Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)

den 5 september 2024 (*)

” Överklagande – Statligt stöd – Artiklarna 107 och 108 FEUF – Åtgärder som Republiken Slovenien beviljat ett nätverk av kommunala apotek före anslutningen till Europeiska unionen – Preliminär granskningsfas – Det formella granskningsförfarandet har inte inletts – Begreppet ’allvarliga svårigheter’ – Omfattningen av Europeiska kommissionens utredningsskyldighet – Bevisbördan åligger den part som gör gällande att det föreligger ’allvarliga svårigheter’ – Räckvidd ”

I mål C‑447/22 P,

angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 6 juli 2022,

Republiken Slovenien, företrädd av B. Jovin Hrastnik, J. Morela och N. Pintar Gosenca, samtliga i egenskap av ombud,

klagande,

i vilket de andra parterna är:

Petra Flašker, Grosuplje (Slovenien), företrädd av K. Zdolšek, odvetnica,

sökande i första instans,

Europeiska kommissionen, företrädd av M. Farley och C. Georgieva, båda i egenskap av ombud,

svarande i första instans,

meddelar

DOMSTOLEN (första avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev samt domarna T. von Danwitz, P.G. Xuereb (referent), A. Kumin och I. Ziemele,

generaladvokat: A. Rantos,

justitiesekreterare: handläggaren M. Longar,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 31 januari 2024,

och efter att den 18 april 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1        Republiken Slovenien har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 27 april 2022, Flašker/kommissionen (T‑392/20, EU:T:2022:245) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen kommissionens beslut C(2020) 1724 final av den 24 mars 2020 att avsluta prövningen av åtgärderna beträffande den offentliga apotekskedjan Lekarna Ljubljana utifrån reglerna om statligt stöd i artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF (ärende SA.43546 (2016/FC) - Slovenien) (nedan kallat det omtvistade beslutet) såvitt beslutet avser detta offentliga apoteks förvaltningstillgångar.

 Tillämpliga bestämmelser

 Unionsrätt

 Anslutningsfördraget och anslutningsakten

2        Fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens medlemsstater) och Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien och Republiken Slovakien om Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen (EUT L 236, 2003, s. 17) undertecknades av Republiken Slovenien den 16 april 2003 och trädde i kraft den 1 maj 2004 (nedan kallat anslutningsfördraget).

3        Enligt artikel 1.2 i anslutningsfördraget anges villkoren för anslutningen och de anpassningar i Europeiska unionens grundläggande fördrag som den medför i akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska Unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 2003, s. 33) (nedan kallad anslutningsakten), en akt som bifogats anslutningsfördraget och vars bestämmelser utgör en integrerad del av detta fördrag.

4        I artikel 22 i anslutningsakten föreskrivs att de bestämmelser som förtecknas i dess bilaga IV skall tillämpas enligt de villkor som anges i den bilagan.

5        Punkt 3.1 i bilaga IV till anslutningsakten, med rubriken ”Konkurrenspolitik”, har följande lydelse:

”Följande stödordningar och individuellt stöd som införts i en ny medlemsstat före tidpunkten för anslutningen och fortfarande tillämpas efter detta datum skall vid anslutningen betraktas som befintligt stöd enligt artikel [108.1 FEUF]:

a)      stödåtgärder som införts före den 10 december 1994,

b)      stödåtgärder som förtecknas i tillägget till denna bilaga,

c)      stödåtgärder som före anslutningen utvärderats av den nya medlemsstatens myndighet för övervakning av statligt stöd, som ansetts vara förenliga med regelverket och som [Europeiska] kommissionen inte har gjort några invändningar emot på grundval av allvarliga tvivel om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i punkt 2.

Samtliga vid anslutningen ännu tillämpliga åtgärder som utgör statligt stöd och som inte uppfyller villkoren ovan skall vid tillämpningen av artikel [108.3 FEUF] anses vara nytt stöd vid anslutningen.”

 Förordning (EU) 2015/1589

6        Artikel 1 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9), med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:

”I denna förordning gäller följande definitioner:

a)      stöd: varje åtgärd som uppfyller alla de kriterier som fastställs i artikel 107.1 [FEUF],

b)      befintligt stöd:

i)      utan att det påverkar tillämpningen av … punkt 3 och tillägget till bilaga IV till [anslutningsakten], allt stöd som fanns innan EUF-fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter EUF-fördragets ikraftträdande i de berörda medlemsstaterna,

      …

c)      nytt stöd: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd,

      …”

7        Artikel 4 i förordningen har rubriken ”Preliminär granskning av anmälan samt kommissionens beslut”, och i artikel 4.2–4.5 föreskrivs följande:

”2.      Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd ska den fastställa detta genom ett beslut.

3.      Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel 107.1 [FEUF], inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, ska den besluta att åtgärden är förenlig med den inre marknaden (nedan kallat beslut om att inte göra invändningar). I beslutet skall närmare anges vilket undantag i EUF-fördraget som har tillämpats.

4.      Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, ska den besluta att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 [FEUF] (nedan kallat beslut om att inleda formellt granskningsförfarande).

5.      De beslut som avses i punkterna 2, 3 och 4 i denna artikel ska fattas inom två månader. … ”

 Förordning (EG) nr 794/2004.

8        Artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EU) 2015/1589 (EUT L 140, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) 2015/2282 av den 27 november 2015 (EUT L 325, 2015, s. 1) (nedan kallad förordning nr 794/2004), har rubriken ”Förenklat förfarande för anmälan av vissa ändringar av befintligt stöd”. I artikel 4.1 första meningen i denna förordning föreskrivs att för det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589 ”skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den [inre] marknaden”.

 Bakgrunden till tvisten och det omtvistade beslutet

9        Bakgrunden till tvisten framgår av punkterna 2–13 i den överklagade domen, som har följande lydelse:

”2.      År 1979 bildades i Ljubljana (Slovenien), i dåvarande Socialistiska federala republiken Jugoslavien, en enhet kallad Lekarna Ljubljana o.p., som ansvarade för distribution av läkemedel via apotek. Enligt uppgifter som lämnades till kommissionen av de slovenska myndigheterna hade denna enhet försetts med tillgångar som gjorde det möjligt för den att utföra sitt uppdrag. Enligt [Petra Flašker, sökande i första instans], som för närvarande är apotekare med egen verksamhet, var denna enhet en ’gemensam arbetsorganisation’, som inte utövade någon marknadsekonomisk verksamhet och som inte kunde äga egendom.

3.      Efter [Republiken] Sloveniens självständighet antogs år 1991 Zakon o zavodih (lag om inrättningar), vilken bland annat avser offentliga inrättningar som ansvarar för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I artikel 48 i denna lag föreskrivs följande:

’Inrättningen ska få medel för att utföra sitt uppdrag genom anslag från sin grundare, från försäljning av varor och tjänster och från andra källor som föreskrivs i denna lag.’

4.      Följande år antogs [Zakon o lekarniški dejavnosti (apotekslagen)]. [I denna lag] föreskrivs att offentliga apoteksinrättningar och privata apotek ska samexistera, och att kommunerna ska ansvara för tillhandahållandet av apotekstjänster inom deras områden. Privata apotek får tillstånd att driva verksamhet genom en koncession som beviljas av den berörda kommunen efter anbudsinfordran. De offentliga apoteksinrättningarna bildas av kommunerna, vilka deltar i deras ledning, och de regleras av den akt varigenom de har inrättats. Enligt kommissionen finns det numera cirka 25 offentliga apoteksinrättningar i Slovenien, vilka driver nästan 200 apotek, och 100 privata apotek.

5.      Med stöd av de lagar som nämns i punkterna 3 och 4 ovan grundade Ljubljana kommun år 1997 genom beslut den offentliga apoteksinrättningen Javni Zavod Lekarna Ljubljana (nedan kallad Lekarna Ljubljana), och angav att den var den rättsliga efterträdaren till Lekarna Ljubljana o.p. och att den övertog den sistnämnda enhetens rättigheter och skyldigheter.

6.      För närvarande driver Lekarna Ljubljana ett femtiotal apotek i Slovenien, huvudsakligen i Ljubljana, men även i ungefär femton andra kommuner. I Grosuplje, som är den stad där [sökanden i första instans] driver sitt privata apotek, finns två apotek som drivs av Lekarna Ljubljana.

7.      Genom ett klagomål som officiellt ingavs den 27 april 2016 till kommissionen efter föregående kontakter med kommissionens tjänstemän, påtalade [sökanden i första instans] att det förelåg statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF … till förmån för Lekarna Ljubljana. Bland de åtgärder som identifierades under utredningen av detta klagomål finns ’beviljandet av förvaltningstillgångar’ på villkor som, enligt [sökanden i första instans] inte överensstämmer med marknadsvillkoren. [Sökanden i första instans] har nämnt affärslokaler som sådana tillgångar.

8.      Ett flertal skriftväxlingar ägde rum mellan kommissionen och de slovenska myndigheterna, å ena sidan, och [sökanden i första instans], å andra sidan. Kommissionen skickade vid två tillfällen en preliminär bedömning till [sökanden i första instans], enligt vilken de identifierade åtgärderna inte utgjorde statligt stöd. [Sökanden i första instans] vidhöll varje gång sitt klagomål och tillhandahöll kompletterande uppgifter, och hon fick under år 2018 stöd av 16 andra privata apotek i Slovenien.

