1.

Inspecţia Judiciară (Domar- och åklagarinspektionen, Rumänien) (nedan kallad Domar- och åklagarinspektionen) är det rättsliga organ som ansvarar för att genomföra disciplinära utredningar och inleda disciplinförfaranden mot domare och åklagare i Rumänien. Enligt de regler som styr Domar- och åklagarinspektionen ska chefsinspektören utse den biträdande chefsinspektören efter eget gottfinnande. Den biträdande chefsinspektörens mandat är avhängigt och sammanfaller med chefsinspektörens mandat och alla tjänstemän är underordnade chefsinspektören, på vilken deras karriärsutveckling beror.

2.

R.I. (nedan kallad sökanden) har gjort flera anmälningar till Domar- och åklagarinspektionen mot domare och åklagare som är inblandade i brottmål mot henne. Domar- och åklagarinspektionen lämnade hennes anmälningar utan åtgärd. Chefsinspektören fastställde Domar- och åklagarinspektionens beslut. Sökanden överklagade besluten vid rumänsk domstol. Inom ramen för dessa förfaranden vill Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) få klarhet i huruvida ett sådant organ som Domar- och åklagarinspektionen måste ge samma garantier för oberoende och opartiskhet som de som krävs för domstolar enligt unionsrätten. ( 2 ) Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i huruvida unionsrätten, mot bakgrund av ovan beskrivna regler, utgör hinder för nationell lagstiftning eller regler som gör Domar- och åklagarinspektionens biträdande chefsinspektör ansvarig för att övervaka utredningen av anmälningar mot inspektionens chefsinspektör och de disciplinutredningar som kan följa av dessa.

3.

Kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption ( 3 ) har sitt ursprung i två konstaterade risker. Den första avsåg en allvarlig störning i den inre marknadens funktion till följd av Rumäniens underlåtenhet att genomföra de åtaganden som landet gjort inom ramen för sin anslutning till Europeiska unionen. Den andra risken bestod i allvarliga brister från Rumäniens sida vad gäller iakttagandet av unionsrätten inom området med frihet, säkerhet och rättvisa. För att avhjälpa dessa brister föreskrivs i bilagan till beslut 2006/928 riktmärken för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption. Dessa riktmärken syftar till att Rumänien ska säkerställa iakttagandet av rättsstatsprincipen enligt artikel 2 FEU. Rumänien är skyldigt att, mot bakgrund av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla riktmärkena, med vederbörlig hänsyn till de rapporter som Europeiska kommissionen upprättat på grundval av beslut 2006/928 och särskilt till rekommendationerna i beslutet. ( 4 )

4.

I artikel 1 i beslut 2006/928 föreskrivs således att Rumänien, från och med år 2007, senast den 31 mars varje år ska rapportera till kommissionen om de framsteg som gjorts med att uppfylla vart och ett av de riktmärken som anges i bilagan till beslutet. Kommissionen får när som helst lämna tekniskt bistånd genom olika åtgärder och samla in och utbyta information om uppfyllandet av riktmärkena samt anordna expertgruppbesök till Rumänien för detta ändamål. De rumänska myndigheterna måste lämna nödvändigt bistånd i samband med detta. Bilagan till beslut 2006/928 omfattar följande riktmärken bland dem som det hänvisas till i artikel 1:

”1.   Sörja för ett öppnare och effektivare rättsligt förfarande bland annat genom att öka kapaciteten och ansvarigheten hos Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien). Rapportera om och övervaka verkningarna av de nya civil- och straffprocesslagarna.

…

3.   Bygga vidare på de framsteg som redan gjorts och fortsätta att genomföra professionella, oberoende undersökningar rörande fall av påstådd korruption på hög nivå.

4.   Vidta ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption, i synnerhet inom den lokala förvaltningen.”

5.

I artikel 44 i Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (lag nr 317/2004 om Högsta rättsrådet) av den 1 juli 2004, ( 5 ) i dess ändrade och kompletterade lydelse (nedan kallad lag 317/2004), föreskrivs följande:

”1.   Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien) ska genom sina avdelningar utöva rollen som dömande organ i fråga om domares och åklagares disciplinansvar för de handlingar som föreskrivs i lag nr. 303/2004 i dess nyutgivna ändrade och utökade lydelse.

…

3.   Disciplinförfaranden i fall av överträdelser av domare, åklagare och biträdande domare ska inledas av Domar- och åklagarinspektionens tjänstemän.

…

6.   För att ett disciplinförfarande ska kunna inledas är det obligatoriskt för Domar- och åklagarinspektionen att genomföra en disciplinär utredning.”

