22.10.2015   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

L 277/41

(1)

Genom en skrivelse av den 15 april 2010 (diarienummer 553725) ingav Den norske Forleggerforening (nedan kallad DnF) ett klagomål till myndigheten där det hävdades att Nasjonal digital læringsarena (nedan kallad NDLA) hade beviljats olagligt statligt stöd. Genom ett e-postmeddelande av den 15 juli 2011 (diarienummer 608593) lämnade klaganden ytterligare upplysningar.

(2)

Genom en skrivelse av den 2 juli 2010 (diarienummer 558201) begärde myndigheten ytterligare upplysningar. Genom en skrivelse av den 9 september 2010 (diarienummer 568942) besvarade de norska myndigheterna begäran om upplysningar. Vid ett möte i Norge den 13 och 14 oktober 2010 hölls dessutom diskussioner om ärendet mellan myndigheten och de norska myndigheterna. De norska myndigheterna lämnade ytterligare upplysningar till myndigheten genom en skrivelse av den 1 december 2010 (diarienummer 579405).

(3)

Myndigheten begärde ytterligare upplysningar genom en skrivelse av den 4 februari 2011 (diarienummer 574762). De norska myndigheterna svarade genom en skrivelse av den 7 mars 2011 (diarienummer 589528). De norska myndigheterna gjorde ytterligare klargöranden genom e-postmeddelanden av den 2 maj 2011 och den 12 augusti 2011 (diarienummer 596402 och 608596).

(4)

Den 12 oktober 2011 antog myndigheten beslut nr 311/11/KOL, enligt vilket åtgärden inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet (nedan kallat beslutet) (2). Den 9 januari 2012 väckte sökanden talan mot beslutet och, genom sin dom av den 11 december 2012 i mål E-1/12, Den norske Forleggerforening mot Eftas övervakningsmyndighet, upphävde Efta-domstolen beslutet (nedan kallad domen) (3).

(5)

Till följd av domen antog myndigheten den 27 mars 2013 beslut nr 136/13/KOL, varigenom en formell granskning inleddes (4). De norska myndigheterna lämnade synpunkter på beslutet den 6 maj 2013 (diarienummer 672024). DnF lämnade sina kommentarer den 31 juli 2013 (diarienummer 679681). Ett antal synpunkter från tredje part inkom mellan den 2 september och den 15 september 2013. Dessa synpunkter från tredje part översändes till de norska myndigheterna genom e-postmeddelanden av den 4 oktober 2013 (diarienummer 685793, 685794, 685795 och 685797) och den 7 oktober 2013 (diarienummer 685884, 685885, 685886, 685887, 685889) och genom en skrivelse av den 29 oktober 2013 (diarienummer 688133).

(6)

Efter en begäran från DnF hölls ett möte i Bryssel den 16 oktober 2013, under vilket DnF höll en presentation där ytterligare synpunkter på ärendet framfördes. Den 27 oktober 2013 skickade DnF en kopia av sitt presentationsmaterial tillsammans med ytterligare skriftliga synpunkter (diarienummer 688135), som översändes till de norska myndigheterna den 29 oktober 2013. De norska myndigheterna lämnade synpunkter den 29 november 2013 (diarienummer 691769).

(7)

Myndigheten begärde ytterligare upplysningar genom en skrivelse av den 17 februari 2014 (diarienummer 694424). De norska myndigheterna svarade genom en skrivelse av den 31 mars 2014 (diarienummer 703980 och 703991, bilagorna 1–28 i diarienummer 703987).

(8)

NDLA är en enhet som inrättats av norska fylkeskommuner i enlighet med § 27 i kommuneloven (5). NDLA är inte en juridisk person.

(9)

Enligt § 27 i kommuneloven får kommuner eller fylkeskommuner gå samman för att utföra gemensamma uppgifter. Samarbetet ska ske genom en styrelse som utses av det berörda kommunestyret eller fylkestinget. Styrelsen kan ges befogenhet att anta beslut om hur verksamheten ska bedrivas och organiseras. Enligt kommuneloven ska stadgan för samarbetet innehålla bestämmelser om styrelsens sammansättning och hur den utses, verksamhetsområdet, huruvida deltagande kommuner/fylkeskommuner ska bidra ekonomiskt, huruvida styrelsen får ingå låneavtal eller på annat sätt ålägga deltagande kommuner/fylkeskommuner ekonomiska förpliktelser samt hur samarbetet ska avslutas. Endast kommuner och fylkeskommuner får delta i interkommunalt samarbete. Varken staten, andra statliga enheter eller privata parter får delta. Samarbetet ska dessutom vara genuint såtillvida att lagen förbjuder att förvaltningen av samarbetet delegeras till en kommun eller fylkeskommun.

(10)

Inrättandet av NDLA beskrivs i avsnitt I.4.4.

(11)

NDLA:s verksamhet går ut på att utveckla och köpa in digitala läromedel som publiceras på internet och kan användas av lärare och elever utan kostnad. Det sker genom att materialet publiceras på en öppen webbplats. NDLA har fyra huvudsakliga verksamhetsområden: för det första, utveckling och tillhandahållande av digitala läromedel för gymnasiet; för det andra, upphandling av digitala läromedel från tredjepartsleverantörer; för det tredje, kvalitetskontroll av läromedel; för det fjärde, drift av den webbplats där läromedlen offentliggörs (dessa verksamheter kallas nedan även inköp, utveckling och tillhandahållande av digitala läromedel).

(12)

DnF företräder företag som är eller skulle kunna vara verksamma inom utveckling och distribution av digitala läromedel.

(13)

Klaganden hävdar att beviljandet av medel till NDLA för inköp, utveckling och tillhandahållande av digitala läromedel utgör olagligt statligt stöd till NDLA. Klaganden framhåller i det avseendet att NDLA inte enligt dess mening är en integrerad del av den offentliga förvaltningen utan snarare ett företag i den mening som avses i reglerna om statligt stöd. Klaganden erinrar om att ett företag enligt etablerad rättspraxis är en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet. Klaganden menar att ekonomisk verksamhet, enligt rättspraxis från Europeiska unionens domstol (nedan kallad EU-domstolen), är en verksamhet som åtminstone i princip skulle kunna bedrivas av ett privat företag i vinstsyfte. Varje enhet som bedriver en verksamhet som skulle kunna bedrivas i vinstsyfte ägnar sig således åt ekonomisk verksamhet.

(14)

Klaganden hävdar vidare att det fanns en marknad för digitala läromedel innan NDLA inledde sin verksamhet och att NDLA nu konkurrerar med etablerade privata företag som erbjuder digitala läromedel. Klaganden menar därför att utveckling och tillhandahållande av digitala läromedel utgör en ekonomisk verksamhet. Klaganden påpekar vidare att NDLA:s övriga verksamhet hänger nära samman med utveckling och tillhandahållande av digitala läromedel och därför också bör anses vara av ekonomisk karaktär.

(15)

Klaganden påpekar också att artikel 59.2 i EES-avtalet inte är tillämplig och konstaterar att norska staten har beviljat statligt stöd i strid med reglerna om statligt stöd eftersom ingen anmälan gjorts.

(16)

I Norge erbjuds utbildning genom ett system av avgiftsfria skolor i offentlig regi. Systemet är indelat i obligatorisk grundskola bestående av barnetrinnet (6–13 år) och ungdomstrinnet (13–16 år) och icke-obligatorisk gymnasieskola (videregående opplæring) (16–19 år).

