1.

Denna begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av flera bestämmelser i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet ( 2 ) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd ( 3 ) samt artiklarna 41 och 47 i Europeiska unionens stadga. ( 4 )

2.

Denna begäran har framställts inom ramen för prövningen av ett överklagande som ingetts av GM, en syrisk medborgare, av det beslut som Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (Nationella generaldirektoratet för migrationspolisen, Ungern) (nedan kallad generaldirektoratet för migrationspolisen) antog varigenom hans flyktingstatus återkallades och han nekades status som subsidiärt skyddsbehövande.

3.

Den hänskjutande domstolen har genom dessa tolkningsfrågor bett domstolen att klargöra tillämpningsvillkoren för de förfaranden för at återkalla och bevilja internationellt skydd för en tredjelandsmedborgare som, på grundval av konfidentiella uppgifter, anses utgöra en fara för säkerheten i den medlemsstat där vederbörande befinner sig. Den hänskjutande domstolen hyser särskilt tvivel beträffande huruvida unionsrätten utgör hinder för den ungerska lagstiftningen, i den mån denna lagstiftning dels begränsar de berörda personernas eller deras ombuds tillgång till de konfidentiella uppgifterna på grundval av vilka beslut att återkalla eller neka internationellt skydd antas med hänsyn till den nationella säkerheten, dels ger särskilda organ på området nationell säkerhet en framträdande roll inom ramen för det förfarande som leder till antagandet av dessa beslut.

4.

Jag kommer i detta förslag till avgörande att ange skälen till varför jag anser att detta förfarande inte iakttar vissa processuella garantier som en person som ansöker om internationellt skydd ska åtnjuta enligt direktiven 2011/95 och 2013/32.

5.

Vad gäller direktiv 2011/95 är följande bestämmelser relevanta inom ramen för denna begäran om förhandsavgörande: Artikel 4.3, 14.4 a samt 17.1 b och d.

6.

Beträffande direktiv 2013/32 är följande bestämmelser relevanta: Artikel 4.1, 4.2, 10.2, 10.3, 11.2, 23.1, 45.1, 45.3 och 46.1.

7.

I 8 § (4) och (5) i menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (2007 års lag LXXX om asylrätt), ( 5 ) av den 29 juni 2007, i dess ändrade lydelse enligt 2018. évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról (2008 års lag nr CXXXIII om ändring av vissa lagar gällande invandring och vissa kompletterande lagar) ( 6 ), som trädde i kraft den 1 januari 2019, föreskrivs följande:

”4)   En utlänning vars vistelse inom det ungerska territoriet utgör en fara för den nationella säkerheten får inte betraktas som flykting.

5)   En utlänning får inte erkännas som flykting om en domstol

8.

I 15 § i asyllagen föreskrivs följande:

”Status som subsidiärt skyddsbehövande ska inte beviljas en person

…

9.

I 57 § 1 och 75 § 3 i asyllagen föreskrivs följande:

”1)   I de förfaranden som regleras av denna lag, ska det särskilda organet avge ett yttrande avseende de tekniska frågor som den har behörighet att bedöma

…

3)   Asylmyndigheten får inte frångå det särskilda organets yttrande om inte det beslut som yttrandet avser omfattas av dess behörighet.”

10.

I 11 § i a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (2009 års lag CLV, om skydd av sekretessbelagda uppgifter) ( 7 ), av den 29 december 2009, föreskrivs följande:

”1)   Den berörda personen ska ha möjlighet att få tillgång till sina personliga uppgifter som har status som nationella sekretessbelagda uppgifter genom tillstånd som utfärdas av den behöriga myndigheten och utan att det krävs någon personlig säkerhetsprövning. Den berörda personen ska innan vederbörande får tillgång till den nationella sekretessbelagda uppgiften, avge en skriftlig sekretessförklaring och följa bestämmelserna för skydd av nationella sekretessbelagda uppgifter.

2)   På den berörda personens begäran, ska den behöriga myndigheten besluta om en frist på 15 dagar om denne beviljar tillgång till uppgifterna. Den behöriga myndigheten får neka tillgång till uppgifterna om sådan tillgång skulle skada det allmänna intresse som ligger bakom sekretessen. Den behöriga myndigheten ska ange skälen till varför tillgång till uppgifterna nekas.

3)   För det fall tillgång till uppgifterna nekas, kan den berörda personen överklaga beslutet till en förvaltningsdomstol …”

11.

I 12 § 1 och 12 § 2 i lagen om skydd av sekretessbelagda uppgifter föreskrivs följande:

”1)   Den myndighet som är ansvarig för de sekretessbelagda uppgifterna får neka den berörda personen rätten att få tillgång till dennes personliga uppgifter om det allmänna intresse som ligger till grund för sekretessen skulle äventyras genom utövandet av denna rätt.

2)   När den berörda personens rättigheter görs gällande vid en domstol, ska i tillämpliga delar bestämmelsen i 11 § 3 tillämpas på den domstol som ska pröva målet och på tillgången till de sekretessbelagda uppgifterna.”

12.

13 § i lagen om skydd av sekretessbelagda uppgifter har följande lydelse:

”1)   De sekretessbelagda uppgifterna får endast användas av den person på grundval av skäl som avser utövandet av en statlig eller offentlig funktion och som, med förbehåll för de undantag som föreskrivs i lagen, förfogar över

…

5.   Såvida inget annat föreskrivs i lagen, ska förvaltningsdomstolen utöva de befogenheter som krävs för att avgöra de mål som den tilldelats enligt fördelningsordningen, utan att det krävs någon nationalsäkerhetskontroll, personlig säkerhetsbefogenhet, sekretessförklaring eller användning av uppgifterna.”

