1.

Republiken Slovenien har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 27 april 2022, Flašker/kommissionen (T‑392/20, EU:T:2022:245) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen kommissionens beslut C(2020) 1724 final av den 24 mars 2020 att avsluta prövningen av åtgärderna beträffande den offentliga apotekskedjan Lekarna Ljubljana utifrån reglerna om statligt stöd i artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF (ärende SA.43546 (2016/FC) – Slovenien) (nedan kallat det omtvistade beslutet) såvitt beslutet avser Lekarna Ljubljanas ”förvaltningstillgångar”.

2.

Förevarande mål har sin grund i ett klagomål som år 2016 ingavs till kommissionen av Petra Flašker (nedan kallad PF), som driver ett privat apotek. I klagomålet påtalades det att det förelåg statligt stöd till förmån för Lekarna Ljubljana, som är en konkurrent, i form av bland annat beviljandet av förvaltningstillgångar, såsom affärslokaler, på villkor som inte överensstämmer med marknadsvillkoren. Genom det omtvistade beslutet avslutade kommissionen prövningen av klagomålet utan att inleda det fördjupade granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF. Kommissionen angav i huvudsak att den efter den preliminära granskningsfas som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF var övertygad om att de aktuella åtgärderna inte utgjorde statligt stöd. Samtidigt preciserade den att även om det antogs att beviljandet av förvaltningstillgångar kunde utgöra sådant stöd, rör det sig om ett ”befintligt stöd”. Talan om ogiltigförklaring väcktes vid tribunalen, vilken genom den överklagade domen biföll talan såvitt avsåg PF:s grund om att kommissionen inte lagenligt kunde anta det omtvistade beslutet utan att ha inlett det granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF, och den ogiltigförklarade det omtvistade beslutet i den del beslutet avsåg Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar.

3.

I överklagandet har Republiken Slovenien, med stöd av kommissionen, gjort gällande, inom ramen för de två första grunderna, att tribunalens dom innehåller en felaktig rättstillämpning, vad gäller tolkningen och tillämpningen av artikel 108.2 och 108.3 FEUF samt artikel 4.2 och 4.3 i förordning (EU) 2015/1589, ( 2 ) samt av begreppet ”allvarliga svårigheter” som medför en skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet. I enlighet med domstolens begäran kommer förevarande förslag till avgörande att fokusera på bedömningen av de två första grunderna för överklagandet.

4.

Förevarande mål utgör en fortsättning på flera andra mål som lett till en fast praxis vid unionsdomstolarna och följer i kölvattnet av en rad andra mål som lett till senare domar som avser den omständigheten att det formella granskningsförfarandet inte inletts. ( 3 ) Målet ger således EU-domstolen tillfälle att ytterligare klargöra dels begreppet ”allvarliga svårigheter”, vars förekomst, efter en preliminär granskning, medför en skyldighet för kommissionen att inleda det formella förfarandet, dels bevisbördan och omfattningen av den omsorgsplikt och utredningsskyldighet som åligger denna institution när den ställs inför en osäker situation.

5.

Fördraget om Republiken Sloveniens anslutning till Europeiska unionen ( 4 ) undertecknades av Republiken Slovenien den 16 april 2003 och trädde i kraft den 1 maj 2004 (nedan kallat anslutningsfördraget).

6.

I artikel 1.2 i anslutningsfördraget föreskrivs att villkoren för anslutningen och anpassningarna i unionens grundläggande fördrag finns i akten om villkoren för anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (nedan kallad anslutningsakten ( 5 )).

7.

I artikel 22 i anslutningsakten, vilken i likhet med de andra bestämmelserna i akten ska utgöra en integrerad del av anslutningsfördraget, anges att de bestämmelser som förtecknas i bilaga IV till anslutningsakten ska tillämpas enligt de villkor som anges i den bilagan.

8.

I punkt 3.1 i bilaga IV till anslutningsakten föreskrivs följande:

”Följande stödordningar och individuellt stöd som införts i en ny medlemsstat före tidpunkten för anslutningen och fortfarande tillämpas efter detta datum skall vid anslutningen betraktas som befintligt stöd enligt artikel [108.1 FEUF]:

Samtliga vid anslutningen ännu tillämpliga åtgärder som utgör statligt stöd och som inte uppfyller villkoren ovan skall vid tillämpningen av artikel [108.3 FEUF] anses vara nytt stöd vid anslutningen.”

9.

Artikel 1 i förordning 2015/1589, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:

”I denna förordning gäller följande definitioner:

…”

10.

Artikel 4 i förordningen har rubriken ”Preliminär granskning av anmälan samt kommissionens beslut”, och i artikel 4.2–4.5 föreskrivs följande:

”2.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd ska den fastställa detta genom ett beslut.

3.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel 107.1 [FEUF], inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, ska den besluta att åtgärden är förenlig med den inre marknaden (nedan kallat beslut om att inte göra invändningar). I beslutet ska närmare anges vilket undantag i EUF-fördraget som har tillämpats.

4.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, ska den besluta att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 [FEUF] (nedan kallat beslut om att inleda formellt granskningsförfarande).

5.   De beslut som avses i punkterna 2, 3 och 4 i denna artikel ska fattas inom två månader. …”

11.

Artikel 4 i förordning (EG) nr 794/2004 ( 6 ) har rubriken ”Förenklat förfarande för anmälan av vissa ändringar av befintligt stöd” och i artikel 4.1 första meningen föreskrivs att för det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589 ”skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den [inre] marknaden. En ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % skall dock inte betraktas som en ändring av befintligt stöd.”

12.

Bakgrunden till tvisten och innehållet i det omtvistade beslutet anges i punkterna 2–13 i den överklagade domen och kan, såvitt är relevant för förevarande förslag till avgörande, sammanfattas enligt följande.

13.

I Ljubljana (Slovenien), som då var en del av Socialistiska federala republiken Jugoslavien, bildades år 1979 en enhet kallad Lekarna Ljubljana o.p., som ansvarade för distribution av läkemedel via apotek. Enligt uppgifter som lämnades av de slovenska myndigheterna hade denna enhet försetts med tillgångar som gjorde det möjligt för den att utföra sitt uppdrag. Enligt PF, som för närvarande är apotekare med egen verksamhet, var denna enhet en ”gemensam arbetsorganisation”, som inte utövade någon marknadsekonomisk verksamhet och som inte kunde äga egendom.

14.

Efter Sloveniens självständighet antogs år 1991 en lag om inrättningar, vilken avser bland annat offentliga inrättningar som ansvarar för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I artikel 48 i denna lag föreskrivs följande: ”Inrättningen ska få medel för att utföra sitt uppdrag genom anslag från sin grundare, från försäljning av varor och tjänster och från andra källor som föreskrivs i denna lag.”

15.

Året efter antogs även en apotekslag. I denna lag föreskrivs att offentliga apoteksinrättningar och privata apotek ska samexistera, och att kommunerna ska ansvara för tillhandahållandet av apotekstjänster inom deras områden. Privata apotek får tillstånd att driva verksamhet genom en koncession som beviljas av den berörda kommunen efter anbudsinfordran. De offentliga apoteksinrättningarna bildas av kommunerna, vilka deltar i deras ledning, och de regleras av den akt varigenom de har inrättats. Enligt kommissionen finns det numera cirka 25 offentliga apoteksinrättningar i Slovenien, vilka driver nästan 200 apotek, och 100 privata apotek.

16.