6.

I artikel 45 i lag 317/2004 anges följande:

”1.   Domar- och åklagarinspektionen får inleda ett ärende på eget initiativ och en skriftlig och motiverad anmälan kan lämnas in till inspektionen av varje berörd person, inklusive Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien), vad gäller disciplinbrott av domare och åklagare.

…

4.   Om det vid en inledande utredning framkommer att det saknas bevis för disciplinbrott ska inga ytterligare åtgärder vidtas avseende anmälan, och resultatet ska meddelas direkt till den person som gjort anmälan och till den person som berörs av den. Beslutet att avsluta ärendet ska bekräftas av chefsinspektören. Beslutet får endast upphävas en gång av chefsinspektören, som genom ett skriftligt och motiverat beslut kan besluta om ytterligare utredningar.

…”

7.

Artikel 451.1 i lag 317/2004 har följande lydelse:

”Den person som har gjort anmälan kan lämna in en invändning till chefsinspektören mot beslutet att avsluta ärendet enligt artikel 45.4, inom 15 dagar från delgivningen av beslutet. Invändningen ska behandlas inom 20 dagar från det att den registrerades hos Domar- och åklagarinspektionen.”

8.

I artikel 47 i lag 317/2004 föreskrivs följande:

”1.   När den disciplinära utredningen har slutförts får tjänstemannen genom ett skriftligt och motiverat beslut besluta:

…

3.   Tjänstemannens beslut får endast meddelas efter bekräftelse från chefsinspektören. Chefsinspektören får beordra tjänstemannen att komplettera den disciplinära utredningen. Den kompletterande utredningen ska utföras av tjänstemannen inom 30 dagar från den dag då chefsinspektören beslutade om den.

4.   Tjänstemannens beslut får endast upphävas en gång, skriftligen och med motivering, av chefsinspektören, som genom ett skriftligt och motiverat beslut får besluta om en kompletterande disciplinär utredning. Efter det att den disciplinära utredningen har slutförts får chefsinspektören skriftligen och med motivering besluta om någon av de åtgärder som anges i punkt 1 a) eller b).

…”

9.

I artikel 65.2–65.4 i lag 317/2004 föreskrivs följande:

”2.   Domar- och åklagarinspektionen ska ledas av en chefsinspektör-domare, som ska utses genom uttagningsprov som anordnas av Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien). Denne ska biträdas av en biträdande chefsinspektör som utses av chefsinspektören.

3.   Domar- och åklagarinspektionen ska agera i linje med principen om yrkesmässig oavhängighet i förhållande till Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien), domstolarna och de åklagarmyndigheter som är knutna till dem, samt andra offentliga myndigheter, och utöva sina befogenheter att analysera, utreda och övervaka specifika verksamhetsområden i enlighet med lag och för att säkerställa dess efterlevnad.

4.   Reglerna för genomförandet av inspektionsarbetet ska godkännas av chefsinspektören genom förordning.”

10.

I artikel 66.3 i lag 317/2004 föreskrivs följande:

”3. Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet samt dess avdelningars organisatoriska struktur och funktioner ska fastställas i en förordning som godkänns genom ett beslut av chefsinspektören…”

11.

Artikel 69.1 och 69.4 i lag 317/2004 har följande lydelse:

”1.   Chefsinspektören har följande huvudsakliga uppgifter.

…

…

4.   Den biträdande chefsinspektören ska på eget initiativ ersätta chefsinspektören och bistå denne med att granska och avge yttranden om handlingar och beslut antagna av tjänstemännen, samt utföra alla andra uppgifter som fastställts av chefsinspektören.”

12.

I artikel 70 i lag 317/2004 anges följande:

”1.   Tjänstemännen vid Domar- och åklagarinspektionen ska utses av chefsinspektören efter ett uttagningsprov som anordnats av inspektionen ….

2.   Uttagningsprovet ska bestå av ett skriftligt prov och en intervju … Reglerna om hur uttagningsprovet ska organiseras och utföras ska godkännas av chefsinspektören och publiceras i Monitorul Oficial al României, del I.”

13.

Artikel 71.2 i lag 317/2004 har följande lydelse:

”Bestämmelserna om påföljder, disciplinära åtgärder och disciplinförfaranden ska i tillämpliga delar gälla tjänstemännen.”

14.

I artikel 72 i lag 317/2004 anges följande:

”1.   Tjänstemännen ska utföra sitt arbete på ett oberoende och opartiskt sätt.

…”

15.