13.

GM, som har syriskt medborgarskap, ansökte om asyl år 2005 medan han avtjänade ett frihetsberövande straff avseende en betydande mängd narkotika, enligt en brottmålsdom som meddelats år 2002.

14.

De ungerska myndigheterna tillerkände honom status som ”mottagen”, men återkallade denna status år 2010 på grund av en omprövning av denna, som ledde till ett domstolsavgörande. GM lämnade år 2011 in en ny ansökan för att erhålla flyktingstatus. Till följd av denna ansökan erkände den hänskjutande domstolen honom som flykting ”på plats” genom dom av den 29 juni 2012.

15.

År 2019, inleddes ex officio ett administrativt förfarande för återkallande av denna flyktingstatus. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den dom genom vilken GM:s flyktingstatus återkallades är laglig.

16.

Under det administrativa förfarandet drog den andra motparten, Alkotmányvédelmi Hivatal (Myndigheten för grundlagsskydd), och den tredje motparten, Terrorelhárítási Központ (Centrum för bekämpning av terrorism), i sina yttranden, i egenskap av statliga specialiserade organ, slutsatsen att GM:s vistelse i Ungern utgjorde en fara för den nationella säkerheten.

17.

Mot denna bakgrund bedömde generaldirektoratet för migrationspolisen att det, i GM:s fall, förelåg skäl att inte erkänna flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande.

18.

GM:s ombud har, inom ramen för målet om överklagande av domen om återkallelse av GM:s flyktingstatus och om nekande av status som subsidiärt skyddsbehövande, gjort gällande att det inte går att få tillgång till ens de väsentliga delarna av de ”konfidentiella” uppgifter på grundval av vilka det fastställts att en fara för den nationella säkerheten föreligger och att dessa, även om de hade gått att få tillgång till, inte heller enligt gällande lagstiftning får användas i domstolsförfarandet. GM:s ombud har även, med stöd av domstolens praxis, understrukit att den beslutande myndigheten måste göra en individuell prövning av ansökningarna och inte kan grunda sitt beslut enbart på slutsatserna i ett yttrande från specialiserade organ på området nationell säkerhet. GM:s ombud har vidare anfört att det i den ungerska lagstiftningen – utan att detta tillåts enligt unionsrätten – har lagts till grunder på vilka flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande får nekas eller återkallas.

19.

Den hänskjutande domstolen har, för det första, vad gäller rätten att få tillgång till de uppgifter på grundval av vilka generaldirektoratet för migrationspolisen har fattat beslut, angett att det av Kúrias (Högsta domstolen, Ungern) rättspraxis på området följer att den anser att berörda parters processuella rättigheter ska anses garanteras genom den omständigheten att en domstol som prövar ett administrativt beslut grundat på sekretessbelagda uppgifter får konsultera de statliga specialiserade organens handlingar som innehåller de sekretessbelagda uppgifterna. Följaktligen krävs det inte att den berörda parten får tillgång till de aktuella uppgifterna, eller de väsentliga delarna av dessa, eller får använda dessa.

20.

Den hänskjutande domstolen har påpekat att i förevarande mål grundar sig beslutet från generaldirektoratet för migrationspolisen att neka GM internationellt skydd enbart på den omständigheten att de båda statliga specialiserade organ som har deltagit i förfarandet i sina yttranden har angett att GM:s vistelse i Ungern ”utgör en fara för den nationella säkerheten”. Generaldirektoratet för migrationspolisen kände inte självt till grunderna för dessa organs yttranden, inbegripet de sekretessbelagda uppgifterna.

21.

Vidare fick varken GM eller hans rättsliga ombud, enligt den hänskjutande domstolen, uttala sig om de statliga specialiserade organens ogrundade yttrande, som mottagits inom det administrativa förfarandet, eller bestrida grunderna till detta i förfarandet. GM har visserligen, enligt den ungerska lagstiftningen, en möjlighet att lämna in en ansökan om tillgång till sekretessbelagda uppgifter om sig själv enligt lagen om skydd av sekretessbelagda uppgifter, men även om han får tillgång till de dessa uppgifter har han inte möjlighet att använda dessa i ett administrativt förfarande eller i ett domstolsförfarande.

22.

Den hänskjutande domstolen har även påpekat att lagen om skydd för sekretessbelagda uppgifter inte tillåter att det statliga specialiserade organ som beslutar om tillstånd för tillgång till uppgifter delvis beviljar ansökan om sådan tillgång och meddelar de väsentliga delar av skälen på vilka denna myndighets yttrande grundar sig.

23.

Även om den domstol som prövar lagligheten av ett asylbeslut och det yttrande från de statliga specialiserade organ som ligger till grund för beslutet har behörighet att få tillgång till de konfidentiella eller sekretessbelagda uppgifterna, får den inte använda dessa uppgifter i något sammanhang och inte avge någon förklaring eller någon bedömning av dessa, varken under rättegången eller i domen.

24.

Den domstol vid vilken talan väcks ska således pröva det administrativa beslutet och som sista instans uttala sig om giltigheten av skälet för att inte bevilja flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande på grundval av de konfidentiella eller sekretessbelagda uppgifterna, utan att klaganden eller dess ombud har kunnat framställa sitt svar eller argument eller några faktiska omständigheter som kan vederlägga giltigheten av detta skäl i det individuella fallet.

25.

Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende påpekat att artikel 23.1 b i direktiv 2013/32 inte har införlivats med den ungerska lagstiftningen, vilket medför ytterligare ett undantag till det i denna bestämmelse uttryckligen tillåtna undantaget från rätten att få tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Den hänskjutande domstolen hyser således tvivel beträffande huruvida den ungerska lagstiftningen skyddar de grundläggande processuella rättigheter som omfattar GM:s rätt till ett effektivt rättsmedel.

26.

Den hänskjutande domstolen har för det andra, beträffande sambandet mellan de statliga specialiserade organens yttranden och den beslutande myndighetens beslut, understrukit att dessa organ enligt den ungerska lagstiftningen ska utfärda ett bindande och icke-motiverat yttrande avseende huruvida det föreligger en ”fara för den nationella säkerheten” som myndigheten inte får frångå. Den sistnämnda myndighetens får i sitt beslut hänvisa endast till detta yttrande och till lagstiftningen. Således kan den inte göra någon ingående prövning av huruvida det i det individuella fallet föreligger något skäl för att inte bevilja flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande, eller beakta individuella omständigheter eller avväga nödvändighet och proportionalitet.

27.

Enligt den hänskjutande domstolen medför de ungerska bestämmelserna att det inte är den beslutande myndigheten som gör den materiella prövningen av det internationella skyddet och som sista instans fattar motsvarande beslut, utan två statliga specialiserade organ, i strid med direktiv 2013/32, vilket kan medföra att de processuella garantier som föreskrivs i unionsrätten undergrävs och vilket även strider mot direktiv 2011/95.

28.

Den hänskjutande domstolen har för det tredje angett att den beslutande myndigheten, på grundval av det skäl för att inte bevilja flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande som föreskrivs i artikel 15 ab i asyllagen, har angett att GM inte kunde beviljas status som subsidiärt skyddsbehövande. Den har i detta hänseende grundat sig på en brottmålsdom som meddelades mot GM den 6 juni 2002, vilken vann laga kraft för 18 år sedan, för ett brott som, enligt myndighetens uppfattning, var ”allvarligt”.

29.

Det fängelsestraff som utdömdes i domen avtjänades av klaganden i det nationella målet år 2004, det vill säga för 16 år sedan, och detta brott var redan känt när GM beviljades flyktingstatus. Den hänskjutande domstolen har påpekat att varken den beslutande myndigheten eller den domstol som uttalade sig om beviljandet av denna flyktingstatus angav detta brott som grund för att inte bevilja flyktingstatus.

30.

Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

31.

Skriftliga yttranden har inkommit från GM, den tjeckiska, den ungerska och den nederländska regeringen samt från Europeiska kommissionen. Den nederländska regeringen yttrade sig endast avseende de båda första tolkningsfrågorna.

32.

Den hänskjutande domstolen har ställt sina tolkningsfrågor i förevarande mål för att domstolen ska klargöra huruvida det förfarande som har medfört återkallelse av en tredjelandsmedborgares flyktingstatus och att denne har nekats ställning som subsidiärt skyddsbehövande, på grund av att han utgör en fara för den nationella säkerheten och har förövat ett allvarligt brott, är förenligt med vissa bestämmelser i direktiven 2011/95 och 2013/32.

33.

Vad gäller de skäl som den beslutande myndigheten har anfört föreskrivs i artikel 14.4 a i direktiv 2011/95 följande:

”Medlemsstater får återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som beviljats en flykting av ett regeringsorgan, ett förvaltningsrättsligt organ, en domstol eller ett domstolsliknande organ om

34.

Vidare föreskrivs i artikel 17.1 b och d i detta direktiv följande:

”En tredjelandsmedborgare eller en statslös person uppfyller inte kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl för att anse att

…

…

35.

Prövningen av den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor kan, enligt min uppfattning, delas upp i tre delar.

36.

Inledningsvis rör den första och den andra tolkningsfrågan räckvidden av rätten att få tillgång till konfidentiella eller sekretessbelagda uppgifter vilka ligger till grund för den beslutande myndighetens beslut att återkalla eller neka internationellt skydd.

37.

Vidare leder den tredje och den fjärde tolkningsfrågan till en prövning av huruvida ett förfarande enligt vilket den beslutande myndigheten dels är bunden av yttranden från statliga specialiserade organ enligt vilka den berörda personen utgör en fara för den nationella säkerheten, dels inte motiverar dess beslut på något annat sätt än genom en hänvisning till denna fara, är förenliga med direktiven 2011/95 och 2013/32.

38.

Slutligen har den femte tolkningsfrågan till syfte att klargöra huruvida den beslutande myndigheten, i syfte att neka beviljande av subsidiärt skydd, får hänvisa till den omständigheten att sökanden har förövat ett allvarligt brott, trots att denna myndighet kände till denna grund för att inte bevilja skydd när den tidigare beviljade sökanden internationellt skydd.

39.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida en person som är mottagare av ett beslut att återkalla eller neka internationellt skydd, på den grunden att vederbörande utgör en fara för den nationella säkerheten, har rätt att får tillgång till åtminstone väsentliga konfidentiella eller sekretessbelagda uppgifter som ligger till grund för ett sådant beslut, samt rätten att använda dessa uppgifter inom ramen för det administrativa förfarandet och därefter, i förekommande fall, domstolsförfarandet. Genom den andra tolkningsfrågan har domstolen ombetts att precisera vad som omfattas av de väsentliga uppgifter som den berörda personen ska ha tillgång till enligt artikel 23.1 andra stycket b i direktiv 2013/32, jämförd med artiklarna 41 och 47 i stadgan.