(17)

De norska myndigheterna beslutade 2006, i samband med initiativet ”Kunskapslöftet” (6), att alla norska skolor skulle betona vissa grundläggande färdigheter i alla ämnen. En av dessa färdigheter är förmågan att inhämta kunskap i ett visst ämne med hjälp av digital informations- och kommunikationsteknik. Detta krav infördes i den nationella läroplanen för elever i den tioåriga obligatoriska skolan (årskurserna 1–10) och för förstaårselever i gymnasieskolan (årskurserna 11–13) samt för elever i lärlingsutbildning. Enligt den norska opplæringslova (7) ansvarar kommunerna och fylkeskommunerna för att dessa krav uppfylls.

(18)

Under 2007 ändrade de norska myndigheterna opplæringslova och införde en skyldighet för fylkeskommunerna att kostnadsfritt förse eleverna med nödvändiga tryckta och digitala läromedel. Det bör noteras att elever på gymnasiet (årskurserna 11–13) i Norge fram till dess måst köpa sina läromedel från det läromedelsurval som angetts av skolorna i överensstämmelse med den nationella läroplanen. Ändringen gjordes sedan den norska regeringen undersökt hur kostnadsfria läromedel skulle kunna införas på gymnasiet och de ekonomiska konsekvenserna av detta (8).

(19)

Enligt en proposition (9) är principen om kostnadsfria läromedel inte ny utan var redan underförstådd i förbudet mot att ta ut skolpeng, som kan tolkas som att även läromedel ska vara kostnadsfria. I propositionen erkändes dock att det inte uttryckligen föreskrivits att läromedel skulle vara kostnadsfria:

[R]egeln är ny men syftar inte till att ändra gällande rätt. Principen om kostnadsfri utbildning framgår av § 35 tredje stycket i lov om videregående opplæring  (10) om förbud mot att ta ut skolpeng. Systemet att elever och lärlingar själva måste stå för undervisningsmaterial och utrustning är i dag inte reglerat i lag. (11) (inofficiell översättning)

(20)

I det nya nionde stycket i § 3-1 i opplæringslova står nu uttryckligen följande:

Utbildning vid offentlig gymnasieskola eller vid lärlingsanstalt är kostnadsfri. Fylkeskommunen ansvarar för att förse eleverna med nödvändiga tryckta och digitala läromedel och digital utrustning. Eleverna får inte åläggas att stå för någon del av kostnaderna för detta utöver det som följer av föreskriften. (…). (12) (inofficiell översättning)

(21)

Skyldigheten att tillhandahålla kostnadsfria digitala och fysiska läromedel utgör en avsevärd ekonomisk börda för de norska fylkeskommunerna. Med hänsyn till dessa extra kostnader beslutade den norska regeringen 2006 att tillhandahålla ytterligare medel. Tillhandahållandet av dessa medel ingick i en reviderad statsbudget som antogs den 12 maj 2006:

Regeringens mål är att införa kostnadsfria läromedel på gymnasiet. Samtidigt vill regeringen främja användning av digitala läromedel på gymnasiet. Som ett led i arbetet med att sänka kostnaderna för den enskilda eleven genom ökad tillgång till och användning av digitala läromedel föreslår regeringen att 50 000 000 norska kronor anslås för utveckling och användning av digitala läromedel.

Ansökningarna från fylkeskommuner kan avse en, flera eller samtliga gymnasieskolor i fylket och ett eller flera ämnen. Syftet med detta bidrag är att främja utveckling och användning av digitala läromedel och bidra till en sänkning av elevernas läromedelskostnader.

Medlen får användas för upphandling eller lokal utveckling av digitala läromedel. Medlen får inte användas för utveckling av digital infrastruktur. Planen är att prioritera ansökningar som utgår från samarbete mellan fylken. (13) (de norska myndigheternas inofficiella översättning)

(22)

I en skrivelse av den 19 juni 2006 uppmanade Kunnskapsdepartementet fylkeskommunerna att var för sig eller gemensamt ansöka om de 50 miljoner norska kronor som ställdes till förfogande den 15 augusti 2006. Skrivelsen innehöll följande beskrivning av syftena och tanken med initiativet:

(…) I [den reviderade statsbudgeten] för 2006 anger regeringen följande:

Medlen får användas för inköp av digitala läromedel och lokal utveckling av digitala läromedel  (14). (inofficiell översättning)

(23)

I augusti 2006 möttes utbildningscheferna från de 19 norska fylkeskommunerna för att diskutera möjligheten att gemensamt ansöka om medlen. Fylkeskommunen Oslo beslutade att inte delta i ett gemensamt projekt, men övriga 18 fylkeskommuner beslutade att inleda ett samarbete mellan fylkeskommunerna och inrätta NDLA för att förvalta processen på obestämd tid. Var och en av dessa fylkeskommuner antog därefter följande beslut:

Fylkestinget beslutar att det mellan fylkena Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold och Østfold ska upprättas ett organ för samarbete mellan fylkeskommuner, NDLA, med egen styrelse i enlighet med § 27 i kommuneloven. Syftet med samarbetet är att underlätta inköp, utveckling, distribution och organisation av digitala läromedel i alla ämnen för gymnasiet. Detta ska resultera i kostnadsfria digitala läromedel som underlättar aktiv inlärning och utbyte (…)  (15) (de norska myndigheternas inofficiella översättning)

(24)

Den 1 december 2012 beslutade Akershus att lämna NDLA, men beslutade därefter att på nytt gå med i NDLA från och med den 1 januari 2014. Enligt förordet till NDLA:s årsrapport 2012 sade Akershus fylkeskommune upp sitt medlemskap på grund av låga besökssiffror från de egna skolorna (…)  (16) (inofficiell översättning). Enligt informationen på NDLA:s webbplats var skälet till att Akershus gick med igen att utnyttjandet av ämnena på ndla.no sedan dess utträde har ökat enormt (inofficiell översättning). NDLA består därmed i dag av 18 fylkeskommuner.

(25)

Ansökan om statliga medel lämnades gemensamt in av de 18 fylkeskommunerna till Kunnskapsdepartementet den 15 oktober 2006, och departementet gav sitt preliminära bifall till ett bidrag på 2 miljoner norska kronor för projektplanering och ytterligare 15 miljoner norska kronor för utveckling och inköp av innehåll (dvs. sammanlagt 17 miljoner norska kronor). Bidraget på 15 miljoner norska kronor skulle inte beviljas förrän projektplanen godkänts (17). Projektplanen, som mottogs den 16 februari 2007, godkändes den 20 april 2007, och de ytterligare 15 miljoner norska kronorna beviljades med ett antal förbehåll:

Medlen ska användas för inköp, utveckling och/eller anpassning av digitala läromedel i ämnena norska och naturvetenskap för VGI (18) från och med hösten 2007.

(…)

Departementet anmodar dessutom fylkeskommunerna att gemensamt utse en ansvarig rättslig enhet som påtar sig fylkeskommunernas ansvar för digitala läromedel inom ramen för detta initiativ. Denna enhet kan t.ex. vara ett företag, ett organ för samarbete mellan fylkeskommuner eller en värdfylkeskommun, men den får inte själv bedriva ekonomisk verksamhet.