I artikel 77 i lag 317/2004 föreskrivs följande:

”1.   Tjänstemännens yrkesutövning ska varje år bedömas av en kommission bestående av chefsinspektören och två andra ledamöter som valts av tjänstemännens generalförsamling, med ett omdöme av: ’mycket bra’, ’bra’, ’tillfredsställande’ eller ’otillfredsställande’.

…

5.   En tjänsteman som får omdömet ’otillfredsställande’ eller omdömet ’tillfredsställande’ två på varandra följande gånger ska entledigas från tjänsten som tjänsteman.

6.   Kriterierna för bedömning av tjänstemännens yrkesutövning och bedömningsförfarandet ska fastställas i förordningen om Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet.”

16.

År 2018 antog chefsinspektören tre förordningar ( 6 ) vid utövandet av sin befogenhet enligt artikel 66.3 i lag 317/2004.

17.

Enligt Ordinul nr. 131/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari (beslut nr. 131/2018 av Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör om godkännande av förordningarna om organisering och genomförande av uttagningsprov för tillsättning av tjänstemän) ( 7 ) utser chefsinspektören tjänstemännen efter ett uttagningsprov i form av ett skriftligt prov och en intervju. Chefsinspektören är ordförande för den intervjunämnd, i vilken inspektören är medlem, tillsammans med direktörerna för Domar- och åklagarinspektionens direktorat och en psykolog, som utses av chefsinspektören och som har rådgivande funktioner.

18.

Enligt Ordinul nr. 134/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare (beslut nr. 134/2018 av Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör om godkännande av förordningarna om Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet) ( 8 ) utnämner chefsinspektören, bland tjänstemännen, Domar- och åklagarinspektionens ledningsgrupp. Denna består av den biträdande chefsinspektören och direktörerna för Domar- och åklagarinspektionens direktorat. Utnämningsförfarandet för dessa tjänster består i att chefsinspektören intervjuar kandidaterna med utgångspunkt i ett förvaltningsprojekt. En nämnd bestående av chefsinspektören och två tjänstemän som valts av tjänstemännens generalförsamling bedömer Domar- och åklagarinspektionens personal. Kriterierna för denna bedömning innefattar en utvärdering av kandidaternas uppförande och deras kommunikation med generaldirektören.

19.

I Ordinul nr. 136/2018 al Inspectorulu-șef al Inspecției judiciare de asurare a Regulamentului privind Normele de efectuare a Lucrărilor de Inspecție av den 11 december 2018 (beslut nr. 136/2018 av Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör om godkännande av förordningarna om regler för genomförandet av inspektionsverksamhet) ( 9 ) fastställs metoderna för analys, kontroll och övervakning av disciplinära utredningar av domare och åklagare. I beslutet regleras bland annat förfarandet för handläggning av anmälningar, utnämnandet av tjänstemän, fastställandet, beräkningen och förlängningen av tidsfrister samt delgivning av vissa inlagor.

20.

Sökanden är part i flera brottmål vid rumänsk domstol. Hon gjorde flera disciplinanmälningar till Domar- och åklagarinspektionen mot vissa av de domare och åklagare som arbetade med målen. Begäran om förhandsavgörande har framställts inom ramen för förfarandet vid Judecătoria Bolintin-Vale (Förstainstansdomstolen i Bolintin-Vale, Rumänien) och Tribunalul Giurgiu (Domstolen för Giurgiu, Rumänien). Domar- och åklagarinspektionen antog flera beslut med anledning av sökandens anmälningar, ( 10 ) av vilka chefsinspektören fastställde flera.

21.

Sökanden överklagade ett beslut från Domar- och åklagarinspektionen av den 2 juli 2018 som fastställts av chefsinspektören. ( 11 ) Den 27 september 2019 ogiltigförklarade Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) beslutet av den 2 juli 2018 med motiveringen att Domar- och åklagarinspektionen inte hade prövat sökandens argument på ett korrekt sätt. Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) återförvisade ärendet till Domar- och åklagarinspektionen för ytterligare bedömning. ( 12 ) Den 29 september 2020 förklarade Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen, Rumänien) att Domar- och åklagarinspektionens överklagande mot domen inte kunde tas upp till prövning.

22.

Den 11 mars 2021 fattade Domar- och åklagarinspektionen ett nytt beslut genom vilket inspektionen återigen lämnade sökandens disciplinanmälan utan åtgärd. ( 13 ) Den 31 maj 2021 avslog chefsinspektören sökandens överklagande av detta beslut. Sökanden väckte talan om ogiltigförklaring av chefsinspektörens beslut. Målet är anhängigt vid Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) ( 14 ).