40.

För att kunna besvara den första tolkningsfrågan ska det påpekas att det av artikel 23.1 första stycket i direktiv 2013/32 följer att ”[m]edlemsstaterna ska se till att en juridisk rådgivare eller en annan, enligt nationell rätt godkänd eller tillåten, rådgivare som bistår eller företräder en sökande i enlighet med villkoren i nationell rätt har tillgång till den information i sökandens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut”. Således ska den berörda partens rådgivare i princip få tillgång till de uppgifter som har lett till antagandet av beslutet avseende internationellt skydd.

41.

Ett undantag från denna rätt till tillgång till uppgifter föreskrivs emellertid i artikel 23.1 andra stycket i detta direktiv, som har följande lydelse:

”Medlemsstaterna får göra undantag för sådana fall där offentliggörande av uppgifter eller källor skulle äventyra den nationella säkerheten, säkerheten för de organisationer eller den eller de personer som tillhandahöll uppgifterna eller säkerheten för den eller de personer som uppgifterna hänför sig till eller där utredningar i samband med medlemsstaternas behöriga myndigheters behandling av ansökningar om internationellt skydd eller medlemsstaternas internationella relationer skulle äventyras. I sådana fall ska medlemsstaterna

42.

I artikel 23.1 sista stycket i detta direktiv preciseras att ”[n]är det gäller led b får medlemsstaterna i synnerhet bevilja juridiska rådgivare eller andra rådgivare som genomgått säkerhetskontroll tillgång till uppgifterna eller källorna i fråga, i den mån uppgifterna är relevanta för prövningen av ansökan eller beslutet om att återkalla internationellt skydd”.

43.

Jag drar av dessa bestämmelser slutsatsen att begränsningen, av skäl som är att hänföra till den nationella säkerheten, är underställd två kumulativa villkor, nämligen dels att de behöriga domstolarna för att uttala sig om huruvida beslutet avseende internationellt skydd är lagligt ska få tillgång till de konfidentiella uppgifterna eller källorna, dels att de förfaranden som säkerställer den berörda personens rätt till försvar ska fastställas i den nationella lagstiftningen.

44.

Det första villkoret förefaller i princip vara uppfyllt, eftersom det av beslutet om hänskjutande framgår att de behöriga domstolarna har full tillgång till de konfidentiella uppgifterna om den berörda personen. Emellertid ska de begränsningar som gäller för dessa domstolar beträffande användningen av dessa uppgifter understrykas.

45.

Den hänskjutande domstolens första och andra tolkningsfrågor avser snarare bedömningen av det andra villkoret.

46.

Vad gäller detta villkor följer det av den tvingande lydelsen av artikel 23.1 andra stycket b i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna har en skyldighet att i sin lagstiftning införa förfaranden som garanterar att rätten till försvar iakttas för en person som ansöker om internationellt skydd. Den tillgång till konfidentiella uppgifter som beviljas den berörda personens ombud som genomgått säkerhetskontroll, såsom föreskrivs i artikel 23.1 sista stycket i detta direktiv är endast ett exempel på de processuella villkor som medlemsstaterna kan införa.

47.

Det framgår således tydligt av artikel 23.1 sista stycket i direktiv 2013/32 och av bruket av orden ”i synnerhet” att unionslagstiftaren har beslutat att inte fullt ut fastställa vilka förfaranden som ska genomföras för att garantera att den berörda personens rätt till försvar iakttas, när ett beslut avseende internationellt skydd antas på grundval av konfidentiella uppgifter. Unionslagstiftaren har tvärtom valt att ge medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning på området.

48.

Eftersom det i direktiv 2013/32 inte preciseras på vilket sätt medlemsstaterna ska säkerställa iakttagandet av den berörda personens rätt till försvar när vederbörandes rätt att få tillgång till handlingarna är begränsad enligt artikel 23.1 andra stycket i detta direktiv, ska de konkreta bestämmelserna för de förfaranden som inrättats i detta syfte föreskrivas i varje medlemsstats nationella rättsordning, enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, dock under förutsättning att de inte är mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) och att de inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). ( 8 )

49.

Vidare följer det domstolens praxis att rätten till god förvaltning, vilken stadfästs i artikel 41 i stadgan, återspeglar en allmän princip i unionsrätten, som är tillämplig på medlemsstaterna när de tillämpar denna rätt ( 9 ). Således kan domstolen besvara förevarande tolkningsfrågor mot bakgrund av denna allmänna princip i unionsrätten, enligt vilken rätten till god förvaltning innebär en skyldighet för myndigheter att motivera sina beslut. ( 10 )

50.

När medlemsstaterna genomför unionsrätten är de även skyldiga att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel, som stadfästs i artikel 47 första stycket i stadgan och som utgör en bekräftelse av principen om ett effektivt domstolsskydd. ( 11 )

51.

Även om det inte av de uppgifter som domstolen förfogar över framgår att likvärdighetsprincipen kan ha åsidosatts i förevarande situation, förhåller det sig enligt min uppfattning annorlunda beträffande effektivitetsprincipen samt rätten till god förvaltning och ett effektivt rättsmedel.

52.

Det ska i detta hänseende understrykas att effektivitetsprincipen innebär att medlemsstaterna bär ansvaret för att i varje enskilt fall säkerställa ett effektivt skydd för de rättigheter som följer av unionsrätten och, i synnerhet, att garantera iakttagandet, för det första, av principen om att personer till vilka ett beslut som på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen riktas ska ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter angående de uppgifter som en myndighet avser att lägga till grund för sitt beslut och, för det andra, av vars och ens rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, vilken stadfästs i artikel 47 andra stycket i stadgan. ( 12 )

53.

