Kommissionens tillkännagivande

Vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt habitatdirektivet

Vägledning om strikt skydd

för djurarter av gemenskapsintresse enligt

habitatdirektivet

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

FÖRORD     4

1. BAKGRUND     6

2. ARTIKEL 12     8

2.1 Allmänna juridiska överväganden    8

2.2 Nödvändiga åtgärder för ett strikt skyddssystem    11

2.2.1    Åtgärder för införande och effektivt genomförande av

   ett strikt skyddssystem    11

2.2.2    Åtgärder för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus    13

2.2.3    Åtgärder beträffande de situationer som beskrivs i artikel 12    15

2.2.4    Bestämmelserna i artikel 12.1 a–d och 12.4 när det gäller

   pågående verksamheter    18

2.3 De särskilda skyddsbestämmelserna enligt artikel 12    24

2.3.1    Avsiktlig fångst eller avsiktligt dödande av

   arter i bilaga 4 a    24

2.3.2    Avsiktlig störning av arter i bilaga 4 a,

   särskilt under parnings-, uppfödnings-,

   övervintrings- och flyttningsperioder    26

2.3.3    Avsiktlig förstörelse eller insamling av ägg i naturen    29

2.3.4    Skada på eller förstörelse av parningsplatser eller

   rastplatser    29

2.3.5    Förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande

   till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen    40

2.3.6    System för övervakning av oavsiktlig fångst och

   oavsiktligt dödande av arter i bilaga 4 a    40

3. ARTIKEL 16    44    

3.1 Allmänna juridiska överväganden    45    

3.1.1    Skyldighet att säkerställa ett fullständigt, tydligt och precist

   införlivande av artikel 16    45

3.1.2    Lämplig allmän tillämpning av undantag    46

3.2 Ett noggrant kontrollerat system för att bevilja undantag: de tre testen    48    

3.2.1    Påvisande av en av anledningarna i

   artikel 16.1 a–e (test 1)    50

3.2.2    Avsaknad av tillfredsställande alternativ (test 2)    61

3.2.3    Hur ett undantag påverkar bevarandestatusen (test 3)    64

3.3 Ytterligare överväganden    67    

3.3.1    Den roll som spelas av handlingsplanerna för arter    68

3.3.2    Konsekvensbedömning av planer/projekt och

   artskydd    69

3.3.3    Kompensationsåtgärdernas roll    70

3.3.4    Undantag som omfattar flera arter    71

3.3.5    ”Tillfällig natur”: hantering när områden under utveckling

   koloniseras av arter som förtecknas i bilaga 4    71

3.4 Övervakning och rapportering av undantag    73    

3.4.1    Övervakning av undantagens konsekvenser    73

3.4.2    Rapporteringsskyldigheter enligt artikel 16.2 och 16.3    74

Bilaga I. Hänvisningar till domstolsmål    76

Bilaga II. Förteckning över djurarter som omfattas av bilagorna 2, 4 och 5    78

Bilaga III. Genomförande av artikel 12 i habitatdirektivet –

   vargen som exempel    91

   

FÖRORD

Varför en uppdaterad vägledning om strikt skydd för djurarter?

Den första vägledningen om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt habitatdirektivet 1 publicerades 2007. Dess syfte var ett ge en bättre uppfattning om bestämmelserna om skydd av arter och de särskilda begrepp som används.

Efter kontrollen av ändamålsenligheten hos EU:s naturvårdsdirektiv (2014–2016) antog Europeiska kommissionen En handlingsplan för naturen, människorna och näringslivet 2 för att främja ett bättre, smartare och mer kostnadseffektivt genomförande av direktiven. I åtgärd 1 i handlingsplanen efterlystes en uppdatering av denna vägledning. Detta bedömdes som nödvändigt mot bakgrund av de senaste domarna från Europeiska unionens domstol (EU-domstolen) och för att säkerställa bättre samstämmighet med bredare socioekonomiska mål.

Föreliggande vägledning är resultatet av denna översynsprocess. Här tas hänsyn till den praktiska erfarenhet som anskaffats allt eftersom habitatdirektivets bestämmelser om skydd av arter har genomförts, under de år som gått sedan den första versionen av vägledningen kom ut.

Vägledningens syfte

Detta dokument är inriktat på de skyldigheter som uppkommer genom artiklarna 12 och 16 i habitatdirektivet. Där fastställs ett strikt skyddssystem för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet, samtidigt som det tillåts undantag från dessa bestämmelser enligt fastställda villkor. Dokumentet bygger huvudsakligen på relevanta domar från EU-domstolen och exempel på artskyddssystem som finns i olika medlemsstater.

Dokumentet är riktat till nationella, regionala och lokala myndigheter, bevarandeorgan och andra organisationer som är ansvariga för eller involverade i att genomföra habitatdirektivet, samt till berörda parter. Syftet är att hjälpa dem att utarbeta ändamålsenliga och pragmatiska sätt att tillämpa bestämmelserna, samtidigt som den rättsliga ramen respekteras fullt ut. Samråd om olika utkast till dokumentet har hållits med medlemsstaterna och viktiga berörda parter, och deras kommentarer har tagits i beaktande.

Begränsningar för vägledningen

I denna guide beskrivs kommissionens uppfattning om de relevanta bestämmelserna i direktivet, men guiden är inte i sig lagstiftande; här sätts inga nya regler utan det ges bara vägledning kring tillämpningen av dem som redan finns. Det är bara EU-domstolen som har befogenhet att göra en auktoritativ tolkning av EU-rätten.

Vägledningen, som kommer att uppdateras ytterligare med jämna mellanrum, bör läsas mot bakgrund av eventuell rättspraxis som framkommer i ämnet, och även med hjälp av erfarenheterna från när artiklarna 12 och 16 genomförts i medlemsstaterna.

Dokumentets struktur

Dokumentet presenteras i tre huvudkapitel. Kapitel 1 är en genomgång av vad skyddet av arter har för plats i habitatdirektivets ordning rent allmänt sett. I kapitel 2 görs en mer djupgående granskning av de relevanta rättsliga bestämmelserna i artikel 12 i direktivet. I kapitel 3 undersöks möjligheterna till undantag enligt artikel 16.

De huvudpunkter som blir slutsatserna av analyserna sammanfattas (i kursiv stil) i början av varje avsnitt. Fullständiga referenser till de mål i EU-domstolen som citeras under textens gång finns i bilaga I. Bilaga II innehåller förteckningen över djurarter som omfattas av artskyddsbestämmelserna. Bilaga III ger ett exempel på hur vägledningen kan tillämpas, här i fallet med vargen.

1.BAKGRUND

1.1 Bevarande av arter enligt direktiv 92/43/EEG

(1-1)    I artikel 2.1 fastställs direktivets övergripande mål, som är att ”bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget”.

I enlighet med artikel 2.2 ska åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ”syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse”. Enligt artikel 2.3 ska dessa åtgärder ”ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag” 3 .

Därför är det primära målet med habitatdirektivet att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för alla livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse. I direktivets artikel 1 i definieras vad som menas med begreppet ”gynnsam bevarandestatus” för arter 4 .

(1-2)    För att uppnå detta mål har direktivet i huvudsak två uppsättningar med bestämmelser. Den första uppsättningen handlar om bevarandet av livsmiljötyper och habitat för vissa arter (artiklarna 3–11) och den andra om skydd av arter (artiklarna 12–16).

(1-3)    Bestämmelserna om skydd av arter (artiklarna 12–16) gäller för arternas hela naturliga utbredningsområde inom medlemsstaterna, både inom och utanför Natura 2000-områdena. Dessa bestämmelser kompletterar dem som styr Natura 2000-områdena, och som är inriktade på att skydda livsmiljöer och centrala livsmiljöområden för skyddade arter som är förtecknade i bilaga 2 till direktivet.

(1-4)    Ett direktiv är bindande i fråga om det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå detta resultat. Det framgår klart av fast rättspraxis att införlivandet i den nationella lagstiftningen måste vara klart och precist, troget och ha obestridligt bindande verkan (se EU-domstolens mål C-363/85, C-361/88, C-159/99 punkt 32, C-415/01 punkt 21, C-58/02, C-6/04 punkt 21, 25 och 26, C-508/04 punkt 80).

(1-5) När bestämmelserna i direktivet tolkas och tillämpas bör hänsyn också tas till försiktighetsprincipen, så som den fastställs i artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), vilket syftar till att säkerställa miljöskydd på en högre nivå genom förebyggande beslutsfattande i riskartade fall.

(1-6)    Det är också viktigt att understryka att det för att genomföra artskyddsbestämmelserna i direktivet krävs en art för art-strategi. Medlemsstaterna bör därför alltid överväga sina genomförandeåtgärder mot bakgrund av det avsedda målet, de berörda arterna och omständigheterna kring varje enskilt fall.

(1-7)    Dessa flexibilitets- och proportionalitetskoncept bör inte missförstås. De gör inte medlemsstaterna mindre skyldiga att agera på ett ändamålsenligt sätt, utan ger i stället myndigheterna tillräckligt spelrum att anpassa sina genomförandemetoder efter särskilda omständigheter (sett till bevarandestatus men även socialt, ekonomiskt och kulturellt).

(1-8) Enligt domstolen utgör dessutom artiklarna 12, 13 och 16 i habitatdirektivet ”en sammanhängande samling bestämmelser som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd, vilket innebär att varje undantag som inte är förenligt med detta direktiv strider såväl mot de förbud som anges i artiklarna 12 och 13 i direktivet som mot bestämmelsen att undantag kan beviljas i enlighet med artikel 16 i samma direktiv” 5 . Domstolen har vidare klargjort att ”bestämmelserna i artiklarna 12–14 och 15 a och b, som ålägger medlemsstaterna att införa stränga skyddsbestämmelser för de berörda växt- och djurarterna, hänger samman” 6 . Vilken strategi som än används för att genomföra de här bestämmelserna, behöver direktivets övergripande mål respekteras, nämligen att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse.

Arters och livsmiljöers naturliga utbredningsområde – ett dynamiskt begrepp

(1-9) Det naturliga utbredningsområdet är en grov beskrivning av de geografiska gränser som livsmiljön eller arten förekommer inom. Det är inte identiskt med de exakta platser (de områden som faktiskt är bebodda) eller det område där en livsmiljö, art eller underart permanent förekommer. Sådana faktiska platser eller områden kan vara belägna fläckvis eller osammanhängande (dvs. livsmiljöerna och arterna är kanske inte jämnt utspridda) inom det naturliga utbredningsområdet. Om anledningen till den osammanhängande utbredningen är naturlig, dvs. orsakad av ekologiska faktorer, bör de isolerade platserna inte uppfattas som ett sammanhängande naturligt utbredningsområde. För en alpin art exempelvis kan utbredningsområdet utgöras av Alperna och Pyrenéerna, men inte av låglandet däremellan. Dock innefattar det naturliga utbredningsområdet områden som inte används permanent: för t.ex. flyttande arter innefattar utbredningsområdet alla de land- eller vattenområden där en flyttande art bor, uppehåller sig tillfälligt, eller som den korsar eller flyger över på sin flyttningsväg 7 .

(1-10) Ett naturligt utbredningsområde är inte statiskt utan dynamiskt: det kan minska och utökas. Ett naturligt utbredningsområde kan vara en faktor vid bedömningen av tillståndet för en livsmiljö eller en art. Om det naturliga utbredningsområdet inte är tillräckligt stort för att livsmiljön eller arten ska kunna förekomma där långsiktigt, ombeds medlemsstaterna att definiera ett referensvärde för ett utbredningsområde som skulle kunna möjliggöra gynnsamma förhållanden och att arbeta för detta, till exempel genom att gynna utökning av det nuvarande utbredningsområdet.

(1-11) När en art eller livsmiljö sprider sig naturligt till ett nytt område eller territorium, eller när en art har återinförts i sitt tidigare naturliga utbredningsområde (i enlighet med reglerna i artikel 22 i habitatdirektivet), måste detta territorium anses som en del av det naturliga utbredningsområdet. På samma sätt kan restaurering, återskapande eller skötsel av livsmiljöområden bidra till att det naturliga utbredningsområdet för en livsmiljö eller en art utökas. Individer eller förvildade populationer av en djurart som införts avsiktligt eller oavsiktligt av människan till platser där de aldrig har förekommit naturligt, eller dit de inte skulle ha spridit sig naturligt under en överskådlig framtid, bör emellertid anses vara utanför sitt naturliga utbredningsområde och omfattas därför inte av direktivet.

2. ARTIKEL 12

artikel 12

Artikel 12 1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs, b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. 2. För dessa arter skall medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv. 3. Det förbud som avses i punkt 1 a och b samt punkt 2 skall gälla alla levnadsstadier hos de djur som omfattas av denna artikel. 4. Medlemsstaterna skall införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Mot bakgrund av den insamlade informationen skall medlemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.

(2-1)    I artikel 12 behandlas skyddet av arter som är förtecknade i bilaga 4 a. Artikeln gäller för en arts hela naturliga utbredningsområde inom EU och har som syfte att behandla de direkta hoten mot dem snarare än hoten mot deras livsmiljöer, med undantag för artikel 12.1 d.

(2-2)    Bilaga 4 a omfattar ett stort antal arter, från stora ryggradsdjur med stort utbredningsområde till små ryggradslösa djur med mycket små hemområden. Vissa arter är också förtecknade i bilaga 2 och får därför även del av åtgärder med syftet att bevara deras livsmiljöer inom särskilda bevarandeområden (artiklarna 3 till 10). Samtidigt är andra bara förtecknade i bilaga 4 a, vilket innebär att det för dem är artikel 12 (för djurarter) och artikel 13 (för växtarter) som innehåller de huvudsakliga bestämmelserna för att uppnå direktivets bevarandemål som anges i artikel 2.

(2-3)    Innan bestämmelserna i artikel 12 tas upp i detalj är det värt att påminna om vissa allmänna juridiska överväganden som gjorts inom EU-domstolen.

2.1 Allmänna juridiska överväganden

(2-4)    För ett ändamålsenligt genomförande av artikel 12 i habitatdirektivet krävs att medlemsstaterna införlivar det på ett fullständigt, klart och precist sätt. Enligt fast rättspraxis ”skall bestämmelserna i ett direktiv genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls” 8 .

(2-5) Enligt domstolen förutsätter ”införlivandet med nationell rätt av ett direktiv inte nödvändigtvis [...] att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel, och det kan, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram, om det därigenom på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt” 9 . Domstolen har följaktligen slagit fast att det för att kraven på rättssäkerhet skall anses vara uppfyllda är särskilt viktigt att rättsläget framstår på ett klart och precist sätt för enskilda, så att de kan få full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter samt vid behov kan åberopa dessa vid de nationella domstolarna 10 .

Olika typer av restriktioner kan ingå i lagstiftningen i olika former. Vilken form som än används måste den emellertid vara klar, precis och strikt. Exempelvis har det fastslagits att ett förbud mot användning av bekämpningsmedel, när sådana sannolikt skulle medföra allvarligt skadliga effekter på balansen i naturen, inte tillräckligt klart, precist och strikt uttryckte behovet av att förbjuda skada på parningsplatser eller rastplatser så som fastställs i artikel 12.1 d 11 .

(2-6)    Alla bestämmelser om en strikt skyddsram bör specifikt behandla arter i bilaga 4 och uppfylla alla krav som fastställs i artikel 12. Domstolen 12 betonade vikten av detta i målet Caretta caretta (oäkta karettsköldpadda). När den grekiska regeringen ombads av domstolen att ange de särskilda bestämmelser i den grekiska rättsordningen som man ansåg uppfyllde kraven enligt artikel 12, ”räknade denna endast upp en rad lagar, förordningar och andra författningar, utan att ange någon särskild bestämmelse som kunde uppfylla dessa krav”.

Med tanke på den särskilda karaktären på artikel 12 fastslog domstolen att lagstiftnings- eller förvaltningsbestämmelser av allmängiltigt slag, t.ex. att bara upprepa formuleringen från artikel 12 i den nationella lagstiftningen, inte alltid uppfyller kraven på artskydd eller garanterar att artikel 12 genomförs effektivt. Att formellt införliva artikel 12 i den nationella lagstiftningen är inte i sig tillräckligt för att garantera att den är effektiv. Den måste kompletteras med ytterligare genomförandebestämmelser för att säkerställa ett strikt skydd som bygger på de särskilda förhållanden och de specifika problem och hot som gäller just arterna eller artgrupperna som förtecknas i bilaga 4.

(2-7)    När medlemsstaterna införlivar direktivet måste de respektera innebörden i de villkor och begrepp som används i direktivet, så att det säkert tolkas och tillämpas enhetligt 13 . Detta förutsätter också att de nationella införlivandeåtgärderna ska garantera att direktivet tillämpas fullt ut utan att villkoren i det ändras, dess bestämmelser tillämpas selektivt eller kompletterande villkor eller undantag som inte föreskrivs i direktivet läggs till 14 .

Som domstolen har observerat ”är det i ett fall som detta särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt, eftersom förvaltningen av det gemensamma arvet anförtrotts medlemsstaterna för deras respektive territorier [...] Av detta följer att medlemsstaterna, inom ramen för [habitatdirektivet], vilket innehåller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsområdet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis” 15 .

Exempelvis är bedömningen att när artikel 12.1 d införlivas i form av endast ett förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser som är ”tydligt uppfattbara” eller ”fullkomligt kända och identifierade som sådana”, eller endast ett förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser avsiktligt 16 , är detta en ändring av andemeningen i artikel 12.1 d och en begränsning av dess tillämpningsområde. Enligt bestämmelsen i fråga måste medlemsstaterna förbjuda förstörelse av samtliga parningsplatser och rastplatser, oavsett om det sker avsiktligt eller inte – och inte bara dem som är välkända. Det utesluter även att lagliga verksamheter skulle undantas från förbudet i artikel 12.1 d. Detta slags införlivande är därför oförenligt med artikel 12.1 d, eftersom det inte förbjuder förstörelse – avsiktlig eller inte – av samtliga parningsplatser och rastplatser.

(2-8)    Dessutom kan ”rent administrativa metoder, som till sin karaktär inte kan ändras med vilje av myndigheterna, inte ses som att de utgör korrekt efterlevnad av skyldigheten för medlemsstaterna som ett direktiv är riktat till, i enlighet med artikel 189 i fördraget” 17 . Ett annat domstolsmål har förstärkt detta beslut 18 . Att det bara finns nationell rättspraxis, utan någon särskild rättslig bestämmelse, kan inte ses som att skyldigheten att fullt ut införliva ett direktiv har efterlevts. Tvärtom är det så att ”även om de tillämpliga nationella bestämmelserna i sig är förenliga med gemenskapsrätten kan ett fördragsbrott bero på en förvaltningspraxis som strider mot gemenskapsrätten” 19 .

2.2 Nödvändiga åtgärder för ett strikt skyddssystem

(2-9)    Enligt artikel 12.1 i habitatdirektivet är medlemsstaterna skyldiga att ”vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem” i det naturliga utbredningsområdet för de arter som förtecknas i bilaga 4. Detta väcker flera frågor om hur vissa begrepp som används ska definieras. Även om förbuden fastställs tydligt i direktivet, definieras där inte i detalj till exempel vad som menas med ”nödvändiga” åtgärder eller ett ”system” för strikt skydd.

(2-10) Det är därför viktigt att komma ihåg att vid tolkningen och genomförandet av artikel 12.1 a–d ta hänsyn till direktivets syfte, så som det beskrivs i artikel 2. Direktivet ger alltså medlemsstaterna ett visst svängrum när de ska införa ett strikt skyddssystem för arterna som förtecknas i bilaga 4. Denna möjlighet till godtycke har dock vissa begränsningar och det finns ett antal minimikrav som måste respekteras, vilket beskrivs nedan.

2.2.1Åtgärder för införande och effektivt genomförande av ett strikt skyddssystem

(2-11)    Fullständig och effektiv tillämpning av artikel 12 kräver å ena sidan införande av en sammanhängande rättslig ram, dvs. att det antas särskilda lagar, regelverk eller administrativa åtgärder för att effektivt förbjuda de verksamheter som anges i artikel 12, och å andra sidan tillämpning av konkreta åtgärder för att verkställa dessa bestämmelser på plats för att skydda de arter som förtecknas i bilaga 4. Detta dubbla skydd är grundläggande för tillämpningen av artikel 12.

Domstolen har bekräftat detta arbetssätt i målen C-103/00 (om skyddet av Caretta caretta på Zakynthos 20 ), C-518/04 (om skyddet av Vipera schweizeri på Milos 21 ), C-183/05 (om skyddet av flera arter från bilaga 4 i Irland 22 ), C-383/09 (om skyddet av Cricetus cricetus i Frankrike 23 ) och C-504/14 (om skyddet av Caretta caretta i Kyparissiaområdet 24 ).

(2-12) Artikel 12.1 kräver alltså både införande och genomförande av ett strikt skyddssystem som effektivt förbjuder verksamheterna som förtecknas i artikeln. Därför kräver ett tillräckligt strikt skyddssystem för arter i bilaga 4 också en uppsättning sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär. Detta bör i relevanta fall också gälla för gränsöverskridande samordning mellan angränsande medlemsstater, nämligen när de delar samma population av en skyddad art.

I målet Cricetus cricetus (C-383/09) förklarade domstolen att ett införlivande av bestämmelsen i artikel 12.1 d innebär att det förutom att det ska antas författningsbestämmelser också ska vidtas konkreta och specifika skyddsåtgärder och antas skyddsåtgärder som är sammanhängande och samordnade 25 (se även mål C‑518/04 26 och mål C‑183/05 27 ). Ett sådant strikt skyddssystem måste därför göra det möjligt att effektivt undvika skada på eller förstörelse av parningsplatser eller rastplatser för de djurarter som förtecknas i bilaga 4 a till habitatdirektivet (se mål C‑103/00 28 ).

I målet Skydda Skogen (C‑473/19 och C‑474/19) har domstolen bekräftat att det, för att målen med habitatdirektivet ska förverkligas, faktiskt är viktigt att de behöriga myndigheterna har möjlighet att förebygga verksamhet som skulle kunna vara skadlig för de arter som skyddas i direktivet, oavsett om den aktuella åtgärden har till syfte att döda eller störa dessa arter 29 .

(2-13) Detta är en direkt följd av begreppet ”strikt skyddssystem” och här tas också hänsyn till behovet av att upprätta en koppling mellan de antagna åtgärderna och målen med artikel 12 och direktivet i allmänhet. Dessa åtgärder måste bidra till målet att bibehålla arten på lång sikt eller återställa dess population i dess livsmiljö, och måste verkställas effektivt.

Denna tolkning är härledd av skäl 3 30 och 15 31 i direktivet, som handlar om främjande av mänsklig verksamhet och om förvaltningsåtgärder som något nödvändigt för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för arter. Skälen har i sig ingen bindande rättslig verkan och kan aldrig åsidosätta de materialrättsliga bestämmelserna i direktivet, men de ger en tydlig indikation på avsikten. Även om domstolen inte använder ingressen som direkt grund för en dom, används den alltså ändå ofta som hjälp med att tolka de materialrättsliga bestämmelserna i sekundär lagstiftning 32 .

(2-14) Behovet av konkreta, sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär för att genomföra kravet på strikt skydd för arter i bilaga 4 förutsätter inte nödvändigtvis att det införs nya strukturer eller godkännandeförfaranden på nationell nivå. När det till exempel gäller projekt som kan påverka en art i bilaga 4, kan medlemsstaterna anta befintliga planeringsförfaranden för att uppfylla kraven i artikel 12. Detta innebär att bedömningen av påverkan på arter och deras parningsplatser och rastplatser kan läggas in i befintliga beslutsfattandeprocesser på olika nivåer i en medlemsstat, däribland exempelvis beslut om markanvändning eller bedömningsförfaranden om miljökonsekvenser för planer och projekt.

När det gäller pågående verksamheter kan medlemsstaterna sätta in planeringsförfaranden, regelverk eller koder om bästa praxis (som behöver vara tillräckligt detaljerade och klara) som verktyg för att genomföra bestämmelserna från artikel 12. Som förklaras i avsnitt 2.3.4 är sådana metoder och verktyg ett komplement till det formella rättsliga skyddet och inte en ersättning för det.

2.2.2 Åtgärder för att säkerställa en gynnsam bevarandestatus

(2-15)    Tolkningen av artikel 12 måste göras med hänsyn till målet i habitatdirektivet så som det fastställs i artikel 2, vilket gäller utan åtskillnad för habitat och arter som är förtecknade i samtliga bilagor. Följaktligen bör de åtgärder för strikt skydd som antas enligt artikel 12 säkerställa eller bidra till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för arter av gemenskapsintresse i bilaga 4.