23.

I sina anmälningar till Domar- och åklagarinspektionen och i förevarande mål har sökanden gjort gällande att anmälan avseende ärende nr. 6172/2/2018 hade handlagts på ett senfärdigt sätt. Följaktligen hade den lagstadgade tidsfristen inom vilken ett disciplinförfarande kunde ha inletts mot den person mot vilken sökanden gjort anmälan löpt ut. Sökanden menade att chefsinspektören var ansvarig för förseningen.

24.

Den 29 november 2019 anmälde sökanden till Ministerului Justiţiei (Justitieministeriet, Rumänien) att hennes konstitutionella rättigheter hade åsidosatts. Hon hänvisade till en grupp av personer, inklusive chefsinspektören, ”med viktiga funktioner, vilka påstods ha bidragit till den brottsutredning som genomförts mot henne eller till åsidosättandet av hennes processuella rättigheter”. Sökanden gjorde bland annat gällande att chefsinspektören ”är en domare … som bor i Giurgiu stad och som genom hela sin karriär utförde sina uppgifter på ett sätt som hade en betydande inverkan på ämbetsutövandet i Giurgiu-regionen och på nationell nivå”. Efter att ha räknat upp dessa uppgifter hävdade sökanden att ”besluten [från Domar- och åklagarinspektionen] har lett till att missbruk och olagligheter som begåtts av åklagarmyndigheten i Bolintin-Vale i Giurgius undanhållits” i hennes fall. Sökanden har också hävdat att ”[Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör] måste hållas ansvarig för att allvarligt ha underminerat förtroendet för rättssystemet eftersom att han i sin egenskap av chef och arbetsledare för … detta organ, som har en nyckelroll i rättssystemet, var skyldig att säkerställa att de kontroller som utförs av [organet till fullo överensstämmer] med rättsliga bestämmelser”.

25.

Justitieministern ansåg sig sakna behörighet att pröva disciplinärenden av detta slag och överlämnade sökandens anmälan till Domar- och åklagarinspektionen. ( 15 )

26.

Den 16 februari 2021 gjorde sökanden en separat anmälan till inspektionen, vilken uteslutande var inriktad på chefsinspektörens påstådda ageranden. Sökanden kritiserade bland annat att ingen verklig utredning gjorts av hennes anmälningar, att utredningen av hennes anmälan av den 29 november 2019 mot Domar- och åklagarinspektionen och dess chefsinspektör hade dragit ut på tiden, att chefsinspektören inte avstod från att utreda anmälan trots att han var den som berördes av den, samt Domar- och åklagarinspektionens underlåtenhet att följa domen från Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) av den 27 september 2019. Domar- och åklagarinspektionen beslutade att lämna anmälan utan åtgärd den 17 mars 2021. ( 16 ) Den biträdande chefsinspektören avslog ett överklagande mot det beslutet den 11 maj 2021. ( 17 )

27.

Den 31 maj 2021 väckte sökanden talan vid den hänskjutande domstolen och yrkade bland annat ogiltigförklaring av besluten av den 17 mars 2021 och av den 11 maj 2021, samt skadestånd för den åberopade skadan. Hon gjorde gällande att den biträdande chefsinspektören, P.M., hade underlåtit att följa domen från Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) av den 27 september 2019 eftersom hon inte hade genomfört den undersökning som beslutats i domen. Sökanden gör också gällande att Domar- och åklagarinspektionen samt dess chefsinspektör, N.L., systematiskt underlät att vidta åtgärder med anledning av hennes anmälan mot vissa domare. Sökanden har påtalat minst tre systematiska oegentligheter i Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet som säkerställde att hennes anmälningar inte handlades på ett opartiskt sätt. Den första består i att chefsinspektören utnämnde, utvärderade och i slutändan kunde avskeda de tjänstemän som var ansvariga för genomförandet av disciplinära utredningar om chefsinspektörens beteende. Den andra består i att chefsinspektören utser den biträdande chefsinspektören, som fastställde beslutet att lämna sökandens anmälan utan åtgärd och som också innehar en befattning som är kopplad till och beroende av chefsinspektörens mandatperiod. Den tredje består i att chefsinspektören antar de interna föreskrifter som reglerar Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet.

28.