9.      Den 24 mars 2020 skickade kommissionen [det omtvistade beslutet] till Republiken Slovenien. Beslutet hade antagits utan att kommissionen hade inlett det fördjupade granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF. I skäl 73 i det omtvistade beslutet drog kommissionen slutsatsen att granskningen av de fyra åtgärderna till förmån för Lekarna Ljubljana – vilka under utredningen hade identifierats av [sökanden i första instans] som åtnjutandet av ett långtidshyreskontrakt utan kostnad, som beviljats av Skofljica kommun (Slovenien), beviljandet av förvaltningstillgångar från Ljubljana kommun, undantag från avgifter för koncession som beviljats av flera kommuner, och avstående från vinst som borde ha delats med flera kommuner – inte hade visat att det förelåg statligt stöd. Vad beträffar beviljandet av förvaltningstillgångar angav dock kommissionen tidigare, i skälen 37–40 i det omtvistade beslutet, att för det fall beviljandet av sådana tillgångar hade kunnat utgöra statligt stöd, rörde det sig i så fall om ’befintligt stöd’.

10.      Motiveringen som ges i dessa sistnämnda skäl är följande. Efter att ha erinrat om bestämmelserna i artikel 48 i lagen om inrättningar, som nämnts ovan i punkt 3, och angett dels att Ljubljana kommun på den grunden skulle förse Lekarna Ljubljana med tillgångar för att denna inrättning skulle kunna starta sin verksamhet, dels att alla tillgångar som förvärvas av Lekarna Ljubljana, inbegripet med dess egna medel, ska registreras som ’förvaltningstillgångar’ enligt reglerna för offentliga räkenskaper, angav kommissionen att Ljubljana kommun, enligt de slovenska myndigheterna, under år 1979 försåg Lekarna Ljubljana o.p. med nödvändiga tillgångar för att starta sin verksamhet, att dessa tillgångar år 1997 överfördes till dess rättsliga efterträdare, det vill säga Lekarna Ljubljana, och att alla andra tillgångar som därefter har förvärvats av dessa två enheter sedan år 1979 förvärvades med deras egna medel på marknaden och till marknadsvillkor. De enda förvaltningstillgångar som kan utgöra statligt stöd är således de som härrör från det ursprungliga tillhandahållandet av tillgångar till Lekarna Ljubljana o.p., vilka överfördes till Lekarna Ljubljana under år 1997.

11.      Kommissionen hänvisade därefter till bilaga IV till anslutningsakten, i synnerhet punkt 3 i denna bilaga som avser konkurrenspolitiken. Det angavs i punkt 3.1 i bilaga IV att ”[f]öljande stödordningar och individuellt stöd som införts i en ny medlemsstat före tidpunkten för anslutningen och fortfarande tillämpas efter detta datum skall vid anslutningen betraktas som befintligt stöd enligt artikel [108.1 FEUF]: a) stödåtgärder som införts före den 10 december 1994 …”.

12.      Det erinrades även om att i artikel 1 c i förordning [2015/1589] definieras ett ’nytt stöd’ som ’allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd’. Den erinrades även om att det i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004 föreskrivs att ’… en ändring av befintligt stöd [ska] vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den [inre] marknaden’.

13.      Av detta drogs slutsatsen att i den mån beviljandet av förvaltningstillgångarna har gett upphov till statligt stöd, rör det sig om ett befintligt stöd, eftersom detta stöd beviljades i samband med att Lekarna Ljubljana o.p. inrättades år 1979. Att [den sistnämnda enheten] ersattes av Lekarna Ljubljana år 1997 var en åtgärd av rent administrativ art, eftersom det rättsliga sammanhanget inte har ändrats, och inte heller användningen av och användningsvillkoren för de aktuella tillgångarna. Detta ersättande kan följaktligen inte utgöra en ändring av befintligt stöd, och det aktuella stödet utgör därför fortfarande ett stöd av detta slag.”

 Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

10      Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 juni 2020 väckte Petra Flašker talan med stöd av artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

11      Till stöd för sin talan åberopade sökanden i första instans tre grunder. Som första grund gjordes det gällande att motiveringsskyldigheten hade åsidosatts i det omtvistade beslutet. Den andra grunden avsåg att det hade gjorts en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och en felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna i fråga om beviljandet av förvaltningstillgångarna, vilket ledde till ett åsidosättande av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF. Som tredje grund gjordes det gällande att kommissionen inte lagenligt kunde anta det omtvistade beslutet utan att inleda det granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF.

12      Genom den överklagade domen biföll tribunalen talan såvitt avsåg den tredje grunden och ogiltigförklarade det omtvistade beslutet i den del det avsåg Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar.

13      Efter att i punkt 17 i den överklagade domen ha begränsat talans omfattning till att endast avse de åtgärder som avsåg ”förvaltningstillgångar” och, i punkt 22 i samma dom, ha preciserat att den tredje grunden för talan skulle prövas mot bakgrund av bland annat de argument som hade anförts av sökanden i första instans inom ramen för den andra grunden, såsom de sammanfattats i punkt 19 i nämnda dom, delade tribunalen upp sin bedömning avseende förvaltningstillgångarna i två delar, beroende på om de hade beviljats år 1979, vid bildandet av Lekarna Ljubljana o.p., eller om de hade beviljats Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana efter år 1979.

14      Till att börja med analyserade tribunalen, i punkterna 40–50 i den överklagade domen, de förvaltningstillgångar som hade inkorporerats av Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana efter år 1979 (nedan kallad den första åtgärden i fråga).

15      I detta hänseende konstaterade tribunalen inledningsvis, i punkt 40 i den överklagade domen, att kommissionen, såsom framgår av skäl 36 i det omtvistade beslutet, hade inskränkt sig till att hänvisa till de slovenska myndigheternas påstående att alla förvaltningstillgångar som hade förvärvats av Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana efter år 1 979 hade förvärvats på marknadsmässiga villkor och utan något offentligt stöd, trots att de slovenska myndigheterna inte hade lagt fram någon konkret bevisning till stöd för detta påstående.

16      Tribunalen undersökte därefter de olika handlingar som sökanden i första instans hade ingett för att visa att fastställandet av huruvida statligt stöd hade beviljats inom ramen för den första åtgärden i fråga gav upphov till ”allvarliga svårigheter”. Vad gäller ett utdrag ur Lekarna Ljubljanas årsrapport för år 2012, som nämns i punkt 45 i den överklagade domen, i vilket det hänvisas till två fastigheter som Ljubljanas kommun hade överfört till Lekarna Ljubljana såsom förvaltningstillgångar, fann tribunalen att det inte var uppenbart att nämnda överföring hade genomförts på marknadsmässiga villkor och inte, vid den tidpunkten, utan kostnad eller på förmånliga villkor. Efter att i punkt 47 i den domen ha konstaterat att Lekarna Ljubljana, vid första anblicken, tillhörde kategorin stödmottagare enligt artikel 24 i Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih Skupnosti (lagen om statens och de lokala myndigheternas fysiska tillgångar), enligt vilken staten och de lokala myndigheterna får tillhandahålla andra offentliga organ än offentliga bolag fysiska tillgångar utan kostnad, för det fall det ligger i allmänintresset, undersökte tribunalen, i punkt 48 i nämnda dom, de olika offentliga kontoutdrag som sökanden i första instans hade ingett. Dessa utdrag visade att Ljubljana kommuns siffror avseende värdet av de tillgångar som beviljats Lekarna Ljubljana för förvaltning och de siffror som framgick av dess offentliga räkenskaper till viss del skiljde sig åt. I detta avseende påpekade tribunalen, i samma punkt 48 i den överklagade domen, att ”det inte [var] möjligt att, enbart utifrån dessa offentliga räkenskaper, veta vad som, bland de tillgångar som Lekarna Ljubljana hade beviljats för förvaltning, [motsvarade] fast egendom som Lekarna Ljubljana hade tillhandahållits kostnadsfritt eller på förmånliga villkor av Ljubljana kommun, och vad som motsvarade fast egendom som Lekarna Ljubljana hade förvärvat på marknadsmässiga villkor eller finansiella eller monetära tillgångar”.

17      Mot bakgrund av det ovan anförda fann tribunalen, i punkterna 49 och 50 i den överklagade domen, att kommissionen inte hade undanröjt tvivlen, vilket det ankom på kommissionen att göra, i fråga om huruvida de förvaltningstillgångar som hade inkorporerats av Lekarna Ljubljana efter år 1979 hade erhållits på marknadsmässiga villkor. Eftersom de omständigheter som sökanden i första instans åberopade under det administrativa förfarandet, såsom de framgår av punkterna 45–48 i den överklagade domen, visade att det förelåg en ”oklar situation” beträffande förvaltningstillgångarnas beskaffenhet och status, ankom det enligt tribunalen på kommissionen att, ställd inför en sådan osäker situation, fördjupa undersökningarna för att avgöra huruvida det bland nämnda förvaltningstillgångar fanns tillgångar som motsvarade statligt stöd. Detta fastställande kan nämligen inte anses omfattas av den bevisbörda som åvilar sökanden i första instans.

18      Därefter analyserade tribunalen, i punkterna 51–57 i den överklagade domen, de tillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. hade beviljats under år 1979 för att starta verksamheten och som, under år, 1997, överfördes till Lekarna Ljubljana (nedan kallad den andra åtgärden i fråga).