(2-16)    Dessutom måste artikel 12 tolkas mot bakgrund av artikel 1 i, där gynnsam bevarandestatus för en art definieras. Detta förutsätter att de åtgärder som ska vidtas måste bestämmas utifrån de särskilda omständigheterna vid varje situation och med hänsyn till varje arts specifika drag. Exempelvis kan egenskaperna hos en art, t.ex. dess bevarandestatus, motivera mer specifika eller intensiva skyddsåtgärder.

I målet Cricetus cricetus (C-383/09, punkterna 37 och 25) förklarade domstolen att de genomförda åtgärderna ”inte räckte för att verkligen förhindra att den europeiska hamsterns parningsplatser eller rastplatser skadas eller förstörs”. Domstolen ansåg att ”trots tillämpningen av de åtgärder som anges i återställningsplanen för [den europeiska hamstern] (2007–2011) och de olika åtagandena från de parter som arbetar med att skydda arten, är de biologiska resultat som hittills erhållits inte tillräckliga för att skydda arten i Frankrike”. Därför ”är det absolut nödvändigt att åtgärderna till förmån för den europeiska hamstern klart och snabbt förbättras så att biologiska resultat uppnås inom kort vilka bekräftar att arten kommer att återställas”. Detta innebär att det strikta skyddssystemet måste anpassas efter artens behov och bevarandestatus.

2.2.3 Åtgärder beträffande de situationer som beskrivs i artikel 12

(2-17)    Vilka slags åtgärder som vidtas för att införa ett strikt skyddssystem och systemets omfattning begränsas av listan med förbud och andra skyldigheter i artikel 12 (se även avsnitt 2.3 nedan). Följaktligen måste de åtgärder som vidtas ha samband med handlingar som hotar arterna själva (12.1 a–c, 12.2, 12.3 och 12.4) eller definierade delar av deras habitat (artikel 12.1 d). Artikel 12.1 medför inte i sig själv eller tillsammans med artikel 2 någon skyldighet för medlemsstaterna att vidta proaktiva åtgärder för förvaltning av livsmiljöer 34 ; det krävs bara att åtgärderna effektivt förbjuder alla de verksamheter som anges i artikel 12.1. Dessutom ska medlemsstaterna enligt artikel 12.4 ”vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna”.

(2-18) Olika typer av åtgärder kan behövas för olika arter som är förtecknade i bilaga 4, och för olika situationer. Detta kan variera beroende på de olika ekologiska kraven för arten och på särskilda problem och hot som arten eller gruppen av arter är utsatt för. Det är de nationella myndigheternas ansvar att definiera vilka åtgärder som är nödvändiga för att effektivt genomföra förbuden i artikel 12.1 och säkerställa ett strikt artskydd.

(2-19) Därför är medlemsstaterna skyldiga att både införa ett förbud i lagstiftningen (i enlighet med artikel 12.1) och att effektivt verkställa och genomföra det förbudet, vilket innefattar förebyggande åtgärder (t.ex. att höja medvetenheten om de förbud som finns, tillsyn osv.). Det framgår också tydligt av formuleringen i artiklarna 12 och 1 i, och från målet att ”bibehålla” en gynnsam bevarandestatus, att medlemsstaterna är bundna till sina skyldigheter enligt artikel 12 redan innan det har bekräftats att någon art minskar i antal eller risken att en skyddad art försvinner har blivit en realitet 35 . Även om en art har en gynnsam bevarandestatus och sannolikt kommer att ha det inom en överskådlig framtid, bör medlemsstaterna även vidta förebyggande åtgärder för att skydda arten mot verksamheter som anges i artikel 12.

EU-domstolen har mycket riktigt också klargjort att ”genomförandet av det skyddssystem som föreskrivs i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet inte förutsätter att en viss åtgärd riskerar att påverka den berörda djurartens bevarandestatus negativt” 36 och att ”skyddet enligt denna bestämmelse inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus” 37 . Dessutom är ”genomförandet av det skyddssystem som föreskrivs i artikel 12.1 d i direktivet [...] inte beroende av antalet exemplar av den berörda arten och [kan] därför [...] inte heller [...] vara underkastat kravet att artens bevarandestatus ska riskera att försämras” 38 .

(2-20)    Denna syn stöds av målen C-103/00, C-518/04, C-183/05 och C-383/09, där domstolen betonade betydelsen av att de åtgärder som vidtas är av förebyggande art 39 . Domstolen avvisade den grekiska regeringens argument att det behövdes bevis på ett minskat antal bon för att påvisa bristen på strikt skydd för Caretta caretta. Enligt domstolen kunde ”den omständigheten att det inte förefaller som om antalet bon för denna art har minskat under de senaste 15 åren [...] inte i sig göra att detta konstaterande ifrågasätts”, dvs. att det saknades ett strikt skyddssystem för Caretta caretta.

Domstolen har slagit fast att införlivandet av artikel 12 kräver att medlemsstaterna inte bara antar en omfattande rättslig ram utan också genomför praktiska och särskilda skyddsåtgärder i detta avseende och att det strikta skyddssystemet förutsätter att det antas sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär 40 . Ett sådant strikt skyddssystem måste därför göra det möjligt att effektivt undvika skada på eller förstörelse av parningsplatser eller rastplatser för de djurarter som förtecknas i bilaga 4 a till habitatdirektivet (se i detta avseende mål C‑103/00, kommissionen mot Grekland, rättsfallssamling 2002, I‑1147, punkt 39).

(2-21)    Denna typ av strategi grundar sig också på artikel 191 i EUF-fördraget, enligt vilken ”unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå” och bygga på försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas. Genom förebyggande åtgärder förutses och behandlas de hot och risker en art kan utsättas för. Följaktligen bör för vissa arter förebyggande åtgärder också ingå i de ”nödvändiga åtgärderna” för att införa det strikta skyddssystemet.

2.2.4 Bestämmelserna i artikel 12.1 a–d och 12.4 när det gäller pågående verksamheter

(2-22) Tillämpningen av skyddande regelverk kan tydligt sättas i samband med godkännandeförfaranden för projekt (t.ex. för byggnads- och infrastrukturprojekt), men att tillämpa dem när det gäller återkommande och utbredda verksamheter som jordbruk, skogsbruk eller fiske 43 kan bli mer komplicerat.

Icke desto mindre gäller direktivet även för sådana verksamheter. EU-domstolen har också klargjort att förbuden i habitatdirektivets artikel 12.1 a–c kan vara tillämpliga på åtgärder, t.ex. skogsbruksåtgärder eller markexploatering, vilkas syfte uppenbart är ett annat än avsiktlig fångst, dödande eller störning av djurarter eller avsiktlig förstörelse och insamling av ägg 44 . Analogt gäller detsamma för förbudet i habitatdirektivets artikel 12.1 d.

Medlemsstaterna måste därför säkerställa att de uppfyller sina skyldigheter att skydda arterna i bilaga 4 även när det gäller pågående verksamheter. Detta innebär inte nödvändigtvis att det måste införas nya strukturer eller godkännandeförfaranden nationellt. Medlemsstaterna har säkert redan planeringsförfaranden, regelverk eller bästa praxis som skulle kunna användas för att införliva bestämmelserna i artikel 12. Men oavsett vilket arbetssätt som väljs för att tillämpa kraven i artikel 12 på pågående verksamheter (inrätta en ny mekanism eller använda sig av befintliga), måste medlemsstaterna säkerställa att kraven på strikt skydd blir tillräckligt uppfyllda. Eftersom jordbruk, skogsbruk och fiske skiljer sig avsevärt åt på den här punkten granskas var och en av dem för sig nedan.

(2-23)    När det gäller jordbruk 45 har ett antal medlemsstater valt förebyggande åtgärder för att säkerställa efterlevnad av artikel 12. Detta kan exempelvis omfatta att utarbeta vägledningar och uppförandekoder (även om de inte är juridiskt bindande) som är tillräckligt detaljerade och klara. Det är praktiskt att notera att grundreglerna för jordbruksmetoder ofta innefattar att skydda vissa landskapselement – häckar, dammar etc. – som även kan vara livsmiljöer för arter som förtecknas i bilaga 4. Dock är det mycket stor bredd på de berörda arterna, och i vissa fall har medlemsstaterna funnit det lämpligt att ta fram mer detaljerad vägledning särskilt för olika arter.

I direktivet krävs likväl att sådana strategier och verktyg ska komplettera, snarare än ersätta, det formella rättsliga skyddet, dvs. om dessa verktyg (t.ex. uppförandekoder och bästa praxis) ignoreras eller inte genomförs ordentligt, måste det finnas rättsliga förfaranden för att effektivt verkställa det strikta skyddssystemet enligt artikel 12.

(2-24)    I detta sammanhang bör det betonas att förekomsten av skyddade arter på jordbruksmark ofta är en följd av traditionella, oftast extensiva, markanvändnings- och jordbruksmetoder. När markanvändningsmetoderna uppenbart underlättar bevarandestatusen för en aktuell art, säger det sig självt att fortsatt användning av sådana metoder bör uppmuntras. Utöver kraven enligt artikel 12.1 behöver oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av skyddade djurarter i samband med sådana pågående verksamheter övervakas och bedömas i enlighet med artikel 12.4.

(2-25)    Att tillämpa artikel 12 på skogsbruk är i vissa avseenden mer komplicerat, på så vis att det är mer sannolikt att de träd som ska avverkas själva utgör livsmiljön (parningsplatsen eller rastplatsen) för de berörda arterna i bilaga 4. Sektorns speciella särdrag, t.ex. långa produktionscykler och det därav följande behovet av långsiktig planering, utgör ytterligare särskilda utmaningar för artbevarande i skog.

I sökandet efter hållbara skogsbruksmetoder som är förenliga med bevarandekraven har det tagits fram flera olika strategier i olika medlemsstater för att hantera problemet. De befintliga strategierna varierar, från detaljerad skogsbruksplanering och förhandsgodkännande av skogsbruksplaner, eller uppförandekoder, till förhandsanmälan av avverkningar så att miljömyndigheterna kan ingripa när det eventuellt är kända populationer av skyddade arter inblandade.

Precis som när det gäller jordbruksmetoder kan de här förebyggande strategierna säkerställa skydd av de berörda arterna, förutsatt att de kommuniceras effektivt och genomförs med god vilja och tillräckliga resurser. Ekonomiska incitament kan hjälpa till att främja acceptansen för sådana strategier; så är fallet med skogscertifieringssystem, där det kan krävas efterlevnad av vissa miljöskyddsbestämmelser, t.ex. om biologisk mångfald och artskydd. Strategierna kan naturligtvis behöva anpassas så att de överensstämmer med skyddskraven för arter i bilaga 4. Sådana här strategier ger dock ingen absolut garanti, utom när det är obligatoriskt med fullständigt förhandsgodkännande av skogsbruksplaner, och de måste därför (som anges ovan) understödjas av en verkställbar rättslig skyddsordning.

 (2-26) Skogsbruksåtgärder skulle också vara förenliga med artikel 12 om de planerades på ett sådant sätt att man undvek att någon av de situationer som beskrivs i artikel 12 uppstod från början. En lämplig förebyggande strategi skulle kunna göra att man undviker konflikter med förbuden i artikel 12, om den utesluter alla skadliga skogsbruksmetoder när arten är som mest utsatt, t.ex. under fortplantningsperioden. Utanför fortplantningsperioden bör de åtgärder som krävs i artikel 12 identifieras från fall till fall, grundat på arternas ekologiska behov, helst inom ramen för skogsbruksplaner 46 och med syftet att undvika all skada på eller förstörelse av parningsplatser eller rastplatser.

EU-domstolen har klargjort att skogsbruksåtgärder bör grunda sig på en förebyggande strategi där hänsyn tas till behovet av att bevara de berörda arterna och planeras och utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i habitatdirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv 47 . Analogt gäller detsamma för förbudet i habitatdirektivets artikel 12.1 d.

(2-27) Ett annat exempel på återkommande verksamheter är underhåll av offentlig infrastruktur. Underhållsåtgärder kan utformas på ett sådant sätt att man bidrar till att bevara och sammanbinda livsmiljöer för strikt skyddade arter, t.ex. sandödla (Lacerta agilis) på järnvägslinjer (t.ex. noggrant underhåll av växtlighet utmed banorna, järnvägsballast och flodvegetation). Medlemsstaterna kan göra upp vägledning till god praxis för sådana underhållsåtgärder för att säkerställa efterlevnad av kraven i habitatdirektivet.

(2-28) Medlemsstaterna kan även använda frivilliga åtgärder, t.ex. kontrakt för skogs-/miljö-/klimattjänster och bevarande av skogar inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, för att bidra till genomförandet av bestämmelserna i artikel 12. Med sådana åtgärder kan man framgångsrikt kombinera den förebyggande strategin med (frivillig) proaktiv skötsel av livsmiljöer. Icke desto mindre kan dessa åtgärder bara komplettera, och inte ersätta, ett formellt rättsligt skydd.

(2-29) För att tillämpa artikel 12 på fiske krävs reglering av fiskeverksamhet för att förebygga negativ påverkan på strikt skyddade arter, t.ex. skada på deras parnings- eller rastplatser, avsiktlig fångst eller avsiktligt dödande av dessa arter eller bifångst av dem i fiskeredskap. Tillämpningen av de nödvändiga förebyggande åtgärderna skulle kunna ske genom planeringsverktyg som fiskeförvaltningsplaner eller genom fiskelicenser som innehåller särskilda krav. För att säkerställa tillräckligt och effektivt skydd bör de grunda sig på god kunskap om de risker som vissa typer av fiskeredskap utgör. Dessutom bör särskild uppmärksamhet ägnas åt områden där det finns risk för interaktion som leder till oavsiktliga fångster.

Eftersom bevarande av havets biologiska resurser är Europeiska unionens exklusiva befogenhet enligt den gemensamma fiskeripolitiken, måste de nödvändiga åtgärderna genomföras genom denna politiska ram. De grundläggande regler som gäller fastställs i förordning (EU) nr 1380/2013, där det tillämpas en ekosystembaserad syn på fiskeriförvaltning i syfte att begränsa miljöpåverkan och säkerställa samstämmighet med miljölagstiftningen. Olika verktyg för fiskeriförvaltning kan användas för att genomföra de nödvändiga förebyggande åtgärderna, till exempel verktygen enligt ”förordningen om tekniska åtgärder” (förordning (EU) 2019/1241 49 ).

Inom ramen för regionaliseringsprocessen enligt denna förordning måste medlemsstaterna lämna in gemensamma rekommendationer till kommissionen om att anta delegerade rättsakter innehållande de nödvändiga åtgärderna. Som tumregel kan medlemsstaterna tillämpa de nödvändiga reglerna och förebyggande åtgärderna på fiskeflottor under sin egen flagg. För andra flottor som fiskar på medlemsstaternas farvatten behöver åtgärderna genomföras genom kommissionens delegerade rättsakter. Enligt förordning 1380/2013 kan medlemsstaterna anta nödåtgärder som är tillämpliga på alla fartyg under vissa villkor, för att avhjälpa ett allvarligt hot mot arter. De kan också vidta icke-diskriminerande åtgärder inom tolv nautiska mil från sina baslinjer, tillämpliga på alla fartyg under vissa villkor.

Med tanke på att bifångst är bland de största påfrestningarna på marina skyddade arter, i synnerhet valar, sköldpaddor och sjöfåglar enligt aktuell kunskap, är det mycket viktigt att anta och genomföra effektiva förebyggande åtgärder som behandlar relevanta fiskeverksamheter. De mekanismer som finns enligt den gemensamma fiskeripolitiken, och mer specifikt förordningen om tekniska åtgärder (förordning (EU) 2019/1241), bör användas i detta syfte. Förebyggande åtgärder kan exempelvis innefatta modifieringar av, eller begränsningar för, vissa typer av fiskeredskap, rums- eller tidsmässig reglering av fiskeverksamheten (t.ex. totalt förbud mot att använda viss fiskeredskap inom ett område där sådan utrustning utgör ett hot mot bevarandestatusen för arter i det området, eller ett hot mot deras livsmiljöer) eller utveckling av alternativa redskap.

 

(2-30)    Den allmänna slutsats som kan dras utifrån detta avsnitt är att pågående verksamheter helst bör utföras på ett sådant sätt att alla konflikter med artskyddsbestämmelser förebyggs redan från början. En sådan strategi har också fördelen att den potentiellt skyddar personer som ägnar sig åt en verksamhet (dvs. från åtal) så länge den personen följer dessa åtgärder. Verktyg som planeringsinstrument, system för förhandssamtycke, uppförandekoder och praktisk information eller vägledning är möjligheter här. Sådana åtgärder bör

a)utgöra en del av de ”nödvändiga åtgärder” som behövs enligt artikel 12 för att ”införa och genomföra ett effektivt strikt skyddssystem”,

b)införliva kraven för strikt skydd,

c)säkerställa att varje skadlig åtgärd sker med fullständigt beaktande av den berörda artens eller populationens bevarandebehov, och åtföljs av en rättslig ram för strikt skydd som säkerställer tillsynsmyndigheternas verkställande i händelse av bristande efterlevnad (rättssäkerhetsaspekter),

d)bidra till att definiera lämpliga övervakningsnivåer (krävs enligt artikel 11 i direktivet) och hur dessa bör finansieras.

2.3De särskilda skyddsbestämmelserna enligt artikel 12

2.3.1 Avsiktlig fångst eller avsiktligt dödande av arter i bilaga 4 a

(2-31)    I artikel 12.1 a förbjuds alla former av avsiktlig fångst eller avsiktligt dödande 50 av exemplar av arterna i bilaga 4 a i naturen. I enlighet med artikel 12.3 gäller detta förbud djurens alla levnadsstadier. Enligt artikel 1 m är ett exemplar ”varje djur eller planta, i levande eller dött tillstånd, av de arter som finns förtecknade i bilagorna 4 och 5, varje del eller derivat av dessa samt alla andra varor som att döma av ett åtföljande dokument, förpackningen, ett märke eller en etikett eller av någon annan omständighet verkar vara delar eller derivat av djur eller plantor av dessa arter”.

(2-32)    I målet Caretta caretta C-103/00 (punkt 37) hänvisade domstolen till aspekten ”avsikt” och observerade att ”mopedtrafik på parningsstränderna [var] förbjuden och skyltar som angav förekomsten av sköldpaddsbon på dessa stränder hade satts upp. Vad beträffar havsområdet i Gerakas och Daphni, hade det klassificerats som absolut skyddsområde och försetts med särskilda markeringar.” Den omständigheten att mopeder användes av folk på stranden och trampbåtar och småbåtar förekom i det omgivande havsområdet, trots den information som fanns till allmänheten om behovet av att skydda områdena, innebar enligt domstolen 51 avsiktlig störning av sköldpaddorna under deras parningsperiod i enlighet med artikel 12.1 b. Domstolen tycks alltså tolka begreppet ”avsiktlig” som ett medvetet accepterande av konsekvenserna 52 .

(2-33)    I mål C-221/04 53 resonerade domstolen mer specifikt. I det målet väckte kommissionen talan vid domstolen på grund av att Spanien, genom att myndigheterna i Kastilien och León hade givit tillstånd till snaror i åtskilliga privata jaktområden, inte hade följt artikel 12.1 a gällande skyddet av utter (Lutra lutra). Domstolen påminde om resultaten från målet Caretta caretta och uppger att ”för att kravet på avsiktlighet i artikel 12.1 a i direktivet skall anses uppfyllt krävs att personen i fråga har velat fånga eller döda ett exemplar av en skyddad djurart, eller åtminstone godtagit risken för en sådan fångst eller ett sådant dödande” 54 .

Detta användes som en ”erfordrad omständighet” av domstolen, som – i det fallet – konstaterade att det omtvistade tillståndet gällde rävjakt och därför inte i sig var avsett att tillåta fångst av uttrar. Dessutom betonade domstolen att förekomsten av uttrar i området inte formellt hade bevisats, så det hade inte heller fastställts att de spanska myndigheterna visste om att de riskerade att utsätta uttern för fara genom att utfärda de omtvistade tillstånden för rävjakt. Domstolen drog därför slutsatsen att de omständigheter som erfordrades – för att fastställa att fångsten eller dödandet av ett exemplar av en skyddad djurart var avsiktligt – inte hade styrkts 55 .

I mål C-340/10 förklarade domstolen att Cypern hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 genom att tolerera verksamheter som allvarligt äventyrade Paralimnisjöns ekologiska egenskaper och genom att inte ha vidtagit nödvändiga skyddsåtgärder för att bevara populationen av arten Natrix natrix cypriaca (cypriotisk snok), samt genom att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att införa och genomföra ett strikt skyddssystem för denna art.

(2-34)    Utifrån det synsätt som domstolen intog i målen C-103/00 och C-221/04 ska ”avsiktliga” handlingar uppfattas som handlingar utförda av en person som är medveten om att dessa handlingar kommer att leda till fångst eller dödande av en art som är förtecknad i bilaga 4, eller medvetet accepterar möjligheten till en sådan överträdelse.

Med andra ord gäller bestämmelsen inte bara för en person som fullt ut avser att fånga eller döda ett exemplar av en skyddad art, utan också för en person som är tillräckligt informerad och medveten om de konsekvenser hans eller hennes handling sannolikt får och trots detta utför handlingen, vilket leder till fångst eller dödande av exemplar (t.ex. som en oönskad men accepterad sidoeffekt) (likgiltighetsuppsåt).

De nationella myndigheterna bör, på alla lämpliga sätt, proaktivt sprida information om förekomsten av skyddade arter och om eventuella befintliga regler för skyddet av dem. Anslagen på stränderna som upplyste om förekomsten av sköldpaddsbon på stränderna i målet Caretta caretta är ett exempel på detta.

(2-35)    Detta behov av information är även högst relevant för arter som fångas oavsiktligt under fiskeverksamheter som utförs i strid mot fiskereglerna. EU har antagit vissa regler för att skydda valar från att fångas in och dödas i fiskeredskap. I förordning 2019/1241 förbjuds vissa fartyg från att använda vissa typer av fiskeredskap i särskilda områden utan att samtidigt använda aktiva ljudskrämmare, som kan förhindra att tumlare trasslar in sig i fisknät (se även avsnitt 2.3.6). I sådana fall måste medlemsstaterna inte bara se till att användningen av ljudskrämmare är effektivt kontrollerad och verkställd, utan också att fiskarna blir fullständigt informerade om denna skyldighet.

2.3.2 Avsiktlig störning av arter i bilaga 4 a, särskilt under parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder

(2-36)    Artikel 12.1 b är ett förbud mot att avsiktligt störa arter i bilaga 4 särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, då arterna är mer sårbara 57 . I artikel 12.3 fastställs att detta förbud gäller de berörda arternas samtliga levnadsstadier.

2.3.2 a) Avsiktlig störning

(2-37)    Varken artikel 12 eller artikel 1 i habitatdirektivet innehåller någon definition av begreppet ”störning” 58 . Bestämmelsen är inte uttryckligen begränsad till ”betydande” störningar, som fallet är i artikel 6.2 i direktivet, utan bestämmelsens omfattning måste tolkas mot bakgrund av direktivets övergripande mål.

Som redan nämnts ovan förutsätter inte genomförandet av den skyddsordning som beskrivs i artikel 12.1 a–d i habitatdirektivet ”att en viss åtgärd riskerar att påverka den berörda djurartens bevarandestatus negativt” 59 och ”skyddet enligt denna bestämmelse [...] upphör [inte] att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus” 60 .

Det är tydligt att varje verksamhet som avsiktligt stör en art i sådan omfattning att det kan påverka dess chanser till överlevnad, fortplantningsframgång eller reproduktionsförmåga, eller som leder till en minskning av det bebodda området eller till att arten förflyttas eller fördrivs, bör ses som en ”störning” i enlighet med begreppen i artikel 12.

(2-38) Med tanke på vissa djurs särskilda livshistorier (i synnerhet deras fortplantningsstrategi och förflyttningar) och deras ofta komplicerade sociala samverkan, kan det ofta påverka populationsnivåerna när individer störs. Detta skulle exempelvis kunna bli fallet om en dräktig hona störs eller om modern skiljs från kalven hos stora, långlivade och mycket rörliga djur med låg fruktsamhet, t.ex. marina däggdjur.

(2-39) I allmänhet är störningarnas intensitet, hur länge de varar och hur ofta de inträffar viktiga parametrar när man bedömer hur de påverkar en art. Olika arter har olika känslighet eller reagerar olika på samma typ av störning, något som måste tas i åtanke. Faktorer som orsakar störningar för en art gör kanske inte det för en annan. Känsligheten hos en enskild individ av en viss art kan också vara olika beroende på årstid eller under vissa perioder i dess livscykel (t.ex. parningsperioden).