I detta avseende ska det erinras om att principen om parternas likställdhet i processen, vilken utgör en integrerad del av den i nämnda artikel stadfästa principen om ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som enskilda tillerkänns enligt unionsrätten, i det att den, i likhet med bland annat principen om ett kontradiktoriskt förfarande, är en naturlig följd av begreppet rättvis rättegång som sådant. Nämnda princip innebär därigenom en skyldighet att ge varje part en rimlig möjlighet att lägga fram sin sak, och sin bevisning, på villkor som inte ger denna part väsentliga nackdelar gentemot motparten. ( 13 )

54.

Av detta följer enligt min uppfattning att den berörda personen, för att på ett effektivt sätt kunna utöva den rätt till försvar som vederbörande uttryckligen garanteras enligt artikel 23.1 andra stycket punkt b i direktiv 2013/32, åtminstone ska förfoga över de väsentliga delarna av de uppgifter enligt vilka vederbörande utgör en fara för den nationella säkerheten och vilka utgör grunden för ett beslut att återkalla eller neka internationellt skydd. Det rör sig om ett sätt att förena rätten till god förvaltning och till ett effektivt rättsmedel med behovet av att säkerställa sekretessen för uppgifterna och bevisen avseende en fara för den nationella säkerheten.

55.

Jag anser emellertid, mot bakgrund av de indikationer som har lämnats till domstolen, att den ungerska rätten inte på ett tillräckligt sätt garanterar de processuella rättigheter som ska garanteras den person som är mottagare av ett beslut att återkalla eller neka internationellt skydd. Ett system i vilket sådana processuella rättigheter anses vara säkerställda enbart på grund av den omständigheten att den domare som utför domstolsprövningen av ett administrativt beslut grundat på konfidentiella eller sekretessbelagda uppgifter får ha tillgång till statliga specialiserade organs handlingar som innehåller sådana uppgifter, utan att den berörda personen eller vederbörandes rådgivares tillgång till de aktuella uppgifterna, eller åtminstone de väsentliga delarna av dessa, och utan att de får använda dessa i det administrativa förfarandet samt, i förekommande fall, i domstolsförfarandet förefaller nämligen inte enligt min mening vara förenligt med ovannämnda principer.

56.

Den berörda personen kan visserligen lämna in en ansökan till de statliga specialiserade organen i syfte att få tillgång till uppgifter som indikerar en fara för den nationella säkerheten. Den ungerska lagstiftningen garanterar emellertid på intet sätt att den berörda personen eller dennes ombud, för det fall ansökan avslås, ( 14 ) åtminstone får tillgång till de väsentliga delarna av de uppgifter enligt vilka en sådan fara skulle föreligga.

57.

För att kunna göra en avvägning mellan, å ena sidan, rätten till god förvaltning och ett effektivt rättsmedel och, å andra sidan, behovet av att säkerställa skyddet för den nationella säkerheten, kan det vara lämpligt att dra slutsatser av bland annat domen av den 4 juni 2013, ZZ. ( 15 ) Det följer nämligen av denna dom att nämnda förfarande i så stor utsträckning som möjligt ska säkerställa att principen om ett kontradiktoriskt förfarande iakttas, så att den berörde kan ifrågasätta de skäl som ligger till grund för beslutet och lämna synpunkter på de bevis som ligger till grund för beslutet och därigenom verkningsfullt utöva sin rätt till försvar. Bland annat är det viktigt att den berörde under alla omständigheter ges information om det väsentliga innehållet i de skäl som utgör grund för det beslut som riktar sig mot denne. ( 16 )

58.

Domstolen angav i den domen, beträffande en åtgärd som begränsade en unionsmedborgares fria rörlighet av hänsyn till den allmänna säkerheten, att ”[a]rtiklarna 30.2 och 31 i [direktiv 2004/38/EG ( 17 )], jämförda med artikel 47 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de kräver att behörig nationell domstol ser till att behörig nationell myndighets underlåtenhet att till den berörde lämna exakt och fullständig information om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats med tillämpning av artikel 27 i direktivet samt de bevis som hänför sig därtill begränsas till vad som är strikt nödvändigt, och att den berörde under alla omständigheter ges information om det väsentliga innehållet i dessa skäl på ett sätt som tar vederbörlig hänsyn till nödvändigheten av att bevisen förblir hemliga”. ( 18 )

59.

Nödvändigheten att förena, å ena sidan, legitima överväganden beträffande den nationella säkerheten och, å andra sidan, nödvändigheten att tillräckligt garantera den berörda personen ett iakttagande av dennes processuella rättigheter, såsom rätten att yttra sig, samt den kontradiktoriska principen, får inte enligt min uppfattning variera beroende på den rättsliga ställningen hos den person som klandras för att ha utgjort en fara för den nationella säkerheten. ( 19 ) Jag föreslår således att domstolen ska fastställa att en avvägning mellan dessa krav ska göras inom ramen för ett beslut att återkalla eller neka internationellt skydd och att denna avvägning konkret ska innebära att den som söker sådant skydd delges de väsentliga delarna av de uppgifter som anger att vederbörande utgör en fara för den nationella säkerheten och således utgör grunden för detta beslut.

60.

I den mån dessa väsentliga uppgifter har delgetts till syfte att tillåta den berörda personen att bestrida de skäl som ligger till grund för beslutet att återkalla eller neka internationellt skydd, ska denna person också få kännedom om de huvudsakliga omständigheter och beteenden som vederbörande klandras för.