Med stöd av dessa två lagar grundade Ljubljana kommun år 1997, genom beslut, den offentliga apoteksinrättningen Javni Zavod Lekarna Ljubljana (nedan kallad Lekarna Ljubljana), och angav att den var den rättsliga efterträdaren till Lekarna Ljubljana o.p. och att den övertog den sistnämnda enhetens rättigheter och skyldigheter.

17.

För närvarande driver Lekarna Ljubljana ett femtiotal apotek i Slovenien, huvudsakligen i Ljubljana, men även i ungefär femton andra kommuner. I Grosuplje (Slovenien), som är den stad där PF driver sitt privata apotek, finns även två apotek som drivs av Lekarna Ljubljana.

18.

Genom ett klagomål som officiellt ingavs den 27 april 2016 till kommissionen efter föregående kontakter med kommissionens tjänstemän, påtalade PF att det förelåg statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF till förmån för Lekarna Ljubljana. Bland de åtgärder som identifierades under utredningen av detta klagomål finns ”beviljandet av förvaltningstillgångar” på villkor som, enligt PF, inte överensstämmer med marknadsvillkoren. Hon har nämnt affärslokaler som sådana tillgångar.

19.

Ett flertal skriftväxlingar ägde rum mellan kommissionen och de slovenska myndigheterna, å ena sidan, och PF, å andra sidan. Kommissionen skickade vid två tillfällen en preliminär bedömning till PF, enligt vilken de identifierade åtgärderna inte utgjorde statligt stöd. PF vidhöll varje gång sitt klagomål och tillhandahöll kompletterande uppgifter, och hon fick under år 2018 stöd av 16 andra privata apotek i Slovenien.

20.

Den 24 mars 2020 skickade kommissionen det omtvistade beslutet till Republiken Slovenien. Beslutet antogs utan att kommissionen inledde det fördjupade granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF. I skäl 73 i det omtvistade beslutet drog kommissionen slutsatsen att granskningen av de fyra åtgärderna till förmån för Lekarna Ljubljana – vilka under utredningen hade identifierats av PF som i) åtnjutandet av ett långtidshyreskontrakt utan kostnad, som beviljats av Skofljica kommun (Slovenien), ii) beviljandet av förvaltningstillgångar från Ljubljana kommun, iii) undantag från avgifter för koncession som beviljats av flera kommuner, och iv) avstående från vinst som borde ha delats med flera kommuner – inte hade visat att det förelåg statligt stöd. Vad beträffar beviljandet av förvaltningstillgångar angav dock kommissionen, i skälen 37–40 i det omtvistade beslutet, att även om beviljandet av sådana tillgångar kunde ha utgjort statligt stöd, rör det sig då om ”befintligt stöd”.

21.

Motiveringen som ges i sistnämnda skäl är följande. Efter att ha erinrat om bestämmelserna i artikel 48 i lagen om inrättningar, som antagits år 1991, och angett dels att Ljubljana kommun på den grunden skulle förse Lekarna Ljubljana med tillgångar för att denna inrättning skulle kunna starta sin verksamhet, dels att alla tillgångar som förvärvas av Lekarna Ljubljana, inbegripet med dess egna medel, ska registreras som ”förvaltningstillgångar” enligt reglerna för offentliga räkenskaper, angav kommissionen att Ljubljana kommun, enligt de slovenska myndigheterna, försåg Lekarna Ljubljana o.p. under år 1979 med nödvändiga tillgångar för att starta sin verksamhet, att dessa tillgångar år 1997 överfördes till dess rättsliga efterträdare, det vill säga Lekarna Ljubljana, och att alla andra tillgångar som därefter har förvärvats av dessa två enheter sedan år 1979 förvärvades med deras egna medel på marknaden och till marknadsvillkor. De enda förvaltningstillgångar vars beviljande kunde utgöra statligt stöd är således de tillgångar som härrör från det ursprungliga tillhandahållandet av tillgångar till Lekarna Ljubljana o.p., vilka överfördes till Lekarna Ljubljana under år 1997.

22.

Kommissionen hänvisade därefter till bilaga IV till anslutningsakten, i synnerhet punkt 3 i denna bilaga som avser konkurrenspolitiken. Den angav i punkt 3.1 i bilaga IV att ”[f]öljande stödordningar och individuellt stöd som införts i en ny medlemsstat före tidpunkten för anslutningen och fortfarande tillämpas efter detta datum skall vid anslutningen betraktas som befintligt stöd enligt artikel [108.1 FEUF]: a) stödåtgärder som införts före den 10 december 1994”.

23.

Vidare erinrade kommissionen om att i artikel 1 c i förordning 2015/1589 … definieras ett ”nytt stöd” som ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”. Den erinrade även om att det i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004framgår att ” en ändring av befintligt stöd [ska] vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den [inre] marknaden”.

24.

Av detta drog kommissionen slutsatsen att i den mån beviljandet av förvaltningstillgångarna har gett upphov till statligt stöd, rör det sig om ett befintligt stöd, eftersom detta stöd beviljades i samband med att Lekarna Ljubljana o.p. inrättades år 1979. Att den sistnämnda enheten ersattes av Lekarna Ljubljana år 1997 var en åtgärd av rent administrativ art, eftersom det rättsliga sammanhanget inte har ändrats, och inte heller användningen av och användningsvillkoren för de aktuella tillgångarna. Detta ersättande kan följaktligen inte utgöra en ändring av befintligt stöd, och det aktuella stödet utgör därför fortfarande ett stöd av detta slag.

25.

Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 juni 2020 väckte PF talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och yrkade att kommissionen skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

26.

PF åberopade tre grunder till stöd för talan. Som första grund gjordes det gällande att motiveringsskyldigheten hade åsidosatts i det omtvistade beslutet. Den andra grunden avsåg att det hade gjorts en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och en felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna i fråga om beviljandet av förvaltningstillgångarna, vilket ledde till ett åsidosättande av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF. Som tredje grund gjordes det gällande att kommissionen inte lagenligt kunde anta det omtvistade beslutet utan att inleda det granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF. ( 7 )

27.

I den överklagade domen biföll tribunalen talan såvitt avsåg den tredje grunden, vilken den ansåg var lämpligt att pröva först, och ogiltigförklarade det omtvistade beslutet i den del beslutet avsåg bedömningen, mot bakgrund av bestämmelserna om statligt stöd, av beviljandet av förvaltningstillgångarna till Lekarna Ljubljana, utan att anse det vara nödvändigt att pröva den första och den andra grunden. ( 8 )

28.

Närmare bestämt, efter att ha avgränsat talans omfattning till att avse bedömningen av endast de åtgärder som avsåg ”förvaltningstillgångarna”, ( 9 ) och ha angett att det var lämpligt att pröva den tredje grunden för talan mot bakgrund av bland annat de argument som hade anförts av PF inom ramen för den andra grunden, ( 10 ) delade tribunalen upp sin bedömning avseende förvaltningstillgångarna i två delar, beroende på om de hade beviljats år 1979, vid bildandet av Lekarna Ljubljana o.p. för att starta dess verksamhet (nedan kallade förvaltningstillgångarna under år 1979), eller om de efter detta datum hade inkorporerats av Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana (nedan kallade förvaltningstillgångarna efter år 1979). ( 11 )

29.