I artikel 12.1 b tas hänsyn till denna möjlighet genom att det betonas att avsiktliga störningar ska förbjudas, särskilt under de känsliga parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioderna. Det måste också betänkas att störningar (t.ex. buller och ljuskällor) inte alltid påverkar en art direkt genom fysiska skador. De kan också få en indirekt negativ påverkan på arten (t.ex. genom att tvinga dem att förbruka mycket energi på att fly: när fladdermöss exempelvis blir störda under sin övervintring värmer de upp sig till följd av det och flyger iväg, och har därför lägre sannolikhet att överleva vintern eftersom de förlorar mycket energiresurser).

(2-40) Därför krävs en fall till fall-strategi. De behöriga myndigheterna behöver reflektera noggrant över vilken störningsnivå som ska anses skadlig, med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos den berörda arten och till situationen, så som förklaras ovan. När t.ex. valskådningsbåtar upprepade gånger stör valar kan det få betydande följder för enskilda exemplar, med negativa konsekvenser för den lokala populationen. Å andra sidan bör sporadiska störningar utan några sannolika negativa följder för det enskilda djuret eller den lokala populationen, t.ex. när en varg skräms iväg från en fårhage för att förhindra skador, inte ses som störning enligt artikel 12.

(2-41) Störningen måste också vara ”avsiktlig” för att hamna inom omfattningen för artikel 12.1 b (se definitionen av ”avsiktlig” i avsnitt 2.3.1). Återigen: i målet Caretta caretta, mål C-103/00, analyserade domstolen var och en av de olika verksamheterna på äggläggningsstränderna i syfte att fastställa ett orsakssamband mellan dessa verksamheter och störningarna av arten. Domstolen konstaterade först och främst att mopedåkning på en strand som var fortplantningsområde för Caretta caretta sannolikt störde den arten, huvudsakligen på grund av bullret, och särskilt under äggläggnings-, inkubations- och kläckningsperioden och när sköldpaddsungarna letade sig ut mot havet. Även förekomsten av småbåtar i närheten av äggläggningsstränderna utgjorde ett hot mot sköldpaddornas liv och välbefinnande. Enligt domstolens sätt att se var detta tillräckligt för att, vid tillämpning av artikel 12.1 b, räknas som en avsiktlig störning av arten i fråga under dess parningsperiod.

   

2.3.2 b)    Parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder

(2-42)    Parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioderna anses vara särskilt känsliga perioder för en art sett till störningar av den. Det finns emellertid ingen definition av dessa begrepp i habitatdirektivet. Eftersom direktivets bilaga 4 a innehåller ett mycket stort urval av arter, som skiljer sig åt mycket i ekologi, biologi och beteende, är det nödvändigt att åter igen använda ett arbetssätt ”art för art” när man definierar parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder (när sådana perioder alls är tillämpliga).

(2-43)    Vid tillämpning av artikel 12 bör följande definitioner gälla:

– Parnings- och uppfödningsperiod: Denna period kan (när så är tillämpligt) omfatta parningslek, parning, bobygge eller val av plats för äggläggning eller födsel, födsel eller äggläggning eller produktion av avkomma om reproduktionen sker asexuellt, inkubation och kläckning av ägg, samt uppfödning av ungar.

– Övervintringsperiod: Övervintring är en tidsperiod då ett djur blir inaktivt och ligger kvar i ett sömntillstånd, dvala eller vilotillstånd, vanligen under vintern. För det mesta åtföljs ett sådant tillstånd av en sänkt kroppstemperatur och sänkt hjärtrytm och andning. Genom övervintring kan ett djur överleva kärva förhållanden genom att förbruka mindre energi än om det var aktivt (exempelvis vissa fladdermöss, gnagare, groddjur eller reptiler).

– Flyttningsperiod: Flyttning är när exemplar av en art rör sig regelbundet från ett område till ett annat som en naturlig del av sin livscykel, vanligen som reaktion på årstidsförändringar eller ändrad födotillgång.

2.3.3 Avsiktlig förstörelse eller insamling av ägg i naturen

(2-44)    Enligt artikel 12.1 c är det förbjudet att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen.

2.3.4 Skada på eller förstörelse av parningsplatser eller rastplatser

(2-45)    Artikel 12.1 d är en fristående bestämmelse. Till skillnad från de andra förbuden i artikel 12 gäller den inte arterna direkt utan har i stället som syfte att skydda viktiga inslag i deras livsmiljöer, då artikeln är ett förbud mot att skada eller förstöra fortplantningsområden och viloplatser (i artikel 12 kallade parningsplatser resp. rastplatser). Dessutom nämns inte begreppet ”avsiktligt” i artikel 12.1 d, till skillnad från i led a, b och c.

2.3.4 a)    Konsekvenser av att ordet ”avsiktligt” inte finns med i artikel 12.1 d

(2-46)    Enligt artikel 12.1 a–c är det endast avsiktliga handlingar som är förbjudna och måste förebyggas, medan en avsiktlig handling inte krävs som en nödvändig förutsättning i led d 65 . I artikel 12.1 d krävs att samtliga handlingar som leder till skada eller förstörelse av parningsplatser eller rastplatser förbjuds, oavsett om de är avsiktliga eller inte 66 .

Domstolen bekräftade vidare att ”genom att inte begränsa förbudet i artikel 12.1 d i direktivet till att avse avsiktliga handlingar, till skillnad från vad som är fallet i fråga om de handlingar som avses i artikel 12.1 a–c, har gemenskapslagstiftaren visat att den haft för avsikt att ge parningsplatser och rastplatser ett ökat skydd mot handlingar som innebär att de skadas eller förstörs. Mot bakgrund av betydelsen av direktivets syfte att skydda den biologiska mångfalden, är det inte oproportionerligt att förbudet i artikel 12.1 d inte är begränsat till att avse avsiktliga handlingar” 67 .

(2-47)    Inom straffrätten skiljer man mellan uppsåtliga eller avsiktliga handlingar och oavsiktliga handlingar. ”Avsiktlig” omfattar även oaktsamhet: situationer där resultatet inte är direkt avsett men personen borde ha tagit hänsyn till konsekvenserna som kunde följa av handlingen. Detta visar tydligt att när ordet ”avsiktligt” utelämnades från led d, var tanken med detta att icke-avsiktliga handlingar som leder till skada eller förstörelse också skulle ingå i bestämmelsens omfattning. Detta medför ett särdrag i den här bestämmelsen: all skada eller förstörelse av parningsplatser eller rastplatser ska effektivt förbjudas, dvs. undvikas.

(2-48)    Detta innebär emellertid inte att det i direktivets artikel 12.1 d krävs förutseende åtgärder för förvaltning av livsmiljöer (t.ex. att aktivt sköta en äng för dagfjärilar). Men för att skydda parningsplatser eller rastplatser från att skadas eller förstöras är det inte tillräckligt med ett enkelt förbud i en lagtext, utan den måste understödjas av en lämplig verkställighetsmekanism, däribland förebyggande åtgärder. Inom ramen för ett strikt skyddssystem bör medlemsstaterna förutse de hot som områdena kan drabbas av genom mänskliga handlingar och vidta åtgärder för att säkerställa att de som sannolikt kommer att begå en överträdelse (uppsåtligt eller inte) är medvetna om det förbud som gäller och agerar därefter.

(2-49) I det första Caretta caretta-målet 68 förklarade domstolen att förekomsten av byggnader på en strand som arten använde för äggläggning kan medföra att parningsplatser skadas eller förstörs i den mening som avses i artikel 12.1 d i direktivet 69 . Anmärkningsvärt nog krävde inte domstolen att dessa byggnader var ”olagliga”. Bara själva omständigheten att byggnader hade byggts där och kunde medföra skada eller förstörelse var det överskuggande argumentet för domstolen. Därför är uppförande av byggnader på en strand klassificerad som ”absolut skyddsområde”, i synnerhet när den också har ”försetts med särskilda markeringar”, tillräckligt för att utgöra en överträdelse av artikel 12.1 d.

(2-50) Domstolen klargjorde också i mål C-441/17 (om skyddet av vissa vedlevande skalbaggar i bilaga 4 – Buprestis splendens, Cucujus cinnaberinus, Phryganophilus ruficollis och Pytho kolwensis – i Białowieżaskogen, Polen) 70  att förbuden i artikel 12 i habitatdirektivet gäller, oavsett antalet exemplar av arten som omfattas av det strikta skyddet. På senare tid har domstolen upprepat att ”genomförandet av det skyddssystem som föreskrivs i artikel 12.1 d i direktivet är inte beroende av antalet exemplar av den berörda arten” 71 . Att en art kan vara kraftigt framträdande på en viss plats och att dess överlevnad i området inte är hotad förminskar med andra ord inte skyldigheterna till strikt artskydd. Sådana omständigheter bör i stället tas i beaktande vid undantagsprocessen. Det motsatta förhållandet gäller också, dvs. att ett område utgör parningsplats eller rastplats endast för en eller några få individer av en art som förtecknas i bilaga 4 a förminskar inte skyldigheten att skydda det området mot åtgärder som kan skada eller förstöra det.

(2-51)    Å andra sidan blir det alltid tillfällen då försämring av naturliga livsmiljöer inträffar naturligt (däribland genom naturlig succession efter att en viss typ av markanvändning, t.ex. jordbruk, har upphört) eller orsakas av händelser som inte kan förutses, så att livsmiljön inte längre är en lämplig parningsplats eller rastplats för vissa arter. I ett sådant fall, där ingen handling har begåtts som orsakat skada eller förstörelse av parningsplatser eller rastplatser, utan detta har uppkommit av naturliga orsaker, gäller inte artikel 12.1 d 72 .

2.3.4 b)    Identifiering av ”parningsplatser och rastplatser”

(2-52)    Mot bakgrund av målen i direktivet behöver parningsplatser och rastplatser strikt skydd eftersom de är avgörande för djurs livscykel och är livsviktiga delar av en arts hela livsmiljö 74 , som behövs för att säkerställa dess överlevnad. Skyddet av dessa platser har direkt samband med en arts bevarandestatus. Syftet med bestämmelsen i artikel 12.1 d bör därför uppfattas som att skydda den ekologiska funktionen hos parningsplatser och rastplatser. I artikel 12.1 d föreskrivs alltså att dessa områden och platser inte ska skadas eller förstöras av mänsklig verksamhet, så att de kan fortsätta ge allt vad som behövs för att ett visst djur ska kunna rasta eller para sig framgångsrikt.

(2-53) I målet C-383/09 tolkade generaladvokat Kokott ”parningsplatser” och ”rastplatser” som något som inte bara sträckte sig till djurens bon utan även till de omgivande livsmiljöerna. Domstolen dömde att inte bara direkt förstörelse av bon utan även processerna med stadsplanering och strukturförändringar av grödor på mer omfattande områden innebär underlåtenhet att uppfylla skyldigheter enligt artikel 12.1 d 75 .

(2-54) Det följer alltså av artikel 12.1 d att sådana parningsplatser och rastplatser behöver skyddas även när de bara används tillfälligt eller rentav överges 76 men det ändå finns en rimligt hög sannolikhet att de berörda arterna kommer att återvända till dessa områden och platser. Om till exempel en viss grotta används varje år av ett antal fladdermöss för övervintring (eftersom arten har vanan att återvända till samma vinterviste varje år), bör den grottans funktion som övervintringsplats skyddas även på sommaren, så att fladdermössen kan använda den igen på vintern.

(2-55)    Det är svårt att fastställa allmänna kriterier för parningsplatser och rastplatser, eftersom det i bilaga 4 a är många arter förtecknade från många taxa med många olika livshistoriestrategier. Det är inte möjligt att ge en strikt definition av ”parningsplats” och ”rastplats” som kan tillämpas på alla taxa. Vid varje tolkning av begreppen ”parningsplatser” och ”rastplatser” måste man därför ta denna variation i åtanke och återspegla olika rådande omständigheter. Följande allmänna definitioner syftar till att ge viss vägledning i detta avseende, och de bygger på antagandet att platserna i fråga kan identifieras och avgränsas på rimligt sätt. De är avsedda att användas som checklista över aspekter att ta hänsyn till, då alla dessa aspekter inte går att tillämpa på alla arter. Kunskapsluckor för arter kan också identifieras här. De två definitionerna nedan beskrivs i detalj i separata avsnitt, även om de i praktiken ofta samverkar och överlappar med varandra och därför kan behandlas tillsammans.

(2-56)    Vid tillämpning av artikel 12 bör följande definitioner gälla.

·Parningsplatser (fortplantningsområden)

I definitionen av parning (fortplantning) ingår här dels själva parningen, dels födsel av ungar (inklusive äggläggning) eller produktion av avkomma om reproduktionen sker asexuellt. Parningsplats (fortplantningsområde) definieras här som de områden som behövs för parning och födsel av ungar, och begreppet täcker även omgivningen kring boet eller födselplatsen, i de fall där avkomman är beroende av denna. För vissa arter innefattar en parningsplats även tillhörande strukturer som behövs för att definiera och försvara ett revir. För arter som förökar sig asexuellt definieras en parningsplats som det område som behövs för att frambringa avkomma. Parningsplatser som används regelbundet, antingen inom ett år eller från ett år till ett annat, måste skyddas även när de inte är bebodda.

Parningsplatsen kan alltså innefatta områden som behövs för

1.parningslek,

2.parning,

3.bobygge eller val av plats för äggläggning eller födsel,

4.platser som används för födsel eller äggläggning, eller produktion av avkomma om reproduktionen sker asexuellt,

5.platser för inkubation och kläckning av ägg,

6.bo- eller födselplatser när de bebos av ungar som är beroende av den platsen, samt

7.bredare livsmiljöer som gör fortplantningen framgångsrik, däribland födosöksområden.

·Rastplatser (viloplatser)

Rastplatser (viloplatser) definieras här som områden som behövs för att vidmakthålla ett djur eller en grupp av djur när de inte är aktiva. För arter som har ett stadium då de sitter fast på ett underlag är rastplatsen detta underlag. Rastplatser omfattar sådana strukturer som djuren skapat för att utnyttja som rastplatser. Rastplatser som används regelbundet, flera gånger om året eller varje år, måste skyddas även de tider när de inte används.

Rastplatser som är viktiga för överlevnaden kan innefatta en eller flera strukturer och miljösärdrag som behövs för

1.temperaturreglering, t.ex. för Lacerta agilis (sandödla),

2.vila, sömn eller återhämtning, t.ex. bon för Nyctalus leisleri (mindre brunfladdermus),

3.gömställe, skydd eller tillflykt, t.ex. jordhålor för Macrothele calpeiana, samt

4.övervintring, t.ex. sovplatser för fladdermöss och bohålor för Muscardinus avellanarius (hasselmus).

(2-57)    Ett korrekt genomförande av artikel 12.1 d kräver god kunskap om ekologin (biologi, livsmiljöer, populationsstorlek, utbredning och dynamik) och beteendet hos arten (livscykel, organisation, samverkan inom och mellan arter).

Exempel på parningsplatser och rastplatser

	Parningsplats	Rastplats
Triturus cristatus (större vattensalamander)	Den damm som används för parning har individuella revir för hanarna där uppvaktning och parning äger rum. Äggen läggs ett och ett på vattenväxter och mognar under en period på 12–18 dagar. De unga larverna kläcks och simmar fritt. Dammen är därför parningsplatsen.	Under den landlevande fasen i sitt liv använder sig T. cristatus av tillflyktsorter som stenar, trädgömmor och stockar att gömma sig under på dagtid. Liknande tillflyktsorter används för övervintringsperioder (i kalla områden) eller sommardvala (i varma områden). Under den akvatiska livsfasen använder sig vuxna djur och larver av vattenvegetation som tillflyktsort. T. cristatus sprider sig till angränsande dammar. Friska populationer av T. cristatus utnyttjar en rad olika dammar och flyttar sig mellan dem, och sprider sig på så sätt över en lämplig sammanhängande landmiljö. Individerna kan röra sig omkring en kilometer från den damm där de föddes. Rastplatserna för T. cristatus är därför de dammar som de bebor och den angränsande landmiljö som de behöver under den del av livscykeln då de uppehåller sig på land.
Nyctalus leisleri (mindre brunfladdermus)	Hanarna lever åtskilt från honorna under parningstiden. Hanarna etablerar parningsrevir i trädhål på hösten. Parningen äger rum på senhösten och honorna fördröjer befruktningen till våren. Ungarna föds i en yngelkoloni och är beroende av modern tills de blir avvanda på sommaren. Parningsreviren och yngelkolonierna är därför parningsplatser. I denna strikta tillämpning av definitionen utelämnas övervintringsplatser, som omfattas av ”rastplatser” i artikel 12.1 d.	För övervintring N. leisleri är en fladdermus som huvudsakligen lever i träd och som går i dvala på vintern. På vintern sover de i trädhål, byggnader och ibland grottor och tunnlar som ger ett lämpligt mikroklimat. De använder också gärna konstgjorda fladdermusholkar. Boplatser i träd har påträffats i parker och stadsområden och i både löv- och barrskogsmarker. Dessa boplatser måste ligga relativt ostört till, eftersom fladdermus som väcks ur sin torpor uttömmer värdefulla energireserver som inte går att ersätta på vintern. Boplatser på dagtid under fladdermössens aktiva period (på våren) är också nödvändiga för alla fladdermusarter, och kräver en relativt ostörd plats under dagsljus, åter igen i sprickor och skrevor i gamla träd och byggnader. Beroende på belägenhet kan en koloni använda flera sommarboplatser i tur och ordning, och de större av dem kan användas som yngelkolonier, medan hanarna blir ensamlevande eller lever i smågrupper. Vid flyttning N. leisleri är känd för att flytta i vissa delar av sitt europeiska utbredningsområde: ringmärkta individer i Tyskland har konstaterats övervintra i Frankrike och Schweiz (nationell rapport 2003 77 ). De exakta flyttningsmönstren är inte kända. Andra populationer verkar dock vara mer sedentära och har både yngelkolonier och vintervisten belägna på samma ställe. Boplatser som används av N. leisleri för att vila under dagen och för att övervintra är rastplatser.

	Parningsplats	Rastplats
Maculinea arion (svartfläckig blåvinge)	För att slutföra sin utveckling behöver M. arion en plats där dess larvers värdväxt finns (Thymus-arter, timjan) liksom även larvernas senare värd och födokälla (Myrmica-arters, rödmyrors, bon). Äggen läggs i blomknoppar av timjan där de får föda och utvecklas. På ett visst stadium ramlar larven ner från växten och lockar en myra att plocka upp den och ta den till myrboet. Larven fortsätter utvecklas inne i boet och livnär sig på myrlarver. Förpuppningen äger rum inne i boet och de vuxna fjärilarna kommer fram på försommaren. Parningsplatsen för M. arion blir då en plats med timjanarter i närheten av platsen där fjärilarna kläcks, och med rödmyrebon där larverna och pupporna utvecklas.	Denna art har inga tydligt definierade rastplatser utöver dem som behövs för larvernas utveckling och förpuppning. Dessa livsstadier omfattas av definitionen på parningsplats till vänster.
*Osmoderma eremita (läderbagge)	Rastplats och parningsplats är i praktiken synonymer för O. eremita. Denna vedlevande art lever större delen av sitt liv i de mulmfyllda håligheterna i mogna lövträd, vanligen Quercus (ekarter). En hög andel individer lämnar inte födelseträdet. Parningen äger rum inne i substratet, och äggen placeras djupt inuti substratet. Utvecklingen från ägg till skalbagge tar flera år. Pupporna utvecklas på hösten medan de vuxna individerna kommer fram sent på våren eller på försommaren. Flera olika mogna och avsevärt ihåliga lövträd, vanligen ekarter med kärnröta, som används av arten är rastplatsen för O. eremita.

(2-58)    Artexemplet med Triturus cristatus (se rutan ovan) visar att parningsplatser och rastplatser kan sammanfalla för vissa arter som har liten utbredning. I sådana fall är det viktigt att skydda ett funktionellt livskraftigt och sammanhängande område åt arterna, som innefattar både dess parnings- och rastplatser och andra områden som anses nödvändiga för att bibehålla parnings- och/eller rastplatsens ekologiska funktion. För att definiera ett sådant område kan det vara användbart att definiera den ”lokala” populationen av en sådan art.

(2-59)    Det finns också ett behov av att överväga hur man hanterar arter med stor utbredning mot bakgrund av artikel 12. Just det problem som arter med stor utbredning utgör erkänns redan i artikel 4.1 i direktivet. Här kan det vara ett gott råd att begränsa definitionen av parnings- och rastplats till en lokalitet som går att avgränsa tydligt: t.ex. boplatserna för fladdermöss, vinteridena för björnar eller en utters lya, eller andra områden som tydligt kan identifieras som viktiga för fortplantning eller vila.

(2-60)    I målet Caretta caretta gav domstolen inte någon definition av parningsplatser och rastplatser för arter, och gick tillväga från fall till fall och från art till art. I målet i fråga underströk domstolen Laganasbuktens betydelse som ”ett väsentligt parningsområde för den skyddade arten Caretta caretta” 78 . Detta område hade de fysiska och biologiska faktorer som är nödvändiga för artens fortplantning (havsområde och äggläggningsstränder). Det är svårt att fastställa en allmän definition av ”parningsplatser” och ”rastplatser” på grund av de många skillnaderna i ekologiska egenskaper mellan olika arter. Den senaste aktuella kunskapen om arters ekologi och beteende behöver tas i beaktande.

2.3.4 c) Begreppen ”skada” och ”försämring”

(2-61)    Varken artikel 12.1 d eller artikel 1 i habitatdirektivet innehåller någon definition av begreppet ”skada” (som det kallas i artikel 12.1 d) eller ”försämring” (som det heter i resten av habitatdirektivet), även om begreppet även förekommer på andra håll (t.ex. artikel 6.2).

(2-62)    I allmänhet kan skada/försämring definieras som det fysiska förfall som drabbar en livsmiljö (i detta fall en parningsplats eller rastplats). I motsats till förstörelse kan skada/försämring ske långsamt och gradvis minska funktionen för området eller platsen. Skada/försämring leder kanske därför inte omedelbart till förlorad funktion hos ett område eller en plats. Den skulle emellertid negativt kunna påverka funktionen sett till kvalitet eller kvantitet på de ekologiska inslag som finns, och kan under en tidsperiod leda till att funktionen helt går förlorad. På grund av den stora variationen på arter som förtecknas i bilaga 4 a måste bedömningen av skada på en viss parningsplats eller rastplats utföras från fall till fall.

(2-63)    När man försöker identifiera och undvika de orsaker som leder till skada/försämring eller rentav förlorad funktion för fortplantning eller vila, är det viktigt att fastställa ett tydligt orsakssamband mellan en eller flera mänskligt orsakade verksamheter och försämringen eller förstörelsen av en parningsplats eller rastplats. Det är uppenbart att orsakerna till skadan/försämringen kan finnas inom eller utanför, och möjligen även på visst avstånd från, den aktuella parnings- eller rastplatsen. Sådana orsaker och verksamheter behöver då kontrolleras på ett sådant sätt att skada och förstörelse kan undvikas. Det är bara genom en tydlig översikt av orsakerna som myndigheterna kan agera på rätt sätt och undvika vidare eller framtida skada/försämring eller förstörelse.

(2-64) Att tolerera verksamheter som direkt eller indirekt fördärvar eller skadar livsmiljön för skyddade arter kan därför utgöra ett brott mot artikel 12.1, vilket domstolen har slog fast i mål C-340/10. I detta mål drog domstolen slutsatsen att pumpning av alltför stora mängder vatten och andra skadliga verksamheter i närheten av Paralimnisjön kunde ha avsevärda negativa följder för den cypriotiska snokens livsmiljö och på bevarandet av den arten, i synnerhet under år då det råder torka. Genom att tolerera denna typ av verksamhet hade Cypern underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1.

(2-65)    För att definiera gränserna för vad som kan betraktas som ”skada/försämring” är det ofrånkomligt att göra en analys av artikel 12.1 d som helhet. Syftet med artikel 12 är att införa ett strikt skyddssystem för arter i bilaga 4 a. Att parningsplatser och rastplatser uttryckligt skyddas, utöver själva skyddet av arterna, och detta utan förbehållet ”avsiktligt”, visar vilken betydelse dessa platser har enligt direktivet. Detta särskilda skydd mot skada på eller förstörelse av parningsplatser och rastplatser hänger självfallet ihop med dessa platsers väsentliga funktion, då de måste fortsätta tillhandahålla alla de element som ett visst djur (eller grupp av djur) behöver för att para sig eller rasta.

(2-66)    Exempel på verksamheter som kan leda till skada enligt artikel 12.1 d:

-Igenfyllning av delar av reproduktionsområden för den större vattensalamandern (Triturus cristatus) eller andra strikt skyddade groddjur, vilket minskar (kort sagt) deras funktion som parningsplats.