61.

Det ska emellertid påpekas att domstolen, i sin dom av den 4 juni 2013, ZZ, ( 20 ) underströk den specifika karaktären av bevisen, vars konfidentiella karaktär kan vara nödvändig att bevara. Enligt domstolen kan ”i vissa fall … utlämnandet av dessa bevis … direkt och särskilt äventyra statens säkerhet genom att ett sådant utlämnande bland annat kan äventyra personers liv, hälsa och frihet eller avslöja undersökningsmetoder som särskilt används av nationella säkerhetsmyndigheter och därigenom allvarligt hindra, eller till och med omöjliggöra, dessa myndigheters framtida arbete”. ( 21 )

62.

Det ska slutligen understrykas att den ungerska lagstiftningen enligt min uppfattning under alla omständigheter förefaller oförenlig med skyldigheten att garantera den berörda personens rätt till försvar, vilken följer av artikel 23.1 andra stycket b i direktiv 2013/32. De uppgifter som denna person skulle kunna känna till kan nämligen inte, enligt denna lagstiftning, användas till dennes försvar, varken inom ramen för det administrativa förfarandet eller inom ramen för domstolsförfarandet.

63.

Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara den första och den andra tolkningsfrågan så att artikel 14.4 a och artikel 17.1 d i direktiv 2011/95 samt artikel 23.1 andra stycket b i direktiv 2013/32, jämförda med artikel 47 i stadgan och mot bakgrund av den allmänna unionsrättsliga principen om rätten till god förvaltning, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en person eller vederbörandes ombud, när denna person är föremål för ett beslut att återkalla eller neka internationellt skydd vilket är grundat på den omständigheten att personen utgör en fara för den nationella säkerheten inte, åtminstone och på ett systematiskt sätt, kan få kännedom om de väsentliga delarna av de uppgifter som utgör grunden för ett sådant beslut, dels inte tillåter denna person eller vederbörandes ombud att i vart fall, inom ramen för det administrativa förfarandet och därefter, i förekommande fall, inom ramen för domstolsförfarandet, använda sådana uppgifter.

64.

De väsentliga delar av de uppgifter som ska delges en person som är mottagare av ett beslut att återkalla eller neka internationellt skydd, på grund av att vederbörande utgör en fara för den nationella säkerheten, ska möjliggöra för denna person att få kännedom om de huvudsakliga faktiska omständigheter och beteenden som lagts denne till last, samtidigt som nödvändigheten av att skydda bevisuppgifternas sekretess vederbörligen ska beaktas.

65.

Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje och sin fjärde tolkningsfråga i huvudsak för att få klarhet i huruvida direktiven 2011/95 och 2013/32 ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken den beslutande myndigheten har en skyldighet att avslå en ansökan om internationellt skydd eller återkalla ett skydd som tidigare beviljats när organ som ansvarar för de specialiserade funktionerna på området nationell säkerhet, som inte är underställda de bestämmelser som föreskrivs i dessa direktiv, genom ett icke-motiverat yttrande har konstaterat att den berörda personen utgör en fara för den nationella säkerheten.

66.

I förevarande fall följer av beskrivningen av de faktiska omständigheterna att den beslutande myndigheten i sitt beslut återkallade GM:s flyktingstatus och därefter beslutade att inte bevilja honom subsidiärt skydd, på grundval av ett icke-motiverat yttrande som avgetts av de myndigheter som hade särskilt ansvar för nationell säkerhet.

67.

Eftersom den ungerska regeringen har gjort gällande att endast medlemsstaterna, enligt artiklarna 72 och 73 FEUF, har behörighet att fastställa sådana myndigheters roll, ska det erinras om att dessa bestämmelser inte kan tolkas på ett sådant sätt, att medlemsstaterna, enbart genom att åberopa deras ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten, medges rätten att inte tillämpa unionsrättsliga bestämmelser. ( 22 )

68.

Såsom den ungerska regeringen själv har erkänt i sitt yttrande är det inte de specialiserade organ som ska pröva riskerna för en fara för den nationella säkerheten som avgör frågan om huruvida internationellt skydd är nödvändigt. Enligt denna regering består dessa organs uppdrag i att fastställa huruvida den aktuella personens vistelse medför en fara för den berörda statens säkerhet. Bedömningen av denna omständighet utifrån de kriterier som tillämpas beträffande beviljande av internationellt skydd och av omständighetens användbarhet som bevis ankommer på den myndighet som är behörig att bevilja ett sådant skydd.

69.

Detta erkännande av en separation mellan behörigheten hos den beslutande myndigheten och behörigheten hos de statliga specialiserade organen är emellertid väsentligt begränsat inom ramen för det ungerska förfarandet för att bevilja eller återkalla internationellt skydd. Denna myndighet får nämligen inte frångå de specialiserade organens yttrande gällande existensen av en fara för den nationella säkerheten och ska därav automatisk slutsatsen att internationellt skydd ska återkallas eller nekas. Denna myndighet får inte, i denna situation, tillgång till de uppgifter på vilka detta yttrande är grundat och kan således inte ange någon ytterligare motivering av sitt beslut utöver angivelsen att denna fara föreligger.

70.

Ett sådant förfarande står enligt min uppfattning i strid med två uppsättningar av bestämmelser som föreskrivs i direktiv en 2011/95 och 2013/32. För det första bör den myndighet som fastställer den konfidentiella karaktären ha full behörighet för att bedöma behovet av att bevilja eller återkalla internationellt skydd. För det andra, och dessa båda delar hänger samman, ska denna myndighet motivera sitt beslut faktiskt och rättsligt.