Mot bakgrund av de tvivel som uppkommit beträffande Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet samt chefsinspektörens ansvar i samband med disciplinära utredningar och disciplinförfaranden beslutade Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

”Ska artiklarna 2 och 19.1 andra stycket i FEU, [beslut 2006/928] … samt de garantier för oavhängighet och opartiskhet som tillämpas inom unionsrätten tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken [chefsinspektören vid Domar- och åklagarinspektionen] får utfärda förvaltningsrättsliga akter med normerande verkan (utan lagstiftningskaraktär) och/eller individuell verkan för att på egen hand fastställa [Domar- och åklagarinspektionens] institutionella ram för utnämning av tjänstemän och bedömning av de sistnämndas arbete, bedrivandet av inspektionsverksamheten och utnämningen av den biträdande chefsinspektören, om dessa personer enligt lag är de enda som får genomföra, godkänna eller bestrida disciplinära utredningar med avseende på chefsinspektören?”

29.

Den hänskjutande domstolen ansökte om skyndsam handläggning av sin begäran om förhandsavgörande i enlighet med bland annat artikel 23a i stadgan för Europeiska unionens domstol. Genom beslut av den 1 februari 2022 avslog domstolens ordförande denna begäran.

30.

Sökanden, Domar- och åklagarinspektionen ( 18 ) och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

31.

Domar- och åklagarinspektionen hävdar att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning. För det första anser inspektionen att den hänskjutande domstolen har begärt tolkning av lag 317/2004 snarare än ett avgörande om tolkningen av fördragen eller av giltigheten och/eller tolkningen av en rättsakt som antagits av en av unionens institutioner enligt artikel 267 FEUF. För det andra anser inspektionen att påståendet att chefsinspektörens befogenheter kränker tjänstemännens oberoende är ogrundat, eftersom det inte har konstaterats att en bestämmelse i nationell rätt strider mot unionsrätten.

32.

Jag föreslår att domstolen avslår Domar- och åklagarinspektionens första invändning om att frågan som ställts av den hänskjutande domstolen inte kan tas upp till prövning. Det framgår tydligt av lydelsen i den hänskjutande domstolens fråga att domstolen begär en tolkning av unionsrätten och inte av rumänsk rätt. Domar- och åklagarinspektionens andra invändning mot att begäran om förhandsavgörande tas upp till prövning avser innehållet i den ställda frågan. En sådan invändning kan till sin natur inte motivera att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning. ( 19 )

33.

Begäran om förhandsavgörande avser Domar- och åklagarinspektionens organisation, chefsinspektörens omfattande befogenheter ( 20 ) och påståendet att chefsinspektören inte kan avkrävas ansvar i samband med disciplinära utredningar och vid förfaranden som inleds mot denne. ( 21 ) Den hänskjutande domstolen har konstaterat att de interna föreskrifter som chefsinspektören ( 22 ) antar reglerar Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet. Tjänstemännens beslut att godta eller lämna disciplinanmälningar utan åtgärd och att inleda disciplinära utredningar och disciplinförfaranden måste också fastställas av chefsinspektören. ( 23 ) Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida anmälningar mot chefsinspektören kan behandlas objektivt och opartiskt när de utreds av tjänstemän som utnämns, utvärderas och kan avskedas av denna person. ( 24 ) Den biträdande chefsinspektören, som utses direkt av och bistår chefsinspektören och vars mandatperiod löper ut samtidigt som dennes, är dessutom ansvarig för översynen av beslut om anmälningar mot chefsinspektören.

34.

Domar- och åklagarinspektionen är ett oberoende juridiskt organ med egen rättskapacitet inom Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien). ( 25 ) Medan Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien) har en beslutande roll i disciplinärärenden ( 26 ) är Domar- och åklagarinspektionen ansvarig för genomförandet av disciplinära utredningar och inledandet av disciplinförfaranden mot domare och åklagare. Domar- och åklagarinspektionen har således omfattande utredningsbefogenheter inom ramen för disciplinförfaranden mot domare. ( 27 )

35.

I kommissionens rapporter som utarbetats i enlighet med artikel 2 i beslut 2006/928 hänvisas till Domar- och åklagarinspektionens institutionella struktur och verksamhet. ( 28 ) I rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen från år 2021 ( 29 ) konstateras att ”[u]nder de senaste åren har rättsliga institutioner, inbegripet [Högsta rättsrådet] självt, lyft fram oron över rättsinspektionens bristande ansvarsskyldighet, med hänvisning till den stora andel ärenden som anhängiggjorts av [Domar- och åklagarinspektionen] och som slutligen ogillats i domstol, koncentrationen av allt beslutsfattande till chefsinspektören samt begränsningarna av [Högsta rättsrådets] tillsynsbefogenheter”. I det avseendet kan ”chefsinspektören endast bli föremål för en extern revision som beordras av själva [Domar- och åklagarinspektionen], och därefter granskas revisionsrapporten endast av en utvald handfull medlemmar i rådet.”

36.

Trots kommissionens farhågor finns det inte i de handlingar som ingetts till domstolen några uppgifter om att den institutionen har inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Rumänien avseende Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet. Det finns inte heller något som tyder på att Rumänien skulle ha vidtagit några åtgärder för att åtgärda de problem som kommissionen framförde i de ovannämnda rapporterna.

37.

Den hänskjutande domstolen har i förbigående hänvisat till de allvarliga anklagelser som sökanden har riktat mot Domar- och åklagarinspektionen, dess chefsinspektör samt vissa domare och åklagare som, om de skulle visa sig riktiga, skulle föranleda tvivel om huruvida de iakttar artikel 19.1 andra stycket FEU och beslut 2006/928. ( 30 ) Istället väcker det frågor av systematisk karaktär om Domar- och åklagarinspektionens institutionella struktur och de små möjligheterna till ansvarsutkrävande. Den hänskjutande domstolen har särskilt betänkligheter beträffande chefsinspektörens oinskränkta behörighet att anta alla beslut som rör Domar- och åklagarinspektionens organisation och verksamhet, att välja, utvärdera och avskeda tjänstemän, inklusive den biträdande chefsinspektören, samt att godkänna och lägga in veto mot alla enskilda beslut som Domar- och åklagarinspektionen antar.

38.

Även om rättsväsendets organisation, inklusive de regler som styr disciplinförfaranden mot domare, faller inom medlemsstaternas behörighet, måste utövandet av denna behörighet vara förenligt med unionsrätten. Kravet på ett oberoende rättsväsende enligt unionsrätten innebär att det regelverk med disciplinåtgärder som är tillämpligt på domare måste ge nödvändiga garantier för att undvika varje risk för att det används som ett system för politisk kontroll av deras verksamhet. Enligt de regler som definierar vilka beteenden som utgör disciplinära överträdelser och de påföljder som är tillämpliga på dessa ska ett oberoende organ involveras i enlighet med ett förfarande som fullt ut skyddar de rättigheter som fastställs i artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt rätten till försvar. Dessa regler, vilka också ger möjlighet att överklaga disciplinära organs beslut, är en viktig garanti för domarnas oavhängighet. ( 31 )

39.

Domstolen har även slagit fast att eftersom utsikterna att inleda en disciplinär utredning kan innebära press på de berörda personerna är det nödvändigt att ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och inleda disciplinförfaranden agerar objektivt och opartiskt vid utövandet av sitt uppdrag. I detta syfte måste organet stå fritt från varje direkt och indirekt påverkan utifrån. ( 32 ) Ett regelverk med disciplinåtgärder får inte missbrukas i förhållande till dess legitima syfte. ( 33 )

40.

För att säkerställa domarnas oavhängighet betonas i domstolens rättspraxis de skyddsregler som gäller för domare som är föremål för disciplinära utredningar och disciplinförfaranden. Samma garantier för objektivitet och opartiskhet gäller oavsett om en domare är föremål för ett disciplinförfarande eller, som i det nationella målet, om anmälningar mot domare eller åklagare lämnas utan åtgärd och disciplinära utredningar och disciplinförfaranden inte inleds. Det ska i detta hänseende understrykas att nämnda skyddsregler säkerställer att allmänheten behåller uppfattningen – som är väsentlig i ett demokratiskt samhälle – att den dömande makten är oberoende och opartisk. Undergrävande av allmänhetens förtroende för och tillit till disciplinära utredningar och disciplinförfaranden till följd av att de genomförs på ett oprofessionellt eller partiskt sätt, såsom sökanden har gjort gällande, kan få till följd ett faktiskt förnekande av ett effektivt rättsligt skydd på de områden som omfattas av unionsrätten enligt artikel 19.1 andra stycket FEU. ( 34 )

41.

I domen Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România m.fl.” slog domstolen fast att den rumänska lagstiftningen om interimistisk utnämning till ledande befattningar inom Domar- och åklagarinspektionen faller inom tillämpningsområdet för beslut 2006/928 och måste uppfylla kraven enligt unionsrätten, i synnerhet rättsstatsprincipen. ( 35 ) Mot bakgrund av omfattningen av Domar- och åklagarinspektionens befogenheter att genomföra disciplinära utredningar och att inleda disciplinförfaranden mot domare och åklagare är dessa krav även tillämpliga på interimistiska utnämningar av inspektionens chefsinspektör och på dess organisation och verksamhet. Eftersom chefsinspektören dessutom med stöd av lag har omfattande befogenheter och privilegier ( 36 ) är denne också skyldig att uppfylla kraven.

42.

Det framgår av handlingarna i målet att Domar- och åklagarinspektionens beslut att lämna en anmälan mot en domare eller en åklagare utan åtgärd kan överklagas till Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) och därefter till Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta kassationsdomstolen, Rumänien). ( 37 ) Det är nödvändigt att sådana förfaranden är tillgängliga ( 38 ) för att skydda allmänhetens förtroende för och tillit till regelverket med disciplinåtgärder. Möjlighet för en klagande att väcka talan mot ett beslut av ett disciplinärt organ kan dock vara otillräckligt för att hantera systematiska problem som påpekats gällande funktionen hos regelverket med disciplinåtgärder. Sökanden har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att eftersom tidsfristerna för att vidta disciplinära åtgärder löpt ut innebar förseningarna och bristerna i handläggningen av hennes anmälningar att hon hindrades från att dra nytta av regelverket med disciplinåtgärder och begagna sig av de rättsliga åtgärder som regelverket föreskriver. Den hänskjutande domstolen betonar att den inte är skyldig att ta ställning i den frågan i det här skedet av förfarandet vid den domstolen. Den hänskjutande domstolen pekar bara på orsakssambandet mellan sökandens anmälningar och den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen begär från EU-domstolen. ( 39 )

43.

Sökanden och kommissionen anser att den rumänska regeringens interimistiska förlängning av chefsinspektörens förordnande år 2018 ( 40 ) i strid med det ordinarie utnämningsförfarandet gav upphov till oro för att Domar- och åklagarinspektionens befogenheter och funktioner kan användas för att utöva påtryckningar på eller politisk kontroll över domares och åklagares verksamhet. ( 41 ) Denna förlängning bör således beaktas i det aktuella förfarandet.

44.

Consiliul Superior al Magistraturiis (Högsta rättsrådet, Rumänien) generalförsamling utnämnde Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör N.L. från den 1 september 2015. Trots att hans mandatperiod på tre år löpte ut den 31 augusti 2018 förlängde den rumänska regeringen interimistiskt förordnandet från den 1 september 2018 till den 14 maj 2019. Vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörande, den 10 december 2021, var chefsinspektören fortfarande i tjänst efter att ha blivit utnämnd igen för en andra mandatperiod av Consiliul Superior al Magistraturii (Högsta rättsrådet, Rumänien). ( 42 ) Viktigare är att Curtea de Apel Craiova (Appellationsdomstolen i Craiova, Rumänien) i en slutlig dom ( 43 ) slog fast att den interimistiska förlängningen av chefsinspektörens mandat inte gav upphov till tvivel om huruvida politiska påtryckningar skulle utövas på domare och åklagare. ( 44 ) Betydelsen för detta förfarande av det sätt på vilket chefsinspektörens förordnande förlängdes interimistiskt från den 1 september 2018 till den 14 maj 2019 är således inte direkt uppenbar.

45.

Sökanden har gjort gällande att 2018 års förordningar är ogiltiga enligt unionsrätten eftersom chefsinspektören N.L. antog dem vid en tidpunkt då hans interimistiska förordnande hade förlängts på ett rättsstridigt sätt. Domar- och åklagarinspektionen har gjort gällande att domstolen i domen i målet Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl. ( 45 ) inte tog ställning till giltigheten av dessa förordningar. Inspektionen har vidare gjort gällande att 2018 års förordningar måste anses vara giltiga för att garantera rättssäkerheten.

46.

Med hänsyn till innehållet i dom nr 3014/2021 från Curtea de Apel Craiova (Appellationsdomstolen i Craiova, Rumänien), till vilken punkt 44 i detta förslag till avgörande hänvisar, kan sökanden inte vinna framgång med påståendet att 2018 års förordningar är ogiltiga på grund av att chefsinspektören N.L. hade antagit dem under den tid då han var interimistiskt förordnad.

47.

Det ska dessutom understrykas att det i artikel 66.3 i lag nr. 317/2004 tydligt föreskrivs att chefsinspektören vid Domar- och åklagarinspektionen ska anta förordningar om inspektionens organisation och verksamhet. Genom artikel 45 och 451.1 a i lag 317/2004 ges Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör även omfattande befogenheter att godkänna och lägga veto mot inspektionens enskilda beslut som fattas i samband med disciplinära utredningar och disciplinförfaranden. ( 46 )

48.