(…)

Departementet förväntar sig att inköp av digitala läromedel och utvecklingstjänster sker i enlighet med bestämmelserna om offentlig upphandling. Utveckling av digitala läromedel av anställda vid fylkeskommunerna ska ses som en verksamhet i sig, förutsatt att fylkeskommunerna inte gör några vinster på den verksamheten. Utveckling av personer som inte är anställda vid en fylkeskommun ska betraktas som köp av tjänster och på vanligt sätt bedömas enligt reglerna om offentlig upphandling  (19). (inofficiell översättning)

(26)

När bidraget godkänts förde Kunnskapsdepartementet över 30,5 miljoner norska kronor under tre års tid (2 miljoner respektive 15 miljoner norska kronor 2006–2007, 9 miljoner norska kronor 2008 för utveckling av (digitala) läromedel och 4,5 miljoner norska kronor 2009 för infrastruktur och tekniskt stöd) till NDLA-projektet (se sammanfattning i tabellen i skäl 27) (20).

(27)

Därutöver kompenserades fylkeskommunerna, till följd av ändringen av opplæringslova 2007, för skyldigheten att tillhandahålla (fysiska och digitala) läromedel genom en ökning av fylkeskommunernas bidrag från Kommunal- og regionaldepartementet, som den 1 januari 2014 fick det nya namnet Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (21) Denna kompensation baserades på de beräknade kostnaderna för att tillhandahålla läromedel i alla ämnen. Kompensationsbeloppen sammanfattas nedan (22):

(28)

De deltagande fylkeskommunerna beslutade att använda en del av medlen från det allmänna bidragssystem som avses i skäl 27 till NDLA-projektet. Fylkeskommunernas budgetanslag sammanfattas nedan: (24)

(29)

Även om det sätt på vilket medlen kanaliserades till NDLA ändrades över tiden, förblev finansieringskällan densamma, nämligen bidrag från staten via Kunnskapsdepartementet och Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

(30)

Under sitt första verksamhetsår beviljades NDLA medel direkt från Kunnskapsdepartementet (17 miljoner norska kronor 2007). Därefter, under det andra och tredje året, finansierades NDLA både direkt av staten och av fylkeskommunerna, som anslog en del av sina statliga bidrag till NDLA.

(31)

Kunnskapsdepartementet täckte bara kostnaden för tekniskt stöd och infrastruktur för NDLA, dvs. utbyggnad och förflyttning av systemet för innehållshantering, på 4,5 miljoner norska kronor 2009, eftersom det ekonomiska ansvaret för kostnadsfria läromedel överfördes till fylkeskommunerna den 1 juli 2009 (29).

(32)

NDLA har sedan 2010 finansierats helt och hållet med medel ur fylkeskommunernas budgetar, som i sin tur utnyttjar medlen från det allmänna bidragssystem som förvaltas av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

(33)

Den rättsliga grunden för medlen från Kunnskapsdepartementet till NDLA är Stortingets resolution från 2006 om statsbudgeten i förening med delegeringen av befogenhet till departementet att godkänna ansökningar om bidrag.

(34)

Den rättsliga grunden för bidragen från fylkeskommunerna till NDLA utgörs av de deltagande fylkeskommunernas respektive budgetresolutioner (30).

(35)

Mellan den 15 oktober 2006 (32) och den 1 juli 2009 drevs NDLA som ett tillfälligt samarbete, innan det inrättades formellt som ett samarbete mellan fylkeskommunerna enligt § 27 i kommuneloven.

(36)

Mellan den 15 oktober och den 15 februari 2007 arbetade de fylkeskommuner som deltog i NDLA främst med att sammanställa en projektplan att lägga fram för Kunnskapsdepartementet med sikte på att få godkännande och finansiering för NDLA. Projektplanen inkom till departementet den 16 februari 2007 och godkändes i april 2007 (33). Vid den tiden fattades de strategiska besluten om projektet av Forum för utbildningschefer i regionerna (nedan kallat FFU) (34). Den dagliga projektförvaltningen leddes av en styrelse som utsetts av FFU och bestod av fem ledamöter, som också var utbildningschefer på fylkesnivå. Enligt de uppgifter som lämnats av de norska myndigheterna bestod styrelsen av minst en företrädare från de tre utbildningsregionerna (den norra, sydvästra och östra regionen) och FFU:s chef (35).

(37)

Vid sidan av dessa fem styrelseledamöter arbetade fyra anställda från olika fylkeskommuner med projektet (36). NDLA:s styrelse utgick från ett mandat som fastställts av de deltagande fylkeskommunerna, med två specifika mål (37):

(38)

För att statlig finansiering skulle kunna beviljas krävde Kunnskapsdepartementet att en rättslig enhet ansvarade för projektet. Till följd av detta krav utsågs Hordaland fylkeskommune till ansvarig rättslig enhet. Detta bekräftades genom ett beslut av Hordaland fylkeskommune den 16 oktober 2007 (38) och godkändes av övriga deltagande fylkeskommuner genom deras respektive fylkesutval.

(39)

Under 2008 och 2009 diskuterade de deltagande fylkeskommunerna hur NDLA borde organiseras i framtiden. Syftet var att formalisera arrangemanget med minsta möjliga förändringar av det befintliga samarbetet (39). Slutligen antog samtliga fylkeskommuners fylkesutval identiska beslut om fylkeskommunernas deltagande i ett samarbete mellan fylkeskommunerna i enlighet med § 27 i kommuneloven. Enligt besluten var målet för NDLA att köpa in, utveckla och distribuera digitala läromedel i alla ämnen som det undervisas i på gymnasiet i Norge. Fylkeskommunerna beslutade att samarbetet inte skulle bedrivas i form av en separat rättslig enhet, vilket återspeglades i NDLA:s stadgar (40). NDLA inrättades formellt som ett samarbete mellan fylkeskommunerna den 1 juli 2009, vilket är det datum som anges i stadgarna. De norska myndigheterna har bekräftat att detta är det korrekta datumet för inrättandet (41). Enligt de upplysningar som lämnats av de norska myndigheterna ändrades stadgarna något 2012 (42). Denna ändring innebar ingen förändring av NDLA:s behörighet, såsom beskrivs i skäl 52.

(40)

Enligt stadgarna påtar sig FFU rollen som tillsynsstyrelse (43) och behåller därmed ansvaret för den övergripande förvaltningen, på samma sätt som under det tillfälliga samarbetet. I 2012 års ändrade stadgar hade hänvisningen till FFU utgått, men tillsynsstyrelsen har samma sammansättning och funktion. Detta återspeglar syftet med och strukturen hos ett samarbete mellan fylkeskommunerna, där alla deltagande fylkeskommuner ska vara företrädda i det högsta beslutsfattande organet (44).

(41)

Enligt stadgarna består förvaltningsstyrelsen av minst fem ledamöter, varav minst en företrädare för var och en av utbildningsregionerna (den norra, sydvästra och östra regionen), dvs. samma sammansättning som under det tillfälliga samarbetet (45).

(42)

Enligt stadgarna (46) är förvaltningsstyrelsens uppgift att se till att NDLA kan fullgöra sina uppgifter enligt stadgarna, dvs. att se till att 1) digitala läromedel finns tillgängliga för användarna utan kostnad, 2) gymnasieskolan kännetecknas av samarbete och utbyte, 3) elever och lärare deltar aktivt i undervisning och inlärning, 4) akademiska institutioner och nätverk över hela landet är en drivkraft i utvecklingen av digitala läromedel av hög kvalitet, och 5) att det finns tillgång till innehåll och tjänster som är anpassade till elevers och lärares behov.