71.

När det gäller rollen som beslutande asylmyndighet, följer det av artikel 4.1 i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna för alla förfaranden ska utse en beslutande myndighet som ska ansvara för en korrekt prövning av ansökningarna enligt detta direktiv. Medlemsstaterna har även vissa skyldigheter beträffande de resurser som denna myndighet ska förfoga över. Det föreskrivs visserligen i artikel 4.2 i detta direktiv att en annan myndighet får vara ansvarig, men det kan konstateras att de situationer som beskrivs i denna bestämmelse inte har någon anknytning till ett sådant beslut som är aktuellt i det nationella målet.

72.

Den roll som den beslutande myndigheten som fastställer den konfidentiella karaktären har, beträffande såväl prövningen av en ansökan om internationellt skydd som återkallelse av ett skydd som tidigare har beviljats, har uttryckligen angetts, särskilt i artiklarna 10 och 45 i direktiv 2013/32.

73.

I artikel 10 i detta direktiv föreskrivs villkoren för prövningen av ansökningarna. Enligt artikel 10.2 i detta direktiv ska ”[v]id prövning av ansökningar om internationellt skydd … den beslutande myndigheten först fastställa om sökande uppfyller kraven på flyktingstatus och, om så inte är fallet, besluta om sökande kan komma i fråga för subsidiärt skydd”. Enligt artikel 10.3 ska ”[m]edlemsstaterna … se till att den beslutande myndigheten fattar sina beslut om ansökningar om internationellt skydd efter en korrekt prövning”. Medlemsstaterna ska därför se till att”ansökningar prövas och beslut fattas individuellt, objektivt och opartiskt” [artikel 10.3 a] och att ”exakt och aktuell information erhålls från olika källor” [artikel 10.3 b]. Detta återspeglar det krav som nämns i artikel 4.3 i direktiv 2011/95, enligt vilket bedömningen av en ansökan om internationellt skydd ska vara ”individuell”, och bland annat sökandens personliga ställning och förhållanden ska beaktas.

74.

Vidare föreskrivs, beträffande förfarandet för återkallelse av internationellt skydd, i artikel 45.1 i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna ska se till att när den behöriga myndigheten överväger att återkalla en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons internationella skydd ska denna person åtnjuta garantier, enligt följande: ”Han eller hon ska underrättas skriftligen om att den behöriga myndigheten omprövar hans eller hennes rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd och skälen för en sådan omprövning” [artikel 45.1 a] och ”Han eller hon ska ges möjlighet att i en personlig intervju … ange sina skäl till varför hans eller hennes internationella skydd inte bör återkallas” [artikel 45.1 b].

75.

För att garantera rätten till försvar för den person som söker internationellt skydd ska den behöriga myndighetens beslut vara motiverade. Detta krav uttrycks bland annat i artikel 11.2 i direktiv 2013/32, enligt vilken medlemsstaterna ”[n]är en ansökan avslås med avseende på flyktingstatus och/eller status som subsidiärt skyddsbehövande ska … se till att de faktiska och rättsliga skälen för detta anges i beslutet och att det ges skriftlig information om hur ett beslut som går sökanden emot kan överklagas”. Samma krav finns i artikel 45.3 i detta direktiv, i vilken föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska se till att den behöriga myndighetens beslut att återkalla det internationella skyddet lämnas skriftligen” och att ”[d]e faktiska och rättsliga skälen ska anges i beslutet”.

76.

Domstolen har redan understrukit vikten av den roll som unionsrätten ger den beslutande myndigheten och angett att det av direktiv 2013/32 följer att den prövning av en ansökan om internationellt skydd som görs av en administrativ myndighet eller en myndighet med domstolsliknande uppgifter med specifika resurser och personal som är specialiserad på området, utgör ett grundläggande skede i de gemensamma förfaranden som inrättas genom nämnda direktiv. ( 23 )

77.

Domstolen har även konstaterat att den beslutande myndigheten ska ansvara för en korrekt prövning av ansökningarna, varefter den ska fatta sitt beslut i frågan och att det följaktligen endast ankommer på sådana myndigheter att, under domstolskontroll, bedöma fakta och omständigheter i enlighet med artikel 4 i direktiv 2011/95. Denna bedömning får inte grundas endast på slutsatserna i ett sakkunnigutlåtande. Av detta följer att denna myndighet inte får grunda sin rapport uteslutande på slutsatserna i en sådan rapport och att den än mindre får vara bunden av dessa slutsatser vid bedömningen av varje enskild situation. ( 24 )

78.

Innehållet i denna bedömning, beträffande skälen för att återkalla eller inte bevilja skydd, har även preciserats i domstolens praxis. Av denna följer bland annat att tillämpningen av ett skäl för att återkalla eller inte bevilja skydd förutsätter att den beslutande myndigheten i varje enskilt fall gör en prövning av de exakta omständigheter som den har kännedom om i syfte att fastställa huruvida det föreligger synnerliga skäl att anta att de handlingar som begåtts av den berörda personen, som i övrigt uppfyller kraven för att beviljas den sökta statusen, omfattas av detta skäl för undantag. ( 25 )

79.