19      Tribunalen påpekade inledningsvis, i punkterna 38 och 39 i den överklagade domen, att kommissionen, såväl i det omtvistade beslutet som i sitt svar på en skriftlig fråga, hade framhållit att om den andra åtgärden i fråga ska anses utgöra ett statligt stöd, utgör den ett befintligt stöd av individuell karaktär och inte en stödordning som omfattas av den fortlöpande granskning som föreskrivs i artikel 108.1 FEUF. Kommissionen hade därför inte tagit ställning till om detta eventuella befintliga stöd var förenligt med den inre marknaden.

20      Tribunalen berörde därefter, i punkterna 51, 52 och 54 i den överklagade domen, dels de olika omständigheter som sökanden i första instans hade åberopat, vilka kommissionen inte hade bestritt, i syfte att visa att Lekarna Ljubljana bedrev verksamt på andra villkor än den enhet som det hade efterträtt år 1997, dels de viktigaste förändringarna på den slovenska marknaden mellan den tidpunkt då de aktuella förvaltningstillgångarna först beviljades och den dag då det omtvistade beslutet antogs. Dessa ändringar bestod bland annat i att den slovenska läkemedelsmarknaden öppnades för konkurrens till följd av antagandet år 1992 av apotekslagen, genom vilken denna sektor öppnades för marknadsekonomi, och, därefter, i Republiken Sloveniens anslutning till unionen den 1 maj 2004. Trots att dessa olika omständigheter avsåg det rättsliga och ekonomiska sammanhang som kommissionen borde ha beaktat för att kunna uttala sig med full kännedom om saken inom ramen för de undersökningar som ledde fram till antagandet av det omtvistade beslutet, angav denna institution enligt tribunalen endast, såsom framgår av skäl 39 i beslutet och utan att i tillräcklig utsträckning styrka detta påstående, att successionen under år 1997 mellan Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana var av rent administrativ art och att det rättsliga sammanhanget samt användningen av och användningsvillkoren för tillgångarna inte hade ändrats sedan dess, så att det befintliga stöd som gällde år 1997 inte hade ändrats och fortfarande utgjorde ett befintligt stöd.

21      Tribunalen prövade dessutom, i punkterna 53–55 i den överklagade domen, frågan huruvida de olika omständigheter som tas upp i punkten ovan, såsom sökanden i första instans hade gjort gällande, kunde ge intryck av att den andra åtgärden i fråga om det antas att den utgjorde ett befintligt stöd, på grund av ändringar som skett under tiden, kunde anses utgöra ett nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589. I detta avseende påpekade tribunalen följande i punkt 54 i den överklagade domen:

”Det är ostridigt att Lekarna Ljubljana o.p. den 10 december 1994 fortfarande existerade, att Ljubljana kommun just hade bildats och att 1992 års apotekslag, som öppnade sektorn för marknadsekonomi, redan hade antagits. Det [omtvistade] beslutet innehåller emellertid inga uppgifter om huruvida privata apotek vid detta datum redan hade fått kommunala koncessioner eller huruvida Lekarna Ljubljana o.p. fortfarande hade monopolställning inom sitt verksamhetsområde. Den ’ursprungliga’ situationen är således osäker. Enligt [sökanden i första instans] var marknaden år 1997 konkurrensutsatt vid den tidpunkt då Lekarna Ljubljana o.p. ersattes med Lekarna Ljubljana. Med beaktande av de uppgifter som [sökanden i första instans] har lämnat, vilka inte har bestritts, kan betydande skillnader föreligga mellan Lekarna Ljubljana och den enhet som den ersatte år 1997. Lekarna Ljubljana har kapacitet att förvärva fast egendom, och förvärvar sådan enligt skäl 36 i det angripna beslutet, så att det fanns anledning att fråga sig huruvida det fortfarande kunde vara motiverat att alltjämt tillhandahålla förvaltningstillgångar i form av fastigheter utan äganderätt. Lekarna Ljubljana har, åtminstone från och med år 2007, ett vinstsyfte som syftar till att frigöra medel som finansierar andra verksamheter än den egna. Lekarna Ljubljana kan dessutom, sedan år 2007, utvidga sin verksamhet till att omfatta andra områden än Ljubljanas kommun, vilket det har gjort. Dessutom kan Lekarna Ljubljanas ekonomiska resultat, såsom [sökanden i första instans] har visat i sitt svar på kommissionens första preliminära bedömning, ge uttryck för en nettoexpansiv verksamhet. … .”

22      Mot bakgrund av dessa omständigheter fann tribunalen, i punkterna 54 och 55 i den överklagade domen, att eftersom kommissionen inte på eget initiativ hade gjort en mer ingående granskning av utvecklingen av det rättsliga och ekonomiska sammanhanget för läkemedelsverksamheten i Slovenien, kunde det inte med säkerhet fastställas att det aktuella befintliga stödet inte hade ändrats efter den 10 december 1994, varmed kommissionen inte kunde anses ha undanröjt de tvivel som förelåg i detta avseende.

23      Tribunalen drog därefter följande slutsats i punkt 56 i den överklagade domen:

”Kommissionen ställdes inför allvarliga svårigheter som borde ha föranlett den att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF i förevarande fall. Den fördjupade granskning som sistnämnda förfarande innebär skulle för övrigt ha gjort det möjligt för kommissionen att, vid behov, fatta ett välgrundat beslut i följande frågor: själva förekomsten av statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107 FEUF, när det gäller beviljandet av förvaltningstillgångar till Lekarna Ljubljana utan kostnad eller till förmånliga villkor av Ljubljana kommun, kvalificeringen av sådana tillgångar som befintligt stöd eller nytt stöd och deras kvalificering som individuellt stöd eller stöd som omfattas av en stödordning. Detta skulle ha gjort det möjligt för kommissionen att med god kännedom om omständigheterna styra det fortsatta förfarandet, för att vid behov bedöma huruvida åtgärder som visar sig vara stöd, antingen befintligt eller nytt stöd, och som kräver en sådan bedömning, är förenliga med den inre marknaden.”

 Parternas yrkanden

24      Republiken Slovenien har yrkat att domstolen ska

–        upphäva den överklagade domen,

–        i första hand, om målet är färdigt för avgörande, ogilla talan i första instans, och

–        förplikta svaranden i första instans att ersätta rättegångskostnaderna såväl i första instans som i målet om överklagande, och

–        i andra hand, återförvisa målet till tribunalen.

25      Kommissionen har yrkat att domstolen ska

–        upphäva den överklagade domen,

–        i första hand, om målet är färdigt för avgörande, ogilla talan i första instans och förplikta sökanden i första instans att ersätta rättegångskostnaderna, och

–        i andra hand, återförvisa målet till tribunalen för nytt avgörande och besluta att frågan om rättegångskostnader ska anstå.

26      Sökanden i första instans har yrkat att domstolen ska

–        ogilla överklagandet, och

–        förplikta Republiken Slovenien att ersätta rättegångskostnaderna.

 Prövning av överklagandet

27      Republiken Slovenien har anfört fyra grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av artikel 108.2 och 3 FEUF och artikel 4.2 och 3 i förordning 2015/1589 samt felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet ”allvarliga svårigheter” med avseende på den första åtgärden i fråga. Den andra grunden avser en felaktig tolkning av de faktiska omständigheterna och felaktig rättstillämpning vad gäller förekomsten av sådana allvarliga svårigheter vid kvalificeringen av den andra åtgärden i fråga som ”befintligt stöd”. Den tredje grunden avser åsidosättande av tribunalens motiveringsskyldighet och den fjärde grunden avser åsidosättande av kommissionens rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol i den mening som avses i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

28      Den första och den andra grunden för överklagandet ska prövas tillsammans. Dessa avser i huvudsak den felaktiga rättstillämpning som tribunalen påstås ha gjort sig skyldig till vad gäller begreppet allvarliga svårigheter.

 Den första och den andra grunden

 Parternas argument

29      Genom den första grunden för överklagandet har Republiken Slovenien i huvudsak kritiserat tribunalen för att, vad gäller den första åtgärden i fråga, ha definierat omfattningen av den bevisbörda som åligger kommissionen under den preliminära granskningsfasen felaktigt och för att ha använt ett felaktigt rättsligt kriterium vid fastställandet av förekomsten av ”allvarliga svårigheter” som kunde motivera att det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF inleddes. Närmare bestämt gjorde tribunalen en felaktig bedömning när den, i punkt 49 i den överklagade domen, slog fast att situationen var ”oklar” vad gällde beskaffenheten och statusen hos de förvaltningstillgångar som hade beviljats Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana efter år 1979. Tribunalen gjorde även en felaktig bedömning när den, i punkt 50 i den överklagade domen, slog fast att kommissionen inte hade undanröjt tvivlen vad beträffar huruvida dessa enheter hade förvärvat alla sina förvaltningstillgångar, efter år 1979, på marknadsmässiga villkor.

30      Republiken Slovenien har inledningsvis i sak gjort gällande att ingen av de handlingar och uppgifter som ingetts av sökanden i första instans, såsom de analyserats av tribunalen i punkterna 45–48 i den överklagade domen, var ägnade att objektivt fastställa förekomsten av ett eventuellt statligt stöd.

31      Tribunalen gjorde således en felaktig bedömning när den, i punkt 47 i den överklagade domen, fann att Lekarna Ljubljana ingick bland de stödmottagare som staten eller de lokala myndigheterna, enligt artikel 24 i lagen om statens och de lokala myndigheternas fysiska tillgångar, fick tillhandahålla fysiska tillgångar utan kostnad, om det visade sig ligga i allmänintresset. Även om det i denna bestämmelse föreskrivs att äganderätten kan övergå till offentligrättsliga personer, föreskrivs det nämligen inte någon sådan överföring när det gäller offentliga inrättningar, såsom Lekarna Ljubljana. I artikel 71 i Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za pro ačun, pro ačunske uporabnike in druge Osebe javnega prava (förordning om en enhetlig redovisningsplan för budget, budgetanvändare och andra offentligrättsliga personer) föreskrivs att äganderätten till statens eller en förvaltningsmyndighets tillgångar inte kan överföras till en offentlig inrättning, eftersom en sådan tillgång endast kan anförtros dem för ”förvaltning”. Republiken Slovenien har i detta sammanhang erinrat om att alla tillgångar som Lekarna Ljubljana förvärvat i egenskap av offentligt organ, oavsett om de förvärvats av det själv eller genom Ljubljana kommun, enligt nämnda artikel 71 är ”tillgångar som erhållits för förvaltning”, vilket innebär att själva förekomsten av ett avtal avseende tillgångar som Ljubljana kommun överlåtit till Lekarna Ljubljana inte kan anses utgöra ett indicium på att en sådan överföring har skett utan kostnad eller på förmånligare villkor än marknadsvillkoren.

32      Tribunalen gjorde även en felaktig bedömning när den, i punkt 48 i den överklagade domen, fann att den påstådda skillnaden mellan Ljubljana kommuns siffror avseende värdet av de tillgångar som beviljats Lekarna Ljubljana för förvaltning och de siffror som framgick av dess offentliga räkenskaper, eller ökningen av värdet av dess förvaltningstillgångar, kunde anses utgöra indicier på att sådana förvaltningstillgångar utgjorde statligt stöd. Vad närmare bestämt gäller ökningen av värdet på Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar, anser Republiken Slovenien att även om Lekarna Ljubljana har rätt att investera sin vinst i den farmaceutiska verksamheten, inbegripet i förvärv av fast egendom som tas upp i kategorin ”förvaltningstillgångar” i räkenskaperna, innebär detta likväl inte att Lekarna Ljubljana har tillhandahållits sådana tillgångar utan kostnad.

33      Republiken Slovenien har därefter kritiserat tribunalen för att den, i punkt 48 i den överklagade domen, fann att det inte ankom på sökanden i första instans att visa bortom allt tvivel att Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar omfattade tillgångar som utgör statligt stöd, utan att det tvärtom ankom på kommissionen, som hade ställts inför en ”osäker” situation, att göra en mer fördjupad prövning. Genom att gå till väga på detta sätt tillämpade tribunalen ”ett felaktigt rättsligt kriterium för ’allvarliga svårigheter’”, eftersom den på bevisföringen av sökanden i första instans tillämpade ett olämpligt beviskrav som uppenbarligen även var för lågt med avseende på huruvida det förelåg tvivel, utan att därvid beakta det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har för att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.3 FEUF.

34      Detta synsätt, som dessutom strider mot de krav som domstolen fastställde i domen av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkterna 40, 45 och 49–51), leder enligt Republiken Slovenien till att varje åtskillnad mellan det preliminära och det formella granskningsförfarandet försvinner och innebär att kommissionen blir tvungen att inleda det sistnämnda förfarandet varje gång en part, under den första av dessa faser, uttrycker betänkligheter avseende ett påstått statligt stöd, och detta även när denna part inte har lagt fram någon som helst trovärdig bevisning till stöd för sina påståenden.

35      I förevarande fall var kommissionen, till vilken sökanden i första instans inte hade ingett några uppgifter eller någon bevisning som gav vid handen att Ljubljana kommun hade överfört förvaltningstillgångar till Lekarna Ljubljana utan kostnad eller på villkor som var förmånligare än marknadsvillkoren, inte skyldig att på eget initiativ efterforska upplysningar som var relevanta för fastställandet av ett eventuellt statligt stöd. Tribunalen gjorde således en felaktig bedömning när den fann att kommissionen inte kunde förlita sig på de slovenska myndigheternas försäkringar om att de förvaltningstillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana hade förvärvat efter år 1979 hade förvärvats på marknadsmässiga villkor.

36      Kommissionen delar Republiken Sloveniens uppfattning.

37      Kommissionen har påpekat att den i det omtvistade beslutet, i motsats till vad tribunalen har gjort gällande i punkterna 40, 49 och 50 i den överklagade domen, inte enbart hade grundat sig på de slovenska myndigheternas bekräftelse att samtliga förvaltningstillgångar som hade förvärvats av Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana efter år 1979 hade förvärvats på marknadsmässiga villkor. Beslutet grundades nämligen även på tillämpliga rättsliga och ekonomiska bestämmelser, särskilt på de bestämmelser som anges i punkt 30 ovan, samt på andra omständigheter såsom, för det första, Lekarna Ljubljanas rättsliga ställning, dess förmåga att göra vinst och förvärva egendom, för det andra, den omständigheten att all förvärvad egendom skulle bokföras som en ”förvaltningstillgång”, för det tredje, den omständigheten att all vinst skulle investeras i företaget eller överföras till staten och, för det fjärde, Republiken Sloveniens bekräftelse av att den inte hade beviljat Lekarna Ljubljana tillgångar efter år 1979, eftersom denna bekräftelse gavs inom ramen för den skyldighet till lojalt samarbete som åligger denna medlemsstat enligt artikel 4.3 FEU.

38      Kommissionen anser dessutom att den, med hänsyn till den skyldighet till lojalt samarbete som åligger Republiken Slovenien och i avsaknad av bevis för motsatsen från sökanden i första instans, hade rätt att grunda sig på de slovenska myndigheternas bekräftelse av att de tillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana förvärvade efter år 1979 hade förvärvats på marknadsmässiga villkor. Det var således fel av tribunalen att, i punkt 40 i den överklagade domen, ifrågasatte sanningshalten i denna bekräftelse med motiveringen att de slovenska myndigheterna inte hade lagt fram någon bevisning till stöd för sina uppgifter. Varje försök till slutledning till stöd för motsatsen i detta avseende av tribunalen är irrelevant, eftersom den innebär att dessa myndigheter måste lägga fram bevis för en negativ omständighet, det vill säga att de faktiskt måste bevisa att Republiken Slovenien inte längre har tillhandahållit Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana några tillgångar efter år 1979. Ett sådant synsätt skulle i sak innebära att den bevisbörda som domstolen har avgränsat i den rättspraxis som utvecklats på området för statligt stöd, särskilt i domen av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663), omkastades.

39      Vidare anser kommissionen att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att överskrida gränserna för sin domstolsprövning, eftersom den, i stället för att begränsa sig till att kontrollera huruvida sökanden i första instans på grundval av en rad samstämmiga indicier hade visat att det förelåg allvarliga tvivel, själv bedömde huruvida det fanns övertygande indicier som kunde styrka att det förelåg sådana tvivel.

40      Genom den andra grunden för överklagandet har Republiken Slovenien, med stöd av kommissionen, i huvudsak kritiserat tribunalen för att den, vad gäller den andra åtgärden i fråga, fann att frågan huruvida denna åtgärd, i den mån den kunde anses utgöra statligt stöd, utgjorde ”befintligt” stöd i den mening som avses i artikel 1 b i förordning 2015/1589, eller om den under tiden hade ”ändrats” i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004, så att den skulle kvalificeras som ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589, hade inneburit ”allvarliga svårigheter” för kommissionen.

41      Enligt Republiken Slovenien gjorde tribunalen nämligen en felaktig bedömning när den i punkterna 55 och 56 i den överklagade domen slog fast att allvarliga svårigheter förelåg med avseende på nämnda åtgärd, trots att det otvetydigt framgick av skäl 39 i det omtvistade beslutet att kommissionen tydligt hade angett att de förvaltningstillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. försågs med under år 1979, i samband med att det inrättades, ”i den mån denna åtgärd [kunde] utgöra statligt stöd, på sin höjd [kunde] utgöra ett befintligt stöd”.

42      Enligt Republiken Slovenien gjorde tribunalen också en felaktig bedömning när den, i punkt 54 i den överklagade domen, slog fast att den ”ursprungliga” situationen, det vill säga den som förelåg den 10 december 1994, var osäker, eftersom det omtvistade beslutet inte innehöll någon information som kunde klargöra huruvida privata apotek vid detta datum redan hade fått kommunala koncessioner eller huruvida Lekarna Ljubljana o.p. fortfarande hade monopolställning inom sitt verksamhetsområde. Dessa överväganden från tribunalens sida är felaktiga, eftersom det framgår av de omständigheter som tribunalen tog upp i punkt 51 i den överklagade domen att mellan den 10 december 1994 och det datum då Lekarna Ljubljana efterträdde Lekarna Ljubljana o.p., det vill säga under år 1997, var samma bestämmelser tillämpliga. De olika nationella lagar som bland annat reglerar förfarandet för att öppna den slovenska marknaden för konkurrens hade nämligen redan antagits före den 10 december 1994. Detta är avgörande för bedömningen av ändringen av den andra åtgärden i fråga, vilken har kvalificerats som befintligt stöd, till ett nytt stöd, i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589. Även om det antas att den andra åtgärden i fråga, vilken ursprungligen inte utgjorde statligt stöd, till följd av sin utveckling hade kunnat bli det, inträffade denna utveckling under alla omständigheter före den 10 december 1994. Kommissionen gjorde sig således inte skyldig till något fel när den i punkt 39 i det omtvistade beslutet fann att eftersom varken det rättsliga sammanhanget eller villkoren för nyttjandet av förvaltningstillgångarna hade ändrats mellan den 10 december 1994 och det datum då Lekarna Ljubljana trädde i Lekarna Ljubljana o.p:s ställe, var ersättandet rent administrativ och kunde därför inte utgöra en ändring av ett eventuellt befintligt stöd till ett nytt stöd.

43      Dessutom är tribunalens bedömning, i punkterna 51–54 i den överklagade domen, att Lekarna Ljubljana bedrev verksamhet på andra villkor än Lekarna Ljubljana o.p., felaktig. I synnerhet är det felaktigt att hävda, såsom tribunalen gjorde i punkt 54 i denna dom, att de båda enheterna kännetecknades av betydande skillnader, eftersom Lekarna Ljubljana, till skillnad från sin föregångare, hade kapacitet att förvärva förvaltningstillgångar, inklusive fast egendom, så att det fanns anledning att fråga sig huruvida det fortfarande kunde vara motiverat att alltjämt tillhandahålla förvaltningstillgångar i form av fastigheter utan äganderätt. Enligt Republiken Slovenien hade Lekarna Ljubljana o.p. nämligen också, i likhet med Lekarna Ljubljana, kapacitet att förvärva sådana förvaltningstillgångar, åtminstone sedan lagen om inrättningar trädde i kraft år 1991.

44      I det avseendet har Republiken Slovenien preciserat att Lekarna Ljubljana, i likhet med sin föregångare, endast kan använda de tillgångar som det formellt sett har fått i förvaltningssyfte av Ljubljana kommun, även om dessa tillgångar förvärvas med hjälp av medel som säkerställs av Lekarna Ljubljana. Tribunalens oro beträffande huruvida det fortfarande är motiverat att främja förvaltningstillgångarna saknar grund. Det rör sig endast om ett sätt att säkerställa att ett offentligt organ kan använda tillgångarna, eftersom alla tillgångar som ett företag förfogar över innehas som förvaltningstillgångar. Detta innebär däremot inte i något fall att förvaltningstillgångarna beviljas utan kostnad.

45      Slutligen har Republiken Slovenien tillbakavisat de olika anmärkningar som sökanden i första instans anförde under det administrativa förfarandet, särskilt de som avser att kommissionen inte hade undanröjt tvivlen om huruvida den andra åtgärden i fråga eventuellt hade ändrats efter den 1 maj 2004, då Republiken Slovenien anslöt sig till unionen, respektive att kommissionen inte hade kontrollerat huruvida denna åtgärd var förenlig med den inre marknaden. Vad gäller den första av dessa anmärkningar har Republiken Slovenien i huvudsak gjort gällande att eftersom tribunalens övervägande i punkt 54 i den överklagade domen, enligt vilket det förelåg betydande skillnader mellan Lekarna Ljubljana och den enhet som den ersatte år 1997, var felaktigt, saknar denna anmärkning av sökanden i första instans grund. Vad gäller den andra av dessa anmärkningar anser Republiken Slovenien att den rättsligt sett saknar relevans, eftersom, såsom kommissionen påpekade i förfarandet vid tribunalen, det, såsom framgår av punkt 38 i den överklagade domen, enligt artikel 108.1 FEUF endast uppställs krav på att en stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden vad beträffar stödordningar, och den åtgärd som är i fråga i förevarande mål utgör ett individuellt stöd. Tribunalen godtog detta argument rättsligt sett, eftersom den inte angav några som helst skäl för att underkänna argumentet.

46      Republiken Slovenien har således dragit slutsatsen att kommissionen inte hade någon skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. Med hänsyn till de uppgifter som kommissionen hade tillgång till under den preliminära granskningsfasen fanns det nämligen ingen materiell eller rättslig grund för att dra slutsatsen att det förelåg allvarliga svårigheter. I motsats till vad tribunalen har gjort gällande i den överklagade domen, var detta beslut dessutom tillräckligt motiverat.

47      Sökanden i första instans anser att den första och den andra grunden till viss del inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar inte kan leda till bifall för överklagandet.

 Domstolens bedömning

–       Inledande synpunkter

48      Enligt fast rättspraxis är det nödvändigt att inleda förfarandet i artikel 108.2 FEUF då kommissionen har allvarliga svårigheter att bedöma om ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Kommissionen kan således bara fatta ett beslut om att ett stöd är förenligt med den inre marknaden under den preliminära granskningsfasen enligt artikel 108.3 FEUF i de fall då den efter en första granskning är övertygad om att det föreslagna stödet är förenligt med den inre marknaden. Om denna första granskning däremot leder till att kommissionen intar motsatt ståndpunkt eller inte kan övervinna alla svårigheter för att avgöra huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden, är kommissionen skyldig att införskaffa alla nödvändiga yttranden och att i detta syfte inleda förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF (dom av den 14 september 2023, kommissionen och IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P och C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punkt 69 och där angiven rättspraxis).

49      Det framgår nämligen av fast rättspraxis att när det förfarande som avses i artikel 108.3 FEUF inte har gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av den berörda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, är kommissionen skyldig att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF, utan att den har något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Kommissionen ska således, i enlighet med syftet med artikel 108.3 FEUF och den skyldighet att iaktta god förvaltningssed som åligger den, vidta de åtgärder och kontroller som är nödvändiga för att under den preliminära granskningen övervinna de svårigheter som eventuellt uppkommit, så att alla tvivel avseende den berörda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden skingras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl./kommissionen, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punkterna 77 och 78 och där angiven rättspraxis).

50      Eftersom begreppet allvarliga svårigheter är ett objektivt begrepp, ska beviset för att det föreligger sådana svårigheter, vilket ska sökas med utgångspunkt i såväl de omständigheter som låg till grund för antagandet av det beslut som fattades efter den preliminära granskningen som dess innehåll, läggas fram av den som ansöker om ogiltigförklaring av detta beslut med hjälp av en rad samstämmiga indicier (dom av den 14 september 2023, kommissionen och IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P och C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punkt 70 och där angiven rättspraxis).

51      När en sökande yrkar ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen att inte inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF, kan sökanden åberopa vilken grund som helst genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen hade tillgång till under den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. Förekomsten av tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden är just den bevisning som måste läggas fram för att visa att kommissionen var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet. Det ankommer således på den som har framställt en sådan talan om ogiltigförklaring att visa att det förelåg tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, vilket innebär att kommissionen var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet. Bevis för detta ska, med utgångspunkt i en uppsättning samstämmiga indicier, sökas såväl i omständigheterna i samband med beslutets antagande som i beslutets innehåll (dom av den 28 september 2023, Ryanair/kommissionen, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punkterna 131 och 132 samt där angiven rättspraxis).

52      Domstolen har redan slagit fast att den omständigheten att kommissionens utredning i samband med den preliminära granskningen var otillräcklig eller ofullständig utgör ett indicium på att institutionen stött på allvarliga svårigheter att bedöma den anmälda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, vilket skulle ha lett den till att inleda det formella granskningsförfarandet (dom av den 28 september 2023, Ryanair mot kommissionen, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punkt 133 och där angiven rättspraxis).

53      Det ankommer på unionsdomstolen att, när den har att pröva en talan om ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen att inte göra invändningar, avgöra huruvida bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen hade tillgång till under den preliminära granskningen av den aktuella nationella åtgärden objektivt sett borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens kvalificering som stöd, eftersom sådana tvivel ska leda till att ett formellt granskningsförfarande inleds (dom av den 6 oktober 2021, Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland/kommissionen, C‑174/19 P och C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

54      Lagenligheten av ett beslut som fattats efter det preliminära granskningsförfarandet, såsom det beslut som avses i artikel 4.2 i förordning 2015/1589, ska dessutom bedömas av unionsdomstolen inte bara mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen hade tillgång till när den antog beslutet, utan även mot bakgrund av de uppgifter som den ”kunde ha fått tillgång till”, vilket inbegriper de uppgifter som föreföll relevanta och vilka kommissionen, om den begärt det, hade kunnat begära in under det administrativa förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkterna 42 och 43 samt där angiven rättspraxis).

55      Kommissionen är nämligen skyldig att utföra granskningsförfarandet avseende de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt så att den, då det slutgiltiga beslut antas där det slås fast att det föreligger statligt stöd och i förekommande fall att stödet är oförenligt med den inre marknaden eller olagligt, förfogar över de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna för detta ändamål (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

56      Även om det kan vara nödvändigt för kommissionen, vid granskningen av huruvida ett statligt stöd föreligger och är lagenligt, att gå utöver enbart en granskning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den fått kännedom om, åligger det emellertid inte kommissionen att, på eget initiativ och om det saknas indicier i detta avseende, söka efter alla de uppgifter som skulle kunna ha en koppling till ärendet som den har att avgöra, även om sådana uppgifter finns allmänt tillgängliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

57      Enbart den omständigheten att det potentiellt finns en relevant uppgift som kommissionen inte kände till och som den inte var skyldig att undersöka mot bakgrund av de uppgifter som den faktiskt förfogade över, kan således inte i sig visa att det förelåg allvarliga svårigheter som skulle ha tvingat kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

58      Det ska slutligen erinras om att även om de principer som slagits fast i den rättspraxis som det erinras om i punkterna 48–57 ovan har tagits fram bland annat med avseende på sådana beslut om att inte göra invändningar som avses i artikel 4.3 i förordning 2015/1589, är dessa principer även tillämpliga på beslut i vilka det konstateras att den berörda åtgärden inte utgör stöd, i den mening som avses i artikel 4.2 i denna förordning, såsom det omtvistade beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

59      Det är mot bakgrund av nämnda principer som domstolen ska pröva huruvida tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, med avseende på den första och den andra åtgärden i fråga, fann att det förelåg allvarliga svårigheter som borde ha föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF.

–       Huruvida det skett en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet allvarliga svårigheter med avseende på den första åtgärden i fråga

60      Vad för det första gäller Republiken Sloveniens invändningar mot punkterna 45–48 i den överklagade domen, vilka det redogörs för i punkterna 30–32 ovan, erinrar domstolen om att det enligt domstolens fasta praxis följer av artikel 256.1 andra stycket FEUF och artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol att tribunalen ensam är behörig dels att fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, dels att bedöma dessa faktiska omständigheter. Bedömningen av de faktiska omständigheterna utgör således inte – med undantag för då tribunalen har missuppfattat bevisningen – en rättsfråga som ska prövas av domstolen i ett mål om överklagande (dom av den 11 januari 2024, Wizz Air Hungary/kommissionen, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, punkterna 57 och 58 och där angiven rättspraxis).

61      Domstolen är i ett mål om överklagande i princip, vad beträffar tribunalens bedömningar av nationell rätt – vilken på området för statligt stöd utgör en bedömning av de faktiska omständigheterna – endast behörig att pröva om tribunalen har missuppfattat nämnda nationella rätt (dom av den 5 december 2023, Luxemburg m.fl./kommissionen, C‑451/21 P och C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

62      I den mån Republiken Sloveniens anmärkningar, som det redogörs för i punkterna 30–32 ovan, syftar till att ifrågasätta tribunalens bedömning av nationell rätt och de faktiska omständigheterna i punkterna 45–48 i den överklagade domen, utan att göra gällande någon missuppfattning i detta avseende, ska de avvisas.

63      Vad för det andra gäller Republiken Sloveniens anmärkningar som i huvudsak syftar till att bestrida tribunalens fastställande av kraven vad gäller den bevisbörda som åligger kommissionen inom ramen för det preliminära granskningsförfarande som avses i artikel 108.3 FEUF, konstaterar domstolen, till att börja med, att tribunalen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande, i samband med fastställandet av ”tillämpliga regler och principer”, i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen, beskrev det tillämpliga rättsliga kriteriet på ett sätt som helt överensstämmer med den fasta rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 48–53 ovan. Närmare bestämt gjorde tribunalen en riktig bedömning när den, i punkt 35 i den överklagade domen, erinrade om att ”när kommissionen granskar stödåtgärder mot bakgrund av artikel 107 FEUF för att fastställa huruvida de är förenliga med den inre marknaden, är den skyldig att inleda [det formella granskningsförfarandet] om den, efter den preliminära granskningsfasen, inte har kunnat undanröja alla de svårigheter som förhindrar ett konstaterade om att dessa åtgärder är förenliga med den inre marknaden”.

64      På samma sätt slog tribunalen, i punkt 36 i denna dom, fast att ”när kommissionen granskar en åtgärd mot bakgrund av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF och den, efter en preliminär granskning …, ställs inför varaktiga svårigheter eller tvivel, med andra ord allvarliga svårigheter, antingen vad beträffar åtgärdens kvalificering som statligt stöd eller dess kvalificering som befintligt stöd eller nytt stöd, eller vad beträffar dess förenlighet med den inre marknaden om den anser att det är fråga om ett nytt stöd, är kommissionen skyldig att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF”.

65      Vidare konstaterar domstolen, i likhet med vad tribunalen påpekade i punkt 49 i den överklagade domen, att det i det omtvistade beslutet, med avseende på de förvaltningstillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana hade inkorporerat efter år 1979, endast hänvisades till de slovenska myndigheternas försäkran om att samtliga dessa tillgångar hade förvärvats på marknadsmässiga villkor av dessa enheter.

66      Det ska i detta hänseende erinras om att även om en medlemsstat i enlighet med artikel 4.3 FEU faktiskt är skyldig att samarbeta lojalt under hela förfarandet för granskning av en åtgärd enligt unionsrättens bestämmelser om statligt stöd (dom av den 5 december 2023, Luxemburg m.fl./kommissionen, C‑451/21 P och C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punkt 122 och där angiven rättspraxis), kan denna omständighet likväl inte utesluta, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 67 i sitt förslag till avgörande, att det föreligger ”allvarliga svårigheter” eller ”tvivel” som kommissionen kan ställas inför efter en preliminär granskning av en åtgärd som den fått kännedom om genom ett klagomål. Varje annan tolkning innebär underförstått men med nödvändighet att kommissionens tvivel automatiskt skulle kunna undanröjas enbart på grundval av de nationella myndigheternas påståenden, vilket får till följd att ett förfarande enligt artikel 108 FEUF kan avslutas utan att dessa myndigheter har lagt fram någon bevisning för att motbevisa de omständigheter som klaganden har anfört till styrkande av att det föreligger allvarliga svårigheter. Om det godtas att tvivel rörande förekomsten av en stödåtgärd eller dess förenlighet med den inre marknaden kan skingras så enkelt, enbart på grundval av de nationella myndigheternas påståenden, skulle det inte bara medföra att det preliminära förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF helt förlorade sitt existensberättigande, utan det skulle även riskera att äventyra mekanismen för kontroll av statligt stöd och den roll som kommissionen har getts.

67      Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 68 i sitt förslag till avgörande är det nämligen, förutom den omständigheten att det är mycket svårare för en klagande att erhålla relevanta uppgifter från offentliga myndigheter som kan ha beviljat statligt stöd än för kommissionen, som har omfattande befogenheter i detta avseende, viktigt att beakta att svårigheten att få tillgång till bevis för klagande är särskilt betydande inom ramen för ett mål, såsom det nu aktuella, som hänför sig till 1970-talet och som präglas av övergången från en reglerad ekonomi till en fri ekonomi, och ett konkurrensförhållande mellan offentliga och privata apotek. Ett sådant sammanhang gjorde det oundvikligen ännu svårare för sökanden i första instans att få tillgång till relevant information om på vilka villkor Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana hade beviljats förvaltningstillgångar.

68      Vidare ska det understrykas att kommissionen har betydande befogenheter, såväl enligt EUF-fördraget som enligt förordning 2015/1589, att vid behov begära ytterligare upplysningar från medlemsstaterna, eftersom dessa i allmänhet är bättre lämpade än klagandena att skingra eventuella tvivel hos kommissionen.

69      Av det ovan anförda följer att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkt 48 i den överklagade domen, fann att det inte ankom på sökanden i första instans att visa bortom allt tvivel att det bland Lekarna Ljubljana o.p:s och Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar fanns tillgångar som utgjorde statligt stöd, utan på kommissionen att, inför en situation av osäkerhet i detta avseende, fördjupa sina undersökningar.

70      Tribunalen kan följaktligen inte kritiseras för att ha tillämpat en uppenbart för låg tröskel i förhållande till de beviskrav som ska vara uppfyllda för att det ska föreligga en skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF.

71      För det tredje kan Republiken Sloveniens resonemang, som det redogörs för i punkt 33 ovan, enligt vilket kommissionen förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på inledandet av detta förfarande, inte heller godtas. Det framgår nämligen otvetydigt av den rättspraxis som nämns i punkt 49 ovan att när den preliminära granskningen enligt artikel 108.3 FEUF inte har gjort det möjligt för kommissionen att skingra alla tvivel avseende en viss åtgärd, är kommissionen skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet, utan att i detta avseende ha något som helst utrymme för skönsmässig bedömning.

72      Vad för det fjärde gäller Republiken Sloveniens anmärkningar, såsom de anges i punkt 35 ovan, enligt vilka det mot bakgrund av att sökanden i första instans inte har ingett någon som helst bevisning för att styrka förekomsten av allvarliga svårigheter inte ankom på kommissionen att på eget initiativ efterforska uppgifter som eventuellt hade kunnat vara relevanta för att fastställa ett eventuellt statligt stöd, kan dessa anmärkningar inte godtas. Det framgår nämligen otvetydigt av punkterna 45–48 i den överklagade domen att tribunalen grundade sin bedömning i punkterna 49 och 50 i den domen enbart på handlingar och omständigheter som särskilt hade lagts fram av sökanden i första instans.

73      För det femte framgår det, i motsats till vad Republiken Slovenien har gjort gällande, såväl av den överklagade domen som av handlingarna i målet vid domstolen att den bevisning som sökanden i första instans lade fram inom ramen för talan vid tribunalen, såsom den framgår av punkterna 44–48 i den överklagade domen, är densamma som den som nämnda sökanden hade ingett till kommissionen under det administrativa förfarande som ledde till antagandet av det omtvistade beslutet. Såsom framgår av den överklagade domen hänvisas det emellertid inte till denna bevisning i det omtvistade beslutet.

74      Vad för det sjätte och sista gäller kommissionens resonemang, såsom det återges i punkt 39 ovan, enligt vilket tribunalen överskred gränserna för sin domstolsprövning, ska detta resonemang underkännas eftersom det saknar grund. Det framgår nämligen av punkterna 44–39 i den överklagade domen att tribunalen utförde denna prövning i enlighet med den rättspraxis som det erinras om i punkt 53 ovan.

75      Mot bakgrund av det ovan anförda ska överklagandet således, såvitt avser den första grunden, delvis avvisas och delvis ogillas.

–       Huruvida det skett en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet allvarliga svårigheter med avseende på den andra åtgärden i fråga

76      I den mån Republiken Slovenien, genom de anmärkningar som tas upp i punkterna 40, 41 och 46 ovan, i sak har bestritt den tröskel som tribunalen utgick från för att bedöma huruvida det förelåg ”allvarliga svårigheter” med avseende på bedömningen av den andra åtgärden i fråga, konstaterar domstolen till att börja med att tribunalen, såsom anges i punkt 63 ovan, vid fastställandet av ”tillämpliga regler och principer”, i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen, beskrev det tillämpliga rättsliga kriteriet på ett sätt som helt överensstämmer med den fasta rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 48–53 ovan.

77      Närmare bestämt gjorde tribunalen, i enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 58 ovan, en riktig bedömning när den slog fast att de principer som det erinras om i den andra delen av punkt 63 ovan även ska tillämpas när kommissionen fortfarande hyser tvivel om huruvida den granskade åtgärden ska kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

78      På samma sätt gjorde tribunalen en riktig bedömning när den, i punkt 36 i den överklagade domen, slog fast att ”när kommissionen granskar en åtgärd mot bakgrund av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF och den, efter en preliminär granskning, ställs inför varaktiga svårigheter eller tvivel, med andra ord allvarliga svårigheter, antingen vad beträffar åtgärdens kvalificering som statligt stöd eller dess kvalificering som befintligt stöd eller nytt stöd, eller vad beträffar dess förenlighet med den inre marknaden om den anser att det är fråga om ett nytt stöd, är kommissionen skyldig att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF”.

79      Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 86 i sitt förslag till avgörande, att tribunalen inte kan anses ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid fastställandet av det rättsliga kriterium som är tillämpligt med avseende på fastställandet av förekomsten av ”allvarliga svårigheter”.

80      De anmärkningar som nämns i punkt 76 ovan kan således inte godtas.

81      Vidare ska det erinras om att enligt systemet med kontroll av statligt stöd, vilket införts genom artiklarna 107 och 108 FEUF, skiljer sig förfarandet åt beroende på om det rör sig om befintliga eller nya stöd. Medan befintliga stöd, i enlighet med artikel 108.1 FEUF, lagligen kan genomföras så länge kommissionen inte har förklarat dem oförenliga med den inre marknaden, föreskrivs i artikel 108.3 FEUF att planer på att vidta nya eller ändra befintliga stödåtgärder ska anmälas till kommissionen i god tid och inte kan genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutligt beslut (dom av den 28 oktober 2021, Eco Fox m.fl., C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

82      Enligt artikel 1 b i) i förordning 2015/1589 avses med ”befintligt stöd” bland annat ”allt stöd som fanns innan [EUF-fördraget] trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter det att [EUF-fördraget] trätt i kraft i respektive medlemsstat”. I punkt 3 a i bilaga IV till anslutningsakten anges att vid anslutningen av de stater som berörs av anslutningsakten ska ”stödåtgärder som införts före den 10 december 1994” betraktas som befintligt stöd enligt artikel 108.1 FEUF.

83      Vad gäller begreppet nytt stöd definieras det i artikel 1 c i förordning 2015/1589 som ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”. I artikel 4.1 första meningen i förordning nr 794/2004 anges härvidlag att för det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning nr 659/1999 ”skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den [inre] marknaden”.

84      Domstolen har således redan slagit fast att det ska fastställas huruvida de genomförda förändringarna medförde en betydande ändring av det aktuella befintliga stödet eller om de endast medförde en rent formell eller administrativ ändring som inte kunde påverka stödets förenlighet med den inre marknaden (se, för en liknade resonemang, dom av den 13 december 2018, Rittinger m.fl., C‑492/17, EU:C:2018:1019, punkt 57). I detta sammanhang kan en ändring inte betraktas som en ändring av rent formell eller administrativ art i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004, när den kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden (dom av den 28 oktober 2021, Eco Fox m.fl., C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

85      I förevarande fall kan Republiken Sloveniens anmärkningar vilka tas upp i punkterna 42–45 ovan, i den mån de syftar till att ifrågasätta tribunalens bedömning av nationell rätt och de faktiska omständigheterna, utan att någon missuppfattning har gjorts gällande i detta avseende, inte tas upp till sakprövning enligt den rättspraxis som det erinras om i punkterna 60 och 61 ovan.

86      Det ska dessutom påpekas, såsom tribunalen konstaterade i punkt 52 i den överklagade domen, att kommissionen i skäl 39 i det omtvistade beslutet endast angav att successionen under år 1997 mellan Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana hade varit av rent administrativ art och att varken det rättsliga sammanhanget eller användningsvillkoren för förvaltningstillgångarna i fråga hade ändrats, varmed nämnda åtgärd inte kunde anses ha ändrats i en sådan utsträckning att den hade blivit ett nytt stöd, i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589.

87      Med hänsyn till arten och omfattningen av de osäkerhetsmoment som tribunalen identifierade i punkt 54 i den överklagade domen, vilka hängde samman med omständigheter som kunde påverka stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkt 84 ovan, kan tribunalen inte kritiseras för att den, i punkterna 54–56 i den överklagade domen, fann att kommissionen, eftersom den inte hade gjort en mer fördjupad granskning av utvecklingen av apoteksverksamhetens rättsliga och ekonomiska sammanhang i Slovenien, hade ställts inför allvarliga svårigheter vilka borde ha föranlett den att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF.

88      Mot bakgrund av det ovan anförda ska överklagandet således, såvitt avser den andra grunden, delvis avvisas och delvis ogillas.

 Den tredje grunden

 Parternas argument

89      Genom den tredje grunden för överklagandet har Republiken Slovenien kritiserat tribunalen för att ha motiverat den överklagade domen på ett otillräckligt sätt. Till stöd för denna grund har Republiken Slovenien, efter att ha erinrat om att enligt den rättspraxis som följer av bland annat domen av den 26 maj 2016, Rose Vision/kommissionen (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, punkterna 24 och 26), utgör en anmärkning som avser otillräcklig motivering en rättsfråga som således kan åberopas i ett mål om överklagande, gjort gällande att även om tribunalen i inledningen till punkt 48 i den överklagade domen konstaterade att sökanden i första instans, som svar på kommissionens första preliminära bedömning, hade lagt fram ett antal utdrag ur de offentliga räkenskaperna för Lekarna Ljubljana och Ljubljana kommun för perioden 2010–2019, nämnde tribunalen inte innehållet i dessa utdrag och kommentarer. Detta kan inte heller fastställas på grundval av de försäkringar som lämnades av sökanden i första instans, eftersom nämnda sökanden i sin ansökan inte hänvisade till innehållet i nämnda utdrag. I punkt 49 i den överklagade domen grundade sig tribunalen på utdrag ur Lekarna Ljubljanas och Ljubljana kommuns offentliga räkenskaper och fann, utan att nämna innehållet i dessa, på grundval av dessa faktiska omständigheter, att situationen avseende beskaffenheten och statusen hos de tillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana hade erhållit för förvaltning efter år 1979 var oklar. Eftersom det inte är möjligt att undersöka om dessa handlingar verkligen innehåller uppgifter som objektivt sett kan ge upphov till tvivel om förekomsten av statligt stöd, är det således inte möjligt för de berörda att av motiveringen i den överklagade domen få kännedom om skälen för tribunalens beslut eller för domstolen att utföra sin prövning.

90      Sökanden i första instans har gjort gällande att den tredje grunden för överklagandet inte kan tas upp till sakprövning eller att den i vart fall inte kan leda till bifall för överklagandet.

 Domstolens bedömning

91      Domstolen konstaterar att tribunalen i punkt 48 i den överklagade domen fann att sökanden i första instans hade återgett flera utdrag ur de offentliga räkenskaperna för Lekarna Ljubljana och Ljubljana kommun för år 2010, och hade kommenterat dem. Tribunalen preciserade i denna punkt, för det första, att sökanden i första instans hade uppgett att kommunens siffror avseende värdet av de tillgångar som beviljats Lekarna Ljubljana för förvaltning (till exempel 35 036 742 euro den 31 december 2014) och Lekarna Ljubljanas egna siffror avseende värdet på dess långsiktiga tillgångar och tillgångar som beviljats för förvaltning (26 976 187 euro vid samma tidpunkt, det vill säga ett lägre belopp, trots att det tycks avse ett större område) inte överensstämde. För det andra hade sökanden i första instans betonat omfattningen av ökningen av dessa tillgångar i Lekarna Ljubljanas räkenskaper från ett år till ett annat (till exempel en ökning från 26 976 187 euro den 31 december 2014 till 31 973 809 euro ett år senare), liksom i kommunens räkenskaper med avseende på de tillgångar som beviljats Lekarna Ljubljana för förvaltning (från 35 036 742 euro till 42 790 897 euro för samma period). För det tredje hade sökanden i första instans påpekat att en tabell som upprättats av kommunen och som förklarade variationerna i värdet på de tillgångar som hade beviljats Lekarna Ljubljana för förvaltning från ett år till ett annat vid flera tillfällen visade att ökningen berodde på ett positivt resultat för inrättningen, vilket tydde på att de tillgångar som hade beviljats för förvaltning inte endast omfattade fysiska tillgångar, utan även monetära tillgångar, trots att Lekarna Ljubljana normalt sett var skyldig att överföra sitt positiva årsresultat till Ljubljana kommun, efter att ha gjort avdrag för investeringsbehov.