Tribunalen fann att kommissionen, efter den preliminära granskning som den hade gjort enligt artikel 108.3 FEUF, inte hade undanröjt tvivlen vad beträffar dels frågan huruvida de tillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. hade beviljats för förvaltning under år 1979 och som överfördes till Lekarna Ljubljana under år 1997, i den mån de skulle kvalificeras som statligt stöd, utgjorde befintligt stöd eller nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i förordning 2015/1589, ( 12 ) dels frågan huruvida samtliga förvaltningstillgångar som hade inkorporerats av Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana efter år 1979 hade inkorporerats av dessa inrättningar själva på marknadsvillkor, såsom de slovenska myndigheterna hävdade, och följaktligen huruvida statligt stöd inte hade tillhandahållits dessa enheter genom dessa tillgångar. ( 13 )

30.

På grundval av dessa konstateranden slog tribunalen fast att kommissionen stod ”inför allvarliga svårigheter som borde ha föranlett den att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF … Den fördjupade granskning som sistnämnda förfarande innebär skulle för övrigt ha gjort det möjligt för kommissionen att, vid behov, fatta ett välgrundat beslut i följande frågor: själva förekomsten av statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107 FEUF, när det gäller beviljandet av förvaltningstillgångar till Lekarna Ljubljana utan kostnad eller till förmånliga villkor av Ljubljana kommun, kvalificeringen av sådana tillgångar som befintligt stöd eller nytt stöd och deras kvalificering som individuellt stöd eller stöd som omfattas av en stödordning. Detta skulle ha gjort det möjligt för kommissionen att med god kännedom om omständigheterna styra det fortsatta förfarandet, för att vid behov bedöma huruvida åtgärder som visar sig vara stöd, antingen befintligt eller nytt stöd, och som kräver en sådan bedömning, är förenliga med den inre marknaden.” ( 14 )

31.

Den 6 juli 2022 överklagade Republiken Slovenien den överklagade domen. Republiken Slovenien har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, och i första hand ogilla talan i första instans, i andra hand – om målet inte är färdigt för avgörande – återförvisa målet till tribunalen, samt förplikta PF att ersätta rättegångskostnaderna.

32.

Kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, och i första hand – om målet är färdigt för avgörande – ogilla talan i första instans och förplikta PF att ersätta rättegångskostnaderna, i andra hand återförvisa målet till tribunalen och låta frågan om rättegångskostnader anstå.

33.

PF har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Republiken Slovenien att ersätta rättegångskostnaderna.

34.

Parterna utvecklade sin talan och svarade på domstolens frågor vid förhandlingen den 31 januari 2024.

35.

Republiken Slovenien har, med stöd av kommissionen, åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande. Som första grund har det gjorts gällande att tribunalen gjorde felaktiga rättstillämpningar vid tolkningen och tillämpningen av artikel 108.2 och 108.3 FEUF samt artikel 4.2 och 4.3 i förordning 2015/1589, och begick fel vid tolkningen av begreppet ”allvarliga svårigheter” vad beträffar kvalificeringen som statligt stöd, såvitt avser förvaltningstillgångarna efter år 1979. Den andra grunden avser en felaktig tolkning av de faktiska omständigheterna och felaktiga rättstillämpningar vad beträffar förekomsten av sådana allvarliga svårigheter vad beträffar kvalificeringen av förvaltningstillgångarna under år 1979 som ”befintligt stöd”. Vad beträffar den tredje grunden har Republiken Slovenien gjort gällande att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet. Den fjärde grunden avser åsidosättande av kommissionens rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol, enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

36.

I enlighet med domstolens begäran kommer förevarande förslag till avgörande att begränsas till en bedömning av de två första grunderna för överklagandet.

37.

Eftersom dessa två grunder avser kommissionen skyldighet att pröva ett klagomål avseende huruvida det föreligger ett påstått stöd eller dess förenlighet med den inre marknaden, anser jag att det är lämpligt att först pröva omfattningen av kommissionens skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet med stöd av artikel 108.2 FEUF, såsom den har slagits fast i domstolens praxis (A), och därefter analysera tribunalens resonemang genom att undersöka de olika anmärkningar som Republiken Slovenien, med stöd av kommissionen, har anfört inom ramen för den första grunden, vilken avser förvaltningstillgångarna efter år 1979 (B), och den andra grunden, vilken avser förvaltningstillgångarna under år 1979 (C).

38.

Jag anser att det i detta skede är lämpligt att erinra om de relevanta reglerna avseende det system för kontroll av statligt stöd som har inrättats genom EUF-fördraget och de skyldigheter som åligger kommissionen i samband med förfarandet för att granska ett statligt stöd enligt artikel 108 FEUF.

39.

För det första vill jag erinra om att bedömningen av huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet. ( 15 ) För tillämpningen av artiklarna 93 FEUF och 107 FEUF har nämligen kommissionen en särskild och exklusiv befogenhet enligt artikel 108 FEUF att fatta beslut om huruvida statligt stöd är förenligt med den inre marknaden när den granskar befintligt stöd, när den fattar beslut om nytt eller ändrat stöd och när den vidtar åtgärder i de fall där dess beslut inte följs eller anmälningskravet inte uppfylls. ( 16 ) Denna exklusiva befogenhet syftar bland annat till att artikel 107 FEUF ska tillämpas effektivt och enhetligt i hela unionen, på ett förutsebart och öppet sätt. ( 17 )

40.

I samband med förfarandet för granskning av statligt stöd enligt artikel 108 FEUF ska det göras åtskillnad mellan å ena sidan den preliminära granskningsfasen av stödåtgärderna som anges i artikel 108.3 FEUF – vilken endast syftar till att ge kommissionen tillfälle att bilda sig en första uppfattning om huruvida det föreligger stöd eller huruvida stödet helt eller delvis är förenligt med den inre marknaden – och å andra sidan den granskningsfas som anges i artikel 108.2 FEUF, vilken syftar till att göra det möjligt för kommissionen att få kunskap om samtliga omständigheter i ett ärende. Det huvudsakliga kännetecknet som skiljer dessa två faser åt är att i den preliminära fasen har kommissionen inte någon skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig innan den fattar sitt beslut. ( 18 ) Strukturen i detta system bygger således på tanken att kommissionens avdelningar inte ska vara tvungna att leda ett betungande förfarande, vad gäller resurser, när en statlig åtgärd vid första anblicken inte ger upphov till några svårigheter vad gäller åtgärdens kvalificering eller dess förenlighet med den inre marknaden, vilket även förklarar varför de beslut som avslutar den preliminära fasen i princip ska fattas inom två månader. ( 19 )

41.

I det avseendet framgår det av lydelsen i artikel 4.4 i förordning 2015/1589 och av fast rättspraxis från domstolen att när kommissionen efter den inledande undersökningen enligt artikel 108.3 FEUF inte är övertygad om att den statliga åtgärden inte utgör ”stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF eller, om den anses vara stöd, att den är förenlig med fördraget, eller när detta förfarande inte har gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter vid bedömningen av huruvida den aktuella åtgärden är förenlig med den inre marknaden, är kommissionen skyldig att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF, och den ”saknar i detta avseende utrymme för skönsmässig bedömning”. ( 20 ) Det är således nödvändigt att inleda förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF när kommissionen har betydande svårigheter att bedöma huruvida det föreligger ett stöd eller huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Med andra ord kan kommissionen således fatta ett beslut om att ett stöd är förenligt med den inre marknaden redan under den preliminära granskningsfasen enligt artikel 108.3 FEUF endast i de fall då den efter en första granskning är övertygad om att stödet är förenligt med den inre marknaden. Om denna första granskning däremot leder till att kommissionen intar motsatt ståndpunkt eller inte kan övervinna alla svårigheter för att avgöra huruvida det föreligger ett stöd eller huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden, är kommissionen skyldig att införskaffa alla nödvändiga yttranden och att i detta syfte inleda förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. ( 21 )

42.

Det framgår även av samma rättspraxis att begreppet ”allvarliga svårigheter” är ett objektivt begrepp ( 22 ) och att bevis för att det föreligger sådana svårigheter, vilka ska sökas med utgångspunkt i såväl de omständigheter som låg till grund för antagandet av det beslut som fattades efter den preliminära granskningen som dess innehåll, ska läggas fram av den som ansöker om ogiltigförklaring av detta beslut med hjälp av en rad samstämmiga indicier. ( 23 ) Den omständigheten att kommissionen gjorde en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet utgör således ett indicium på att denna institution stötte på allvarliga svårigheter vid bedömningen av om den anmälda åtgärden var förenlig med den inre marknaden, vilket borde ha föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet. ( 24 )

43.

När en berörd part yrkar ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut att inte göra invändningar i fråga om statligt stöd, angriper denne framför allt det faktum att kommissionen antagit nämnda beslut utan att inleda det formella granskningsförfarandet och att institutionen sålunda åsidosatt den berörda partens processuella rättigheter. För att vinna bifall till sitt ogiltighetsyrkande kan denna part åberopa vilken grund som helst genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och den bevisning som kommissionen haft tillgång till under den preliminära granskningen borde ha föranlett tvivel i fråga om den aktuella åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. Följden av att sådana argument framförs blir dock varken att saken eller sakprövningsförutsättningarna ändras. Tvärtom är det just förekomsten av tvivel om stödets förenlighet med den inre marknaden som måste visas för att kommissionen ska vara skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet i artikel 108.2 FEUF och artikel 6.1 i förordning 2015/1589. ( 25 )

44.

Av detta följer att lagenligheten av ett beslut om att inte göra invändningar som antagits med stöd av artikel 4.3 i förordning 2015/1589 beror på huruvida bedömningen av de uppgifter och den bevisning som kommissionen hade tillgång till under den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden objektivt sett borde ha föranlett tveksamhet i fråga om både åtgärdens kvalificering som ”stöd” och dess förenlighet med den inre marknaden, eftersom sådan tveksamhet ska leda till att ett formellt granskningsförfarande inleds, i vilket ”intresserade parter” i den mening som avses i artikel 1 h i nämnda förordning får delta. ( 26 )

45.

Lagenligheten av ett beslut som fattats efter det preliminära granskningsförfarandet, såsom det beslut som avses i artikel 4.2 i förordning 2015/1589, ska dessutom bedömas av unionsdomstolen inte bara mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen hade tillgång till när den antog beslutet, utan även mot bakgrund av de uppgifter som den ”kunde ha fått tillgång till”, vilket inbegriper de uppgifter som föreföll relevanta och vilka kommissionen, om den begärt det, hade kunnat begära in under det administrativa förfarandet. ( 27 )

46.

Kommissionen är nämligen skyldig, med hänsyn till intresset av god förvaltningssed i samband med bestämmelserna om statligt stöd, att utföra granskningsförfarandet avseende de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att, då det slutgiltiga beslutet antas där det slås fast att det föreligger statligt stöd och i förekommande fall att stödet är oförenligt med den inre marknaden eller olagligt, förfoga över så kompletta och tillförlitliga uppgifter som möjligt för detta ändamål. ( 28 )

47.

I det avseendet har domstolen, i domen Tempus Energy, angett att även om det vid granskningen av huruvida ett statligt stöd föreligger och är lagenligt kan vara nödvändigt att kommissionen i förekommande fall går utöver enbart en granskning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den fått kännedom om, åligger det emellertid inte kommissionen att på eget initiativ och om det saknas indicier i detta avseende söka efter alla de uppgifter som skulle kunna ha en koppling till ärendet som den har att avgöra, även om sådana uppgifter finns allmänt tillgängliga. ( 29 ) Enbart den omständigheten att det potentiellt finns en relevant uppgift som kommissionen inte kände till och som den inte var skyldig att undersöka mot bakgrund av de uppgifter som den faktiskt förfogade över, kan således inte i sig visa att det förelåg allvarliga svårigheter som skulle ha tvingat kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet. ( 30 )

48.

När det gäller kommissionens motiveringsskyldighet enligt artikel 296 andra stycket FEUF, har domstolen slagit fast att när det gäller ett beslut om att inte göra invändningar mot en stödåtgärd enligt artikel 108.3 FEUF, behöver ett sådant beslut endast ange skälen till varför kommissionen inte anser att den har mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av huruvida stödet i fråga är förenligt med den inre marknaden. Vidare ska även en kortfattad motivering av detta beslut anses tillräcklig med avseende på kravet på motivering i artikel 296 andra stycket FEUF, om det framgår klart och tydligt av densamma varför kommissionen inte anser att den har mött några sådana svårigheter, eftersom frågan huruvida motiveringen är välgrundad inte ingår i prövningen av huruvida detta krav är uppfyllt. ( 31 )

49.

Slutligen ska det framhållas att även om de principer som har slagits fast i den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 41–47 i förevarande förslag till avgörande huvudsakligen utvecklades med avseende på sådana beslut om att inte göra invändningar som avses i artikel 4.3 i förordning 2015/1589, är de även tillämpliga på beslut, såsom det omtvistade beslutet, i vilka det konstateras att åtgärden ”inte utgör stöd”, vilka avses i artikel 4.2 i nämnda förordning. ( 32 )

50.

Det är mot bakgrund av dessa krav som det ska prövas huruvida tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i den överklagade domen slog fast att kommissionen, efter den preliminära granskning som den hade gjort enligt artikel 108.3 FEUF, inte hade undanröjt de tvivel som förelåg avseende förvaltningstillgångarna, nämligen dels fastställa huruvida det verkligen var på marknadsvillkor som förvaltningstillgångarna inkorporerades av Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana efter år 1979 och följaktligen huruvida stöd hade tillhandahållits genom dessa tillgångar eller ej (den första grunden för överklagandet), dels huruvida de tillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. hade beviljats för förvaltning år 1979 och som överfördes till Lekarna Ljubljana under år 1997, i den mån de kunde ha karaktären av statligt stöd, utgjorde befintligt stöd eller nytt stöd (den andra grunden för överklagandet).

51.

Genom den första grunden för överklagandet, vilken avser punkterna 48–50 i den överklagade domen rörande bedömningen av de förvaltningstillgångar som inkorporerades av Lekarna Ljubljana o.p. och av Lekarna Ljubljana efter år 1979, har Republiken Slovenien, med stöd av kommissionen, i huvudsak kritiserat tribunalen för att ha gjort en undermålig definition av omfattningen av de skyldigheter som åligger kommissionen vid den preliminära granskningsfas som infördes genom artikel 108.3 FEUF, genom att uppställa alltför låga beviskrav för att avgöra huruvida det föreligger ”allvarliga svårigheter” som kan motivera att det formella granskningsförfarandet inleds enligt artikel 108.2 FEUF.

52.

Närmare bestämt anser Republiken Slovenien att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den, i punkt 49 i den överklagade domen, slog fast att situationen för förvaltningstillgångarna efter år 1979 var ”oklar” vad gäller tillgångarnas beskaffenhet och status. Tribunalen gjorde också en felaktig bedömning när den i punkt 50 i domen fann att kommissionen inte hade undanröjt tvivlen vad beträffar huruvida de ovannämnda företagen hade förvärvat alla sina förvaltningstillgångar, efter år 1979, till marknadsvillkor, och huruvida dessa enheter hade fått statligt stöd genom dessa tillgångar eller ej.

53.

Till stöd för dessa överväganden har Republiken Slovenien först tagit ställning till samtliga sju handlingar och de uppgifter som lämnades av PF under det preliminära granskningsförfarandet och som bedömdes av tribunalen i den överklagade domen, och gjort gällande att ingen av dessa uppgifter kunde objektivt sett ge upphov till tvivel om att det förelåg ett hypotetiskt statligt stöd. Eftersom PF inte har lagt fram några som helst konkreta indicier eller bevis som objektivt sett kan ge upphov till tvivel vad beträffar den omständigheten att Ljubljana kommun överförde förvaltningstillgångarna till Lekarna Ljubljana utan kostnad eller på mer förmånliga villkor än marknadsvillkoren, var kommissionen berättigad att förlita sig på de slovenska myndigheternas försäkringar om att dessa förvaltningstillgångar hade beviljats på marknadsvillkor och den var inte tvungen att på eget initiativ söka efter uppgifter som i förekommande fall kunde vara relevanta vid fastställandet av hur det förelåg ett hypotetiskt statligt stöd.

54.

Republiken Slovenien har därefter kritiserat tribunalen för att den, såsom framgår av punkt 48 i den överklagade domen, ansåg att det inte ankom på PF att visa bortom allt tvivel att Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar omfattade tillgångar som utgör statligt stöd, utan att det tvärtom ankom på kommissionen, som ställdes inför en ”osäker” situation, att göra en mer fördjupad prövning. Genom att gå till väga på detta sätt tillämpade tribunalen ett felaktigt rättsligt kriterium för ”allvarliga svårigheter”, eftersom den på PF:s bevisföring tillämpade ett olämpligt beviskrav som uppenbarligen även var för lågt med avseende på huruvida det förelåg tvivel, utan att därvid beakta det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har för att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.3 FEUF. Detta tillvägagångssätt, vilket dessutom strider mot det kriterium som domstolen fastställde i domen Tempus Energy, leder således till att varje skillnad mellan den preliminära fasen och det formella granskningsförfarandet undanröjs, genom att tvinga kommissionen att fullfölja sistnämnda förfarande varje gång en part, under den första av dessa faser, uttrycker oro över ett påstått statligt stöd, och detta även om denna part inte har lagt fram någon som helst trovärdig bevisning till stöd för sina påståenden.

55.

PF har hävdat att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den första grunden.

56.

Såsom framgår av domstolens praxis beror lagenligheten av ett beslut, i vilket det efter en preliminär granskning konstateras att en åtgärd inte utgör stöd, på huruvida bedömningen av de uppgifter och den bevisning som kommissionen hade tillgång till under den preliminära granskningen objektivt sett borde ha föranlett tveksamhet i fråga om en sådan kvalificering och lett till att ett formellt granskningsförfarande inleds. ( 33 )

57.

För att göra en sådan prövning av lagenligheten, och eftersom innehållet i punkterna 48–50 i den överklagade domen, vilka uttryckligen åsyftas i den första grunden, återspeglar den bedömning som gjordes i de föregående punkterna i den överklagande domen, anser jag att det är lämpligt att erinra om tribunalens resonemang i punkterna 40–50 i den domen, avseende de förvaltningstillgångar som förvärvades av Lekarna Ljubljana o.p. och av Lekarna Ljubljana efter år 1979. ( 34 )

58.

Tribunalen konstaterade först, i detta hänseende, att kommissionens slutsats att dessa tillgångar inte utgjorde statligt stöd grundades på de slovenska myndigheternas påstående att alla förvaltningstillgångarna hade förvärvats på den privata marknaden utan något offentligt stöd. För att komma fram till den slutsatsen nöjde sig emellertid kommissionen med att hänvisa till de försäkringar som de slovenska myndigheterna hade gett i det avseendet, även om det inte hade lagts fram någon konkret bevisning till stöd för detta påstående. ( 35 )

59.

Därefter undersökte tribunalen, för att avgöra huruvida statligt stöd hade beviljats med hänsyn till förvaltningstillgångarna efter år 1979, de olika handlingar som hade ingetts av PF i syfte att visa att det förelåg ”allvarliga svårigheter” som kommissionen hade ställts inför. Först tog tribunalen ställning till utdraget ur Lekarna Ljubljanas årsredovisning för år 2012, i vilket det hänvisades till två fastigheter med en särskild status som hade överförts för förvaltning till Lekarna Ljubljana av Ljubljana kommun (nedan kallade de två aktuella fastigheterna), utan att villkoren för denna överföring preciserades. ( 36 ) Efter att därefter ha konstaterat att Lekarna Ljubljana hörde till den kategori av mottagare som föreskrivs i artikel 24 i den slovenska lagen om statens och lokala myndigheters fysiska tillgångar, enligt vilken staten och de lokala myndigheterna utan kostnad kan tillhandahålla fysiska tillgångar till andra offentliga enheter än offentliga bolag, om detta ligger i allmänhetens intresse, uppgav tribunalen att det inte kan uteslutas att denna typ av överlåtelse av fysiska tillgångar omfattas av begreppet ”statligt stöd”. ( 37 ) Slutligen granskade tribunalen de olika utdragen ur de offentliga räkenskaperna för Lekarna Ljubljana och Ljubljana kommun avseende 2010-talet, som hade tillhandahållits av PF. I dessa utdrag framhölls vissa skillnader mellan kommunens siffror avseende värdet på de tillgångar som Lekarna Ljubljana beviljades för förvaltning och de siffror som framgick av Lekarna Ljubljanas offentliga räkenskaper. I det avseendet påpekade tribunalen att ”det inte är möjligt att veta, enbart genom att titta på dessa offentliga räkenskaper, vad som, bland de tillgångar som Lekarna Ljubljana beviljades för förvaltning, motsvarar fastighetstillgångar som den skulle ha tillhandahållits utan kostnad eller på förmånliga villkor av Ljubljana kommun, fastighetstillgångar som förvärvats av Lekarna Ljubljana till marknadsvillkor respektive finansiella eller monetära tillgångar” och att ”det inte ankom på [PF] att styrka bortom allt tvivel att det bland Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar fanns tillgångar som motsvarar statligt stöd, utan att det snarare ankom på kommissionen, när det råder osäkerhet i det avseendet, att fördjupa sina utredningar”. ( 38 )

60.

Mot bakgrund av det ovan anförda slog tribunalen fast att kommissionen, efter den preliminära granskning som gjorts enligt artikel 108.3 FEUF, varken hade undanröjt de tvivlen vad beträffar frågan huruvida de förvaltningstillgångar som hade inkorporerats av Lekarna Ljubljana o.p. och av Lekarna Ljubljana efter år 1979 hade inkorporerats på marknadsvillkor, eller följaktligen huruvida dessa enheter hade fått statligt stöd genom dessa tillgångar. ( 39 ) Enligt tribunalen hade kommissionen inte fullgjort sin bevisbörda, eftersom vissa av de uppgifter som PF framhöll under det administrativa förfarandet, såsom de uppgifter som har nämnts i punkterna 58 och 59 i förevarande förslag till avgörande, gav uttryck för en ”oklar” situation vad gäller förvaltningstillgångarnas beskaffenhet och status. Tribunalen tillade att det i en sådan situation ankom på kommissionen att fördjupa sina utredningar för att – med hjälp av de långtgående befogenheter som den har enligt EUF-fördraget och förordning 2015/1589 – fastställa huruvida det bland Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångar fanns tillgångar som motsvarade statligt stöd. Bevisbördan i detta avseende kunde inte anses åligga PF, då det kan vara mycket svårare för henne att få relevant information i det avseendet från de myndigheter som kan ha beviljat statligt stöd. ( 40 )

61.

Det är på grundval av denna bedömning som de anmärkningar som har anförts av Republiken Slovenien och kommissionen ska prövas.

62.

För det första följer det av domstolens fasta rättspraxis att när tribunalen har fastställt eller bedömt de faktiska omständigheterna, är domstolen, enligt artikel 256 FEUF, endast behörig att pröva den rättsliga kvalificeringen av dessa omständigheter och de rättsföljder som tribunalen har funnit att denna ska medföra. Bedömningen av de faktiska omständigheterna utgör således inte – med undantag för då tribunalen har missuppfattat bevisningen – en rättsfråga som ska prövas av domstolen i ett mål om överklagande. ( 41 ) Oberoende av huruvida tribunalen i förevarande fall gjorde en felaktig bedömning när den, i punkt 50 i den överklagade domen, slog fast att kommissionen inte hade undanröjt tvivlen vad beträffar frågan huruvida förvaltningstillgångarna efter år 1979 utgjorde statligt stöd, ska de anmärkningar som syftar till att ifrågasätta värdet av den bevisning som PF lade fram i det administrativa förfarandet och som tribunalen bedömde i den överklagade domen avvisas, eftersom de i själva verket syftar till att få till stånd en ny bedömning av dessa faktiska omständigheter, vilket faller utanför domstolens behörighet. Vid förhandlingen hävdade dessutom Republiken Slovenien och kommissionen att de inte ifrågasatte riktigheten av de faktiska omständigheter som tribunalen fastställde genom att göra gällande en missuppfattning av bevisningen. Det saknas därför anledning att pröva de specifika argument, avseende faktiska omständigheter, som har åberopats av Republiken Slovenien och kommissionen och som rör de olika bevisen.

63.

För det andra, och såsom de även bekräftade vid förhandlingen, har både Republiken Slovenien och kommissionen ifrågasatt den rättsliga kvalificeringen av de ovannämnda faktiska omständigheterna som indicier som kan styrka att det förelåg tveksamhet i fråga om den aktuella åtgärdens förekomst eller förenlighet med den inre marknaden. En sådan påstådd felaktig rättslig kvalificering förutsätter dock att det har skett ett fel vid fastställandet av kraven vad gäller den bevisbörda som åligger PF när hon gör gällande att det föreligger ”allvarliga svårigheter” som kan motivera att det formella granskningsförfarandet inleds.

64.

I samband med fastställandet av ”de tillämpliga reglerna och principerna”, ( 42 ) beskrev tribunalen i grova drag det tillämpliga rättsliga kriteriet i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen på ett sätt som helt överensstämmer med fast rättspraxis, vilken har angetts i punkterna 41–47 i förevarande förslag till avgörande. Närmare bestämt erinrade tribunalen, i punkt 35 den överklagade domen, med rätta om att ”när kommissionen granskar stödåtgärder mot bakgrund av artikel 107 FEUF för att fastställa huruvida de är förenliga med den inre marknaden, är den skyldig att inleda [det formella granskningsförfarandet] om den, efter den preliminära granskningsfasen, inte har kunnat undanröja alla de svårigheter som förhindrar ett konstaterade om att dessa åtgärder är förenliga med den inre marknaden” och att ”samma principer gäller också då kommissionen är osäker på huruvida den undersökta åtgärden bör kvalificeras som stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF”. På samma sätt slog tribunalen, i punkt 36 i den överklagade domen, fast att ”när kommissionen granskar en åtgärd mot bakgrund av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF och den, efter en preliminär granskning …, ställs inför varaktiga svårigheter eller tvivel, med andra ord allvarliga svårigheter, antingen vad beträffar åtgärdens kvalificering som statligt stöd eller dess kvalificering som befintligt stöd eller nytt stöd, eller vad beträffar dess förenlighet med den inre marknaden om den anser att det är fråga om ett nytt stöd, är kommissionen skyldig att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF”.

65.

Av detta följer att tribunalen inte kan kritiseras för att ha tillämpat en uppenbart för låg tröskel i förhållande till de beviskrav som ska vara uppfyllda för att det ska föreligga en skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet.

66.

För det tredje, även om beviskraven förefaller vara väldefinierade, och med risk för att behöva göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, uppkommer frågan huruvida tribunalen har tillämpat dessa beviskrav på ett sätt som antagits vara felaktigt, särskilt i punkterna 48, 49 och 50 i den överklagade domen, vilka uttryckligen avses i överklagandet. Det ska erinras om att tribunalen, i punkt 49 i den överklagade domen, kom fram till slutsatsen att ”medan det [omtvistade] beslutet, vad beträffar de förvaltningstillgångar som inkorporerades efter år 1979, endast hänvisade till de slovenska myndigheternas påstående att alla dessa tillgångar förvärvades av enheterna på marknadsvillkor, … visar den bevisning som lades fram av sökanden under det administrativa förfarandet en situation som är oklar vad gäller Lekarna Ljubljanas förvaltningstillgångars beskaffenhet och status” (min markering). Kommissionen har gjort gällande att ett sådant påstående från de slovenska myndigheternas sida, med hänsyn till medlemsstaternas skyldighet till lojalt samarbete, borde ha räckt för att skingra all osäkerhet om att det förelåg ett hypotetiskt statligt stöd.

67.

För det första, även om medlemsstaterna enligt artikel 4.3 FEU är skyldiga att samarbeta med kommissionen och lämna den alla upplysningar som behövs för att göra det möjligt för kommissionen att fullgöra sina skyldigheter enligt förordning 2015/1589, ( 43 ) utesluter detta inte i sig att det föreligger ”allvarliga svårigheter” eller ”tvivel” som kommissionen kan ställas inför efter en preliminär granskning. Det skulle nämligen strida mot själva andan i förfarandet för klagomål vid kommissionen, och mot dess effektivitet, om ”tvivel” automatiskt kan skingras på grundval av enbart de nationella myndigheternas påståenden. Om det godtogs att tvivel rörande förekomsten av en stödåtgärd eller dess förenlighet kan skingras så enkelt endast på grundval av enbart de nationella myndigheternas påståenden, skulle det inte bara medföra att det preliminära förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF helt förlorade sitt existensberättigande, utan skulle även riskera att äventyra mekanismen för kontroll av statligt stöd och den roll som kommissionen har getts. Det skulle således räcka för en medlemsstat att förkasta de påståenden som framförts av en klagande, utan att några bevis lagts fram, för att få ett förfarande som inletts med stöd av artikel 108 FEUF att upphöra. I förevarande fall var det dessutom, såsom framgår av punkterna 58–60 i förevarande förslag till avgörande, först efter en fördjupad bedömning av de olika uppgifter som PF hade framhållit under det administrativa förfarandet som tribunalen fann att situationen beträffande dessa förvaltningstillgångars beskaffenhet och status var ”oklar”.

68.

För det andra anser jag att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den, i punkt 49 i den överklagade domen, konstaterade att kommissionen inte hade ”själv klarlagt frågan utifrån välgrundade uppgifter, som den inte kan kritisera [PF] för att inte ha tillhandahållit den” och att ”det kan nämligen vara mycket svårare för den som ingett ett klagomål att få relevanta uppgifter från de myndigheter som kan ha beviljat statligt stöd … än för kommissionen, som har långtgående befogenheter i det avseendet, vilka följer direkt av EUF-fördraget, men även av förordning 2015/1589”. De som inger klagomål har i allmänhet begränsad tillgång till relevanta uppgifter, båda offentliga och privata, vilket inte gör det möjligt för dem att tillhandahålla detaljerade uppgifter så att kommissionen kan fatta ett beslut på grundval av tillräckligt komplettera och tillförlitliga uppgifter. Denna svårighet att få tillgång till bevis är särskilt betydande inom ramen för ett mål, såsom det nu aktuella, som hänför sig till 1970-talet och som präglas av övergången från en reglerad ekonomi till en fri ekonomi, och ett konkurrensförhållande mellan offentliga och privata apotek (vilket gör det ännu svårare för PF att få tillgång till relevanta uppgifter om Lekarna Ljubljana). Det ska vidare framhållas att kommissionen har en stor arsenal av befogenheter som ger den möjlighet att begära ytterligare upplysningar från medlemsstaterna, vilka i allmänhet är bättre skickade att skingra eventuella tvivel än de som har ingett klagomål. ( 44 ) Kommissionen är dessutom skyldig att utföra den preliminära granskningsfasen på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att, då det slutgiltiga beslutet antas där det slås fast att det föreligger statligt stöd eller att stödet är förenligt med den inre marknaden eller lagligt, förfoga över så kompletta och tillförlitliga uppgifter som möjligt. ( 45 ) Jag anser därför att det inte är överdrivet eller orimligt att anse att i ett sådant fall ska det formella granskningsförfarandet inledas av kommissionen, eftersom inledandet av en kontradiktorisk utredning gör det möjligt för den att vara mer välinformerad innan den fattar ett beslut.

69.

För det tredje, och i den mån det ankommer på tribunalen att göra denna bedömning, noterar jag för fullständighetens skull att eftersom inledandet av ett formellt förfarande är villkorat av att det föreligger svårigheter som ”objektivt sett” borde ha föranlett tveksamhet i fråga om kvalificeringen av en åtgärd som ”stöd”, ska det konstateras dels att en särskild ordning, såsom den slovenska ordningen, vilken möjliggör ett konkurrensförhållande mellan de offentliga och privata apoteken, enligt min mening i sig och ”objektivt sett” väcker uppenbara frågor om förenligheten med bestämmelserna i fråga om statligt stöd. Den omständigheten att det föreligger en överföring, inte av tillgångar, såsom Republiken Slovenien har gjort gällande, utan av ”förvaltningstillgångar” som härrör från Ljubljana kommun, utesluter återigen ”objektivt sett” inte i sig möjligheten att det har skett en överföring av en fördel som utgör statligt stöd och som borde ha undersökts närmare.

70.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser den första grunden.

71.

Genom den andra grunden för överklagandet, vilken avser punkterna 51–55 i den överklagade domen och rör beviljandet av förvaltningstillgångar under år 1979, har Republiken Slovenien i huvudsak kritiserat tribunalen för att den slog fast att kommissionen stod inför ”allvarliga svårigheter” när det gäller frågan huruvida denna åtgärd, i den mån den kan anses utgöra statligt stöd, utgör ett ”befintligt” stöd i den mening som avses i artikel 1 b i förordning 2015/1589, eller huruvida åtgärden under tiden har ”ändrats”, i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 794/2004, så att den ska kvalificeras som ”nytt stöd” enligt artikel 1 c i förordning 2015/1589.

72.

Enligt Republiken Slovenien gjorde tribunalen en felaktig bedömning när den, i punkterna 55 och 56 i den överklagade domen, fann att det förelåg allvarliga svårigheter med avseende på denna åtgärd, trots att det otvetydigt framgår av skäl 39 i det omtvistade beslutet att kommissionen klart hade beslutat att åtgärden att bevilja de förvaltningstillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. hade beviljats under år 1979, när den bildades, ”i den mån denna åtgärd skulle kunna utgöra statligt stöd, på sin höjd skulle kunna utgöra ett befintligt stöd”.

73.

Republiken Slovenien anser att tribunalen, i punkt 54 i den överklagade domen, även gjorde en felaktig bedömning när den slog fast att den ”ursprungliga” situationen, det vill säga den som förelåg den 10 december 1994, ( 46 ) var osäker, eftersom det omtvistade beslutet inte innehöll någon information som kunde klargöra huruvida privata apotek vid detta datum redan hade fått kommunala koncessioner eller huruvida Lekarna Ljubljana o.p. fortfarande hade monopolställning inom sitt verksamhetsområde. ( 47 )

74.

Vidare anser Republiken Slovenien att tribunalen, i punkterna 51–54 i den överklagade domen, felaktigt slog fast att Lekarna Ljubljana och Lekarna Ljubljana p.o. bedrev sin verksamhet på olika villkor, då den sistnämnda enheten i själva verket bedrev sin verksamhet på samma villkor som sin efterträdare med hänsyn till de ändringar i rättsligt och lagstiftningsmässigt hänseende som skedde före den 10 december 1994. ( 48 )

75.

Slutligen har Republiken Slovenien, i detta sammanhang, ägnat sig åt att bestrida de olika anmärkningar som PF åberopade under det administrativa förfarandet, i synnerhet de anmärkningar som avser dels att kommissionen inte hade undanröjt tvivlen vad beträffar huruvida den aktuella åtgärden hade ändrats efter den 1 maj 2004, det vill säga datumet för Republiken Sloveniens anslutning till Europeiska unionen, dels att kommissionen inte hade kontrollerat att denna åtgärd var förenlig med den inre marknaden. Vad beträffar den första av dessa anmärkningar, har klaganden i huvudsak gjort gällande att i den mån det övervägande som framhölls av tribunalen i punkt 54 i den överklagade domen, enligt vilket det förelåg betydande skillnader mellan Lekarna Ljubljana och den enhet som den ersatte år 1997, var felaktigt, saknar den anmärkning som PF åberopade grund. När det gäller den andra av dessa anmärkningar, anser Republiken Slovenien att den rättslig sett saknar relevans, på grund av att det enligt artikel 108.1 FEUF uppställs krav på att en stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden endast vad beträffar stödordningar, medan den åtgärd som är i fråga i förevarande mål utgör ett individuellt stöd. Tribunalen godtog detta argument rättsligt sett, eftersom den inte angav några som helst skäl för att underkänna argumentet.

76.

Mot bakgrund av de ovan anförda övervägandena har Republiken Slovenien dragit slutsatsen att kommissionen inte hade någon skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. Med hänsyn till de uppgifter som kommissionen hade tillgång till under den preliminära granskningsfasen, hade den inte någon faktisk eller rättslig grund för att dra slutsatsen att det förelåg allvarliga svårigheter. I motsats till vad tribunalen har gjort gällande i den överklagade domen, var detta beslut tillräckligt motiverat.

77.

PF har föreslagit att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser denna grund.

78.

Med hänsyn till att de olika anmärkningar som Republiken Slovenien har framfört inom ramen för den andra grunden är av teknisk och specifik art, kräver en prövning av dessa anmärkningar att det erinras om tribunalens resonemang i punkterna 51–55 i den överklagade domen.

79.

Till att börja med ska det erinras om att enligt systemet med kontroll av statligt stöd skiljer sig förfarandet beroende på om det rör sig om befintliga eller nya stöd. Medan befintliga stöd, i enlighet med artikel 108.1 FEUF, lagligen kan genomföras så länge kommissionen inte har förklarat dem oförenliga med den inre marknaden, föreskrivs i artikel 108.3 FEUF att planer på att vidta nya eller ändra befintliga stödåtgärder ska anmälas till kommissionen i god tid och inte kan genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutligt beslut. Sådana åtgärder som har vidtagits efter tidpunkten för EUF-fördragets ikraftträdande och som innebär att stöd inrättas eller ändras, ska anses som nya stöd som omfattas av anmälningsskyldigheten, varvid ändringarna kan avse såväl befintligt stöd som nya planer som kommissionen underrättats om. ( 49 )

80.

Begreppet ”nytt stöd” definieras i artikel 1 c i förordning 2015/1589 som ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”. I artikel 4.1 första meningen i förordning nr 794/2004 föreskrivs i det avseendet att ”… en ändring av befintligt stöd [ska] vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den [inre] marknaden”. Domstolen har slagit fast att en ändring inte kan betraktas som en ändring av ”rent formell eller administrativ art” i den mening som avses i denna bestämmelse, när den kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden. ( 50 )

81.

I det avseendet är det omtvistade beslutet utgångspunkten för tribunalens bedömning. Tribunalen har i punkt 52 i den överklagade domen erinrat om att kommissionen, för att förklara att de tillgångar som beviljades för förvaltning under år 1979 och som överfördes till Lekarna Ljubljana under år 1997, i den mån de kan anses ha karaktären av statligt stöd, utgjorde befintligt stöd, endast angav i skäl 39 i det omtvistade beslutet att successionen under år 1997 mellan Lekarna Ljubljana o.p. och Lekarna Ljubljana var av rent administrativ art och att det rättsliga sammanhanget samt användningen av och användningsvillkoren för tillgångarna inte hade ändrats sedan dess, så att det befintliga stöd som gällde år 1997 inte hade ändrats och fortfarande utgjorde ett befintligt stöd.

82.

Tribunalen har i punkt 53 i den överklagade domen konstaterat att enligt bestämmelserna i punkt 3.1 a i bilaga IV till anslutningsakten ska individuellt stöd som införts i Slovenien före den 10 december 1994 och som fortfarande tillämpas efter tidpunkten för denna medlemsstats anslutning, det vill säga den 1 maj 2004, vid anslutningen betraktades som befintligt stöd. I förevarande fall ansåg således tribunalen att ett stöd som införts i Slovenien före den 10 december 1994, skulle betraktas som befintligt stöd den 1 maj 2004, under förutsättning att stödet inte ändrades mellan dessa två datum. I annat fall skulle stödet betraktas som ”nytt stöd” från och med det sistnämnda datumet. En ändring av detta stöd efter den 1 maj 2004 skulle också medföra att det förvandlades till nytt stöd. För att de tillgångar som Lekarna Ljubljana o.p. beviljades för förvaltning under år 1979, och som sedan överfördes till Lekarna Ljubljana under år 1997, ska utgöra ”befintliga stöd”, krävs det följaktligen att det inte sker någon ändring av dessa eventuella stöd mellan den 10 december 1994 och dagen för antagandet av det omtvistade beslutet. Denna ram för bedömningen, vilken för övrigt inte har ifrågasatts, är rättsligt grundad.

83.

I det sammanhanget gjorde således tribunalen, i punkterna 54 och 55 i den överklagade domen, en riktig bedömning när den kontrollerade huruvida de olika uppgifter som PF hade lagt fram kunde visa en ”ändring” av ”det befintliga stödets” art som skulle ha skett efter den 10 december 1994, och som skulle ha omvandlat stödet till ”nytt stöd”.

84.

I det avseendet slog tribunalen först fast att den 10 december 1994 var det rättsliga sammanhanget ”osäkert” genom att det inte fanns någon information i det omtvistade beslutet som gjorde det möjligt att slå fast huruvida privata apotek vid det datumet redan hade beviljats kommunala koncessioner eller huruvida Lekarna Ljubljana o.p. fortfarande hade monopolställning inom sitt verksamhetsområde. På grundval av odementerade uppgifter som hade lämnats av PF konstaterade tribunalen vidare att år 1997, vid den tidpunkt då Lekarna Ljubljana o.p. efterträddes av Lekarna Ljubljana, var marknaden konkurrensutsatt och att det medförde betydande förändringar för den nya enheten, såsom kapacitet att förvärva egendom, att ett vinstsyfte föreligger, åtminstone sedan år 2007, och en utvidgning av dess verksamhet utanför Ljubljana kommun. I avsaknad av en mer detaljerad prövning avseende utvecklingen av den aktuella verksamhetens rättsliga och ekonomiska sammanhang som kommissionen borde ha utfört på eget initiativ med hänsyn till dess övervakningsskyldigheter, fann tribunalen att dessa uppgifter ”hindrar att man med säkerhet vet att det inte har skett någon ändring av det eventuella stöd som är i fråga sedan den 10 december 1994”. Denna slutsats ifrågasattes inte genom kommissionens påstående, enligt vilket den succession som skedde under år 1997 var av rent administrativ art och att det rättsliga sammanhanget samt användningsvillkoren för de aktuella tillgångarna inte hade ändrats, då detta påstående var ”i vart fall otillräckligt underbyggt i det avseendet”. Det var därför som tribunalen, i punkt 55 i den överklagade domen, fann att kommissionen inte hade undanröjt tvivlen vad beträffar frågan huruvida de aktuella tillgångarna, i den mån de kunde betecknas som statligt stöd, utgjorde befintligt stöd eller nytt stöd.

85.

Mot bakgrund av denna bedömning vill jag, för det första, påpeka att av samma skäl som har angetts i punkt 62 i förevarande förslag till avgörande bör de argument som har anförts av Republiken Slovenien inom ramen för den andra grunden, vilka i själva verket syftar till att ifrågasätta tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, avvisas.

86.

För det andra, i likhet med min slutsats i samband med den första grunden för överklagandet, vill jag påpeka att det inte har konstaterats att det skedde något fel vid fastställandet av det rättsliga kriterium som gör det möjligt att styrka att det föreligger allvarliga svårigheter, då tribunalens inledande synpunkter i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen, vilka har undersökts i punkt 64 i förevarande förslag till avgörande, är lika giltiga och relevanta för bedömningen av den andra grunden för överklagandet. Det är dessutom till samma punkter som tribunalen hänvisade, i punkt 54 i den överklagade domen, när den slog fast att det krävdes en mer fördjupad granskning av utvecklingen av den aktuella verksamhetens rättsliga och ekonomiska sammanhang.

87.

Vad, för det tredje, beträffar de mer begränsade anmärkningarna som avser den rättsliga kvalificeringen av de faktiska omständigheterna och risken för att behöva göra en ny bedömning, anser jag att det, med hänsyn till osäkerhetens art och betydelse i det rättsliga och ekonomiska sammanhang som tribunalen identifierade i punkt 54 i den överklagade domen, är rimligt att dra slutsatsen att denna osäkerhet objektivt sett borde ha föranlett tveksamhet i fråga om det aktuella stödets kvalificering som befintligt stöd, och ha lett till att ett formellt granskningsförfarande inleds. Mot bakgrund av den rättspraxis som har angetts i punkt 80 i förevarande förslag till avgöranden, avsåg nämligen denna osäkerhet omständigheter som kan ”påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden”.

88.

Jag anser följaktligen att överklagandet inte heller kan bifallas såvitt avser den andra grunden.

89.

Mot bakgrund av det ovan anförda, och eftersom förevarande förslag till avgörande avser de två första grunderna för överklagandet, föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser dessa grunder.