Den obligatoriska och automatiska karaktären av den beslutande myndighetens beaktande av icke-motiverade yttranden som har avgetts av statliga specialiserade organ är, enligt min uppfattning, oförenlig med de processuella garantier som beskrivs ovan. I den mån denna myndighet, för det första, inte känner till de uppgifter, inte ens de väsentliga delarna av dessa, som bekräftar att det föreligger en fara för den nationella säkerheten och, för det andra, inte får frångå dessa yttranden, finner sig denna myndighet i praktiken sakna behörighet att på ett individuellt och fullständigt sätt bedöma den berörda personens situation för att fastställa huruvida det finns synnerliga skäl att anta att det föreligger ett skäl för att utesluta denna person från skydd.

80.

Detta förfarandesystem leder till att den beslutande myndigheten antar ett beslut om att återkalla eller neka internationellt skydd utan att tillräckligt kunna motivera detta beslut. Härav uppstår en kränkning av rätten till ett effektivt rättsmedel som ska garanteras de personer som ansöker om internationellt skydd enligt artikel 46.1 i direktiv 2013/32.

81.

Av det ovan angivna följer att artikel 4.3, 14.4 a och 17.1 d i direktiv 2011/95 samt artikel 4.1, 4.2, 10.2, 10.3, 11.2, 45.1, 45.3 och 46.1 i direktiv 2013/32, jämförda med artikel 47 i stadgan och mot bakgrund av den allmänna unionsrättsliga principen om rätten till en god förvaltning, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken den beslutande myndigheten är skyldig att avslå en ansökan om internationellt skydd eller återkalla ett tidigare beviljat skydd när organ som ansvarar för de specialiserade funktionerna på området nationell säkerhet, som inte är underställda de bestämmelser som föreskrivs i dessa direktiv, genom ett icke-motiverat yttrande har konstaterat att den berörda personen utgör en fara för den nationella säkerheten.

82.

Den hänskjutande domstolen har ställt sin femte tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 17.1 b i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en sökande nekas subsidiärt skydd på grund av en fällande brottmålsdom som redan var känd av den myndighet som tidigare fattat beslut om att bevilja den berörda personen internationellt skydd.

83.

Av beslutet om hänskjutande framgår att den behöriga myndigheten, i sitt beslut att inte bevilja GM subsidiärt skydd, grundade sig på en brottmålsdom som meddelades mot klaganden den 6 juni 2002, vilken vann laga kraft för 18 år sedan, för ett brott som, enligt myndighetens uppfattning, var ”allvarligt”. Han avtjänade sitt straff år 2004.

84.

I artikel 17.1 b i direktiv 2011/95 föreskrivs att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl för att anse att han eller hon har förövat ett allvarligt brott.

85.

Domstolen har redan påpekat att tillämpningsområdet för det skäl för undantag från status som subsidiärt skyddsbehövande som föreskrivs i denna bestämmelse är mer vidsträckt än tillämpningsområdet för undantag från flyktingstatus som föreskrivs i artikel 12.2 b i detta direktiv. ( 26 ) Skälet för undantag från beviljande av flyktingstatus enligt den sistnämnda bestämmelsen avser nämligen ett allvarligt brott som har begåtts utanför tillflyktslandet, innan den berörda personen fick tillträde till landet som flykting, medan skälet för undantag från subsidiärt skydd enligt artikel 17.1 b i detta direktiv mer allmänt avser ett allvarligt brott och således inte är begränsat, vare sig geografiskt, i tiden eller vad gäller typ av brott. ( 27 )

86.

Denna bestämmelse innehåller visserligen ett skäl för undantag som avviker från den allmänna regeln i artikel 18 i direktiv 2011/95 och ska således tolkas strikt. ( 28 ) Det kan emellertid varken av lydelsen i denna bestämmelse eller av syftet med detta skäl för undantag från subsidiärt skydd ( 29 ) utläsas några begränsningar beträffande under vilken tidsperiod det allvarliga brott som avses ska ha begåtts.

87.

Mer allmänt följer det varken av direktiv 2011/95 eller av direktiv 2013/32 att de behöriga myndigheterna, efter återkallelse av flyktingstatus, är bundna av bedömningar som tidigare har gjorts avseende tillämpligheten av skälen för undantag i det ursprungliga förfarandet för prövning av ansökan om internationellt skydd.

88.

Det finns således, enligt min uppfattning, ingenting som utesluter att den beslutande myndigheten inom ramen för sin bedömning av en ansökan om subsidiärt skydd, i förekommande fall på grundval av nya uppgifter, får beakta det skäl för undantag som föreskrivs i artikel 17.1 b i direktiv 2011/95, även om detta skäl för undantag redan var känt av de myndigheter som tidigare beslutat att bevilja den berörda personen internationellt skydd.

89.

Det ska även preciseras att det av domstolens praxis framgår att det straff som avtjänats, liksom den påföljd som föreskrivs i den berörda medlemsstatens straffrättsliga lagstiftning, ( 30 ) är ett särskilt viktigt kriterium vid bedömningen av svårighetsgraden av det brott som eventuellt motiverar undantag från subsidiärt skydd med stöd av artikel 17.1 b i direktiv 2011/95. Det ska emellertid erinras om att det av samma rättspraxis följer att den behöriga myndigheten endast får åberopa undantaget i denna bestämmelse – vilket avser sökande av internationellt skydd som har begått ett ”allvarligt brott” – efter att i varje enskilt fall ha gjort en fullständig prövning av de exakta omständigheter som myndigheten har kännedom om i syfte att avgöra huruvida det föreligger synnerliga skäl att anta att de handlingar som begåtts av den berörda personen, som för övrigt uppfyller kraven för att beviljas flyktingstatus, omfattas av detta undantag. Bedömningen av överträdelsens allvar kräver en fullständig prövning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. ( 31 )

90.

Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern)) på följande sätt: