört med den föregående finansieringsperioden (från 49 % till 56 %). Uppgifterna visar att tiden för återintegrering skiljer sig mycket åt i olika ärenden och beror till exempel på den specifika ekonomiska situationen i det berörda området. Det är därför inte bara svårt att jämföra tiden för återintegrering mellan olika ärenden, utan även att hitta lämpligt jämförelsematerial för liknande åtgärder. För att få bukt med detta problem rekommenderas starkt att medlemsstaterna fastställer specifika mål för varje ärende.

Beviljandet av stöd till uppsagda arbetstagare kan motiveras antingen genom att visa att uppsägningarna skedde som ett resultat av ”globalisering” eller den ”finansiella och ekonomiska krisen”. Inget av dessa begrepp har dock definierats i förordningen om fonden. I allmänhet kan man se det som att bristen på definitioner ger en viss flexibilitet, men det medför även oklarheter. Att hitta rätt uppgifter för att motivera ett ärende är en stor utmaning och hindrar medlemsstater från att ansöka. Detta beror även på att det ofta inte är möjligt att identifiera och peka ut den avgörande faktor som utlöste en omstrukturering.

Ärenden där uppsägningarna understiger den allmänna gränsen på 500 uppsagda arbetstagare skulle kunna vara stödberättigade enligt undantagsbestämmelsen, men medlemsstaterna är ofta inte säkra på hur de ska bevisa att uppsägningarna sannolikt kommer att få betydande konsekvenser för ekonomin, i synnerhet för sysselsättningsgraden, eftersom inte heller dessa konsekvenser har definierats närmare i förordningen. Det verkar vara mycket viktigt att de betydande konsekvenserna definieras tydligare, exempelvis genom att man utarbetar specifika indikatorer eller ett styrkort som skulle göra det lättare att analysera inverkan.

Nationella myndigheters problem med administrativ och finansiell kapacitet under både ansöknings- och genomförandefaserna är ytterligare ett hinder för medlemsstaterna att fatta beslut om en eventuell ansökan. Problemen beror i första hand på bristen på samfinansiering av det beviljade stödet och otillräckliga personalresurser hos de myndigheter som arbetar med fonden. Detta gäller i synnerhet när det inte finns någon eller enbart liten erfarenhet av att använda fonden eller av omstruktureringsstöd i allmänhet.

En avgörande faktor till att fonden används mindre av de 13 medlemsstater som gått med i EU sedan 2004 (EU-13) är ländernas industriella struktur. Förlusten av arbetstillfällen på grund av strukturella förändringar orsakade av handelsrelaterad globalisering är mindre utbredd i dessa länder.

De åtgärder som finansieras genom fonden erbjuds utöver konventionella nationella åtgärder och/eller förstärker dem. Inga undanträngningseffekter har observerats på ärendenivå.

Det stöd som erbjuds av fonden skulle annars inte ha varit tillgängligt. Detta visar på komplementariteten och additionaliteten hos de åtgärder som finansieras genom fonden.

Stödet från fonden undanröjer även hinder för deltagande i nationella åtgärder eller åtgärder som finansieras genom fonden eftersom det möjliggör tjänster som resestöd eller barnomsorg.

Angående undantagsbestämmelsen för unga som varken arbetar eller studerar visade de berörda medlemsstaterna – utom Spanien – ett stort intresse för att använda den. Totalt sett utnyttjades dock undantagsbestämmelsen bara i nio ärenden i tre olika medlemsstater. Där stödet har erbjudits har det ändå utnyttjats i mycket stor utsträckning av de berörda unga – ett stöd som de annars inte skulle ha fått.

I några få ärenden lyfte utvärderingen fram vissa problem med att säkerställa att övervakningsuppgifter levereras i tid. Om denna svårighet kvarstår måste kommissionen överväga att vidta lämpliga åtgärder.

Mer allmänt är de begränsade övervakningskraven i förordningen om fonden ett problem och ett hinder för en grundligare analys.

Om resultatens hållbarhet: eftersom genomförandet inte framskridit tillräckligt långt och utvärderingen därmed bara täcker en tvåårsperiod (ansökningar som lämnades in år 2014 och 2015) finns inga tillförlitliga uppgifter tillgängliga. Allmänt taget har anställbarheten förbättrats tack vare att arbetstagarnas färdigheter förbättrats och uppdaterats. På individnivå observerades att stödmottagare fått bättre självkänsla, vilket sannolikt resulterade i ett mer proaktivt förhållningssätt till arbetssökande.

På institutionell nivå främjar utnyttjandet av stöd från fonden utvecklingen av en allmän mekanism för genomförande av omstruktureringsstöd i medlemsstater med liten erfarenhet av att hantera massuppsägningar. I medlemsstater som har stor erfarenhet på området och redan har fungerande genomförandemekanismer utgör fonden ett verktyg för att testa innovativa åtgärder som senare skulle kunna införlivas i vanligt stöd.

Vad gäller effektiviteten hos det stöd som beviljats har förfarandenas längd under beslutsprocessen fortfarande kritiserats, trots att tidsplanen kortats ned avsevärt och trots de striktare tidsfristerna för kommissionen och medlemsstaterna. Ansökningsförfarandets längd har begränsats och ligger nu på cirka 200 dagar i genomsnitt, jämfört med i genomsnitt cirka 300 dagar under den tidigare programperioden.

I hälften av dessa ärenden är medlemsstaterna positiva till den vägledning de fått från Europeiska kommissionen under ansökningsfasen.

Mer insatser behövs för att säkerställa resultatens samstämmighet. Även om inga överlappningar med annan EU-finansiering eller nationell finansiering kunde konstateras finns det utrymme för att bättre anpassa fondens och Europeiska socialfondens (ESF) tillämpningsområden till varandra. Fonden utformades för att erbjuda åtgärder som kompletterar andra instrument såsom ESF. En integrerad metod kan i bästa fall observeras i samspelet mellan nationell finansiering och fonden. För närvarande utformar medlemsstater som står inför genomgripande omstruktureringar emellertid inga strategiska paket för investeringar i humankapital i vilka stödet från fonden skulle kunna integreras. Dessutom skulle fonden kunna samordnas bättre med rekommendationerna i EU:s kvalitetskriterier för planering för förändringar och omstruktureringar.

Vad gäller finansieringens relevans finns det tecken på att fonden är ett viktigt instrument för utveckling av humankapital. Intressenterna, i synnerhet de med erfarenhet av det praktiska genomförandet av åtgärder som finansieras med stöd från fonden, ifrågasatte huruvida fonden var den rätta kanalen för att ge stöd till unga som varken arbetar eller studerar. Kriskriteriet ansågs, i en mycket mindre men fortfarande betydande grad, inte längre vara relevant. Mot bakgrund av förändringarna i hur globalisering fungerar kommer det ökande inbördes förhållandet mellan världsekonomierna och de ökande globala värdekedjorna sannolikt att öka globaliseringskriteriets relevans, men också göra det svårare att bevisa att uppsägningarna faktiskt orsakades av globalisering. Med tanke på svårigheterna med att frambringa uppgifter som stöd för ansökningarna är det tydligt att stöd från fonden skulle kunna beviljas mycket snabbare om mindre dokumentation krävdes. Fonden skulle då fungera bättre som ett nödhjälpsinstrument.

Detta skulle också behöva ses mot bakgrund av fondens tillämpningsområde som täcker globalisering och finanskrisen, men ingen annan viktig ekonomisk utveckling. Arbetstagare som blivit uppsagda av andra orsaker, till exempel automatisering, står inför liknande utmaningar och är fler till antalet än de som blivit uppsagda på grund av globalisering. Om tillämpningsområdet utökades till att inkludera alla typer av omstruktureringar som får betydande konsekvenser skulle fonden kunna reagera på alla former av utveckling. Därför skulle det inte längre vara nödvändigt att motiverar varför dessa omstruktureringar borde täckas av fonden.

Utvärderingen visade att fonden genererade EU-mervärde. Detta gäller i synnerhet dess volymeffekter, dvs. att stöd från fonden inte bara ökar antalet och mångfalden av tjänster som erbjuds, utan även deras intensitet. Dessutom har fondens insatser en hög synlighetsgrad och visar insatsens EU-mervärde direkt för allmänheten.

Konsekvenser för framtida policyutformning

Halvtidsutvärderingen visar att fonden uppnår sina mål att bidra till Europa 2020-strategins prioritet om tillväxt för alla. Detta uppnås genom att man visar solidaritet med och stöder arbetstagare som blivit arbetslösa till följd av globaliseringen och den finansiella och ekonomiska krisen. Det finns en gemensam förståelse och dokumenterade bevis för att denna hjälp är användbar och att den inte skulle ha erbjudits om fonden inte hade existerat.

Fondens utformning behöver dock förbättras. Flera framtida utmaningar skulle kunna hanteras, särskilt mot bakgrund av diskussionerna om tiden efter 2020.

Om tillämpningsområdet

Uppgifter som samlats in under samråden med intressenter i samband med utvärderingen visar att fondens utformning måste ses över och att det exakta tillämpningsområdet och kriterierna för användning av fonden måste definieras närmare. Enligt subsidiaritetsprincipen måste omstruktureringarna få betydande konsekvenser för ekonomin och arbetsmarknaden för att ett stöd från fonden ska vara motiverat. Begreppet ”betydande konsekvenser” är dock inte tydligt definierat. I synnerhet i de fall där gränsen på 500 uppsagda arbetstagare underskrids och i landsbygdsområden kan uppsägningarna mycket väl vara stödberättigande enligt undantagsbestämmelsen i artikel 4.2 i förordningen om fonden, men medlemsstaterna är inte säkra på hur de ska bevisa att konsekvenserna är betydande. Det verkar viktigt att fastställa en tydlig indikator för sysselsättning och sociala effekter. Detta är särskilt viktigt eftersom värdekedjorna blir mer integrerade och mindre lokala och eftersom företagen i många medlemsstater till största delen utgörs av små och medelstora företag.

Inte heller begreppen globalisering och kris är tydligt definierade och medlemsstaterna är ofta osäkra på enligt vilket kriterium de bör lämna in en ansökan. Att identifiera vad som utlöste en uppsägning för att se om den kan kvalificeras som en potentiell ansökan, och att bevisa detta i en ansökan anses ofta vara ett av de största hindren för att en medlemsstat ska kunna ansöka. Mot bakgrund av dessa svårigheter, och med tanke på att fler arbetstillfällen går förlorade på grund av den tekniska utvecklingen (i dessa fall står de uppsagda arbetstagarna inför samma utmaningar som de som blivit uppsagda på grund av globalisering, eftersom deras kompetens blir förlegad eller inaktuell), skulle en möjlig lösning kunna vara att inkludera alla storskaliga massuppsägningar som får betydande konsekvenser. Detta skulle leda till en mer balanserad tillämpning av fonden så att även medlemsstaterna i EU-13 kan dra nytta av dess potential. Det skulle minska bördan av att i en ansökan behöva bevisa att orsaken till de förlorade arbetstillfällena är globalisering. Eftersom detta även är ett av de två mest tidskrävande stegen i ansökningsfasen skulle denna förenkling påskynda processen att bevilja stöd från fonden med några veckor. Det skulle också innebära större möjligheter för mindre medlemsstater att ansöka om stöd.

Om övervakning och rapportering

För att bättre kunna analysera fondens genomslag bör medlemsstaterna vara skyldiga att samla in mer detaljerade övervakningsuppgifter, i synnerhet angående kategorin av arbetstagare (yrke och utbildning), deras sysselsättningsstatus och vilken typ av arbete de fått.

Kapacitet att tillämpa och genomföra fondärenden

Den viktigaste anledningen till att medlemsstater som potentiellt hade kunnat söka stöd från fonden inte lämnar in en ansökan är att de har problem med finansiell och institutionell kapacitet. Å ena sidan kan det helt enkelt röra sig om brist på arbetskraft – medlemsstaterna kan för närvarande endast begära tekniskt bistånd om de genomför ett fondärende. Eftersom uppsägningarna kan ske oväntat är det viktigt att medlemsstaterna är redo att agera direkt och att de kan lämna in en ansökan utan fördröjningar. Det verkar också som om det i vissa medlemsstater skulle krävas mer omfattande insatser för uppbyggnad av institutionell kapacitet för att kunna säkerställa att fondärenden genomförs på ett effektivt sätt. Därför skulle en permanent budget för tekniskt stöd kunna bidra till att säkerställa kontinuerlig kapacitetsuppbyggnad i medlemsstaterna. Så är till exempel fallet i Grekland, där myndigheterna ställs inför utmaningen att genomföra olika fondärenden utan att ha omfattande erfarenhet av omstruktureringsstöd.

Stödåtgärder

Det förefaller nödvändigt att arbeta in stödet från fonden närmare i EU:s kvalitetskriterier för planering för förändringar och omstruktureringar och att utforma en mer samordnad metod för både förebyggande åtgärder inför väntade genomgripande omstruktureringar och reaktiva engångsåtgärder som de som för närvarande samfinansieras av fonden. Det kan innebära en utökning av fondens verksamhet eller en mer samordnad insats tillsammans med andra EU-instrument, till exempel Europeiska socialfonden. Även om instrumentets utformning visar en tydlig komplementaritet med fonderna skulle medlemsstaterna kunna integrera stödet från fonden bättre i ett omfattande stödpaket för omstrukturering. Övergångar på arbetsmarknaden kräver intensiva investeringar i humankapital, både i form av förebyggande åtgärder och reaktiva åtgärder.

Undantagsbestämmelse för unga som varken arbetar eller studerar

Ungdomsarbetslösheten är fortfarande en stor utmaning. Erfarenheten visar att stöd från fonden som erbjuds till unga som varken arbetar eller studerar utnyttjas i stor utsträckning. Det kan dock vara en idé att överväga om fonden är det rätta sättet att erbjuda sådant stöd eller om andra kanaler skulle ge bättre möjligheter att nå ut till de berörda unga. Det kan anses orättvist om hjälp bara erbjuds till unga som varken arbetar eller studerar i regioner som påverkas av omfattande omstruktureringar orsakade av globalisering eller finanskrisen, men inte till dem som bor i områden som påverkas av automatisering.

Politiska konsekvenser

I  vitboken om EU:s framtid  uttrycker kommissionen oro över isolationistiska rörelser och över det ökade tvivlet till fördelarna med öppen handel och till EU:s sociala marknadsekonomi i allmänhet.

I  diskussionsunderlaget om hur vi bemöter globaliseringen konstaterar kommissionen att kombinationen av handelsrelaterad globalisering och teknisk utveckling utgör de största drivkrafterna för ökad efterfrågan på kvalificerad arbetskraft och minskad efterfrågan på lågutbildad arbetskraft. Trots de övergripande stora fördelarna med mer öppen handel och djupare integration av världsekonomierna måste dessa negativa sidoeffekter bemötas. Eftersom de nuvarande fördelarna med globalisering redan är ojämnt fördelade mellan människor och regioner, vilket får betydande konsekvenser för de som drabbas, finns det risk för att de allt snabbare tekniska framstegen kommer att förstora dessa effekter. För att förhindra att klyftan blir ännu större måste EU hjälpa arbetstagarna att skaffa sig de färdigheter som krävs. När det gäller fonden argumenterar man i diskussionsunderlaget för att man borde överväga att göra instrumentet mer funktionellt för att säkerställa snabbare stöd vid en genomgripande omstrukturering. Det krävs mer flexibilitet för att fonden ska kunna stödja ett bredare spektrum av åtgärder för ekonomisk utveckling i stället för att som nu bara inriktas på de berörda arbetstagarna. Klyftan mellan kortsiktiga åtgärder och mer långsiktiga omställningsstrategier som stöds av sammanhållningspolitiken måste överbryggas.

Kommissionen lanserade den europeiska pelaren för sociala rättigheter som tar hänsyn till att arbetslivet förändras. Mer specifikt lägger pelaren fram en princip som rör aktivering och underlättande av övergångar på arbetsmarknaden: ”Alla har rätt att få lämpligt och individanpassat stöd för att förbättra sina utsikter till anställning eller egenföretagande. I detta ingår rätten att få hjälp med att söka arbete och utbilda eller omskola sig. Alla har rätt att överföra intjänade socialförsäkrings- eller utbildningsrättigheter vid övergången mellan olika anställningar.” Fonden utgör ett viktigt och synligt instrument på EU-nivå för tillämpning av denna princip i praktiken vid genomgripande omstruktureringar. Fonden har visat sig vara ett användbart verktyg för hantering av de negativa konsekvenserna av globalisering, och dess höga grad av synlighet kan bidra till att minska oron för EU:s sociala marknadsekonomi.

Halvtidsutvärderingen har visat att fonden skapar EU-mervärde genom att erbjuda stöd till arbetstagare som blivit uppsagda på grund av genomgripande omstruktureringar. Kommissionen ser därför fram emot att vidare diskutera stödet som ges av fonden med Europaparlamentet och rådet och alla viktigare intressenter. Fonden anses vara en väsentlig del i det övergripande paketet av investeringar i humankapital som erbjuds. Kommissionen överväger att vidareutveckla fonden för att vara redo för utmaningarna under perioden efter 2020.

(1)

  Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1309/2013 av den 17 december 2013 om Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter (2014–2020) och om upphävande av förordning (EG) nr 1927/2006 .

(2)

En förlängning av undantagsbestämmelsen diskuteras för närvarande.

(3)

 Uppgifter om ärenden som lämnades in 2016 finns tillgängliga i den rapport om fonden som utkommer vartannat år COM(2017)636 final .

(4)

Utvärderingen baseras på Europeiska kommissionens riktlinjer för bättre lagstiftning  (COM(2015)215 final) . Riktlinjerna introducerades år 2015 som en integrerad metod som täcker hela policycykeln, med målet att förbättra utformningen av EU:s åtgärder och lagstiftning så att målen för dem uppnås till lägsta möjliga kostnad. Enligt riktlinjerna måste man vid utvärdering fastställa omfattande kriterier som ska bedömas och även genomföra omfattande samråd med intressenter. Kommissionen samrådde så brett som möjligt för att säkerställa att det allmännas intresse – till skillnad mot särskilda intressen hos ett begränsat urval av intressentgrupper – återspeglas väl i den framtida utformningen av fonden, i enlighet med riktlinjerna.