-Försämring av funktionen hos delar av en hamsterhåla som parnings- och rastplats till följd av djupplöjning.

-Konstruktionsarbeten längs en flodsträcka som är en rast- och parningsplats för europeisk stör (Acipenser sturio) eller andra strikt skyddade fiskar.

-Markdränering eller andra verksamheter som orsakar förändringar av hydrologin som allvarligt äventyrar de ekologiska egenskaperna hos livsmiljön och påverkar populationen av Natrix natrix cypriaca (den cypriotiska snoken, se avsnitt 2.33).

-Fällning/borttagning av döda eller döende träd som utgör viktiga livsmiljöer för vissa strikt skyddade arter av vedlevande skalbaggar i bilaga 4 79 (Buprestis splendens, Cucujus cinnaberinus, Phryganophilus ruficollis och Pytho kolwensis).

-Byggnation av hus, semesteranläggningar, vägar och andra infrastrukturer, samt ljusföroreningar eller fiskeverksamheter, i eller i närheten av parningsområdena för oäkta karettsköldpadda (Caretta caretta 80 .

2.3.4 d) Åtgärder för att säkerställa kontinuerlig ekologisk funktion för parningsplatser eller rastplatser

(2-67) Åtgärder som används för att säkerställa kontinuerlig ekologisk funktion (härefter benämnda ”KEF-åtgärder”) är förebyggande åtgärder som syftar till att minimera eller till och med eliminera en verksamhets negativa inverkan på parningsplatser eller rastplatser för skyddade arter. De kan emellertid också gå längre än så och innefatta åtgärder som aktivt förbättrar en viss parningsplats eller rastplats så att den inte – vid något tillfälle – drabbas av minskad eller förlorad ekologisk funktion. Detta kan exempelvis innefatta att utöka området eller inrätta nya livsmiljöer i, eller i direkt funktionell förbindelse med, en parningsplats eller rastplats för att bibehålla dess funktion. Självklart måste det kunna påvisas att sådana åtgärder för en viss art har koppling till att bibehålla eller förbättra dess ekologiska funktion.

(2-68)    Dessa åtgärder får bara användas i situationer där det finns ett tillstånds- eller planeringssystem med formella rutiner, och där de behöriga myndigheterna har möjlighet att bedöma om åtgärderna som vidtas för att bevara ett områdes funktion som ”parningsplats” eller ”rastplats” är tillräckliga. KEF-åtgärder kan vara ett alternativ när en verksamhet kanske bara påverkar delar av en parningsplats eller rastplats. Om parningsplatsen eller rastplatsen, till följd av KEF-åtgärderna, kommer att ha fortsatt samma (eller större) storlek och behålla samma (eller högre) kvalitet för arten i fråga, blir det ingen försämring av platsens funktion, kvalitet eller integritet. Det är avgörande att platsens fortsatta ekologiska funktion bibehålls eller förbättras. Därför är det viktigt att övervaka hur effektiva KEF-åtgärderna är.

(2-69)    I enlighet med försiktighetsprincipen bör de åtgärder som föreslås (t.ex. av projektutvecklaren om det är i samband med ett projekt), om de inte garanterar kontinuerlig ekologisk funktion för en plats, inte anses vara i linje med artikel 12.1 d. För att artikel 12.1 d ska följas måste det råda en hög grad av säkerhet att åtgärderna räcker för att undvika all skada eller förstörelse, och åtgärderna bör vara ändamålsenligt på plats i rätt tid och form så att all skada eller förstörelse undviks. Bedömningen av sannolikheten för framgång måste göras på grundval av objektiv information och mot bakgrund av den berörda platsens egenskaper och särskilda miljöförhållanden.

(2-70) Lämpliga KEF-åtgärder som säkerställer att det inte blir någon försämring av platsens funktion, kvalitet eller integritet får en övergripande positiv inverkan sett till skyddet av den berörda arten.

(2-71)    KEF-åtgärder skulle kunna vara en integrerad del av specifikationerna för en verksamhet eller ett projekt; de skulle också kunna ingå i förebyggande åtgärder inom ett strikt skyddssystem för att överensstämma med artikel 12.1 d.

(2-72)    Utifrån definitionen av parningsplatser och rastplatser (se avsnitt 2.3.4 b) tycks den strategi som beskrivs ovan vara särskilt relevant när det gäller djur med liten utbredning, där parningsplatser eller rastplatser är avgränsade som ”funktionella enheter” (dvs. den bredare strategin används). Här bör det betonas att en medlemsstat måste vara konsekvent när den definierar parningsplatser och rastplatser för en viss art och följaktligen när den ombesörjer skyddet av den runtom i sitt territorium.

(2-73)    KEF-åtgärder skiljer sig strikt sett från kompensationsåtgärder (däribland kompensationsåtgärder enligt artikel 6.4 i habitatdirektivet). Kompensationsåtgärder är avsedda att kompensera för vissa särskilda negativa effekter på en art, och förutsätter alltså att det sker, eller har skett, en skada på eller förstörelse av en parningsplats eller rastplats. Så är inte fallet med KEF-åtgärder, som säkerställer att parningsplatsens eller rastplatsens fortsatta ekologiska funktion förblir fullständigt intakt (kvantitativt och kvalitativt sett) efter att verksamheten har ägt rum. När det föreligger skada på eller förstörelse av en parningsplats eller rastplats, är det alltid nödvändigt med ett undantag enligt artikel 16 närhelst de villkor som fastställs där är uppfyllda. I avsnitt 3.2.3 b behandlas användningen av kompensationsåtgärder enligt artikel 16.

2.3.5Förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen

(2-74)    För arterna i bilaga 4 a fastställs i artikel 12.2 följande: ”Medlemsstaterna [ska] förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv.” I artikel 12.3 föreskrivs att förbuden i artikel 12.1 a och b och artikel 12.2 gäller alla levnadsstadier hos arterna i bilaga 4 a.

2.3.6System för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av arter i bilaga 4 a

(2-75) I artikel 12.4 krävs att det införs ett system för att övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som förtecknas i bilaga 4 a. Övervakningssystemet måste vara tillräckligt stabilt för att kunna förvärva tillförlitliga uppgifter om hur alla verksamheter som kan medföra risk för oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande påverkar de berörda arterna. Den insamlade informationen måste kunna användas till en tillförlitlig uppskattning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande, som tillsammans med resultaten av övervakningen av de berörda arternas bevarandestatus leder till ett informerat beslut om huruvida det behövs bevarandeåtgärder för att säkerställa att det inte blir betydande negativa följder för dem.

Några exempel är övervakning av bifångst i form av valar eller havssköldpaddor i fiskeredskap, eller av hur dessa djur dödas genom kollisioner med fartyg, vidare övervakning av hur fladdermöss dör i vindkraftverk eller övervakning av överkörda djur (t.ex. groddjur under vårförflyttningarna). I målet C-308/08 behandlade domstolen frågan om genomförandet av artikel 12.4 när det gällde panterlo (Lynx pardinus) i Andalusien och konstaterade att det fanns ett system för övervakning av oavsiktligt dödande av panterlon i vägtrafiken (se rutan nedan).

(2-76) Systematisk övervakning och insamling av tillförlitliga uppgifter om oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande är en nödvändig förutsättning för att kunna införa effektiva bevarandeåtgärder. När det till exempel gäller bifångst i fiskeredskap kan man i ett övervakningssystem använda sig av de data som samlas in av medlemsstaterna inom ramen för insamlingen av fiskeriuppgifter 82 . I förordning 2017/1004 fastställs regler för insamling, förvaltning och användning av biologiska, miljörelaterade, tekniska och socioekonomiska data rörande fiskerisektorn, vilket bidrar till målen med den gemensamma fiskeripolitiken och miljölagstiftningen. Modern kontrollteknik, som elektroniska fjärrövervakningsverktyg (REM-system) med intern-TV-kameror och sensorer, har stor potential. Den senaste utvecklingen inom artificiell intelligens kan underlätta den automatiska granskningen av stora volymer REM-data. Med sådana kontrollverktyg får myndigheterna ett kostnadseffektivt och praktiskt sätt att övervaka och redovisa oavsiktliga fångster av känsliga arter. Dessa REM-verktyg används allt mer världen över som en lösning på olika problem med fiskerikontroll, vid scenarier där det krävs kostnadseffektiv kontinuerlig övervakning för uppgiftsinsamling och för kontroll- och verkställighetssyften.

Medlemsstaterna är skyldiga att upprätta nationella arbetsplaner i enlighet med det fleråriga EU-programmet för datainsamling. Ett sådant program för 2020–2021 antogs genom kommissionens delegerade beslut (EU) 2019/910 och kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/909. Programmet innefattar en skyldighet att samla in uppgifter om oavsiktliga fångster av alla fåglar, däggdjur, reptiler och fiskar som är skyddade enligt Europeiska unionens lagstiftning och internationella avtal. Uppgifter måste samlas in för alla typer av fisken och fartyg, under vetenskapliga observatörsresor på fiskefartyg eller av fiskarna själva genom loggböcker.

När de uppgifter som samlas in under observatörsresorna inte ger tillräckligt med insikter angående oavsiktliga fångster för slutanvändarnas behov, måste andra metoder genomföras av medlemsstaterna, till exempel användning av elektronisk fjärrövervakning (REM) med kameror på fartyg som spelar in halningen av redskap och fångsten. Metoderna för uppgiftsinsamlingen och dess kvalitet behöver vara lämpliga för de avsedda syftena och bör följa bästa praxis och relevanta metoder, efter vad som tillråds av relevanta vetenskapliga organ. De bör omfatta en tillräckligt stor andel av flottan för att kunna ge en pålitlig uppskattning av bifångsten. För att samla in uppgifter om oavsiktliga fångster av skyddade och känsliga arter enligt relevanta förordningar och direktiv, och genomföra lämpliga bevarandeåtgärder, krävs det ett nära samarbete mellan sektorerna och mellan institutionerna, verkställande av regler och tillräckligt stöd till och från fiskare.

(2-77) När det gäller arter med stor utbredning, t.ex. valar, som förflyttar sig över medlemsstaternas vatten, är det väsentligt att samarbeta med andra länder i arternas utbredningsområde eftersom övervakningen och åtgärderna berör fiskefartyg från olika länder. Det kan därför gärna betonas att skyldigheterna enligt artikel 12 är ett gemensamt ansvar för medlemsstaterna. Denna uppfattning stöds av formuleringarna i de förut nämnda bestämmelserna och direktivets överstatliga mål, vilket är att skydda arter och livsmiljöer av gemenskapsintresse i hela deras naturliga utbredningsområde, och även av plikten att samarbeta lojalt enligt fördraget. Även om ansvaret för att genomföra artikel 12 i första hand ligger på den medlemsstat som hyser arten, måste därför andra medlemsstater samarbeta om det är nödvändigt med ett sådant samarbete för att de ska uppfylla sina rättsliga plikter. Detta gäller både övervakning och genomförande av bevarandeåtgärder.

(2-78) Mot bakgrund av den information som samlas in genom övervakningssystemet måste medlemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Det är därför också väsentligt att ha tillförlitlig information om arternas population, utbredningsområde och bevarandestatus, vilket kräver fullständigt införande av övervakning så som krävs i artikel 11 i direktivet.

(2-79) Även om ”betydande negativa följder” inte definieras i artikel 12.4 83 , kan man sluta sig till att detta inbegriper en detaljerad undersökning av vad oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande får för följder för statusen för arters delpopulationer och populationer, och slutligen för uppnåendet eller bibehållandet av dess gynnsamma bevarandestatus. Hur betydande följderna blir måste bedömas från fall till fall, med beaktande av artens livshistoria, de negativa följdernas omfattning och varaktighet samt den berörda artens bevarandestatus och trend. Exempelvis kan följderna anses vara betydande om en art har en ogynnsam bevarandestatus och om antalet minskar ytterligare på grund av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande, särskilt om det påverkar artens utsikter till framtida återhämtning. Följderna bör också bedömas som betydande om det är ett regelbundet och stort antal djur som fångas och dödas oavsiktligt, vilket kan påverka en delpopulation eller lokal population av de berörda arterna. Vid brist på uppgifter om bevarandestatus och/eller den faktiska nivån av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande bör försiktighetsprincipen tillämpas.

(2-80) En annan verksamhet som kan orsaka oavsiktligt dödande av strikt skyddade marina arter är sjöfarten, i synnerhet genom kollisioner mellan djur och fartyg. Medlemsstaterna skulle kunna överväga ett stort antal förebyggande åtgärder, däribland att minska fartygens hastighet eller dirigera om trafiken. Dessa åtgärder behöver vanligen genomföras enligt Internationella sjöfartsorganisationens (IMO:s) regler. Beroende på omfattningen av de föreslagna åtgärderna och deras påverkan på den normala sjötrafiken, och i enlighet med direktiv 2002/59/EG, kan detta behöva göras genom ett EU-bidrag till IMO.

(2-81) Vissa militära verksamheter, i synnerhet användningen av aktiva sonarer i havsmiljön eller dumpning eller destruktion av odetonerat krigsmateriel, kan orsaka dödande av känsliga arter som valar. Militära verksamheter är inte undantagna från bestämmelserna i artikel 12, och därför har olika medlemsstaters flottor tagit fram politiska initiativ för användning av militär sonar, med hänsyn till behovet av att minimera potentiell miljöpåverkan. Exempelvis kan det anvisas försiktighetszoner där användningen av denna sonarverksamhet är begränsad. Detta bör göras med respekt för befintlig internationell lagstiftning, främst reglerad inom ramen för Förenta nationernas havsrättskonvention, inklusive speciella bestämmelser gällande särskilda rättigheter och skyldigheter för krigsfartyg.

3. ARTIKEL 16

Texten till artikel 16

1. Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12, 13 och 14 samt 15 a och b av följande anledningar: a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer. b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom. c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön. d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter. e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna. 2. Medlemsstaterna skall vartannat år till kommissionen sända en rapport med den utformning som fastställs av kommittén om de undantag som gjorts i enlighet med punkt 1. Kommissionen skall yttra sig över undantagen inom 12 månader efter mottagandet av rapporten och underrätta kommittén. 3. Rapporterna skall innehålla upplysningar om följande: a) De arter som berörs av undantagen och orsaken till dessa, inbegripet riskens natur, i förekommande fall med angivande av de alternativ som förkastats och de vetenskapliga data som använts. b) Vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande av djur och anledningen till att de används. c) När och var undantagen tillåts. d) Den myndighet som har befogenhet att förklara och kontrollera att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vilka inrättningar samt vilka personer som ansvarar för genomförandet. e) De åtgärder för övervakning som vidtagits och de resultat som uppnåtts.

(3-1)    I artikel 16 i direktivet föreskrivs möjligheten till undantag, även från det strikta skyddssystem för djurarter som fastställs i artikel 12.

(3-2)    Utrymmet i artikel 16 för att göra undantag från restriktionerna och förbuden enligt artikel 12 är begränsat. Undantagen måste inte bara motiveras med hänvisning till direktivets allmänna syfte, utan är också underställda tre särskilda villkor (se 3.2).

(3-3)    Om något av dessa villkor inte är uppfyllda blir ett undantag ogiltigt. Medlemsstaternas myndigheter måste därför noggrant utreda alla allmänna och särskilda krav innan de beviljar undantag.

3.1 Allmänna juridiska överväganden

3.1.1 Skyldighet att säkerställa ett fullständigt, tydligt och precist införlivande av artikel 16

(3-4)    När artikel 16 införlivas i nationell lagstiftning måste det garanteras att de behöriga myndigheterna genomför undantagsbestämmelserna. Det ska noteras att ett direktiv är bindande i fråga om det resultat som ska uppnås, men det är upp till medlemsstaterna att välja hur det resultatet ska uppnås. Domstolen har emellertid satt gränser för detta svängrum. Därför måste det nationella införlivandet av undantagssystemet enligt artikel 16 överensstämma med alla de grundläggande rättsliga principerna i EU-rätten och ett antal krav, enligt vad som förklaras nedan.

(3-5)    Enligt EU-domstolens rättspraxis 84 kräver inte ”införlivandet med nationell rätt av ett direktiv [...] nödvändigtvis att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel. Det kan, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram som faktiskt garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett sätt som är tillräckligt klart och precist”. Enbart administrativa bestämmelser, som till sin art kan ändras av myndigheterna och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan inte ses som ett giltigt fullgörande av en medlemsstats skyldigheter enligt EUF-fördraget och direktivet 85 .

(3-6) Följaktligen är tillämpningen av kraven enligt artikel 16 i praktiken inte något substitut för formellt införlivande. I mål C-46/11 bekräftade domstolen att korrekt genomförande av ett direktiv inte i sig kan ge den klarhet och precision som krävs för att tillgodose rättssäkerhetsprincipen. Dessutom kan enbart administrativ praxis inte ses som ett genomförande av medlemsstaternas skyldighet att införliva direktivet 86 i nationell lagstiftning.

(3-7)    Dessutom måste bestämmelserna i direktivet genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls 87 . Domstolen var mer uttrycklig i mål C-339/87 och fastslog att ”de kriterier som medlemsstaterna måste uppfylla för att få göra undantag från bestämmelserna som fastställs i direktivet måste vara återgivna i särskilda nationella bestämmelser, eftersom ett troget införlivande blir särskilt viktigt i ett fall där förvaltningen av det gemensamma arvet anförtros medlemsstaterna i deras respektive territorier”. I sin dom av den 20 oktober 2005 tillämpade domstolen denna rättspraxis på habitatdirektivet och observerade att ”medlemsstaterna, inom ramen för livsmiljödirektivet, vilket innehåller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsområdet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis” 88 .

(3-8)    Som domstolen har ansett när det gäller artikel 16 i habitatdirektivet måste de kriterier som medlemsstaterna kan använda som grund för undantag från förbuden som åläggs i direktivet återges otvetydigt i bestämmelserna i deras nationella rätt. När detta görs måste artikel 16 i habitatdirektivet tolkas restriktivt, eftersom det där definieras på ett precist sätt under vilka omständigheter medlemsstaterna får göra undantag från artiklarna 12–15 i direktivet 89 . Domstolen upprepade denna ståndpunkt i mål C-46/11 90 .

(3-9) När medlemsstaterna införlivar artikel 16 måste de följa innebörden i villkor och begrepp som används i direktivet, i syfte att säkerställa att det både tolkas och tillämpas enhetligt 91 . Detta innebär också att de nationella införlivandeåtgärderna måste säkerställa att direktivet tillämpas fullt ut, utan att villkoren i det ändras och utan att det läggs till kompletterande villkor eller undantag som inte föreskrivs i direktivet 92 . I mål C-6/04 93 konstaterade t.ex. domstolen att ett undantag som tillåter handlingar som leder till att skyddade arter dödas samt till att deras parningsplatser eller rastplatser försämras eller förstörs, förutsatt att sådana handlingar är lagliga och inte rimligen kan undvikas, strider ”mot såväl andan i och syftet med livsmiljödirektivet som mot lydelsen av artikel 16 i detta direktiv”.

I mål C-183/05 94 , ansåg domstolen att undantagsbestämmelserna i irländsk lagstiftning (avsnitt 23.7 b i Wildlife Act) var oförenliga med artiklarna 12 och 16 i direktivet. Enligt irländsk lagstiftning utgör handlingar som oavsiktligt förstör eller skadar vilda djurs parnings- eller rastplatser inte någon lagöverträdelse. Enligt domstolen uppfyller denna bestämmelse inte kraven i direktivets artikel 12.1 d, där sådana handlingar är förbjudna oavsett om de är avsiktliga eller inte, och dessutom går den längre än vad som föreskrivs i artikel 16 i direktivet, eftersom det i direktivet fastställs på ett uttömmande sätt under vilka förhållanden undantag kan beviljas.

(3-10)    Det måste säkerställas i de nationella bestämmelserna att alla de villkor som fastställs i artikel 16 införlivas strikt och noggrant, utan att det bara blir vissa villkor som selektivt tillämpas. I mål C-98/03 95 konstaterade domstolen att den tyska lagstiftningen (punkt 43.4 i den federala naturskyddslagen) inte var förenlig med artikel 16 eftersom undantag inte underkastades samtliga de villkor som fastställs i denna artikel.

I mål C-508/04 96 klargjorde domstolen att ”nationella bestämmelser enligt vilka undantag från förbuden i artiklarna 12–14 och 15 a och b i direktivet inte underkastas de villkor som anges i dess artikel 16, utan, på ett fragmentariskt sätt, vissa av dem, inte kan anses vara förenliga med denna artikel”. I mål C-46/11 konstaterade domstolen att den polska lagstiftningen inte var förenlig med artikel 16 eftersom undantag inte underkastades samtliga kriterier och villkor som fastställs i denna artikel.

3.1.2 Lämplig allmän tillämpning av undantag

(3-11) Att utfärda undantag enligt artikel 16 måste vara en sista utväg 97 . Nationella myndigheter som ansvarar för att utfärda undantag måste ha i åtanke att undantagen måste tolkas och genomföras restriktivt för att undvika att man underminerar det övergripande målet och de centrala bestämmelserna i direktivet 98 . I mål C-6/04 gjorde domstolen klart att denna princip även gäller i samband med artikel 16 99 . I mål C-674/17 fastslog EU-domstolen att ”ett undantag med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet får nämligen endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart definierade krav och motsvara specifika situationer” 100 .

(3-12)    När det gäller åtgärder som ska vidtas enligt artikel 12 i habitatdirektivet har det redan understrukits att lämpliga och effektiva åtgärder behöver genomföras på ett tillräckligt och verifierbart sätt. Samma strategi kan följas för undantagssystemet. Om det används korrekt säkerställs det att undantag som beviljas inte går emot direktivets mål 101 . I mål C-6/04 observerade domstolen att artiklarna 12, 13 och 16 i habitatdirektivet utgör ”en sammanhängande samling bestämmelser som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd, vilket innebär att varje undantag som inte är förenligt med detta direktiv strider såväl mot de förbud som anges i artiklarna 12 och 13 i direktivet som mot bestämmelsen att undantag kan beviljas i enlighet med artikel 16 i samma direktiv”.

Som allmän regel ökar allvarlighetsgraden för vart och ett av villkoren eller ”testen” i takt med hur allvarliga de potentiella följderna av ett undantag är för en art eller population.

(3-13)    Att utfärda ett undantag förutsätter att de behöriga nationella myndigheterna har säkerställt att samtliga villkor som fastställs i artikel 16 har uppfyllts. Medlemsstaterna måste också säkerställa att de sammanlagda konsekvenserna av undantagen inte går emot målen i artikel 12 och direktivet som helhet 102 .

(3-14) Användningen av undantag hanteras därför bäst inom ett nationellt regelverk för bevarande, för att säkerställa att de sammanlagda konsekvenserna av olika undantag för en viss art på det hela taget inte är till skada för bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för arten på nationell och/eller biogeografisk nivå inom en medlemsstat. I vilket fall som helst måste medlemsstaterna göra en översikt och övervaka användandet av undantag på nationell nivå (och vid behov även en översikt som sträcker sig över gränserna, för gränsöverskridande populationer). Detta kan, beroende på hur organisationen ser ut i en medlemsstat, kräva att regionala eller lokala myndigheter granskar följderna av undantag bortom sina egna territorier.

Ett exempel på hur den nationella myndigheten kan avgränsa användningen av undantag utfärdade inom dess territorium finns i mål C-342/05. I det målet klargör domstolen att ”den omständigheten att utfärdandet av licenser för jakt på varg också begränsas genom en regional kvot avseende det antal individer som får skjutas i varje jaktvårdsdistrikt kan inte anses vara oförenlig med artikel 16.1 i livsmiljödirektivet. Denna kvot, som fastställs mot bakgrund av det antal individer som kan undvaras utan risk för den aktuella arten, utgör nämligen endast, såsom generaladvokaten påpekat i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, en ram inom vilken jaktvårdsdistrikten kan utfärda jaktlicenser när dessutom villkoren i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet är uppfyllda”. 103 Det är med andra ord möjligt att sätta en maxgräns för antal exemplar som får dödas (för att undvika negativa följder för bevarandestatusen), men detta hindrar inte att varje undantag måste uppfylla samtliga villkor i artikel 16.1.

3.2 Ett noggrant kontrollerat system för att bevilja undantag: de tre testen

(3-15) I artikel 16 fastställs tre test, som alla måste vara godkända innan ett undantag beviljas:

1) Påvisande av en eller flera av de anledningar som förtecknas i artikel 16.1 a–d eller av anledningen att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna (led e).

2) Brist på annan lämplig lösning.

3) Försäkran att ett undantag inte försvårar bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna.