(43)

Förvaltningsstyrelsen är visserligen behörig att göra ekonomiska åtaganden på deltagarnas vägnar, men i stadgarna anges det uttryckligen att förvaltningsstyrelsen utövar sin behörighet endast på grundval av beslut om delegering fattade av tillsynsstyrelsen, som också får ge förvaltningsstyrelsen anvisningar och upphäva dess beslut. I 2012 års ändrade stadgar är befogenheten att göra ekonomiska åtaganden för NDLA:s deltagande medlemmar underförstådd, men förvaltningsstyrelsen fungerar på samma sätt. Sådana ekonomiska åtaganden begränsas under alla omständigheter av den budget som de deltagande fylkeskommunerna har enats om för NDLA. I det avseendet bör det noteras att alla NDLA:s ekonomiska affärer genomförs av Hordaland fylkeskommune och fylkeskommunens upphandlingsenhet BTV (se närmare uppgifter i skäl 54). I stadgarna anges dessutom att varken förvaltningsstyrelsen eller tillsynsstyrelsen får ingå kreditavtal eller utfärda garantier på samarbetsorganets vägnar. I detta avseende har de norska myndigheterna förklarat att varken tillsynsstyrelsen, förvaltningsstyrelsen eller administrationen i praktiken ålägger fylkeskommunerna några nya ekonomiska skyldigheter.

(44)

Under loppet av 2009 antog de 18 olika fylkeskommunerna beslut om att godta avtalet och stadgarna, varigenom NDLA inrättades som ett samarbete mellan fylkeskommunerna. Dessa beslut fattades vid olika tidpunkter av fylkeskommunerna, men det stora flertalet fattade beslutet före den 1 juli 2009, då fylkeskommunerna beslutat att samarbetet skulle inledas (47).

(45)

De norska myndigheterna har uppgett att samtliga 18 fylkeskommuner medverkat i NDLA-samarbetet sedan den tillfälliga fasen (med undantag av Akershus, som lämnade samarbetet men sedan gick med på nytt, se skäl 24) och även att det formella samarbetet inleddes den 1 juli 2009.

(46)

NDLA:s första styrelsemöte ägde rum den 11 augusti 2009 (48).

(47)

NDLA:s finansieringsnivå ett givet år avgörs i slutändan av de deltagande fylkeskommunerna. Beslutet baseras på en rekommendation från NDLA:s förvaltningsstyrelse som beskriver styrelsens syn på finansieringsnivån, men fylkeskommunerna är inte rättsligt bundna av denna rekommendation. Finansieringens främsta syfte (49) är att göra det möjligt för NDLA att nå sina angivna mål, nämligen att köpa in, utveckla och distribuera digitala läromedel i alla ämnen som det undervisas i på de gymnasieskolor i Norge som omfattas av den rättsliga skyldigheten enligt opplæringslova.

(48)

Det bör också noteras att NDLA inte har någon rätt att ta ut avgifter för sina tjänster av fylkeskommunerna, staten eller privata kunder. Bidragen till NDLA fastställs ensidigt av fylkeskommunerna, och NDLA kan inte förhandla om bidragens storlek. Om förvaltningsstyrelsen vill utveckla NDLA:s verksamhet och därför vill öka budgeten måste frågan läggas fram för tillsynsstyrelsen för godkännande. Om tillsynsstyrelsen beslutar att stödja en ökning av budgeten, hänskjuts frågan därefter till landstingen (50) för slutligt godkännande.

(49)

För att säkerställa att NDLA genomför sina offentliga upphandlingar i fullständig överensstämmelse med anskaffelsesloven (51) har NDLA upprättat en strategi för offentlig upphandling (52). Enligt de upplysningar som lämnats av de norska myndigheterna är en av NDLA:s huvudsakliga uppgifter att förvalta utvecklingen av nya digitala läromedel genom offentlig upphandling. Beslutet att tillämpa offentlig upphandling begränsas av NDLA:s allmänna mål och dess budget. NDLA får inom dessa gränser fritt besluta om upphandlingarnas innehåll (53).

(50)

NDLA har sedan 2007 genomfört nio större offentliga upphandlingar med hjälp av Hordaland fylkeskommune (54). De avser digitala läromedel, t.ex. inköp av slutliga produkter och moment, tillgång till bilder och videor och stödtjänster i det sammanhanget.

(51)

Såsom nämns ovan har NDLA:s ledning befogenhet att ålägga de deltagande fylkeskommunerna ekonomiska skyldigheter. Enligt de norska myndigheterna var tanken med detta att klargöra att NDLA:s styrelse är behörig att ingå avtal med andra parter. För att kunna göra det måste förvaltningsstyrelsen kunna ålägga de fylkeskommuner som deltar i samarbetet skyldigheter, eftersom det skulle tvinga fylkeskommunerna att utnyttja de medel som ställts till förfogande för NDLA i enlighet med målen för NDLA (55).

(52)

Såsom nämns i skäl 39 ändrades stadgarna 2012. Den enda betydande ändringen är dock ett förtydligande av vd:ns roll, framför allt de begränsningar som gäller för hans/hennes mandat. Sammantaget innebär dock stadgeändringarna ingen förändring av myndighetens bedömning av NDLA:s självbestämmande, eftersom ändringarna inte medför någon väsentlig förändring av NDLA:s mandat. De norska myndigheterna har vidare påpekat att stadgeändringarna ger en korrektare beskrivning av NDLA:s behörighet (56).

(53)

NDLA har inga anställda. Den personal som arbetar för DNLA är i de flesta fall kontraktsanställd av någon av de deltagande fylkeskommunerna. I andra fall utförs arbetet av externa konsulter, som enligt de upplysningar som lämnats av de norska myndigheterna är anställda av företag som vunnit offentliga upphandlingar. Redaktionspersonal lånas antingen in från fylkeskommunerna eller är anställda av uppdragstagare som levererar tjänster till NDLA. Redaktionspersonal från fylkeskommunerna lånas in på deltid för ett antal år. Det betyder att de fortfarande är anställda av fylkeskommunen, men lönen för den tid de arbetar för NDLA kommer från NDLA:s budget. Kostnaden för övrig redaktionspersonal ingår i de arvoden som betalas till uppdragstagare som levererar tjänster som har upphandlats av NDLA. Förvaltningspersonalen lånas in från fylkeskommunerna på obestämd tid och har alltså inga anställningsavtal med NDLA.

(54)

I praktiken ersätter NDLA fylkeskommunerna tre gånger om året för utnyttjandet av deras resurser (dvs. för löner, resekostnader osv.). Ersättningen ombesörjs av Hordaland fylkeskommune. NDLA har dessutom sedan projektfasen utnyttjat fylkeskommunens inköpsenhet BTV (57) för all sin offentliga upphandling av tjänster på marknaden. De tjänster som NDLA har upphandlat innefattar all teknisk administration, tillämpningsstyrning, stödtjänst och utvecklingstjänster avseende NDLA:s webbplats för digitala läromedel (58). Det finns inga belägg för att NDLA:s inköp har överskridit budgeten eller för att NDLA har upphandlat tjänster eller varor som inte omfattas av dess mandat.

(55)

DnF:s synpunkter kan sammanfattas på följande sätt:

(56)

DnF motsätter sig den preliminära bedömningen och slutsatserna i myndighetens beslut 136/13/KOL, där myndigheten påpekade att NDLA inte kunde betecknas som ett företag och därmed inte skulle omfattas av reglerna om statligt stöd.

(57)

DnF hävdar att minskningen av fylkeskommunernas upphandlingsbudgetar för läromedel direkt hänger samman med bildandet av NDLA. Enligt DnF:s mening ligger denna minskning bakom marknadens minskade storlek, som visar sig i den lägre bruttoomsättningen för böcker sålda till gymnasieskolor (392 miljoner norska kronor 2008 och mellan 255 och 264 miljoner norska kronor 2010–2012). DnF hävdar att dessa siffror visar att det åtminstone före bildandet av NDLA fanns en marknad. DnF hänvisar också till punkt 13 i myndighetens riktlinjer för tillämpningen av reglerna om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (60) och menar att trots en avskärmning av marknaden [intern produktion] kan en ekonomisk verksamhet existera om andra aktörer har vilja och kapacitet att tillhandahålla tjänsten och att NDLA:s icke-vinstdrivande karaktär inte ändrar bedömningen att det rör sig om ett företag, om tillhandahållandet sker i konkurrens med andra aktörer, vars verksamhet bedrivs i vinstsyfte  (61).

(58)

När det gäller bedömningen av Altmarkkriterierna (62) hävdar DnF att de inte är uppfyllda eftersom NDLA påstås vara mycket ineffektivt.

(59)

Det hävdas också att NDLA inte producerar en produkt enbart vid ett marknadsmisslyckande utan även när produkten redan finns tillgänglig på marknaden. DnF hänvisar till punkt 13 i myndighetens riktlinjer om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, enligt vilken Eftastaterna inte kan förena särskilda skyldigheter i samband med tillhandahållande av allmännyttiga tjänster för tjänster som redan tillhandahålls […] av företag som bedriver sin verksamhet under normala marknadsförhållanden.

(60)

Slutligen kritiseras den bristande insynen vid bedömningen av NDLA som en leverantör av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I det avseendet hänvisar DnF till villkoren i insynsdirektivet 2006/111/EG (63), som man menar att NDLA inte uppfyller.

(61)

Myndigheten har mottagit synpunkter från följande elva berörda tredje parter: Associacao Portuguesa de Editores e Livrerios (APEL), Federation of European Publishers (FEP), Polska Izba Książki, Syndicat National de l'édition, Chamber of Commerce and Industry of Slovenia, Forlæggerforeningen, Publisher Association (Förenade kungariket), International Publishers Association (IPA), Association des éditeurs belges (ADEB), Publisher and Booksellers Association of Serbia och Sveriges Läromedelsförfattares Förbund.

(62)

Samtliga tredje parter anser att produktion och tillhandahållande av kostnadsfria digitala läromedel av en statligt driven enhet som NDLA är orättvis statsunderstödd konkurrens och bör betraktas som olagligt stöd.

(63)

FEP och IPA lämnade mer omfattande synpunkter, som sammanfattas nedan:

(64)

De norska myndigheternas ståndpunkt är att finansieringen av den kostnadsfria gymnasieskolan inte kan betraktas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 61 i EES-avtalet. De norska myndigheterna understryker att NDLA främst köper in läromedel genom offentlig upphandling på marknaden. Det är bara när NDLA inte kan upphandla material av tillräckligt hög kvalitet som materialet utvecklas tillsammans med lärare och fylkeskommunerna.

(65)

I artikel 61.1 i EES-avtalet föreskrivs följande: Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, Eftastater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna.

(66)

Av ovanstående följer att reglerna om statligt stöd bara gäller fördelar som ges till företag. Bedömningen av om villkoren för statligt stöd är uppfyllda i detta fall måste föregås av en undersökning av huruvida NDLA kan betecknas som ett företag i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Om så inte är fallet omfattas inte stödet till NDLA av artikel 61.1 i EES-avtalet.

(67)

Enligt etablerad rättspraxis omfattar begreppet företag varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess finansiering (64).

(68)

Myndigheten noterar att NDLA i allt väsentligt är ett samarbete mellan olika fylkeskommuner. Mottagaren av de statliga medlen är således inte NDLA självt utan de enskilda fylkeskommuner som samarbetar inom NDLA-projektet. Såsom anges ovan kan dock en enhet vara ett företag i den mening som avses i reglerna om statligt stöd, oavsett den rättsliga formen och finansieringssättet. Den avgörande frågan är därför huruvida verksamheten kan anses vara av ekonomisk karaktär. Såsom förklaras i avsnitt II.1.1.2 har myndigheten undersökt om ändringen av NDLA:s status, när det övergick från att inledningsvis vara ett tillfälligt samarbete till att från och med den 1 juli 2009 vara ett formellt samarbete mellan fylkeskommunerna, hade någon inverkan på klassificeringen av NDLA:s verksamhet. Myndigheten har slagit fast att den förändrade statusen inte hade någon inverkan, eftersom varken beslutsfattandet, finansieringen eller NDLA:s självbestämmande ändrades väsentligen i samband med statusändringen.

(69)

NDLA köper in, utvecklar och publicerar digitala läromedel. Klaganden hävdar att denna verksamhet är av ekonomisk karaktär. Klaganden framhåller i det avseendet att privata leverantörer hittills har utvecklat och publicerat digitala läromedel. Klaganden menar att NDLA, genom att utveckla och publicera egna digitala läromedel, har börjat konkurrera direkt med dessa privata leverantörer.

(70)

Myndigheten konstaterar att ekonomisk verksamhet är all verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en marknad (65). Huruvida en marknad finns eller inte kan vara beroende av hur den är organiserad i den berörda staten (66), och klassificeringen av en viss verksamhet som ekonomisk eller icke-ekonomisk kan således variera över tiden. Myndigheten konstaterar att ett antal företag erbjuder digitala läromedel som en del av sin ekonomiska verksamhet.

(71)

Av Eftadomstolens dom i målet med Private Barnehagers Landsforbund (67) följer dock att det faktum att en verksamhet kan erbjudas av privata aktörer som en ekonomisk verksamhet inte utesluter att den även kan erbjudas av staten som en icke-ekonomisk verksamhet. I målet med Private Barnehagers Landsforbund hade Eftadomstolen att bedöma om verksamheten vid kommunala förskolor i Norge utgjorde en ekonomisk verksamhet. Klaganden i målet hade hävdat att den enda relevanta frågan i det avseendet var om kommunerna på en viss marknad tillhandahåller tjänster som, åtminstone i princip, skulle kunna utföras av privata aktörer i vinstsyfte.

(72)

I sin dom påpekar dock Eftadomstolen att när arten av en verksamhet som bedrivs av en offentlig enhet bedöms med avseende på reglerna om statligt stöd kan det inte ha någon betydelse om verksamheten i princip skulle kunna bedrivas av en privat aktör. En sådan tolkning skulle innebära att all statlig verksamhet som inte består i utövande av offentlig makt omfattas av begreppet ekonomisk verksamhet (68). En sådan tolkning skulle i själva verket otillbörligen begränsa staternas handlingsfrihet att tillhandahålla vissa tjänster för medborgarna. Det finns ett antal fall där det har konstaterats att liknande verksamheter kan bedrivas som både icke-ekonomiska och ekonomiska verksamheter och där bara de senare omfattas av reglerna om statligt stöd. Detta har godtagits av de europeiska domstolarna i mål gällande hälso- och sjukvårdssystem (t.ex. privata och offentliga sjukförsäkringar (69)), pensionsfondsystem (t.ex. privata och offentliga pensionsfonder (70)) och utbildningssektorn (t.ex. privata och offentliga förskolor (71)).

(73)

I målet med Private Barnehagers Landsforbund (68) förklarade Eftadomstolen vidare att EU-domstolens resonemang i Humbeldomen (72), som gällde begreppet ”tjänst” i anslutning till de grundläggande friheterna, kunde tillämpas i ärenden om statligt stöd för att slå fast om en viss verksamhet är ekonomisk eller inte.

(74)

I synnerhet på utbildnings- och forskningsområdet har de europeiska domstolarna ansett att tillhandahållande av vissa tjänster av inrättningar som ingår i ett offentligt utbildningssystem och finansieras med offentliga medel inte ska betecknas som tillhandahållande av tjänster enligt artikel 50 i EG-fördraget (nu artikel 57 i EUF-fördraget). EU-domstolen ansåg i målet kommissionen mot Tyskland (73), framför allt med stöd av Humbeldomen, att staten, genom att upprätta och upprätthålla ett sådant system för offentlig undervisning som i regel finansieras med medel ur den offentliga budgeten […], inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare  (74).

(75)

Till följd av ändringen av opplæringslova (se skäl 20) har norska staten beslutat att läromedel, även digitala läromedel, ska tillhandahållas till eleverna utan kostnad. Denna nya bestämmelse utgör en integrerad del av det offentliga utbildningssystemet. Den fråga som då måste besvaras gäller genomförandet av denna bestämmelse i praktiken – om verksamheten i fråga ska betecknas som ekonomisk eller icke-ekonomisk är således avhängigt av i) dess syfte och ii) hur den bedrivs.

(76)

Vid upprättandet och upprätthållandet av enheten i fråga får staten inte bedriva verksamhet i vinstsyfte, utan ska utöva sina befogenheter i syfte att uppfylla sina uppgifter gentemot medborgarna (75). Enligt etablerad rättspraxis, som också återspeglas i Europeiska kommissionens beslutspraxis, uppfyller staten genom att upprätta och upprätthålla det nationella utbildningssystemet sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare (76). Den norska regeringen beslutade således i samband med 2006 års utbildningsreform att staten skulle tillhandahålla kostnadsfria läromedel, och samtliga fylkeskommuner utom Oslo beslutade att fullgöra denna skyldighet genom att slå samman sina resurser genom inrättandet av NDLA. Såsom anges av de norska myndigheterna är syftet med NDLA att tillhandahålla digitala läromedel. För att fullgöra denna uppgift strävar NDLA i första hand efter att köpa in läromedel på marknaden genom offentlig upphandling. När NDLA inte kan upphandla lämpligt material, utvecklar man materialet i nära samarbete med lärarna och deltagande fylkeskommuner (77).

(77)

Enligt klaganden följer det av domarna i målen med Humbel och Private Barnehagers Landsforbund att de verksamheter som behandlas i de domarna (dvs. kurser och förskoleverksamhet) omfattas av det offentliga utbildningssystemet, medan andra verksamheter (t.ex. inköp, utveckling och tillhandahållande av digitala läromedel) inte omfattas av det systemet, särskilt om en marknad för sådan verksamhet redan fanns innan den statliga verksamheten inleddes.

(78)

Myndigheten ser dock inget som tyder på att EU-domstolen eller Eftadomstolen haft för avsikt att begränsa den verksamhet som omfattas av det offentliga utbildningssystemet på det sätt som klaganden antyder (dvs. till faktisk undervisning och tillhandahållande av förskoletjänster). Myndigheten noterar tvärtom att Eftastaterna i allmänhet har stor handlingsfrihet när de väljer vilka sociala, kulturella och utbildningspolitiska verksamheter medborgarna ska erbjudas (78).

(79)

Myndigheten konstaterar att inköp, utveckling och tillhandahållande av läromedel hänger samman med tillhandahållandet av undervisningsinnehåll och har därmed en nära koppling till själva undervisningen. Myndigheten anser att den verksamhet som bedrivs av NDLA för att fylkeskommunerna ska kunna fullgöra sina utbildningsfunktioner är sammankopplad med sociala åtaganden som inte kan jämföras med verksamhet av kommersiell karaktär, och att stöd beviljas endast för att en mycket specifik utbildningsfunktion ska kunna fullgöras. Det material som köps in och produceras av NDLA är särskilt anpassat till den nationella läroplan som gäller för gymnasieskolans lärare och elever. Klaganden har emellertid hävdat att det är viktigt att skilja mellan verksamhet som är nödvändig för tillhandahållandet av offentlig utbildning och annan verksamhet – klaganden åskådliggör detta genom att påpeka att NDLA skulle kunna inleda tillverkning av skolmöbler, vilket enligt klaganden inte skulle ingå i det offentliga utbildningsuppdraget. Klaganden menar alltså att produktion av digitala läromedel inte ingår i skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och således bör betraktas som en ekonomisk verksamhet (79).

(80)

Myndigheten anser i motsats till klaganden att möbeltillverkning inte kan jämföras med produktion av läromedel som är anpassade till en nationell läroplan. Produktion av läromedel hänger i själva verket nära samman med undervisningsverksamheten inom det offentliga utbildningssystemet, vilket sannolikt inte är fallet när det gäller möbeltillverkning.

(81)

När det gäller webbplatsens öppna karaktär har klaganden och tredje parter hävdat att det är en problematisk aspekt genom följande påpekande: Ironiskt nog kan statligt finansierade OER-program begränsa urvalet för lärare och elever eftersom de underminerar möjligheterna för privata leverantörer att konkurrera och därmed våga investera, vilket leder till att dessa leverantörer successivt försvinner från marknaden  (80). Såsom förklaras nedan ändrar inte den öppna karaktären myndighetens bedömning av materialet på webbplatsen som icke-ekonomiskt.

(82)

Myndigheten noterar att de avtalsslutande parterna har avsevärd handlingsfrihet på utbildningsområdet, både när det gäller att fatta beslut om målet med uppgifterna och när det rör sig om att slå fast hur målet ska nås. De norska myndigheterna har valt att behålla NDLA:s webbplats öppen. Effekten av det beslutet är att distributionen av digitala läromedel inte är begränsad till elever i berörda skolor i berörda fylkeskommuner. Spridning av kunskap utanför den omedelbara kretsen av tänkta mottagare är dock gemensam praxis i de europeiska undervisningstraditionerna. Föreläsningar på europeiska offentliga universitet är också vanligen öppna för allmänheten, och universiteten lägger regelbundet ut ljud- samt ljud- och bildupptagningar av föreläsningar på internet. Denna praxis kan ses som en förlängning av utbildningsuppdraget som inte automatiskt innebär att verksamheten är av ekonomisk karaktär. I just detta fall utgör läromedlen faktiskt grunden och ramen för undervisningen. Detta framgår också av att utvecklingen av läromedel är avhängig av den läroplan som slås fast av de offentliga myndigheterna. Denna aspekt återspeglas också i NDLA:s verksamhet enligt stadgarna, där det hänvisas till målet att tillhandahålla digitala läromedel som är anpassade till lärarnas och elevernas behov. Denna bedömning ändras inte av det faktum att verksamheten var lämnad till marknaden innan den statliga verksamheten inleddes, eftersom det inte kan ha någon betydelse huruvida verksamheten skulle kunna bedrivas (eller faktiskt bedrevs) av en privat aktör (81).

(83)

Myndigheten slår därför fast att webbplatsens öppna karaktär inte innebär att NDLA:s verksamhet är av ekonomisk karaktär.

(84)

I sin dom om upphävande av beslutet behandlade Eftadomstolen flera aspekter som inte gällde arten av verksamheten i sig utan snarare de organisatoriska apsekterna av NDLA, dess finansiering och dess självbestämmande. Dessa aspekter har anknytning till det praktiska genomförandet av kravet att tillhandahålla kostnadsfria läromedel och behandlas nedan.

(85)

Ändringen av den rättsliga statusen från tillfälligt till samarbete mellan fylkeskommunerna enligt § 27 i kommuneloven påverkade inte beslutsprocessen (och förändringen av finansieringen fick inte heller några konsekvenser för NDLA:s organisation).

(86)

Klaganden har inte påstått att omfattningen av NDLA:s verksamhet ändrades när NDLA övergick från ett tillfälligt samarbete till ett formellt samarbete mellan fylkeskommunerna. Eftadomstolen påpekar dock att avsaknaden av information om hur fylkeskommunerna organiserade sitt samarbete för att fullgöra skyldigheterna att tillhandahålla läromedel under NDLA:s tillfälliga fas kan påverka klassificeringen av verksamheten som icke-ekonomisk. EU-domstolen betonade därför att myndigheten borde ha undersökt hur den ändrade rättsliga statusen påverkade beslutsprocessen inom NDLA (82).

(87)

NDLA:s förvaltningsstruktur ändrades inte vid omvandlingen till ett samarbete mellan fylkeskommunerna enligt kommuneloven (83). Inte heller omfattningen av NDLA:s befogenheter eller beslutsprocesserna ändrades. NDLA:s beslutsbefogenheter förblev således oförändrade.

(88)

Myndigheten har jämfört NDLA:s struktur under det tillfälliga samarbetet (84) med strukturen under samarbetet mellan fylkeskommunerna (85) och konstaterat att inga väsentliga skillnader finns. Målet för NDLA har under båda faserna varit att utveckla och erbjuda kostnadsfria digitala läromedel i alla ämnen på gymnasiet (86). Vidare bestod NDLA under båda faserna av en likartad trio beslutsfattande organ. FFU blev samarbetets tillsynsstyrelse enligt kommuneloven, och förvaltningsstyrelsen med fem ledamöter utsågs av tillsynsstyrelsen på samma sätt som under det tillfälliga samarbetet, när förvaltningsstyrelsen utsågs av FFU. Även ledningsgruppen/styrelsen har bestått av samma ledamöter under båda faserna, dvs. FFU:s chef och minst en företrädare för var och en av utbildningsregionerna (den norra, sydvästra och östra regionen) (87). Slutligen har NDLA under båda faserna haft en grupp som ansvarat för den dagliga förvaltningen (88).

(89)

Såsom bekräftas av de norska myndigheterna hade ändringen av den rättsliga statusen från ett tillfälligt samarbete till ett samarbete mellan fylkeskommunerna enligt § 27 i kommuneloven ingen inverkan på beslutsprocessen, vilket också illustreras och bekräftas av de upplysningar som sammanfattas ovan (89).

(90)

NDLA:s egentliga finansieringskälla (dvs. statliga medel) har inte ändrats över tiden; däremot har det sätt på vilket medlen kanaliserats till NDLA ändrats. Till en början fick NDLA medel direkt från Kunnskapsdepartementet, men senare finansierades NDLA genom de deltagande fylkeskommunernas budgetar (som finansieras genom det allmänna bidragssystemet). Faktum kvarstår att NDLA:s finansiering har kommit och fortfarande i sin helhet kommer från offentliga myndigheter, och att NDLA tillhandahåller läromedlen utan kostnad. Varken skolorna eller eleverna betalar någon avgift till NDLA. Myndigheten noterar vidare att det inte finns något som tyder på att NDLA bedriver någon annan form av verksamhet som skulle kunna anses vara av ekonomisk karaktär. Det finns ingen koppling mellan de faktiska kostnaderna för tjänsten och den avgift som betalas av dem som utnyttjar verksamheten. NDLA:s verksamhet finansieras dessutom helt och hållet med offentliga medel och inte genom ersättning (90).

(91)

Myndigheten har slagit fast att NDLA:s verksamhet avseende tillhandahållande av digitala läromedel hänger nära samman med fylkeskommunernas övergripande utbildningsuppdrag och är av icke-ekonomisk karaktär. I det följande bedömer myndigheten en aspekt som tagits upp av Eftadomstolen.

(92)

Eftadomstolen har konstaterat att det inte framgår av beslutet om skyldigheten att tillhandahålla digitala läromedel utan kostnad åligger fylkeskommunerna eller NDLA (91). Eftadomstolen noterade att myndigheten i beslutet hänvisar till norsk lagstiftning och uppger att den medför en skyldighet för fylkeskommunerna att kostnadsfritt förse eleverna med nödvändiga tryckta och digitala läromedel  (92). När det gäller bedömningen av NDLA:s självbestämmande noterade Eftadomstolen vidare att det i beslutet anges att NDLA inte kan besluta att ta ut avgifter av slutkunden eftersom NDLA enligt den rättsliga ramen ska tillhandahålla sina tjänster utan kostnad  (93). I domen nämns också myndighetens påpekande under det muntliga hörandet att det är fylkeskommunerna som enligt lag är skyldiga att erbjuda denna tjänst utan kostnad och att de hade beslutat att erbjuda tjänsten gemensamt genom NDLA (94).

(93)

Mot denna bakgrund ansåg Eftadomstolen att ovanstående påpekanden i beslutet utgör en underförstådd motsägelse eftersom det var oklart vem som var NDLA:s kund.

(94)

Den rättsliga ramen för NDLA:s verksamhet består av olika delar. För det första omfattas fylkeskommunerna av skyldigheter enligt nationell lagstiftning (t.ex. opplæringslova). Genom exempelvis 2007 års ändring av opplæringslova (se skäl 20) infördes en skyldighet för fylkeskommunerna att utan kostnad förse skolelever med digitalt material. För det andra har ett antal förvaltningsåtgärder vidtagits för att fylkeskommunerna ska kunna fullgöra denna lagstadgade skyldighet. Det rör sig om beslut (t.ex. de beslut som antagits av fylkeskommunerna) och andra förvaltningsåtgärder, t.ex. anslaget från Kunnskapsdepartementet i april 2007. Genom stadgarna, och dessförinnan mandatet, omvandlades slutligen fylkesmyndigheternas lagstadgade skyldighet till en rättslig skyldighet för NDLA att tillhandahålla kostnadsfritt digitalt material.

(95)

Denna ram beskrevs också i de norska myndigheternas skrivelse av den 2 maj 2013 där de bekräftade i) fylkeskommunernas lagstadgade skyldighet (se avsnitt 1 i skrivelsen), ii) skyldigheten för NDLA:s styrelse att under den tillfälliga fasen arbeta för att erbjuda kostnadsfria digitala läromedel (se första punkten under ”resultatmål” i mandatet (95)), och iii) att det i fylkeskommunernas beslut om inrättande av NDLA angavs att NDLA:s slutliga mål var att erbjuda kostnadsfritt digitalt material (se s. 6 i skrivelsen).

(96)

De deltagande fylkeskommunerna har således valt att fullgöra sin lagstadgade skyldighet att tillhandahålla kostnadsfritt digitalt material till eleverna genom att inrätta NDLA:s samarbete mellan fylkeskommunerna, som i sin tur verkar inom en rättslig ram (innefattande fylkeskommunernas beslut och stadgarna) som har upprättats för att göra det möjligt för fylkeskommunerna att fullgöra sin lagstadgade skyldighet.

(97)

NDLA kan sammanfattningsvis beskrivas som ett samarbete mellan de deltagande fylkeskommunerna vilket har inrättats för att göra det möjligt för dem att slå samman sina resurser. I stället för att varje fylkeskommune på egen hand köper in och utvecklar digitalt material har alltså de allra flesta fylkeskommuner beslutat att slå ihop sina resurser för att fullgöra sin lagstadgade skyldighet (denna typ av samarbete mellan fylkeskommuner förutsågs av Kunnskapsdepartementet när fylkeskommunerna uppmanades att ansöka om finansiering 2006) (96). Genom detta samarbete utövar de därmed sina befogenheter i syfte att uppfylla sina uppgifter gentemot medborgarna  (97).

(98)

Detta har bekräftats av de norska myndigheterna i deras skrivelse av den 31 mars 2014, där det upprepas att samarbetet mellan fylkeskommunerna är en integrerad del av deras insatser för att erbjuda kostnadsfri offentlig gymnasieutbildning i Norge.

(99)

När det gäller budgetfrågor, har NDLA inga beslutsbefogenheter. Dess förvaltningsstyrelse rekommenderar visserligen en viss finanseringsnivå för nästföljande budget, men det är bara en rekommendation som de deltagande fylkeskommunerna beaktar när NDLA:s budget fastställs. När det gäller upphandling och inköp, följer NDLA en strategi för offentlig upphandling som antagits för att säkerställa att NDLA:s offentliga upphandling är helt och hållet förenlig med anskaffelsesloven (98).

(100)

När det gäller inköp mer generellt beskrivs NDLA:s befogenheter i stadgarna, som begränsar omfattningen av NDLA:s inköpsverksamhet till de mål som fastställts för NDLA, dvs. inköp och utveckling av digitala läromedel (99). NDLA måste givetvis kunna utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt, och det skulle inte vara meningsfullt för de deltagande fylkeskommunerna eller tillsynsstyrelsen att exempelvis medverka i varje enskilt inköp av digitala läromedel. I stadgarna föreskrivs därför ett visst självbestämmande i fråga om NDLA:s dagliga verksamhet, särskilt när det gäller inköp, men detta självbestämmande begränsas av NDLA:s fastställda uppgifter och dess budget (det sträcker sig alltså inte längre än vad som är nödvändigt för att i slutändan fullgöra de lagstadgade krav som staten ställer på fylkeskommunerna) (100).

(101)

Slutligen bör det noteras att det i EU-domstolens rättspraxis klargörs att det vid bedömningen av verksamhetens art inte finns någon anledning att särskilja inköpsverksamheten från den senare användningen av den produkt som köparen förvärvat  (101). Om NDLA:s verksamhet att tillhandahålla kostnadsfria digitala läromedel betraktas som icke-ekonomisk ska alltså all inköpsverksamhet i det sammanhanget också betraktas som icke-ekonomisk. Eftersom det i stadgarna klargörs att NDLA bara får köpa in varor eller tjänster som är nödvändiga för uppnåendet av dess mål (dvs. tillhandahållandet av kostnadsfria digitala läromedel) hänger sådan inköpsverksamhet med nödvändighet samman med den icke-ekonomiska verksamheten.

(102)

Av avsnitt I.4.6 framgår att NDLA varken har några anställda, några egna lokaler eller någon infrastruktur. Merparten av arbetsstyrkan utgörs av anställda vid fylkeskommuner som utstationeras (på deltid eller heltid) till NDLA för en viss tidsperiod. NDLA ersätter sedan bara den berörda fylkeskommunen för den tid dess anställda har arbetat med NDLA-projekt. Den övriga arbetsstyrkan utgörs av externa konsulter som har vunnit offentliga upphandlingar som NDLA finansierar genom sin budget. NDLA har därför, å ena sidan, ingen kontroll över kostnaderna för merparten av sin personal och, å andra sidan, begränsade beslutsbefogenheter när det gäller de tjänster som upphandlas, eftersom man är bunden av sin strategi för offentlig upphandling och besluten ytterst kontrolleras av fylkeskommunerna genom tillsynsstyrelsen. NDLA har följaktligen mycket begränsat självbestämmande i frågor som rör infrastruktur och personal.

(103)

I fall där verksamheten i fråga bedrivs av andra enheter än staten själv är en av de frågor som måste avgöras huruvida mottagaren av medlen (offentlig eller privat) står under statlig kontroll, och i synnerhet huruvida mottagaren endast tillämpar lagen och inte kan påverka de lagstadgade villkoren för tjänsten (dvs. bidragens storlek, användningen av tillgångar och förmånernas storlek) (102). Om mottagaren däremot har betydande handlingsfrihet gentemot staten när det gäller de kommersiella förutsättningarna för verksamheten (t.ex. priser, kostnader, tillgångar och anställda), skulle det vara mer sannolikt att den utgör ett företag.

(104)

Klaganden menade att NDLA borde betraktas som ett företag som är skilt från de statliga eller fylkeskommunala myndigheter varifrån medlen i fråga mottas. Av de upplysningar som lämnats till myndigheten framgår dock att NDLA är en integrerad del av den offentliga förvaltningen och under alla omständigheter står under strikt statlig kontroll. Enligt gällande rättspraxis står en enhet under de offentliga myndigheternas kontroll (och är därmed inte självständig i förhållande till staten) om dess uppdrag finns stadgat i lag och om de offentliga myndigheterna avgör verksamhetens kostnader och intäkter (103). Myndigheten noterar i det avseendet att de deltagande fylkeskommunerna – mot bakgrund av ett krav i den reviderade statsbudgeten för 2006 – har inrättat NDLA som ett samarbete mellan fylkeskommunerna och har gett NDLA dess uppdrag genom att anta identiska beslut.

(105)

Fylkeskommunerna kontrollerar dessutom verksamhetens kostnadsparametrar, eftersom dessa kostnader är begränsade till de bidrag som ensidigt fastställts av fylkeskommunerna genom de ordinarie budgetförfarandena. NDLA kan inte heller fatta beslut om kostnaderna för sina anställda eller sina tillgångar, eftersom det är fylkeskommunerna som i) beslutar om utstationering av den nödvändiga personalen och ii) står för både lokaler och teknisk utrustning. Slutligen har NDLA inte befogenhet att besluta om avgifter för slutkunderna (dvs. elever eller skolor), eftersom NDLA enligt den rättsliga ramen ska tillhandahålla sina tjänster utan kostnad.

(106)

Det betyder att NDLA i sin verksamhetsutövning endast följer lagen och inte kan påverka bidragens storlek, användningen av tillgångar och förmånernas storlek på samma sätt som en kommersiell aktör skulle kunna. NDLA är i stället en integrerad del av fylkeskommunernas offentliga förvaltning och kan därför sägas stå under statlig kontroll.

(107)

Såsom framgår ovan kan NDLA inte på egen hand utöka verksamhetens omfattning. Fylkeskommunerna har det yttersta ansvaret för detta, och de avgör vad NDLA ska göra antingen genom beslut eller genom tillsynsstyrelsen (104). Budgeten fastställs av fylkeskommunerna (efter en rekommendation från förvaltningsstyrelsen) och NDLA kan bara ådra sig kostnader genom att tillämpa förfarandet för offentlig upphandling av tjänster eller varor som är nödvändiga för verksamheten. Slutligen kan fylkeskommunerna alltid upphäva förvaltningsstyrelsens beslut, och NDLA har alltså ingen handlingsfrihet att utvidga sitt verksamhetsområde och ingen möjlighet att ekonomiskt binda fylkeskommunerna utanför det överenskomna verksamhetsområdet.

(108)

Mot ovanstående bakgrund har myndigheten kommit fram till att NDLA inte bedriver ekonomisk verksamhet och att dess finansiering därför inte innebär statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.