Den omständigheten att chefsinspektören har en avgörande roll i Domar- och åklagarinspektionens ledning och organisation, kan anta förordningar samt godkänna och lägga veto mot alla Domar- och åklagarinspektionens enskilda beslut ger inte nödvändigtvis upphov till rimliga tvivel om att inspektionens befogenheter och funktioner faktiskt används som ett instrument för att utöva påtryckningar på eller politisk kontroll över den dömande verksamheten eller för att ens indirekt undergräva allmänhetens förtroende för och tillit till rättsväsendet. ( 47 )

49.

Mot bakgrund av chefsinspektörens omfattande befogenheter, dennes avgörande roll inom Domar- och åklagarinspektionen och avsaknaden av en intern mekanism ( 48 ) för att förhindra att dessa befogenheter utnyttjas på ett olämpligt sätt måste Domar- och åklagarinspektionen ( 49 ) behandla disciplinanmälningar mot chefsinspektören med största möjliga yrkesmässighet och opartiskhet för att säkerställa allmänhetens förtroende för det organet och för hela rättsväsendet.

50.

Som Domar- och åklagarinspektionen har gjort gällande kan det vara onödigt att inrätta ett särskilt organ för handläggning av disciplinanmälningar mot inspektionens chefsinspektör. ( 50 ) Denna iakttagelse gäller under förutsättning att det finns effektiva och transparenta förfaranden för att hantera alla sådana anmälningar på ett opartiskt sätt. ( 51 ) I detta sammanhang kan den omständigheten att Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör utnämner inspektionens biträdande chefsinspektör efter eget gottfinnande ( 52 ) vara av betydelse, eftersom den biträdande chefsinspektören har till uppgift att besluta om att utreda anmälningar och att inleda disciplinförfaranden mot chefsinspektören.

51.

Innan antagandet av Legea nr. 234/2018 (lag nr. 234/2018) av den 4 oktober 2018 ( 53 ) (nedan kallad lag 234/2018) utsåg Domar- och åklagarinspektionen både chefsinspektören och den biträdande chefsinspektören enligt liknande förfaranden, och den biträdande chefsinspektörens mandatperiod var oberoende av chefsinspektörens. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning framgår det att Domar- och åklagarinspektionens biträdande chefsinspektör, sedan lag 234/2018 antogs, utnämns av chefsinspektören efter dennes gottfinnande och att den biträdande chefsinspektörens mandatperiod är beroende av och överensstämmer med chefsinspektörens. ( 54 ) I de lagar och förordningar som reglerar Domar- och åklagarinspektionen föreskrivs ingen intern mekanism för att granska påståenden om olämplig användning av chefsinspektörens omfattande befogenheter annat än genom disciplinförfaranden. Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter anser jag att lag 234/2018 riskerar att avsevärt undergräva allmänhetens uppfattning att den biträdande chefsinspektören kan övervaka disciplinära utredningar och disciplinförfaranden avseende anmälningar mot chefsinspektören på ett sakligt och opartiskt sätt. Antagandet av lag 234/2018 förefaller således innebära en försämring av skyddet för rättsstatsprincipen i Rumänien.

52.

Genom lag 234/2018 sammanflätas karriärerna för Domar- och åklagarinspektionens chefsinspektör och biträdande chefsinspektör. Den biträdande chefsinspektören kan trots sin skyldighet att agera oberoende och opartiskt anses ha ett personligt intresse av resultatet av eventuella disciplinära utredningar och/eller disciplinförfaranden mot chefsinspektören. Det är dessutom uppenbart att alla tjänstemän vid Domar- och åklagarinspektionen är underordnade chefsinspektören och att deras karriärutveckling är beroende av vem som innehar detta ämbete. ( 55 ) Detta kan också undergräva allmänhetens uppfattning att tjänstemännen utreder anmälningar mot chefsinspektören på ett yrkesmässigt och opartiskt sätt.

53.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) på följande sätt.

Artikel 2 FEU, artikel 19.1 andra stycket FEU och kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption

ska tolkas så,

att de utgör hinder för nationella lagar och andra författningar i vilka det föreskrivs att övervakning av disciplinära utredningar och disciplinförfaranden mot chefsinspektören för Inspecţia Judiciară (Domar- och åklagarinspektionen, Rumänien) ska genomföras av den biträdande chefsinspektören och att utredningen av sådana anmälningar ska genomföras av tjänstemännen vid det organet, i situationer där den biträdande chefsinspektören utnämns efter chefsinspektörens gottfinnande, den biträdande chefsinspektörens mandatperiod beror av och sammanfaller med chefsinspektörens och alla tjänstemän är underordnade chefsinspektören, på vilken deras karriärsutveckling beror.