92      Av dessa konstateranden följer att tribunalen, till skillnad från vad Republiken Slovenien har gjort gällande, tog upp innehållet i utdragen ur de offentliga räkenskaperna för Lekarna Ljubljana och Ljubljana kommun för år 2010, såsom de hade åberopats vid den domstolen av sökanden i första instans.

93      Det framgår dessutom av punkt 49 i den överklagade domen att tribunalen inte enbart grundade sig på dessa utdrag för att slå fast att situationen med avseende på beskaffenheten och statusen hos de tillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana hade erhållit för förvaltning efter år 1979 var oklar. I denna punkt 49 hänvisade tribunalen nämligen till de omständigheter som sökanden i första instans hade åberopat under det administrativa förfarandet, vilka nämns i punkterna 45–48 i den överklagade domen. Bland dessa omständigheter ingick ett utdrag ur Lekarna Ljubljanas årsrapport för år 2012.

94      Av det ovan anförda följer att det resonemang som anförts till stöd för den tredje grunden bygger på en felaktig tolkning av den överklagade domen.

95      Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.

 Den fjärde grunden

 Parternas argument

96      Genom den fjärde grunden för överklagandet, som avser ett åsidosättande av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, har Republiken Slovenien i huvudsak kritiserat tribunalen för att dels ha förtydligat de allmänna anmärkningar som hade anförts av sökanden i första instans utöver vad som faktiskt hade angetts, dels inte ha beaktat vissa av kommissionens uppgifter. Därigenom åsidosatte tribunalen denna institutions rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domare, och skadade på så sätt även Republiken Sloveniens intressen.

97      Vad till att börja med gäller anmärkningen att den överklagade domen innehåller konstateranden av tribunalen vilka inte kunde grundas enbart på innehållet i talan i första instans, har Republiken Slovenien, för det första, angett att sökanden i första instans i sin talan inte hänvisade till bestämmelserna i lagen om statens och de lokala myndigheternas fysiska tillgångar, men att tribunalen beaktade dessa i punkterna 47 och 49 i den överklagade domen. För det andra har tribunalen i punkt 48 i den överklagade domen, trots att den gjorde gällande en ökning av tillgångarna som beviljades för förvaltning år 2015 och, mycket allmänt, hänvisade till Lekarna Ljubljanas årsrapport och till uppgifterna i årsrapporterna för Ljubljana kommun, åberopat utdrag ur de offentliga räkenskaperna för Lekarna Ljubljana och Ljubljana kommun för år 2010 och, i punkt 49 i nämnda dom, grundat sin slutsats på dessa uppgifter. För det tredje behandlade tribunalen, trots att sökanden i första instans i sin talan inte hade gjort gällande att det förelåg skillnader mellan Ljubljana kommuns siffror avseende värdet av de tillgångar som hade beviljats Lekarna Ljubljana och Lekarna Ljubljanas siffror vad avser värdet på dess långsiktiga tillgångar och tillgångar som hade beviljats för förvaltning, denna anmärkning i punkterna 48 och 49 i den överklagade domen. För det fjärde grundade tribunalen, trots att sökanden i första instans mycket allmänt hade hänvisat till en ökning av förvaltningstillgångarna i Lekarna Ljubljanas räkenskaper, sina slutsatser på denna anmärkning i punkterna 48 och 49 i den överklagade domen. För det femte åberopade sökanden i första instans i sin talan inte den tabell över värdevariationer på förvaltningstillgångar som kommunen hade utarbetat, men tribunalen grundade sig på dessa uppgifter i punkterna 48 och 49 i nämnda dom. För det sjätte konstaterade tribunalen i punkt 51 i samma dom att apotekslagen, enligt uppgifter från sökanden i första instans, hade ändrats under år 2007 för att göra det möjligt för kommunala läkemedelsinrättningar att bedriva verksamhet utanför ursprungskommunen, trots att detta inte framgår av sökandens uppgifter.

98      Vad vidare gäller anmärkningen att tribunalen inte beaktade de uppgifter som kommissionen hade lämnat i sitt svaromål, har Republiken Slovenien gjort gällande att kommissionen påpekade att sökanden i första instans hade hänvisat till ett utdrag ur Lekarna Ljubljanas årsrapport för år 2012, men endast i samband med en handling som hade ingetts till kommunfullmäktige i Ljubljana av borgmästaren i Ljubljana år 2013. Tribunalen behandlade emellertid detta utdrag som ett självständigt bevis. Dessutom angav kommissionen uttryckligen att ökningen av värdet på förvaltningstillgångarna inte visade att det förelåg statligt stöd, men tribunalen uttalade sig inte om detta rättsligt avgörande argument och grundade till stor del sitt avgörande på den omständigheten att bedömningen av förekomsten av statligt stöd hade vållat kommissionen allvarliga svårigheter, just avseende uppgifterna om värdeökningen på förvaltningstillgångarna.

99      Sökanden i första instans har gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.

 Domstolens bedömning

100    Vad gäller de olika anmärkningar som Republiken Slovenien har anfört, vilka tas upp i punkt 97 ovan, syftar de i huvudsak till att ifrågasätta tribunalens bedömning av nationell rätt och de faktiska omständigheterna, utan att någon missuppfattning har gjorts gällande i detta avseende. Under dessa omständigheter kan dessa anmärkningar inte tas upp till sakprövning enligt den rättspraxis som det erinras om i punkterna 60 och 61 ovan.

101    Vad gäller de anmärkningar som tas upp i punkt 98 ovan, har de formulerats i vaga ordalag. Även om Republiken Slovenien inte formellt har kritiserat tribunalen för att ha åsidosatt motiveringsskyldigheten, förefaller medlemsstaten kritisera tribunalen för att inte ha bemött samtliga argument som kommissionen hade anfört i sitt svaromål i första instans.

102    Eftersom denna grund skulle kunna förstås så, att den avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten från tribunalens sida, ska det således dels erinras om att domstolens kontroll, i mål om överklagande, bland annat syftar till att bedöma i vilken omfattning tribunalen på ett tillfredsställande sätt har prövat samtliga argument som klaganden har anfört, dels att en grund om att tribunalen inte har besvarat argument som åberopades i första instans, i huvudsak rör ett åsidosättande av den motiveringsskyldighet som följer av artikel 36 i stadgan för Europeiska unionens domstol, vilken är tillämplig på tribunalen enligt artikel 53 första stycket i samma stadga och enligt artikel 117 i tribunalens rättegångsregler (dom av den 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/kommissionen, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkt 185 och där angiven rättspraxis).

103    Motiveringsskyldigheten innebär inte att tribunalen är skyldig att utforma domskälen så, att samtliga resonemang som parterna i målet fört bemöts vart och ett för sig, och på ett uttömmande sätt. Motiveringen kan således vara underförstådd, förutsatt att de berörda får kännedom om skälen till att rätten inte ansåg att det fanns fog för deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning (dom av den 28 september 2023, Ellinikos Chrysos/kommissionen, C‑100/21 P, EU:C:2023:708, punkt 86 och där angiven rättspraxis).

104    I förevarande fall sammanfaller de anmärkningar som tas upp i punkt 98 ovan, i sak, med argument som Republiken Slovenien redan anfört inom ramen för de olika grunder som åberopades i första instans och som tribunalen uttalade sig om vid prövningen av dessa grunder. Domskälen i den överklagade domen som svar på nämnda grunder är dessutom klara och otvetydiga och gör det möjligt att förstå de omständigheter som låg till grund för tribunalens avgörande. Att tribunalen i sak kom fram till en annan slutsats än den som förespråkades av Republiken Slovenien kan inte i sig innebära att den överklagade domen är bristfälligt motiverad (se, analogt, dom av den 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/kommissionen, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkt 187 och där angiven rättspraxis).

105    I den del Republiken Slovenien har kritiserat tribunalen för att ha åsidosatt sin motiveringsskyldighet kan medlemsstatens argument således inte godtas.

106    Mot bakgrund av det ovan anförda ska överklagandet således, såvitt avser den fjärde grunden, delvis avvisas och delvis ogillas.

107    Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på någon av grunderna ska den ogillas i sin helhet.

 Rättegångskostnader

108    Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

109    Sökanden i första instans har yrkat att Republiken Slovenien ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta hennes rättegångskostnader. Eftersom Republiken Slovenien har tappat målet, ska hennes yrkande bifallas.

110    Enligt artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska därför bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1)      Överklagandet ogillas.

2)      Republiken Slovenien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Petra Flaškers rättegångskostnader.

3)      Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter

*      Rättegångsspråk: engelska.