Det tredje testet återspeglar det övergripande målet med habitatdirektivet, vilket är att bidra till den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (artikel 2.1). De åtgärder som vidtas måste vara utformade för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för de skyddade naturliga livsmiljöerna och arterna av vilda djur och växter. De måste också ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag (artikel 2.2 och 2.3).

Innan de andra och tredje testen kan undersökas måste tillämpningen klara det första testet. Rent praktiskt sett är det inte någon poäng med att utreda frågan om annan lämplig lösning och följderna för bevarandestatusen om åtgärden inte uppfyller artikel 16.1 a–e.

(3-16)    Medlemsstaterna måste icke desto mindre försäkra sig om godkänt resultat på alla de tre testen. Det är de behöriga myndigheterna som har bevisbördan på sig att påvisa att varje undantag klarar samtliga test, vilket också domstolen förklarar i mål C-342/05: ”Eftersom denna senare artikel innehåller undantagsbestämmelser som skall tolkas restriktivt och den myndighet som fattat beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag, skall medlemsstaterna säkerställa att varje åtgärd som påverkar skyddade arter endast tillåts genom beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade och som hänvisar till de skäl, villkor och krav som anges i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet.” 104

Flödesschema för att utfärda undantag enligt artikel 16.1

3.2.1TEST 1: Påvisande av en av anledningarna i artikel 16.1 a–d eller av anledningen att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna (artikel 16.1 e)

(3-17) Undantag beviljas eftersom det finns ett särskilt problem eller situation som behöver bemötas. Undantag måste grunda sig på minst ett av alternativen som förtecknas i artikel 16.1 a, b, c, d och e. Särskilda undantag som inte motiveras av något av dessa skäl/alternativ motsäger både andan i och syftet med habitatdirektivet och formuleringen i artikel 16 105 .

I mål C-508/04 106 konstaterade domstolen att den österrikiska lagstiftningen inte överensstämde med artikel 16.1 i direktivet, delvis därför att undantagskriterierna enligt den österrikiska lagstiftningen (dvs. ekonomiskt utnyttjande av skog och mark, dryckestillverkning och uppförande av anläggningar) inte omfattas av någon av de anledningar/möjligheter som förtecknas uttömmande i artikel 16.1 i direktivet.

(3-18)    När ett undantag beviljas måste det mål som eftersträvas klart och tydligt underbyggas och den nationella myndigheten måste, med hänsyn till rigorösa vetenskapliga uppgifter, styrka att undantagen är ägnade att uppnå det målet, motivera valet av en anledning/möjlighet enligt artikel 16.1 a–e och verifiera att de specifika villkoren är uppfyllda 107 .

a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer

(3-19) Den första anledningen att bevilja ett undantag är för att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer. I artikel 16.1 a specificeras inte vilka slags vilda djur, växter eller livsmiljöer som omfattas, och inte heller typen av hot. Med tanke på direktivets övergripande mål är det mer sannolikt att det är sårbara, sällsynta, hotade eller endemiska arter och livsmiljöer (exempelvis de som förtecknas i bilagorna till habitatdirektivet) som omfattas av denna anledning, som i sak skulle syfta till att minska en viss arts negativa påverkan på dem. Det skulle vara ovanligt att sätta intressena för en art som är allmän och blomstrande högre än intressena för en art som uppfyller kriterierna i direktivets artikel 1 g.

(3-20)    Den behöriga myndigheten bör noggrant undersöka, från fall till fall, om intressena att skydda en livsmiljö eller en art av gemenskapsintresse kan motivera att man påverkar en annan art av gemenskapsintresse, t.ex. när en bytesart skulle kunna vara hotad lokalt av en rovdjursart 108 . Innan myndigheten överväger att utfärda ett undantag för att skydda en bytesart bör den bedöma och behandla alla andra möjliga hot (t.ex. försämring av livsmiljö, hårt jakttryck, störningar, konkurrens från inhemska arter). Bedömningen bör omfatta bevarandestatusen för den art som omfattas av det möjliga undantaget kontra bevarandestatusen för de ”vilda djur, växter och livsmiljöer” det gäller, de långsiktiga följderna för den berörda populationen/populationerna, effektiviteten för att minska hotet på lång sikt osv. Vid bedömningen bör proportionalitetsprincipen följas: de nackdelar som orsakas får inte vara oproportionerligt stora i förhållande till de mål som eftersträvas.

 b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom

(3-21) Den andra anledningen att bevilja ett undantag är för att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom. Detta undantag tar hänsyn till ekonomiska intressen, och som har noterats måste den skada som ska undvikas vara allvarlig. Listan är dock inte uttömmande: den kan omfatta andra typer av egendom. Allvarlig skada handlar om särskilda intressen, dvs. den leder eller kan leda bl.a. till direkt eller indirekt ekonomisk och/eller finansiell förlust, förlorat värde på egendom eller förlust av produktionsmaterial.

(3-22)    Som domstolen betonar i sitt avgörande i mål C-46/11 ger artikel 16.1 b inte något godkännande för myndigheter att göra undantag från de förbud som fastställs i artikel 12 bara för att efterlevnaden av sådana förbud framtvingar en ändring av jordbruks-, skogsbruks- eller fiskodlingsverksamheter. I mål C-46/11 fastställdes i domstolens avgörande att artikel 16.1 b inte ger något tillstånd att göra undantag från förbuden i artikel 12 av skälet att efterlevnaden av dessa förbud inte skulle tillåta användning av teknik som normalt används i jordbruk, skogsbruk eller fiskodling 109 .

(3-23)    Med ledning av det jämförbara undantagsförfarandet enligt artikel 9 i fågeldirektivet 2009/147/EG konstaterade domstolen att direktivet inte är utformat för att undvika mindre skada utan endast allvarlig skada, dvs. som överstiger en viss grad 110 . Härav följer att endast besvär och vanliga affärsverksamhetsrisker inte kan utgöra berättigade anledningar att bevilja undantag. Vad som anses som allvarlig skada bör bedömas från fall till fall när problemet uppstår.

(3-24)    Domstolen specificerade ”att det enligt artikel 16.1 i livsmiljödirektivet [...] inte krävs att en skada skall uppstå innan undantagsåtgärder kan vidtas” 111 . Eftersom denna bestämmelse är avsedd att undvika allvarlig skada, är det inte nödvändigt att själva den allvarliga skadan redan har inträffat; det räcker att det är sannolikt att allvarlig skada inträffar. Dock är det inte tillräckligt med bara möjligheten att skada kan inträffa; sannolikheten att skada ska inträffa måste vara hög, liksom skadans omfattning. Den höga sannolikheten att allvarlig skada inträffar måste påvisas med tillräcklig bevisning. Det måste också finnas tillräcklig bevisning för att risken för allvarlig skada i hög grad går att hänföra till den art som undantaget är inriktat på och att det råder stor sannolikhet att allvarlig skada skulle inträffa om åtgärder inte vidtas. Tidigare erfarenheter bör visa hög sannolikhet för förekomst av skada.

(3-25)    När medlemsstaterna beviljar undantag måste de kunna påvisa att varje kontrollmetod som används enligt undantaget är effektiv och bestående för att undvika eller begränsa den allvarliga skadan, t.ex. särskilt inriktad på den plats och tid där skadan inträffar eller sannolikt kommer att inträffa, och inriktad på de individer som orsakar skada osv. I mål C-342/05 112 konstaterade domstolen att Finland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 12.1 och 16.1 b i habitatdirektivet genom att tillåta vargjakt i preventivt syfte, utan att det hade fastställts att jakten skulle förhindra allvarlig skada enligt vad som avses i artikel 16.1 b. Här följer att undantagen bör vara riktade bara i den omfattning som är nödvändig, även när det gäller ett enskilt exemplar (t.ex. en enstaka problematisk björn).

(3-26)    Undantag för att undvika allvarlig skada utfärdas vanligen för arter som har en betydande påverkan på olika sektorer, t.ex. stora rovdjur, Castor fiber och i lägre grad Lutra lutra. Det finns lokala exempel på arter vars närvaro och expansion kan leda till ett antal konflikter med mänskliga intressen i olika medlemsstater. För att mildra dessa konflikter kan det krävas att man tar fram omfattande bevarandestrategier och där så är möjligt anpassar sådana mänskliga metoder som orsakar konflikt, för att utveckla en kultur av samexistens. Det kan också krävas planer som är lokalt anpassade efter artens och de berörda verksamheternas särskilda egenskaper, och som kan innefatta undantag i enlighet med artikel 16.1 b.

(3.27) Europeiska kommissionen har givit stöd till flera Life-projekt och initiativ där det har tagits fram riktlinjer om god praxis för hantering av konflikter som inbegriper skyddade arter (t.ex. EU-plattformen för samexistens mellan människor och stora rovdjur 113 , som beskrivs i rutan nedan). I åtskilliga medlemsstater har man tagit fram artspecifika riktlinjer på nationell eller regional nivå 114 . När planen är att söka ett undantag är det ett gott råd att utforska de åtgärder, metoder och instrument som föreslås i dessa riktlinjer eller som det finns erfarenhet av på annat håll, och på så sätt nå de bästa lokalt anpassade lösningarna för att minska skador och konflikter, enligt proportionalitetsprincipen.

c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön

(3-28) Den tredje möjliga anledningen till att bevilja ett undantag är ”tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse”. Detta koncept är inte definierat i direktivet, men i punkten nämns allmänintressen som allmän hälsa och säkerhet. Den omfattar även andra ospecificerade anledningar, t.ex. orsaker av social eller ekonomisk karaktär, orsaker som har betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön etc. (listan är inte uttömmande).

(3-29) På andra områden i EU-rätten där liknande begrepp är aktuella, till exempel fri rörlighet för varor, har Europeiska unionens domstol fastslagit att tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse motiverar nationella åtgärder som begränsar rörelsefriheten. I detta sammanhang har domstolen erkänt folkhälsa, miljöskydd samt berättigade målsättningar för den ekonomiska eller sociala politiken som sådana tvingande hänsyn.

(3-30)    Samma koncept finns också i artikel 6.4 i direktivet. Hittills har inte domstolen utfärdat någon rättspraxis om hur man ska tolka just detta koncept, men att påvisa de allt överskuggande hänsynen för en plan eller ett projekt kan anses vara lika aktuellt när det gäller undantag. Kommissionens analys i sin vägledning om artikel 6 116 är praktiskt för att förklara konceptet.

(3-31)    Först och främst framgår det tydligt av formuleringen att endast allmänintresse, främjat av antingen offentliga eller privata organ, kan vägas mot direktivets bevarandemål. Projekt som ligger helt i företags eller privatpersoners intresse brukar därför inte anses vara av allmänintresse.

(3-32)    Vidare är den ”allt överskuggande” karaktären på detta allmänintresse något som måste understrykas. Detta tyder på att det inte räcker med vilket slags socialt eller ekonomiskt allmänintresse som helst, särskilt inte när det vägs mot de intressen som skyddas av direktivet. Här behövs noggrann avvägning av intressen. Det är även rimligt att anta att allmänintresset i de flesta fall sannolikt är allt överskuggande endast om det är ett långsiktigt intresse: kortsiktiga intressen som bara ger kortsiktiga fördelar väger inte tillräckligt tungt för att gå före det långsiktiga intresset att bevara arter.

(3-33)    Den behöriga myndigheten måste noggrant utreda från fall till fall hur pass ”allt överskuggande” allmänintresset är, och hitta en lämplig balans med allmänintresset att uppnå direktivets mål. När det gäller artikel 16.1 b tycks det rimligt att det för att använda undantag enligt artikel 16.1 c inte krävs skada på människors hälsa eller säkerhet som måste upprätthållas innan man vidtar undantagsåtgärder. När medlemsstaterna använder sig av detta undantag måste de dock kunna visa, med tillräcklig bevisning, en koppling mellan undantaget och de angivna målen som har ett allt överskuggande allmänintresse.

(3-34) För planer och projekt som berör Natura 2000-områden kan det behövas undantag för arter av hänsyn till allt överskuggande allmänintresse, enligt kraven i artikel 6.3 och 6.4. Vid de förebyggande och begränsande åtgärder och kompensationsåtgärder som emotses i artikel 6 bör därför också hänsyn tas till de arter som berörs av undantagen. För att säkerställa enhetlighet och integrera förfarandena i artikel 16 med bedömningarna i artikel 6, är det klokt att i relevanta fall även integrera kontrollen av undantagsförhållandena (avsaknad av andra lämpliga lösningar och av försvårande effekter på arterna) i samband med den lämpliga bedömningen, när så är tillämpligt.

d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter

(3-35)    Sådana undantag kan exempelvis omfatta märkning av vissa individer av en art i forskningssyfte (t.ex. radiohalsband) för att bättre förstå deras beteende, eller för bevarandeprojekt i syfte att återinföra arter. I forskningsprojekt måste naturligtvis också alternativa metoder övervägas. När forskningen exempelvis inbegriper att döda ett exemplar, bör man uppmuntra till att i stället använda kadaver och prover från exemplar som dödats av andra orsaker 117 . Det är också nödvändigt att påvisa att syftet med sådan forskning överskuggar intresset att strikt skydda arten.

(3-36) Både insamling av ägg, fångst och uppfödning i fångenskap, flyttning osv. kan tillåtas i syfte att förstärka försvagade populationer, öka deras genetiska mångfald eller återinföra en art. Men även om syftet med dessa undantag är att bevara arten, kan de komma att få åtskilliga negativa följder, som även inbegriper ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter och djurskyddshänsyn. När undantag av denna typ beviljas är det därför klokt att använda de bästa uppgifter, mekanismer, verktyg (Internationella naturvårdsunionens (IUCN) Guidelines for Reintroductions and Other Conservation Translocations 118 ) och relevanta erfarenheter av en viss art som finns att tillgå, för att öka chanserna till framgång och förebygga möjliga risker för den återinförda arten eller andra arter.

När arten som ska återpopuleras eller återinföras är förtecknad i både bilaga 4 och bilaga 2 till habitatdirektivet, och målområdena ligger utanför Natura 2000, bör myndigheterna även bedöma möjligheten/behovet av att utnämna den återpopulerade eller återinförda populationens centrala fortplantnings- och födosöksområden till Natura 2000-område, i synnerhet när det gäller prioriterade arter. Dessutom måste möjliga alternativ till återinförande eller flyttning på förhand ha bedömts som mindre effektiva eller visats vara ogenomförbara som metod att nå det specifika och tydligt definierade bevarandemålen med återinförandet eller flyttningen.

e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna

(3-37) Den femte och sista anledningen att utfärda ett undantag är för att samla in eller förvara vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4, under strängt kontrollerade förhållanden, selektivt och i begränsad omfattning.

(3-38) I motsats till bestämmelserna i artikel 16.1 a–d specificeras inte i artikel 16.1 e något mål som ska eftersträvas när det här undantaget används. Trots detta måste ett mål fortfarande anges och vara fullständigt motiverat när artikel 16.1 e används. Målet måste också stämma överens med de övergripande målen i direktivet. EU-domstolen klargjorde i mål C-674/17 att ”de mål som åberopas till stöd för ett undantag ska således anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i undantagsbeslutet”. Domstolen anser också att ”ett undantag med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet får nämligen endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart definierade krav och motsvara specifika situationer” 119 . Det står därför klart att det måste finnas ett särskilt mål för att bevilja ett undantag.

(3-39) I mål C-674/17 120 slog EU-domstolen fast att ”syftet med ett undantag som grundar sig på artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet i princip inte får förväxlas med syftena med de undantag som grundas på artikel 16.1 a–d i detta direktiv, vilket innebär att den förstnämnda bestämmelsen kan utgöra grund för att anta ett undantag endast i de fall då de sistnämnda bestämmelserna inte är relevanta” och att ”artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet utgör således inte en allmän rättslig grund för att bevilja undantag från artikel 12.1 i nämnda direktiv. Om detta var fallet skulle nämligen de andra situationerna som anges i artikel 16.1 samma direktiv och det strikta skyddssystemet förlora sin ändamålsenliga verkan”.

Artikel 16.1 e är därför inte en allmän rättslig grund för att bevilja undantag, utan får endast tillämpas om de mål som eftersträvas med undantaget inte omfattas av artikel 16.1 a–d. I annat fall skulle bestämmelserna i 16.1 a–d och det strikta skyddssystemet förlora sin verkan. I just detta mål behandlade EU-domstolen uttryckligen problemet med tjuvjakt på en skyddad art, något som den erkänner som en stor utmaning mot bevarandet av hotade arter. Domstolen erkände att bekämpandet av tjuvjakt kan åberopas som en metod som bidrar till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten, och således som ett mål som omfattas av artikel 16.1 e i habitatdirektivet 121 .

(3-40) Det följer av avgörandet i mål C-674/17 att artikel 16.1 e inte begränsar det spektrum av mål som kan eftersträvas legitimt med ett undantag. Utöver bekämpande av tjuvjakt finns andra anledningar som kan motivera att artikel 16.1 e används, förutsatt att målet med undantaget stämmer med direktivets övergripande mål att bibehålla och återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda arterna.

Emellertid slog EU-domstolen i mål C-674/17 också fast att det ankommer ”på den nationella myndigheten att – grundat på rigorösa vetenskapliga uppgifter, vilket i förevarande fall omfattar jämförande uppgifter om följderna av stamvårdande jakt på vargens bevarandestatus – underbygga påståendet att tillstånd att bedriva stamvårdande jakt faktiskt kan minska den olagliga jakten, och detta i en omfattning som kommer att få en positiv nettoeffekt på vargstammens bevarandestatus. Dessutom ska antalet planerade dispenser och de senaste uppskattningarna av antalet olagligt fällda vargar beaktas” 122 .

EU-domstolen underströk också att den finner ”att enbart förekomsten av en sådan olaglig aktivitet som tjuvjakt eller de svårigheter som är förenade med genomförandet av kontroller av densamma inte räcker för att befria en medlemsstat från sin skyldighet att säkerställa skyddet av de arter som skyddas enligt bilaga 4 till livsmiljödirektivet. I en sådan situation ankommer det tvärtom på medlemsstaten att prioritera dels en strikt och effektiv kontroll av den olagliga aktiviteten, dels genomförandet av åtgärder som inte medför att förbuden i artiklarna 12–14 samt artikel 15 a och b i nämnda direktiv åsidosätts.” 123

(3-41) Även när det har påvisats att ett undantag är grundat på ett legitimt mål som uppfyller villkoren ovan, kan det bara beviljas om det även uppfyller en rad andra kriterier, nämligen att det endast får gälla en begränsad mängd exemplar av arten, måste tillämpas selektivt och i begränsad omfattning, samt utföras under strängt kontrollerade förhållanden 124 . Vart och ett av dessa kriterier diskuteras nedan.

·Begränsad mängd

(3-42)    Detta är ett relativt kriterium som måste jämföras med en arts populationsnivå och dess årliga fortplantnings- och dödlighetstal och är direkt kopplat till dess bevarandestatus 125 . Därför är det väsentligt att sätta en gräns för det antal individer som får samlas in/förvaras. I mål C-674/17 klargjorde EU-domstolen att denna mängd beror på storleken på artens bestånd/population (antalet individer), dess bevarandestatus och dess biologiska egenskaper. Den ”begränsade mängden” behöver fastställas, på den behöriga nationella myndighetens ansvar, utifrån rigorös vetenskaplig information med geografiska, klimatmässiga, miljömässiga och biologiska uppgifter och mot bakgrund av fortplantningstal och samlad årlig dödlighet av naturliga orsaker men även andra orsaker såsom olyckor, övriga undantag (t.ex. enligt artikel 16.1 b) och exemplar som är ”saknade”.

Den mängd djur som samlas in måste också vara sådan att det säkerställs att det inte blir risk för betydande negativa följder för strukturen på populationen i fråga, även om mängden inte i sig är skadlig för bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för populationerna av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde 126 . Den ”begränsade mängden” måste vara omnämnd tydligt i undantagsbesluten 127 . Denna gräns bör sättas på populationsnivå, vilket kräver samordning mellan alla de förvaltningsenheter som delar den berörda populationen. För ryggradsdjur med stort spridningsområde och gränsöverskridande populationer, såsom stora rovdjur, måste de medlemsstater som delar en population samarbeta för att fastställa en gemensam ståndpunkt om vad som kan anses vara en begränsad mängd när undantag ska beviljas.

(3-43) Undantag bör inte beviljas när det finns en risk att undantaget kan få betydande negativa följder för bevarandet av den berörda lokala populationen kvantitativt eller kvalitativt (t.ex. för populationsstrukturen) (se även kapitel 3.2.3). Med tanke på att alla undantag i vilket fall som helst måste uppfylla det exakta villkoret i artikel 16.1 att de ”inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde”, tyder den uttryckliga hänvisningen till ”begränsad mängd” i artikel 16.1 e på att lagstiftarens avsikt var en högre restriktionsnivå.

(3-44)    Begreppet ”begränsad mängd” för strikt skyddade arter är mycket mer restriktivt än ”maximal hållbar kvot” eller ”optimal hållbar avkastning” för arter som är underställda jaktförvaltning och är förtecknade i bilaga 5 till direktivet. Villkoret om ”begränsad mängd” är i linje med den skyddsnivå som eftersträvas i direktivet för icke-exploaterbara arter. Villkoret är mer restriktivt än det allmänna undantagsvillkoret att säkerställa bibehållande av en gynnsam bevarandestatus för bestånden av de berörda arterna. Det är därmed mer restriktivt än kravet på ”hållbar” användning för arter i bilaga 5 enligt artikel 14, där det säkerställs att exploateringen av dem är förenlig med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för arterna 128 .

(3-45)    Gränsen för vad som är ”begränsat antal” bör avgöras utifrån särskilda kriterier för varje art, då den är beroende av respektive arts ekologiska behov. Dessa kriterier kan vara rumslig utbredningsgrad, uppsplittring av livsmiljöer och landskap, tillgång till bytesdjur, artens sociala organisation, hotmönster och hotnivåer inklusive sjukdomar, föroreningar, illegalt och oavsiktligt dödande samt klimatförändringar. I samtliga fall måste gränsvärdet för ”begränsat antal” fastställas på grundval av strängt vetenskapliga uppgifter 129 .

·Under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning

(3-46) Detta villkor visar tydligt att EU-lagstiftarens avsikt var att sätta upp betydande restriktioner. Principen om strängt kontrollerade förhållanden innebär också att all användning av denna typ av undantag måste innefatta tydliga tillstånd som måste gälla särskilda individer eller grupper av individer, platser, tider och antal. Begreppet ”i begränsad omfattning” stöder den tolkningen. Det innebär också att det behövs strikta territoriella, tidsmässiga och personliga kontroller för att verkställa undantagen och säkerställa efterlevnad.

(3-47)    Principen om selektivitet innebär i sin tur att verksamheten i fråga måste ha en mycket specifik verkan, och rikta in sig på vissa individer av en art, eller t.o.m. ett kön eller en åldersgrupp inom den arten (t.ex. endast könsmogna hanar), och utesluta alla andra. Denna strategi stöds av specifikationen i artikel 16.1 e att insamlingen eller förvaringen måste vara begränsad till ”vissa exemplar”. Den innebär även att det på ett kontrollerbart sätt ska påvisas selektivitet i vissa tekniska aspekter av den metod som används.

I mål C-674/17 betonade EU-domstolen denna aspekt genom att fastslå följande: ”Vad därefter gäller villkoren avseende selektiviteten och den begränsade omfattningen av insamlingen eller förvaringen av vissa exemplar av arterna, kan det konstateras att de innebär ett krav på att undantaget ska omfatta ett visst antal individer som fastställts så begränsat, specifikt och lämpligt som är möjligt, med hänsyn till det mål som eftersträvas med det aktuella undantaget. Det kan således vara nödvändigt att undantaget – med hänsyn till storleken på den aktuella artens bestånd, dess bevarandestatus och dess biologiska egenskaper – begränsas inte bara till den berörda arten eller till typer eller grupper av individer av denna art, utan även till enskilda individer 130 .”

I samma avgörande klargjordes att begreppet ”under strängt kontrollerade förhållanden” innebär ”framför allt att dessa villkor – och metoderna för att kontrollera att de har uppfyllts – ska göra det möjligt att säkerställa att exemplaren av de berörda arterna samlas in eller förvaras selektivt och i begränsad omfattning. Härav följer att den behöriga nationella myndigheten, för varje undantag som beviljas med stöd av denna bestämmelse, innan undantaget beviljas ska försäkra sig om att de villkor som anges i den bestämmelsen är uppfyllda och efter det att undantaget beviljats kontrollera vilka konsekvenser det fått. Den nationella lagstiftningen ska nämligen säkerställa att lagenligheten av de beslut genom vilka undantag beviljas med stöd av denna bestämmelse och det sätt som dessa beslut tillämpas på – vilket även inbegriper frågan om iakttagande av villkoren avseende bland annat de platser, datum, mängder och typer av individer som avses, vilka omfattas av besluten – kontrolleras på ett effektivt sätt och i rätt tid” 131 .

(3-48)    ”Selektivitetsvillkoret” upprepar förbudet i artikel 15 a om att använda de metoder för fångst och dödande som finns förtecknade i bilaga 6 a i samband med insamling, fångst eller dödande, genom åberopande av undantag, av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Den metod som används för insamling eller fångst måste vara selektiv när undantag enligt artikel 16.1 e tillämpas.

3.2.2 TEST 2: Avsaknad av någon annan lämplig lösning

(3-49)    Enligt artikel 16.1 måste medlemsstaterna försäkra sig om att det inte finns någon annan lämplig lösning innan de använder ett undantag. Detta är ett övergripande villkor som gäller för alla undantag. De behöriga nationella myndigheterna ansvarar för att göra de jämförelser som krävs och utvärdera alternativa lösningar. Detta utrymme för skönsmässig bedömning omfattas dock av flera begränsningar.

(3-50) Baserat på domstolens rättspraxis om den jämförbara bestämmelsen i artikel 9 i fågeldirektivet 79/409/EEG 132 , i synnerhet i mål C-10/96, kan analysen av huruvida det finns ”någon annan lämplig lösning” anses bestå av tre delar: Vad är det för problem eller för specifik situation som måste åtgärdas? Finns det några andra lösningar? Om så är fallet, kommer de att åtgärda det problem eller den specifika situation som undantaget begärs för? Följande anmärkningar baseras på EU-domstolens rättspraxis om den jämförbara bestämmelsen om undantag i artikel 9 i fågeldirektivet och kan tillämpas analogt på artikel 16.

(3-51)    Analysen av huruvida det finns ”någon annan lämplig lösning” förutsätter att det finns ett specifikt problem eller en specifik situation som måste åtgärdas. De behöriga nationella myndigheterna uppmanas att åtgärda detta problem eller denna situation genom att bland de möjliga alternativen välja det lämpligaste alternativ som säkerställer ett så bra artskydd som möjligt samtidigt som problemet/situationen åtgärdas. För att säkerställa ett strikt artskydd måste alternativen bedömas mot förbuden i artikel 12. De kan till exempel inbegripa alternativa projektplatser, olika omfattning på eller planer för byggarbetet eller alternativa verksamheter, processer eller metoder.

Vid bedömningen av om det finns ”någon annan lämplig lösning” i stället för åtgärderna enligt artikel 16.1 b, som syftar till att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom, måste i första hand förebyggande metoder utan dödlig utgång, som överensstämmer med artikel 12, användas eller åtminstone undersökas grundligt. I de flesta fall kan åtgärder för att förhindra skada på grödor eller boskap (såsom lämpliga stängsel, anordningar för att skrämma bort vilda djur, hundar för att vakta tamdjur, vallning eller förändrad djurhållning, liksom främjande av förbättrade förhållanden i livsmiljöerna eller förbättrade bytespopulationer för den berörda arten) vara ett lämpligt alternativ till användningen av undantag enligt artikel 16.1 b. Andra förebyggande åtgärder, såsom spridning av vetenskapligt baserad information med målet att minska konflikter (till exempel djurhållningsmetoder eller mänskligt beteende) kan ingå i de lämpliga alternativen till användningen av den typ av metoder där djuret dödas enligt undantagen i artikel 16.1 b och c.

(3-52)    När man förvissar sig om huruvida det finns en annan lämplig lösning för en specifik situation bör alla ekologiska, ekonomiska och sociala för- och nackdelar övervägas så att man kan hitta det optimala alternativet för det specifika fallet. Denna analys av för- och nackdelar bör beakta de potentiellt negativa effekterna av de möjliga lösningarna liksom alternativ och verktyg för att undanröja eller minimera alla negativa effekter. Det nettoresultat som följer av att man löser problemet, samtidigt som bieffekter undviks eller minimera, bör sedan viktas mot effekterna av ett undantag, där hänsyn tas till direktivets övergripande mål.

(3-53) I samband med att undantag beviljas ankommer det på de behöriga nationella myndigheterna, såsom nämnts tidigare – med hänsyn till de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet – fastställa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av de förbud som uppställs i livsmiljödirektivet 133 .

(3-54) I exempelvis mål C-674/17 ansåg EU-domstolen att enbart förekomsten av en olaglig aktivitet såsom tjuvjakt eller de svårigheter som är förenade med genomförandet av kontroller av densamma inte räcker för att befria en medlemsstat från att säkerställa skyddet av arten i enlighet med bilaga 4 till habitatdirektivet. I en sådan situation ankommer det på medlemsstaten att prioritera dels en strikt och effektiv kontroll av den olagliga aktiviteten, dels genomförandet av åtgärder som inte medför att förbuden i artiklarna 12–14 samt artikel 15 a och b i nämnda direktiv åsidosätts 134 .

(3-55) Det är bara när det på ett godtagbart sätt kan visas att de potentiella lösningarna inte är lämpliga, antingen på grund av att de inte kan lösa det specifika problemet eller inte är tekniskt genomförbara, och när övriga villkor också uppfylls, som användningen av undantaget är motiverad.

Om en åtgärd till viss del är lämplig, även om den inte tar itu med problemet i tillräckligt hög grad men ändå kan minska eller mildra problemet, bör denna dock genomföras först. Undantag för ingripanden där djuret dödas kan bara motiveras för det kvarstående problemet, om inga andra metoder är möjliga, men de måste stå i proportion till det problem som kvarstår efter det att åtgärder utan dödlig utgång har vidtagits.

(3-56)    Arbetet med att förvissa sig om huruvida ett annat alternativ är olämpligt bör baseras på en väldokumenterad bedömning av alla möjliga alternativ som finns tillgängliga, som inbegriper deras effektivitet, baserat på bästa tillgängliga fakta och uppgifter. Bedömningen av lösningar måste vara balanserad i ljuset av det övergripande målet om att upprättbehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten av gemenskapsintresse (den måste därför ta hänsyn till bevarandestatusen, inverkan av ytterligare oavsiktligt eller olagligt avlägsnande av exemplar och den berörda populationens utsikter). Bedömningen måste också beakta huruvida kostnaderna är proportionerliga. Den ekonomiska kostnaden kan dock inte vara den enda avgörande faktorn när man alternativa lösningar analyseras. Lämpliga alternativa lösningar får i synnerhet inte avvisas från redan från början med hänvisning till att de skulle vara för dyra 135 .

(3-57)    I varje fall måste beviljande av undantag enligt artikel 16 vara en sista utväg 136 . Den väsentliga gemensamma egenskapen hos alla undantagssystem är att det måste vara underordnat alla andra krav som fastställs i direktivet i bevarandesyfte.

(3-58)    Samma förhållningssätt gäller för tolkningen av termen ”lämplig”. Med tanke på undantagssystemets exceptionella karaktär och medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 4.3 i EU-fördraget om att hjälpa EU att fullgöra sitt uppdrag kan ett undantag bara beviljas på grundval av objektiv bevisning för att det inte finns någon annan lämplig lösning 137 .

(3-59)    Generaladvokaten i mål C-342/05 klargjorde att proportionalitetsprincipen, enligt vilken 138 en åtgärd ”inte genomföras om ändamålet kan uppnås med mindre ingripande medel, alltså genom en annan tillfredsställande lösning i enlighet med artikel 16.1 i direktivet”. ”En annan lösning vore emellertid inte tillfredsställande enbart om undantagets mål skulle kunna uppnås i lika hög grad, utan det gäller också att de olägenheter som undantaget vållar skall vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen och proportionerliga med den andra lösningen.”

(3-60)    Fastställandet av huruvida ett alternativ är lämpligt i en viss situation måste grundas på objektivt verifierbara faktorer, såsom vetenskapliga och tekniska överväganden. Mot bakgrund av undantagssystemets exceptionella karaktär kan ett undantag vara befogat endast om det objektivt kan visas att någon annan vid första anblicken lämplig lösning inte kunde tillämpas 139 . Kravet om att allvarligt överväga andra lösningar är uppenbarligen extremt viktigt. Medlemsstaterna har begränsat utrymme för skönsmässiga bedömningar, och om det finns en annan lösning måste alla argument om att den inte är lämplig vara övertygande. Domen i mål C-182/02 visar den restriktiva ståndpunkt som domstolen intagit för undantag enligt fågeldirektivet. För att ta reda på om det fanns en lämplig lösning bedömde domstolen både ”behovet” av undantaget och dess ”syfte” 140 .

Denna dom bekräftar vikten av att styrka att det föreligger tvingande skäl till att motivera ett undantag 141 . En annan lösning kan inte anses vara olämplig endast om den skulle orsaka större olägenheter för eller tvinga de som gynnas av undantaget att förändra sitt beteende. I detta avseende ansågs argument som baseras på ”djupt förankrade förfaranden” eller ”historiska eller kulturella traditioner”  142 i fråga om jaktmetoder vara otillräckliga för att motivera behovet av att göra undantag från fågeldirektivet. Samma följdriktighet gäller undantag enligt habitatdirektivet.

(3-61)    Dessutom måste den lösning som slutligen väljs, även om den inbegriper ett undantag, på ett objektivt sätt begränsas i den utsträckning som krävs för att åtgärda det specifika problemet eller den specifika situationen 143 . Detta innebär att undantagen måste vara begränsade sett till tid, plats, antal individer som berörs, specifika individer som berörs, auktoriserade personer etc. Behovet av att begränsa ett undantag till den utsträckning som krävs för att lösa problemet bekräftades på nytt i mål C-10/96 om den jämförbara bestämmelsen i artikel 9 i fågeldirektivet 144 . Enligt domstolen måste antalet individer som omfattas av undantaget ”bestämmas efter vad som är objektivt nödvändigt för att komma till rätta med dessa olägenheter.” Denna gräns skiljer sig från uttrycket ”begränsad mängd” i artikel 16.1 e, som är det sammanlagda ”taket” när detta särskilda undantag tillämpas 145 .

3.2.3TEST 3: Hur påverkar ett undantag bevarandestatusen?

(3-62)    Enligt artikel 16.1 får undantag inte försvåra ”upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde”. Genomförandet av denna bestämmelse bör inkludera en bedömning i två steg: För det första, en bedömning av bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde (och möjligtvis bortom nationella gränser om bestånden delas med angränsande länder) och för det andra, en utvärdering av undantagets inverkan på bevarandestatusen hos den eller de specifika bestånd som berörs. För tydlighetens skull definieras ”bestånd” här som en grupp individer av samma art som lever i ett avgränsat geografiskt området vid samma tidpunkt och som (potentiellt) förökar sig med varandra (dvs. delar samma genpool) 146 .

3.2.3 a) Bedömningens omfattning

(3-63)    Bedömningen går vidare med den nivå som bör beaktas för utvärderingen av huruvida inverkan av ett undantag är skadlig, saknar effekt eller skulle kunna vara positiv för en arts bevarandestatus. En arts bevarandestatus måste slutligen beaktas i hela dess naturliga utbredningsområde, enligt artikel 1 i. I diskussioner med habitatkommittén enades man om att med avseende på rapporteringen enligt artikel 17 (i samband med artikel 11) bör bevarandestatusen bedömas på biogeografisk nivå i varje medlemsstat. Detta skulle i slutändan göra det möjligt att sammanställa information för hela biogeografiska regioner över EU. Information om arts bevarandestatus inom en specifik biogeografisk region i en medlemsstat är därför mycket relevant när man överväger ett undantag.

(3-64)    En bedömning av effekterna av ett specifikt undantag kommer i de flesta fall att behöva utföras på en lägre nivå än den biogeografiska regionen för att vara meningsfull ur miljösynpunkt. En användbar nivå kan vara (det lokala) beståndet. Lydelsen i artikel 16, som nämner ”bestånden av de berörda arterna”, bekräftar denna tolkning.

Strategin måste naturligtvis anpassas efter arten i fråga: Den samlade verkan av att döda individer av ett stort rovdjur som rör sig över stora områden kommer att behöva utvärderas på populationsnivå (gränsöverskridande nivå i tillämpliga fall 147 ), medan effekten av att förstöra en parningsplats i ett relativt fragmenterat groddjurshabitat kan utvärderas bättre på en specifik plats eller på metapopulationsnivå 148 .

Enligt fast rättspraxis måste undantagen tillämpas proportionerligt för att uppfylla precisa krav och bemöta specifika situationer 149 . Bedömningarna på lägre nivå är vanligtvis mycket viktiga, eftersom undantagen måste bemöta specifika problem och tillhandahålla lämpliga lösningar. Undantag måste därför beviljas för en specifik plats eftersom deras huvudsakliga effekt uppstår på lokal nivå. Bedömningen på en lägre nivå måste sedan jämföras med situationen på bredare nivå (t.ex. biogeografisk, gränsöverskridande eller nationell nivå) för att få en heltäckande bild av situationen.

I sin dom i mål C-674/17 om undantag för vargar följer EU-domstolen detta resonemang genom att uppge att, innan undantag beviljas, måste de nationella myndigheterna bedöma bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som de planerade undantagen kan ha på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller, i tillämpliga fall, på den berörda biogeografiska regionnivån i fråga, om medlemsstatens gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner eller om artens naturliga utbredningsområde kräver detta, och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan. EU-domstolen klargjorde att ”Det är [...] nödvändigt att bedöma vilken inverkan ett undantag får på ett lokalt bestånd för att kunna bedöma vilken inverkan ett undantag får för bevarandestatusen för hela det aktuella beståndet. (…) [K]onsekvenserna av ett sådant undantag [kommer] vanligtvis bli mest påtagliga i det lokala område som omfattas av undantaget. Bevarandestatusen hos ett bestånd på nationell eller biogeografisk nivå påverkas dessutom av de sammanlagda konsekvenserna av de olika undantag som påverkar lokalområdena” 150 . ”Ett sådant undantag kan således inte beviljas utan att en bedömning har gjorts av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som det planerade undantaget kan ha på bevarandestatusen för den aktuella arten på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan” 151 . ”[Det kan] däremot inte godtas att det vid denna bedömning ska tas hänsyn till den del av det berörda beståndets naturliga utbredningsområde som omfattar vissa delar av ett territorium i tredje land som inte är skyldigt att strikt skydda de arter som är av unionsintresse” 152 .

(3-65) När befogenheten att bevilja undantag finns på subnationell nivå (t.ex. beviljas av en regional myndighet) är det nödvändigt att samordna och ha översikt och utöva tillsyn över vilka undantag som beviljas på medlemsstatsnivå (och även utanför de nationella gränserna när det rör sig om gränsöverskridande populationer) för att undvika risken för att de sammanlagda undantagen leder till skadliga konsekvenser för bevarandestatusen för de berörda arterna inom deras (naturliga) utbredningsområde (se även 3.1.2).

3.2.3 b)    Undantag och deras inverkan på bevarandestatusen

(3-66) Såsom påpekas i tillämplig rättspraxis från EU-domstolen 153 krävs ”[e]nligt artikel 16.1 i direktivet [...] att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde”. Varken beviljandet av undantag för arter med ogynnsam bevarandestatus eller användningen av kompensationsåtgärder tas uttryckligen upp i direktivet. Genom att tolka och genomföra bestämmelsen i artikel 16.1 på ett sätt som sätter fokus på att uppnå det övergripande målet om gynnsam bevarandestatus kan båda begreppen dock införlivas i tolkningen, under förutsättning att uppnåendet av detta mål inte äventyras på något sätt.

(3-67)    En gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde är i princip en nödvändig förutsättning för att bevilja ett undantag 154 . I mål C-342/05 ansåg domstolen 155 , efter att ha fastställt att vargens bevarandestatus i Finland inte var gynnsam, ändå att det är möjligt att bevilja undantag för att döda vargindivider ”i särskilda fall” och ”när det vederbörligen har konstaterats att detta inte kan förvärra den ogynnsamma bevarandestatusen hos de aktuella bestånden eller förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos dessa”. Att fälla ett begränsat antal individer kan ha en försumbar effekt på det eftersträvade syftet i artikel 16.1 i nämnda direktiv, nämligen att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus hos vargstammen i dess naturliga utbredningsområde. Ett sådant undantag skulle således kunna sakna effekt för den berörda arten. Om den berörda artens bevarandestatus inte är gynnsam kan därmed ett undantag endast beviljas om det motiveras med att det rör sig om exceptionella omständigheter och endast om bevarandestatusen inte förvärras och dess återställande till en gynnsam status inte förhindras (saknar effekt), och under förutsättning att alla andra erfordrade villkor enligt artikel 16 också uppfylls. I mål C-342/05 konstaterade domstolen att undantag i själva verket beviljades av de berörda nationella myndigheterna ”utan att först bedöma artens bevarandestatus, utan att noggrant och tillräckligt motivera avsaknaden av andra lämpliga lösningar och utan att exakt identifiera de vargar som orsakade de allvarliga skadorna och som fick skjutas”. Dessutom uppgav domstolen att ”[s]ådana beslut som dels inte fattats på grundval av en bedömning av hur den tillåtna jakten på varg påverkar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos dessa populationer i deras naturliga utbredningsområde, dels inte innehåller en noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar strider mot artikel 16.1 i livsmiljödirektivet” 156 . I mål C-674/17 betonade EU-domstolen att ovannämnda bedömning av de planerade undantagens konsekvenser för den gynnsamma bevarandestatusen måste utföras mot bakgrund av försiktighetsprincipen 157 . Med andra ord, ”om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om huruvida ett sådant undantag försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får medlemsstaten inte bevilja eller tillämpa undantaget” 158 .

En liknande strategi bör följas när den berörda artens bevarandestatus är okänd. I detta fall är det omöjligt att säkerställa vilken inverkan undantaget skulle ha på bevarandestatusen, vilket innebär att undantaget inte får beviljas.

(3-68)    Naturligtvis är det så att ju mindre gynnsam bevarandestatusen och bevarandetrenden är, ju mindre sannolikt är det att ett undantag kan motiveras, förutom under de mest exceptionella omständigheterna.

Det står också klart att denna strategi för undantag bör genomföras inom en tydlig och välutvecklad ram av åtgärder för bevarande av arter. Återigen (på samma sätt som skyddsåtgärderna) är en arts bevarandestatus det viktigaste övervägande som ska beaktas när man bedömer och motiverar användningen av undantag. Det är därför viktigt att inte bara ta hänsyn till den nuvarande bevarandestatusen, utan att även undersöka hur den förändras.

(3-69) När det gäller den nuvarande bevarandestatusen för den berörda arten kan tillståndet för och skicket på det lokala beståndet av en art i ett visst geografiskt område definitivt skilja sig från den övergripande bevarandestatusen för populationen i den biogeografiska regionen i medlemsstaten (eller till och med det naturliga utbredningsområdet). Därför bör bevarandestatusen på alla nivåer vara känd och bedömas ordentligt innan man beslutar om att utfärda ett undantag eller inte.

(3-70) Inget undantag kan beviljas om det – på någon nivå – försämrar bevarandestatusen eller uppnåendet av en gynnsam bevarandestatus för en art. Med andra ord gäller att om ett undantag sannolikt har betydande negativa konsekvenser för den berörda populationen (eller denna populations utsikter) eller till och med på en lokal population inom en medlemsstat, ska den berörda myndigheten inte bevilja det. Nettoresultatet av ett undantag ska sakna effekt eller vara positivt för artens relevanta populationer.

(3-71) När uppgifterna inte är tillräckligt robusta och tillförlitliga för att styrka att bevarandestatusen är gynnsam och/eller för att säkerställa att undantaget inte påverkar bevarandestatusen negativt bör försiktighetsprincipen (som kräver att bevarandemålen ska ha företräde om ovisshet råder) tillämpas och inga undantag beviljas. Såsom EU-domstolen uppgav i mål C-674/17 ska ”[d]et [...] i detta sammanhang även understrykas att det följer av försiktighetsprincipen i artikel 191.2 i EUF-fördraget att om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om huruvida ett sådant undantag försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får medlemsstaten inte bevilja eller tillämpa undantaget 159 .”

(3-72) Om artens skick och tillstånd skiljer sig på de olika geografiska nivåerna bör bedömningen först beakta den lokala populationsnivån, och sedan hur undantaget påverkar populationen i den biogeografiska regionen, med hänsyn tagen till även de samlade konsekvenserna av andra undantag på samma art i den biogeografiska regionen.

3.3Ytterligare överväganden

(3-73)    Vid bedömningen av om ett undantag kan skada upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av arterna bör man också titta på i synnerhet följande delar:

a) Om de nödvändiga (lämpliga, effektiva och verifierbara) åtgärderna fastställs, genomförs och verkställs på ett effektivt sätt för en art i en medlemsstat för att säkerställa strikt skydd av denna och att den uppnår en gynnsam bevarandestatus.

b) Att undantaget inte strider mot de nödvändiga åtgärderna, gör dem ineffektiva eller gör att de saknar effekt.

c) Att inverkan (inklusive de samlade konsekvenserna) av undantagen noga övervakas och lärdomar dras för framtiden.

3.3.1Den roll som spelas av handlingsplanerna för arter

(3-74) För att säkerställa att undantagen används på rätt sätt, som en del av ett strikt skyddssystem, kan man upprätta och genomföra omfattande handlingsplaner för arter eller bevarande-/förvaltningsplaner, trots att dessa inte krävs i direktivet. Målet med dessa planer bör vara att skydda arten och återställa eller upprätthålla dess gynnsamma bevarandestatus. De bör inte bara inkludera de nödvändiga åtgärderna enligt artikel 12, utan även åtgärder för att stödja eller återställa populationens livskraft, dess naturliga utbredningsområde och artens livsmiljöer. Planerna kan sedan utgöra en användbar grund, och fungera som en vägledande ram, för beviljande av undantag, under förutsättning att undantagen ändå beviljas från fall till fall, att alla övriga villkor i artikel 16 uppfylls och att det har bevisats att undantaget inte skadar eller försämrar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av den berörda arten.

(3-75) Undantag för att förhindra allvarliga skador på grödor eller egendom kan vara mindre effektiva när det gäller att lösa problemet på lång sikt, om de genomförs oberoende av andra åtgärder som rör arten. Om de åtföljs av vissa andra åtgärder (dvs. lösningar som inte innebär att djuret dödas, förebyggande åtgärder, incitament, kompensation etc.), inom ramen för en plan för bevarande/förvaltning av arten, som en del av ett strikt skyddssystem, skulle undantagen kunna bli mycket mer effektiva. Under sådana förhållanden skulle en plan för bevarande/förvaltning av arten, om den genomförs på rätt sätt, kunna utgöra en lämplig ram för att bevilja undantag i linje med målen i direktivet. Sådana planer måste naturligtvis uppdateras regelbundet mot bakgrund av förbättrade kunskaper och övervakningsresultat.

(3-76)    För att fastställa en ram för beviljande av undantag bör planerna för bevarande/förvaltning av arter baseras på robusta och uppdaterade vetenskapliga uppgifter om artens bevarandestatus och bevarandetrender. Den bör ha som huvudsakligt mål att upprätthålla eller återställa artens gynnsamma bevarandestatus (genom att specificera vilka villkor som ska uppfyllas för detta mål). Planerna bör inkludera en solid och heltäckande bedömning av alla relevanta hot mot och tryck på arten, liksom en analys av de befintliga dödstalen, antingen av naturliga orsaker eller orsakade av människan, t.ex. olagligt dödande (tjuvjakt) eller oavsiktligt infångande och dödande.

(3-77) På grundval av bästa tillgängliga uppgifter och gedigna vetenskapliga bedömningar och övervakningssystem skulle planerna för bevarande/förvaltning av arter sedan kunna innehålla en samstämmig uppsättning åtgärder som ska genomföras och övervakas för att säkerställa att den berörda populationens bevarandestatus uppnås eller upprätthålls. Det är endast under dessa omständigheter som planerna för bevarande/förvaltning av arter skulle kunna utgöra en lämplig ram för beviljande av undantag, som i sin tur kan hjälpa till att förenkla förfarandet för att bevilja varje specifikt undantag, under förutsättning att alla erfordrade villkor enligt artikel 16 också uppfylls.

3.3.2Konsekvensbedömning av planer/projekt och artskydd

(3-78) De specifika bestämmelserna och förfarandena enligt artikel 16 måste också följas i händelse av en plan eller ett projekt som kan påverka en skyddad art i EU och är föremål för bedömningsförfarandena enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet eller MKB- eller SMB-direktiven. I detta fall kan de konsekvensbedömningsförfaranden som utförs för planer och projekt användas för att bedöma inverkan på kraven enligt artikel 12 och för att verifiera huruvida villkoren för ett undantag enligt artikel 16 uppfylls.

Detta skulle till exempel vara relevant om uppförandet och/eller genomförandet av ett projekt sannolikt kommer att medföra att parningsplatser eller rastplatser skadas eller förstörs eller att någon av de arter som anges i bilaga 4 a störs i projektområdet.

Under sådana omständigheter måste det bedömas

–    om några av de arter som förtecknas i bilaga 4 a till habitatdirektivet finns i projektområdet,

–    om några av de parningsplatser eller rastplatser för de arter som förtecknas i bilaga 4 a till habitatdirektivet finns i projektområdet,

–    om några av dessa arter och/eller deras parningsplatser eller rastplatser kommer att ”påverkas” (dödas, störas, skadas etc.) av uppförandet och/eller genomförandet av projektet och, om så är fallet,

–    om kraven i artikel 16 är uppfyllda.

(3-79) Först när ovannämnda kontroller utförs kan ett undantag enligt artikel 16 beviljas och projektet kan lagenligen genomföras (efter att ha erhållit tillstånd). Om exempelvis en parningsplats för en art enligt bilaga 4 a finns i området och kommer att förstöras av uppförandet eller genomförandet av projektet skulle ett godkännande av projektet utgöra en överträdelse av artikel 12, såvida inte ett undantag enligt artikel 16 beviljas och villkoren för att utfärda ett undantag uppfylls.

(3-80) När projekt sannolikt kommer att medföra avsevärd påverkan på Natura 2000-platser, antingen var för sig eller i kombination med andra planer eller projekt, måste de bli föremål för en lämplig bedömning enligt artikel 6.3 i direktivet, som också innebär att kontrollerna i ovannämnda lista ska utföras och följas upp enligt vad som är lämpligt.

För projekt som inte omfattas av artikel 6.3 eftersom de sannolikt inte kommer att ha några betydande konsekvenser för Natura 2000-områden, antingen var för sig eller i kombination med andra planer eller projekt, kan medlemsstaterna anpassa de befintliga förfarandena för att uppfylla kraven i artiklarna 12 och 16. Detta innebär att kontrollerna i listan ovan kan byggas in i de bedömningar som ingår i beslutsprocesserna på olika nivåer i en medlemsstat, inklusive beslut om planerad markanvändning eller miljökonsekvensförfaranden för program, planer och projekt.

Det bakomliggande syftet är att på ett korrekt och direkt sätt identifiera vilka konsekvenser ett projekt kommer att ha, bland annat för de skyddade arter som anges i bilaga 4 a till habitatdirektivet och deras livsmiljöer, innan projektet genomförs. MKB-förfarandet kan användas för detta ändamål.

(3-81) Genom att samordna rättsliga förfaranden kan man eventuellt undvika rättsliga konsekvenser. När en begäran om tillstånd för ett projekt som omfattas av MKB-direktivet tas emot ska man idealiskt inleda en miljökonsekvensbedömning (åtminstone en behovsbedömning) så att alla potentiella konsekvenser kan identifieras. Behovet av undantag kan därmed identifieras direkt och det kan bedömas huruvida kraven i artikel 16 i habitatdirektivet kan uppfyllas. Om så är fallet kan tillståndet då beviljas tillsammans med undantaget. Om projektet behöver ändras på grund av resultaten av miljökonsekvensbedömningen kan undantaget baseras på det modifierade projektet.

Den miljökonsekvensbedömning som utförs efter ansökan om det kombinerade tillståndet ska idealiskt omfatta alla relevanta konsekvenser för miljön (inklusive inverkan på de arter som anges i bilaga 4 a till habitatdirektivet och deras parningsplatser eller rastplatser), som kan hanteras när tillståndet beviljas. Detta kan exempelvis uppnås genom att fastställa villkor som minskar de negativa effekterna och/eller genom att bevilja undantag från vissa lagstadgade förbud, om de uppfyller villkoren för undantagen.

(3-82) Trots att det enligt artiklarna 12 och 16 i habitatdirektivet inte är obligatoriskt att utföra ovannämnda kontroller inom ramen för en lämplig bedömning enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet, eller som en del av MKB-förfarandet, är detta det bästa sättet att säkerställa att artiklarna 12 och 16 i habitatdirektivet uppfylls. MKB-förfarandet kan identifiera påverkan på arter som förtecknas i bilaga 4 till habitatdirektivet och som berörs av ett projekt, liksom de potentiella konsekvenserna av projektet i händelse av att det överträder något av förbuden i artikel 12 i habitatdirektivet. Att utföra konsekvensbedömningen, inklusive det många samråd som krävs innan ett undantag beviljas och före byggarbetet inleds, är den metod som är att föredra, eftersom detta gör det lättare att samordna beslutsfattandet

3.3.3Kompensationsåtgärdernas roll (undantag från artikel 12.1 d)

(3-83)    Kompensationsåtgärder kan bli aktuella för motiverade undantag, nämligen från artikel 12.1 d, dvs. när parningsplatser och rastplatser skadas eller förstörs. Beroende på arternas biologi, ekologi och beteenden kan sådana åtgärder fungera bra för vissa arter men inte för andra.

Till skillnad från begränsningsåtgärder avser kompensationsåtgärder inte den verksamhet som innebär att en parningsplats eller en rastplats skadas eller förstörs. Dessa åtgärder är avsedda att kompensera för specifika negativa konsekvenser för en parningsplats eller på en rastplats som inte i något fall försämrar bevarandestatusen hos den berörda arten. Helst bör kompensationsåtgärderna matcha de negativa effekterna för parningsplatsen eller rastplatsen, och ha inrättats och vara i kraft innan de negativa konsekvenserna uppstår.

(3-84)     Kompensationsåtgärder nämns inte i artikel 16 och är därför inte obligatoriska. De kan inte heller berättiga eller kompensera för en överträdelse av artikel 12, men kan användas för att försöka säkerställa efterlevnad med kravet i artikel 16.1, om att bevarandestatusen hos den berörda arten inte får försämras.

Kompensationsåtgärderna ska idealiskt

I)kompensera för verksamhetens negativa konsekvenser för arternas parningsplatser och rastplatser, under de specifika omständigheterna (på lokal populationsnivå),

II)ha goda chanser att lyckas och vara baserade på bästa praxis,

III)förbättra arternas utsikter att uppnå gynnsam bevarandestatus,

IV)vara i kraft före eller senast när en parningsplats eller rastplats börjar skadas eller förstöras.

(3-85)    När kompensationsåtgärder utförs på detta sätt kan de garantera att inga övergripande skadliga konsekvenser uppstår för arternas parningsplatser och rastplatser, antingen på populationsnivå eller på biogeografisk nivå. Dessa ersätter dock inte och minskar inte behovet av att undantag enligt artikel 16 ska klara de tre test som nämns ovan. Detta innebär att antagandet av ett kompensationssystem inte kan användas för att kringgå behovet av ett undantag och behovet av att klara samtliga tre test som beskrivs i kapitel 3.2.

3.3.4Undantag som omfattar flera arter

(3-86)    Vissa projekt (t.ex. stora allmännyttiga infrastrukturprojekt, såsom transportnät) kan påverka flera av arterna i bilaga 4. I dessa fall ska inverkan på var och en av de påverkade arterna bedömas och, baserat på denna information, ska en översikt över den övergripande inverkan sammanställas så att den bästa lösningen kan väljas. Lösningarna måste också klara samtliga tre test. Det räcker inte att bara ange vilka arter som potentiellt kan påverkas utan att gå vidare med en bedömning av problemens omfattning och hitta sätt att undvika dem.

3.3.5Tillfälliga verksamheter: hantera kolonisering av områden under utveckling av arter som förtecknas i bilaga 4

(3-87) Det händer att markexploatering som redan har erhållit tillstånd (till exempel uppförande av ny infrastruktur som vägar, hus etc. eller aktiv täktverksamhet) medför att det skapa nya gynnsamma livsmiljöer som koloniseras av arter som förtecknas i bilaga 4 till direktivet. Sådana typiska naturinslag, till exempel på täkter, kan inbegripa nya dammar (som uppskattas av groddjur och trollsländor), områden med bar jord, sand och grus (som lockar till sig insekter och fåglar), pionjärgräs (som lockar till sig insekter och fåglar) och stenrösen (som uppskattas av fåglar och solitärbin), liksom skapandet av områden som erbjuder en skyddad plats (för reptiler, groddjur och insekter).

Eftersom det strikta skyddet enligt artikel 12 inte gör någon skillnad mellan tillfälliga (t.ex. upp till 5–10 år) eller permanenta, konstgjorda eller naturligt skapade miljöer, måste de skyddade djur- eller växtarter som förtecknas i bilaga 4 och som börjar uppehålla sig på en ny plats som är ett resultat av godkänd markutveckling också anses omfattas av skyddsbestämmelserna i artikel 12.

(3-88) Tillämpningen av det strikta skyddssystemet enligt artikel 12 på sådana fall kan vara mycket utmanande för projektledarna och markägarna som, på grund av arbetets karaktär, kan behöva ta bort dessa ”tillfälliga” livsmiljöer för att gå vidare med arbetet. Att ta bort dessa livsmiljöer, antingen under förberedelsen, driften eller avvecklingen av ett projekt, kräver ett undantag enligt artikel 16.1 om villkoren uppfylls (se nedan).

Utan rättslig visshet om att området i fråga legitimt får användas som planerat för det godkända ändamålet kan markägare eller projektledare vilja förhindra att skyddade arter tar sig in (till exempel genom att använda bekämpningsmedel eller jordbearbetning) under den mellanperiod då marken inte aktivt utnyttjas, för att undvika ytterligare bördor, restriktioner eller begränsningar hör ihop med närvaron av skyddade arter som inte fanns på deras mark från början. Detta kan utgöra en förlorad möjlighet eftersom alla ytterligare tillfälliga livsmiljöer som inte annars skulle ha funnits i det berörda området, under vissa omständigheter, kan bidra till direktivets mål på ett positivt sätt.

(3-89) För att tillhandahålla denna rättssäkerhet och därigenom ett incitament att göra det möjligt att skapa eller underhålla tillfälliga naturområden, kan exploatörer ansöka om ett undantag enligt artikel 16 tidigt under planeringsprocessen, när de skyddade arterna ännu inte har koloniserat området men där man med viss säkerhet kan förvänta sig en sådan kolonisering (exempelvis när arterna redan finns i närområdet). Denna form av förhandsundantag tillåter att man tar bort de tillfälliga naturinslagen i linje med vad projektutvecklingen kräver. De rättsliga standarderna för sådana undantag kan dock inte vara lägre än de för undantagen för de skyddade arter som redan uppehåller sig där, samt för deras livsmiljöer, och måste ändå uppfylla alla villkor i artikel 16. Detta innebär bland annat att de undantag som beviljas innan den koloniserande arten eller dess livsmiljö faktiskt etablerar sig på ett klart och tydligt sätt måste specificera de mål som åberopas till stöd för ett undantag 160 .

(3-90) Det är därför viktigt att ansökningar om ett undantag enligt artikel 16 föregås av en fullständig inventering av området, där man strävar efter att upptäcka alla skyddade arter, inte bara inom projektområdet utan även i närområdet. Detta säkerställer att alla ”förutsägbara” arter i bilaga 4 identifieras tillsammans med deras mängd och sannolikheten för att de koloniserar projektområdet. Beslutet enligt artikel 16 kan sedan användas för att fastställa villkoren för upprätthållande av den fortsatta ekologiska funktionaliteten i arternas livsmiljö i händelse av att den nykoloniserade livsmiljön inom projektområdet måste tas bort för genomförandet av det projekt/den verksamhet som har tillstånd. Detta skulle till exempel kunna inbegripa att man skapar och skyddar liknande livsmiljöer utanför projektområdet och flyttar arterna från projektområdet till dessa livsmiljöer, tillsammans med långsiktig övervakning. Såsom gäller för alla undantag måste det korrekta genomförandet också verifieras och dokumenteras.

(3-91) Undantag som rör tillfälliga naturområden enligt beskrivningen ovan kräver en objektiv motivering, baserat på ett av skälen i artikel 16.1. En möjlighet är att basera undantaget på de skäl som anges i artikel 16.1 a, som motiverar ett undantag ”[f]ör att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer”. Bestämmelsens lydelse är inte begränsad till undantag som beviljas för att skydda en växt- eller djurart mot andra konkurrerande skyddade arter. Lydelsen kan tolkas på så sätt att den också tillåter ett undantag från det strikta skyddssystemet för en skyddad art för dess egen skull. Bestämmelsen kräver att undantaget måste innebära ett mervärde för den berörda arten. Detta skulle innebära att artikel 16.1 a blir tillämplig om man kan visa att en nettofördel för den berörda arten endast kan uppstå om undantaget beviljas.

(3-92) I artikel 16.1 c föreskrivs möjligheten att bevilja ett undantag ”av tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön”. Hänvisningen till ”betydelsefulla [...] konsekvenser för miljön” skulle kunna tolkas på ett liknande sätt såsom föreslås ovan, när det gäller hänvisningen till ”[f]ör att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer” enligt artikel 16.1 a, dvs. genom att utgå från att ett undantag från det strikta skyddssystemet för en art också kan beviljas för dess egen fördel. Mervärdet måste dock vara ”betydelsefullt”, vilket i detta fall är striktare än artikel 16.1 a.

(3-93) Möjligheten att använda undantag för tillfälliga naturområden bör noga undersökas i projektplaneringsfasen och bör inkludera en utförlig specifik bedömning av var skyddade arter kan komma att etablera sig under projektets olika faser. Planeringsfasen bör inkludera en bedömning av hur arter som har koloniserat de tillfälliga livsmiljöerna kan bevaras under och efter projektet, i största möjliga utsträckning, t.ex. genom att genomföra hållbara begränsande åtgärder och underlätta förflyttningar.

(3-94) Beslutet om undantag måste ändå uppfylla samtliga övriga kriterier i artikel 16 (inga alternativ, bevarandestatusen försämras inte) och bör också fastställa strikta tillsyns- och övervakningskrav på förhand 161 . Dessa kommer att säkerställa att utvecklingen av det tillfälliga området motsvarar den förutsedda utvecklingen/förekomsten av skyddade arter i området. Övervakningsarbetet bör också tillhandahålla de bevis som behövs för att tillämpa ett ytterligare undantag för att beakta nya förekomster som man inte förväntade sig inledningsvis.

3.4Övervakning av och rapportering om undantag

3.4.1Övervakning av undantagens konsekvenser

(3-95) De behöriga nationella myndigheterna måste inte bara se till att undantagssystemets samtliga villkor uppfylls innan de beviljar ett undantag, utan de måste också övervaka undantagets konsekvenser (och eventuella kompensationsåtgärders effektivitet) efter genomförandet 163 . I artikel 16.3 e krävs det att medlemsstaternas undantagsrapporter specificerar de ”åtgärder för övervakning som vidtagits och de resultat som uppnåtts”. Detta innebär att de måste utöva tillsyn över och övervaka genomförandet av de beviljade undantagen.

Övervakningen av undantagens konsekvenser måste också verifiera om undantagen har genomförts på rätt sätt och om de uppnådde sitt mål, tillsammans med vetenskapligt baserade bevis, och, om så krävs ska avhjälpande åtgärder vidtas. Detta bör säkerställa att man upptäcker alla oavsiktliga risker för eller skador på arterna till följd av genomförandet av undantaget. En lämplig användning av undantagssystemet kräver att ramvillkoren måste vara rätt för att säkerställa att strategin inte får oönskade effekter. Övervakning är ett avgörande inslag för att uppnå denna.

(3-96) När undantag har genomförts måste de nationella myndigheterna också övervaka de samlade konsekvenserna av alla undantag som har beviljats på det nationella territoriet för varje art som omfattas av undantaget, oavsett varför de beviljades, och bekräfta den inledande bedömningen om att undantagen inte försämrar upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus hos bestånden av arterna. Resultaten av denna övervakning bör naturligtvis beaktas i alla framtida beslut om att bevilja undantag.

(3-97) Denna övervakning bör också omfattas av den allmänna övervakningsskyldigheten enligt artikel 11 i direktivet. Det vore rimligt att denna övervakning beaktar konsekvenserna (inklusive de samlade konsekvenserna och kompensationsåtgärdernas konsekvenser) av de genomförda undantagen för arter som ofta omfattas av undantag eller som har en ogynnsam bevarandestatus (och som ändå, under exceptionella omständigheter, omfattas av undantag). Det vore också rimligt att denna övervakning inkluderar tillsyn av andra faktorer som kan påverka arternas bevarandestatus negativt (såsom tjuvjakt). Dessa uppgifter kan användas vid bedömningen av arternas bevarandestatus.

3.4.2Rapporteringsskyldigheter enligt artikel 16.2 och 16.3

(3-98) Undantagen måste också uppfylla de formella villkoren i artikel 16.2 och 16.3. Såsom domstolen framför i mål C-118/94 (ett mål som rör fågeldirektivet) syftar detta formella villkor ”till att begränsa undantagen till vad som är absolut nödvändigt och till att möjliggöra kommissionens övervakning”.

(3-99) Medlemsstaterna behöver inte rådfråga kommissionen innan de tillämpar undantag, men de är skyldiga att lämna in en rapport till kommissionen vart annat år om genomförandet av artikel 16. I artikel 16.2 anges inte exakt vad dessa rapporter ska innehålla. Det står dock klart att informationen måste vara fullständig, baseras på fakta och omfatta alla detaljer som anges i artikel 16.3. På grundval av den information som lämnas i undantagsrapporterna måste kommissionen kunna övervaka tillämpningen av artikel 16 inom medlemsstaterna och kontrollera att denna är i linje med direktivet. I situationer där kommissionen konstaterar att användningen av undantag strider mot direktivets krav har den rätt att inleda ett överträdelseförfarande mot den berörda medlemsstaten.

(3-100) Det nuvarande rapporteringsformatet omfattar också alla rapporteringsskyldigheter enligt artikel 9 i konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (Bernkonventionen) 164 och strävar efter att förbättra rapporteringens effektivitet och användbarhet på alla nivåer (regional nivå, nationell nivå, EU-nivå). Det nya rapporteringsformatet och ett nytt IT-verktyg, Habitats and Birds Directives Derogation System+ (HaBiDeS+), används i nuläget av kommissionen och medlemsstaterna 165 .

(3-101) Det nya formatet inkluderar de formella villkor i artikel 16.3 som måste uppfyllas och specificeras i alla undantag som beviljas, liksom ytterligare information (t.ex. detaljer som gör det lättare att förstå skälet, verktygen och metoderna, bevis för de specifika kraven i artikel 16.1 e, hänvisningar till alternativ som förkastats, bevis för att undantaget inte försämrar beståndets bevarandestatus) som gör att man kan förstå de behöriga myndigheternas resonemang bakom tillämpningen av undantagssystemet enligt artikel 16.

Bilagor:

Bilaga I:        Hänvisningar till rättsfall

Bilaga II:        Förteckning över arter som omfattas av bilagorna 2, 4 och 5

Bilaga III:    Genomförande av artikel 12 i habitatdirektivet – vargen som exempel

BILAGA I

Hänvisningar till rättsfall

Bestämmelser om skydd av arter i habitatdirektivet

12 november 1969, Stauder mot Stadt Ulm, mål C-29/69, ECLI:EU:C:1969:57

27 oktober 1977, Regina mot Bouchereau, mål C-30/77, ECLI:EU:C:1977:172

12 juli 1979, Koschniske mot Raad van Arbeid, mål C-9/79, ECLI:EU:C:1979:201

23 maj 1985, kommissionen mot Tyskland, mål C-29/84, ECLI:EU:C:1985:229

9 april 1987, kommissionen mot Italien, mål C-363/85, ECLI:EU:C:1987:196

8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, mål C-247/85, ECLI:EU:C:1987:339

8 juli 1987, kommissionen mot Italien, mål C-262/85, ECLI:EU:C:1987:340

23 februari 1988, kommissionen mot Italien, mål C-429/85, ECLI:EU:C:1987:83

27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, mål C-252/85, ECLI:EU:C:1988:202

7 juli 1988, Moksel mot BALM, mål C-55/87, ECLI:EU:C:1988:377

15 mars 1990, kommissionen mot Nederländerna, mål C-339/87, ECLI:EU:C:1990:119

28 mars 1990, brottmål mot G. Vessoso och G. Zanetti, förenade målen C-206 och 207/88, ECLI:EU:C:1990:145

17 januari 1991, kommissionen mot Italien, C-157/89, ECLI:EU:C:1991:22

28 februari 1991, kommissionen mot Tyskland, mål C-57/89, ECLI:EU:C:1991:89

28 februari 1991, kommissionen mot Tyskland, mål C-131/88, ECLI:EU:C:1991:87

30 maj 1991, kommissionen mot Tyskland, mål C-59/89, ECLI:EU:C:1991:225

2 augusti 1993, kommissionen mot Spanien, mål C-355/90, ECLI:EU:C:1993:331

7 mars 1996, WWF Italy mot Regione Veneto, mål C-118/94, ECLI:EU:C:1996:86

19 september 1996, kommissionen mot Grekland, mål C-236/95, ECLI:EU:C:1996:341

12 december 1996, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux och Société d’études ornithologiques mot Région Wallonne, mål C-10/96, ECLI:EU:C:1996:504

19 maj 1999, kommissionen mot Frankrike, mål C-225/97, ECLI:EU:C:1999:252

11 november 1999, kommissionen mot Italien, mål C-315/98, ECLI:EU:C:1999:551

7 november 2000, First Cooperate Shipping, mål C-371/98, ECLI:EU:C:2000:600

10 maj 2001, kommissionen mot Nederländerna, mål C-144/99, ECLI:EU:C:2001:257

17 maj 2001, kommissionen mot Italien, mål C-159/99, ECLI:EU:C:2001:278

30 januari 2002, kommissionen mot Grekland, mål C-103/00, ECLI:EU:C:2002:60

13 februari 2003, kommissionen mot Luxemburg, mål C-75/01, ECLI:EU:C:2003:95

16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl. mot Premier ministre och Ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, mål C-182/02, REG s. 12105

6 november 2003, kommissionen mot Förenade kungariket, mål C-434/01, ECLI:EU:C:2003:601

20 oktober 2005, kommissionen mot Förenade kungariket, mål C-6/04, ECLI:EU:C:2005:626

15 december 2005, kommissionen mot Finland, mål C-344/03, ECLI:EU:C:2005:770

10 januari 2006, kommissionen mot Tyskland, mål C-98/03, ECLI:EU:C:2006:3

16 mars 2006, kommissionen mot Grekland, mål C-518/04, ECLI:EU:C:2006:183

18 maj 2006, kommissionen mot Spanien, mål C-221/04, ECLI:EU:C:2006:329

8 juni 2006, kommissionen mot Italien, mål C-60/05, ECLI:EU:C:2006:378

19 december 2006, kommissionen mot Italien, mål C-503/06, ECLI:EU:C:2008:279

11 januari 2007, kommissionen mot Irland, mål C-183/05, ECLI:EU:C:2007:14

10 maj 2007, kommissionen mot Österrike, mål C-508/04, ECLI:EU:C:2007:274

14 juni 2007, kommissionen mot Finland, mål C-342/05, ECLI:EU:C:2007:341

20 maj 2010, kommissionen mot Spanien, mål C-308/08, ECLI:EU:C:2010:281

9 juni 2011, kommissionen mot Frankrike, mål C-383/09, ECLI:EU:C:2011:369

26 januari 2012, kommissionen mot Polen, mål C-192/11, ECLI:EU:C:2012:44

15 mars 2012, kommissionen mot Cypern, mål C-340/10, ECLI:EU:C:2012:143

15 mars 2012, kommissionen mot Polen, mål C-46/11, ECLI:EU:C:2012:146

10 november 2016, kommissionen mot Grekland, mål C-504/14, ECLI:EU:C:2016:847

17 april 2018, kommissionen mot Polen, mål C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255

10 oktober 2019, förhandsavgörande i mål C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851

11 juni 2020, förhandsavgörande i mål C‑88/19, ECLI:EU:C:2020:458

4 mars 2021, förenade målen C-473/19 och C-474/19 – Föreningen Skydda Skogen, ECLI:EU:C:2021:166

Pågående målet C-477/19 – Magistrat Stadt Wien

BILAGA II

Förteckning över djurarter som omfattas av bilagorna 2, 4 och 5

till habitatdirektivet 92/43/EEG

Arterna i denna bilaga är upptagna

Ømed angivande av artens eller underartens namn (i fetkursiv stil) eller

Øsåsom tillhörande en högre indelning eller angiven del därav. Förkortningen ”spp.” efter namnet på en familj eller ett släkte betecknar alla arter som tillhör den familjen eller det släktet.

En asterisk (*) före namnet på en art anger att arten är prioriterad i bilaga 2 (bilagorna 4 och 5 gör ingen skillnad mellan prioriterade och icke-prioriterade arter).

Följande bilagor konsolideras i denna tabell:

BILAGA 2: ARTER AV GEMENSKAPSINTRESSE VILKAS BEVARANDE KRÄVER ATT SÄRSKILDA BEVARANDEOMRÅDEN UTSES

BILAGA 4: ARTER AV GEMENSKAPSINTRESSE SOM KRÄVER STRIKT SKYDD

BILAGA 5: ARTER AV GEMENSKAPSINTRESSE FÖR VILKA INSAMLING I NATUREN OCH EXPLOATERING KAN BLI FÖREMÅL FÖR FÖRVALTNINGSÅTGÄRDER

Artnamn	Bilaga			Geografiska restriktioner
	2	4	5
DJUR
RYGGRADSDJUR
DÄGGDJUR
INSECTIVORA
Erinaceidae
Erinaceus algirus		X
Soricidae
Crocidura canariensis		X
Crocidura sicula		X
Talpidae
Galemys pyrenaicus	X	X
CHIROPTERA
Microchiroptera
Rhinolophidae
Rhinolophus blasii	X	X
Rhinolophus euryale	X	X
Rhinolophus ferrumequinum	X	X
Rhinolophus hipposideros	X	X
Rhinolophus mehelyi	X	X
Vespertilionidae
Barbastella barbastellus	X	X
Miniopterus schreibersi	X	X
Myotis bechsteini	X	X
Myotis blythii	X	X
Myotis capaccinii	X	X
Myotis dasycneme	X	X
Myotis emarginatus	X	X
Myotis myotis	X	X
Alla övriga Microchiroptera		X
Megachiroptera
Pteropodidae
Rousettus aegiptiacus	X	X
RODENTIA
Gliridae
Samtliga arter utom Glis glis och Eliomys quercinus		X
Myomimus roachi	X	X
Sciuridae
* Marmota marmota latirostris	X	X
* Pteromys volans (Sciuropterus russicus)	X	X
Spermophilus citellus (Citellus citellus)	X	X
* Spermophilus suslicus (Citellus suslicus)	X	X
Sciurus anomalus		X
Castoridae
Castor fiber	X	X	X	Bilaga 2: utom de estniska, lettiska, litauiska, finska och svenska populationerna Bilaga 4: utom de estniska, lettiska, litauiska, polska, finska och svenska populationerna Bilaga 5: de finska, svenska, lettiska, litauiska, estniska och polska populationerna
Cricetidae
Cricetus cricetus		X	X	Bilaga 4: utom de ungerska populationerna Bilaga 5: de ungerska populationerna
Mesocricetus newtoni	X	X
Microtidae
Dinaromys bogdanovi	X	X
Microtus cabrerae	X	X
* Microtus oeconomus arenicola	X	X
* Microtus oeconomus mehelyi	X	X
Microtus tatricus	X	X
Zapodidae
Sicista betulina		X
Sicista subtilis	X	X
Hystricidae
Hystrix cristata		X
CARNIVORA
Canidae
* Alopex lagopus	X	X
Canis aureus			X
* Canis lupus	X	X	X	Bilaga 2: utom den estniska populationen; de grekiska populationerna: endast söder om 39:e breddgraden; de spanska populationerna: endast de söder om Duero; de lettiska, litauiska och finska populationerna Bilaga 4: utom de grekiska populationerna norr om 39:e breddgraden; de estniska populationerna, de spanska populationerna norr om Duero, de lettiska, litauiska, polska, slovakiska och bulgariska populationerna samt de finska populationerna inom renskötselområden enligt 2 § i Finlands lag nr 848/90 av den 14 september 1990 om renskötsel Bilaga 5: De spanska populationerna norr om Duero, de grekiska populationerna norr om 39:e breddgraden, de finska populationerna inom renskötselområden enligt 2 § i Finlands lag nr 848/90 av den 14 september 1990 om renskötsel, de bulgariska, lettiska, litauiska, estniska, polska och slovakiska populationerna
Ursidae
* Ursus arctos	X	X		Bilaga 2: utom de estniska, finska och svenska populationerna
Mustelidae
* Gulo gulo	X
Lutra lutra	X	X
Martes martes			X
Mustela eversmanii	X	X
Mustela putorius			X
* Mustela lutreola	X	X
Vormela peregusna	X	X
Felidae
Felis silvestris		X
Lynx lynx	X	X	X	Bilaga 2: utom de estniska, lettiska och finska populationerna Bilaga 4: utom den estniska populationen Bilaga 5: den estniska populationen
* Lynx pardinus	X	X
Phocidae
Halichoerus grypus	X		X
* Monachus monachus	X	X
Phoca hispida bottnica	X		X
* Phoca hispida saimensis	X	X
Phoca vitulina	X		X
Alla övriga Phocidae			X
Viverridae
Genetta genetta			X
Herpestes ichneumon			X
DUPLICIDENTATA
Leporidae
Lepus timidus			X
ARTIODACTYLA
Cervidae
* Cervus elaphus corsicanus	X	X
Rangifer tarandus fennicus	X
Bovidae
* Bison bonasus	X	X
Capra aegagrus (naturliga populationer)	X	X
Capra ibex			X
Capra pyrenaica (utom Capra pyrenaica pyrenaica)			X
* Capra pyrenaica pyrenaica	X	X
Ovis gmelini musimon (Ovis ammon musimon) (naturliga populationer – Korsika och Sardinien)	X	X
Ovis orientalis ophion (Ovis gmelini ophion)	X	X
* Rupicapra pyrenaica ornata (Rupicapra rupicapra ornata)	X	X
Rupicapra rupicapra (utom Rupicapra rupicapra balcanica, Rupicapra rupicapra ornata och Rupicapra rupicapra tatrica)			X
Rupicapra rupicapra balcanica	X	X
* Rupicapra rupicapra tatrica	X	X
CETACEA
Phocoena phocoena	X	X
Tursiops truncatus	X	X
Alla övriga Cetacea		X
REPTILER
CHELONIA (TESTUDINES)
Testudinidae
Testudo graeca	X	X
Testudo hermanni	X	X
Testudo marginata	X	X
Cheloniidae
* Caretta caretta	X	X
* Chelonia mydas	X	X
Lepidochelys kempii		X
Eretmochelys imbricata		X
Dermochelyidae
Dermochelys coriacea		X
Emydidae
Emys orbicularis	X	X
Mauremys caspica	X	X
Mauremys leprosa	X	X
SAURIA
Lacertidae
Algyroides fitzingeri		X
Algyroides marchi		X
Algyroides moreoticus		X
Algyroides nigropunctatus		X
Dalmatolacerta oxycephala		X
Dinarolacerta mosorensis	X	X
Gallotia atlantica		X
Gallotia galloti		X
Gallotia galloti insulanagae	X	X
* Gallotia simonyi	X	X
Gallotia stehlini		X
Lacerta agilis		X
Lacerta bedriagae		X
Lacerta bonnali (Lacerta monticola)	X	X
Lacerta monticola	X	X
Lacerta danfordi		X
Lacerta dugesi		X
Lacerta graeca		X
Lacerta horvathi		X
Lacerta schreiberi	X	X
Lacerta trilineata		X
Lacerta viridis		X
Lacerta vivipara pannonica		X
Ophisops elegans		X
Podarcis erhardii		X
Podarcis fifolensis		X
Podarcis hispanica atrata		X
Podarcis lilfordi	X	X
Podarcis melisellensis		X
Podarcis milensis		X
Podarcis muralis		X
Podarcis peloponnesiaca		X
Podarcis pityusensis	X	X
Podarcis sicula		X
Podarcis taurica		X
Podarcis tiliguerta		X
Podarcis wagleriana		X
Scincidae
Ablepharus kitaibelli		X
Chalcides bedriagai		X
Chalcides ocellatus		X
Chalcides sexlineatus		X
Chalcides simonyi (Chalcides occidentalis)	X	X
Chalcides viridianus		X
Ophiomorus punctatissimus		X
Gekkonidae
Cyrtopodion kotschyi		X
Phyllodactylus europaeus	X	X
Tarentola angustimentalis		X
Tarentola boettgeri		X
Tarentola delalandii		X
Tarentola gomerensis		X
Agamidae
Stellio stellio		X
Chamaeleontidae
Chamaeleo chamaeleon		X
Anguidae
Ophisaurus apodus		X
OPHIDIA (SERPENTES)
Colubridae
Coluber caspius		X
* Coluber cypriensis	X	X
Coluber hippocrepis		X
Coluber jugularis		X
Coluber laurenti		X
Coluber najadum		X
Coluber nummifer		X
Coluber viridiflavus		X
Coronella austriaca		X
Eirenis modesta		X
Elaphe longissima		X
Elaphe quatuorlineata	X	X
Elaphe situla	X	X
Natrix natrix cetti		X
Natrix natrix corsa		X
* Natrix natrix cypriaca	X	X
Natrix tessellata		X
Telescopus falax		X
Viperidae
Vipera ammodytes		X
* Macrovipera schweizeri (Vipera lebetina schweizeri)	X	X
Vipera seoanni		X		Bilaga 4: utom de spanska populationerna
Vipera ursinii (utom Vipera ursinii rakosiensis och Vipera ursinii macrops)	X	X
*Vipera ursinii macrops	X	X
* Vipera ursinii rakosiensis	X	X
Vipera xanthina		X
Boidae
Eryx jaculus		X
GRODDJUR
CAUDATA
Salamandridae
Chiglossa lusitanica	X	X
Euproctus asper		X
Euproctus montanus		X
Eupructus platycephalus		X
Mertensiella luschani (Salamandra luschani)	X	X
Salamandra atra		X
* Salamandra aurorae (Salamandra atra aurorae)	X	X
Salamandra lanzai		X
Salamandrina terdigata	X	X
Triturus carnifex (Triturus cristatus carnifex)	X	X
Triturus cristatus (Triturus cristatus cristatus)	X	X
Triturus dobrogicus (Triturus cristatus dobrogicus)	X
Triturus italicus		X
Triturus karelinii (Triturus cristatus karelinii)	X	X
Triturus marmoratus		X
Triturus montandoni	X	X
Triturus vulgaris ampelensis	X	X
Proteidae
* Proteus anguinus	X	X
Plethodontidae
Hydromantes (Speleomantes) ambrosii	X	X
Hydromantes (Speleomantes) flavus	X	X
Hydromantes (Speleomantes) genei	X	X
Hydromantes (Speleomantes) imperialis	X	X
Hydromantes (Speleomantes) strinatii	X	X
Hydromantes (Speleomantes) supramontis	X	X
ANURA
Discoglossidae
Alytes cisternasii		X
* Alytes muletensis	X	X
Alytes obstetricans		X
Bombina bombina	X	X
Bombina variegata	X	X
Discoglossus galganoi (inklusive Discoglossus ”jeanneae”)	X	X
Discoglossus montalentii	X	X
Discoglossus pictus		X
Discoglossus sardus	X	X
Ranidae
Rana arvalis		X
Rana dalmatina		X
Rana esculenta			X
Rana graeca		X
Rana iberica		X
Rana italica		X
Rana latastei	X	X
Rana lessonae		X
Rana perezi			X
Rana ridibunda			X
Rana temporaria			X
Pelobatidae
Pelobates cultripes		X
Pelobates fuscus		X
* Pelobates fuscus insubricus	X	X
Pelobates syriacus		X
Bufonidae
Bufo calamita		X
Bufo viridis		X
Hylidae
Hyla arborea		X
Hyla meridionalis		X
Hyla sarda		X
FISKAR
PETROMYZONIFORMES
Petromyzonidae
Eudontomyzon spp.	X
Lampetra fluviatilis	X		X	Bilaga 2: utom de finska och svenska populationerna
Lampetra planeri	X			Bilaga 2: utom de estniska, finska och svenska populationerna
Lethenteron zanandreai	X		X
Petromyzon marinus	X			Bilaga 2: utom de svenska populationerna
ACIPENSERIFORMES
Acipenseridae
* Acipenser naccarii	X	X
* Acipenser sturio	X	X
Alla övriga arter av Acipenseridae			X
CLUPEIFORMES
Clupeidae
Alosa spp.	X		X
SALMONIFORMES
Salmonidae/Coregonidae
Coregonus spp. (utom Coregonus oxyrhynchus – anadroma populationer i vissa delar av Nordsjön)			X
* Coregonus oxyrhynchus (anadroma populationer i vissa delar av Nordsjön)	X	X
Hucho hucho (naturliga populationer)	X		X
Salmo macrostigma	X
Salmo marmoratus	X
Salmo salar (endast i sötvatten)	X		X	Bilaga 2: utom de finska populationerna
Salmothymus obtusirostris	X
Thymallus thymallus			X
Umbridae
Umbra krameri	X
CYPRINIFORMES
Cyprinidae
Alburnus albidus (Alburnus vulturius)	X
Anaecypris hispanica	X	X
Aspius aspius	X		X	Bilaga 2: utom de finska populationerna
Aulopyge huegelii	X
Barbus spp.			X
Barbus comiza	X		X
Barbus meridionalis	X		X
Barbus plebejus	X		X
Chalcalburnus chalcoides	X
Chondrostoma genei	X
Chondrostoma knerii	X
Chondrostoma lusitanicum	X
Chondrostoma phoxinus	X
Chondrostoma polylepis (inklusive C. willkommi)	X
Chondrostoma soetta	X
Chondrostoma toxostoma	X
Gobio albipinnatus	X
Gobio kessleri	X
Gobio uranoscopus	X
Iberocypris palaciosi	X
* Ladigesocypris ghigii	X
Leuciscus lucumonis	X
Leuciscus souffia	X
Pelecus cultratus	X		X
Phoxinellus spp.	X
* Phoxinus percnurus	X	X
Rhodeus sericeus amarus	X
Rutilus alburnoides	X
Rutilus arcasii	X
Rutilus frisii meidingeri	X		X
Rutilus lemmingii	X
Rutilus pigus	X		X
Rutilus rubilio	X
Rutilus macrolepidotus	X
Scardinius graecus	X
Squalius microlepis	X
Squalius svallize	X
Cobitidae
Cobitis elongata	X
Cobitis taenia	X			Bilaga 2: utom de finska populationerna
Cobitis trichonica	X
Misgurnus fossilis	X
Sabanejewia aurata	X
Sabanejewia larvata (Cobitis larvata och Cobitis conspersa)	X
SILURIFORMES
Siluridae
Silurus aristotelis	X		X
ATHERINIFORMES
Cyprinodontidae
Aphanius iberus	X
Aphanius fasciatus	X
* Valencia hispanica	X	X
* Valencia letourneuxi (Valencia hispanica)	X
PERCIFORMES
Percidae
Gymnocephalus baloni	X	X
Gymnocephalus schraetzer	X		X
* Romanichthys valsanicola	X	X
Zingel spp. (utom Zingel asper och Zingel zingel)	X
Zingel asper	X	X
Zingel zingel	X		X
Gobiidae
Knipowitschia croatica	X
Knipowitschia (Padogobius) panizzae	X
Padogobius nigricans	X
Pomatoschistus canestrini	X
SCORPAENIFORMES
Cottidae
Cottus gobio	X			Bilaga 2: utom de finska populationerna
Cottus petiti	X
INVERTEBRATES
ANNELIDA
HIRUDINOIDEA – ARHYNCHOBDELLAE
Hirudinidae
Hirudo medicinalis							X
LEDDJUR
CRUSTACEA
Decapoda
Astacus astacus							X
Austropotamobius pallipes					X		X
* Austropotamobius torrentium					X		X
Scyllarides latus							X
Isopoda
* Armadillidium ghardalamensis					X	X
INSECTA
Coleoptera
Agathidium pulchellum					X
Bolbelasmus unicornis					X	X
Boros schneideri					X
Buprestis splendens					X	X
Carabus hampei					X	X
Carabus hungaricus					X	X
* Carabus menetriesi pacholei					X
* Carabus olympiae					X	X
Carabus variolosus					X	X
Carabus zawadszkii					X	X
Cerambyx cerdo					X	X
Corticaria planula					X
Cucujus cinnaberinus					X	X
Dorcadion fulvum cervae					X	X
Duvalius gebhardti					X	X
Duvalius hungaricus					X	X
Dysticus latissimus					X	X
Graphoderus bilineatus					X	X
Leptodirus hochenwarti					X	X
Limoniscus violaceus					X
Lucanus cervus					X
Macroplea pubipennis					X
Mesosa myops					X
Morimus funereus					X
* Osmoderma eremita					X	X
Oxyporus mannerheimii					X
Pilemia tigrina					X	X
* Phryganophilus ruficollis					X	X
Probaticus subrugosus					X	X
Propomacrus cypriacus					X	X
* Pseudogaurotina excellens					X	X
Pseudoseriscius cameroni					X	X
Pytho kolwensis					X	X
Rhysodes sulcatus					X
* Rosalia alpina					X	X
Stephanopachys linearis					X
Stephanopachys substriatus					X
Xyletinus tremulicola					X
Hemiptera
Aradus angularis					X
Lepidoptera
Agriades glandon aquilo					X
Apatura metis						X
Arytrura musculus					X	X
* Callimorpha (Euplagia, Panaxia) quadripunctaria					X
Catopta thrips					X	X
Chondrosoma fiduciarium					X	X
Clossiana improba					X
Coenonympha hero						X
Coenonympha oedippus					X	X
Colias myrmidone					X	X
Cucullia mixta					X	X
Dioszeghyana schmidtii					X	X
Erannis ankeraria					X	X
Erebia calcaria					X	X
Erebia christi					X	X
Erebia medusa polaris					X
Erebia sudetica						X
Eriogaster catax					X	X
Euphydryas (Eurodryas, Hypodryas) aurinia					X
Fabriciana elisa						X
Glyphipterix loricatella					X	X
Gortyna borelii lunata					X	X
Graellsia isabellae					X		X
Hesperia comma catena					X
Hypodryas maturna					X	X
Hyles hippophaes						X
Leptidea morsei					X	X
Lignyoptera fumidaria					X	X
Lopinga achine						X
Lycaena dispar					X	X
Lycaena helle					X	X
Maculinea arion						X
Maculinea nausithous					X	X
Maculinea teleius					X	X
Melanargia arge					X	X
* Nymphalis vaualbum					X	X
Papilio alexanor						X
Papilio hospiton					X	X
Parnassius apollo						X
Parnassius mnemosyne						X
Phyllometra culminaria					X	X
Plebicula golgus					X	X
Polymixis rufocincta isolata					X	X
Polyommatus eroides					X	X
Proterebia afra dalmata					X	X
Proserpinus proserpina						X
Pseudophilotes bavius					X	X
Xestia borealis					X
Xestia brunneopicta					X
* Xylomoia strix					X	X
Zerynthia polyxena						X
Mantodea
Apteromantis aptera					X	X
Odonata
Aeshna viridis						X
Coenagrion hylas					X
Coenagrion mercuriale					X
Coenagrion ornatum					X
Cordulegaster heros					X	X
Cordulegaster trinacriae					X	X
Gomphus graslinii					X	X
Leucorrhina albifrons						X
Leucorrhina caudalis						X
Leucorrhinia pectoralis					X	X
Lindenia tetraphylla					X	X
Macromia splendens					X	X
Ophiogomphus cecilia					X	X
Oxygastra curtisii					X	X
Stylurus flavipes						X
Sympecma braueri						X
Orthoptera
Baetica ustulata					X	X
Brachytrupes megacephalus					X	X
Isophya costata					X	X
Isophya harzi					X	X
Isophya stysi					X	X
Myrmecophilus baronii					X	X
Odontopodisma rubripes					X	X
Paracaloptenus caloptenoides					X	X
Pholidoptera transsylvanica					X	X
Saga pedo						X
Stenobothrus (Stenobothrodes) eurasius					X	X
ARACHNIDA
Araneae
Macrothele calpeiana						X
Pseudoscorpiones
Anthrenochernes stellae					X
COELENTERATA
Cnidaria
Corallium rubrum							X
BLÖTDJUR
GASTROPODA
Anisus vorticulus					X	X
Caseolus calculus					X	X
Caseolus commixta					X	X
Caseolus sphaerula					X	X
Chilostoma banaticum					X	X
Discula leacockiana					X	X
Discula tebellata					X	X
Discula testudinalis						X
Discula turricula						X
Discus defloratus						X
Discus guerinianus					X	X
Elona quimperiana					X	X
Geomalacus maculosus					X	X
Geomitra moniziana					X	X
Gibbula nivosa					X	X
* Helicopsis striata austriaca					X
Helix pomatia							X
Hygromia kovacsi					X	X
Idiomela (Helix) subplicata					X	X
Lampedusa imitatrix					X	X
* Lampedusa melitensis					X	X
Leiostyla abbreviata					X	X
Leiostyla cassida					X	X
Leiostyla corneocostata					X	X
Leiostyla gibba					X	X
Leiostyla lamellosa					X	X
* Paladilhia hungarica					X	X
Patella feruginea						X
Sadleriana pannonica					X	X
Theodoxus prevostianus						X
Theodoxus transversalis					X	X
Vertigo angustior					X
Vertigo genesii					X
Vertigo geyeri					X
Vertigo moulinsiana					X
BIVALVIA
Anisomyaria
Lithophaga lithophaga						X
Pinna nobilis						X
Unionoida
Margaritifera auricularia						X
Margaritifera durrovensis (Margaritifera margaritifera)					X		X
Margaritifera margaritifera					X		X
Microcondylaea compressa							X
Unio crassus					X	X
Unio elongatulus							X
Dreissenidae
Congeria kusceri					X	X
ECHINODERMATA
Echinoidea
Centrostephanus longispinus						X

BILAGA III

Genomförande av artikel 12 i habitatdirektivet:

vargen som exempel

1. Bakgrund – inledning

Vargen hör till det inhemska djurlivet i Europa och är en viktig del av vår biologiska mångfald och vårt naturarv. Som toppkonsument spelar den en viktig ekologisk roll och bidrar till välmående och fungerande ekosystem. Den bidrar framför allt till att reglera tätheten hos de byten som den jagar 167  (vanligtvis vilda hovdjur som rådjur, kronhjort och vildsvin, men även stenget och älg, beroende på område) och förbättrar deras hälsa genom selektiv predation. Vargen brukade finnas över hela kontinentala Europa men hade utrotats i de flesta regioner och länder under 1900-talets första hälft.

2020 års rapport om tillståndet för naturen 168 ,, som baseras på uppgifter som rapporterats av medlemsstaterna, bekräftar att vargstammarna i allmänhet håller på att återhämta sig (stabil eller ökande nivå) i EU och håller på att återkolonisera delar av sitt historiska utbredningsområde, men har endast uppnått gynnsam bevarandestatus i ett fåtal medlemsstater 169 . Vargens återkomst är en stor framgång för bevarandepolitiken 170 , och har gjorts möjlig av rättsligt skydd, en mer positivt inställd allmänhet liksom återställandet av vargens bytesarter (t.ex. hjort och vildsvin) och skogstäcket (till följd av övergiven mark på landsbygden).

Samtidigt är vargens återkomst till regioner där den inte har funnits på flera decennier eller längre en stor utmaning för medlemsstaterna eftersom denna art ofta är föremål för olika slags konflikter och kan framkalla omfattande samhällsprotester och reaktioner i de berörda landsbygdssamhällena.

Precis som andra stora rovdjur kräver vargar mycket stora arealer, med individer och flockar som använder hundratusentals km2 för sina territorier. Som en följd av detta är populationerna inte täta och lever ofta utspridda över mycket stora områden, vanligtvis över flera administrativa gränser, både inom och mellan länder. Ur en biologisk synvinkel rekommenderas det därför att bevarande- och förvaltningsåtgärderna samordnas och är så samstämmiga som möjligt. Detta belyser behovet av gränsöverskridande samarbete, till exempel genom tillämpning av samstämmiga och samordnade strategier för vargpopulationen. Ytterligare vägledning finns i Guidelines for population-level management plans of large carnivores in Europe, som tagits fram för kommissionens räkning (Linnell et al, 2008) 171 .

Vargen finns förtecknad i bilaga 4 till habitatdirektivet för de flesta medlemsstater och regioner och omfattas därför av de strikta skyddsbestämmelserna i artikel 12 i habitatdirektivet, som bland annat innebär att det är förbjudet att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs.

För vissa medlemsstater och regioner finns vargen förtecknad enligt bilaga 5, bland de arter ”för vilka insamling i naturen och exploatering kan bli föremål för förvaltningsåtgärder”. För de flesta medlemsstater och regioner har vargen också inkluderats i bilaga 2, som en prioriterad art, vilket kräver att särskilda bevarandeområden och lämpliga bevarandeåtgärder utses. I tabell 1 visas vilka populationer som finns inkluderade i vilken bilaga till habitatdirektivet.