–

OÜ Espo, genom H. Jürimäe och T. Laasik, vandeadvokaadid,

–

AS Elering, genom K. Laidvee och A. Sigal, vandeadvokaadid,

–

Estlands regering, genom N. Grünberg och M. Kriisa, båda i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom A. Bouchagiar, G. Braga da Cruz och E. Randvere, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 108.3 FEUF, artikel 1 c i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 2015, s. 9; rättelse i EUT L 159, 2016, s. 23) och punkt 50 i riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (EUT C 200, 2014, s. 1) (nedan kallade 2014 års riktlinjer).

2

Begäran har framställts i två mål mellan dels AS Veejaam och AS Elering, den estniska myndighet som ansvarar för att bevilja stöd för förnybar energi, dels OÜ Espo och Elering, angående nämnda bolags erhållande av detta stöd.

3

I artikel 1 b och c i förordning 2015/1589 föreskrivs följande:

”I denna förordning gäller följande definitioner:

…

…”

4

I punkterna 49–52 i 2014 års riktlinjer anges följande:

”(49) Miljö- och energistöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden endast om det har en stimulanseffekt. En stimulanseffekt uppstår om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende genom att höja nivån på miljöskyddet eller bidra till en förbättrad funktion hos en säker och hållbar energimarknad med överkomliga priser, och stödmottagaren inte skulle ha ändrat sitt beteende utan stödet. Stödet får inte subventionera kostnader för en verksamhet som företaget i alla händelser skulle ådra sig och får inte kompensera för den normala affärsrisken vid ekonomisk verksamhet.

(50) Kommissionen anser att stödet inte har någon stimulanseffekt för mottagaren i alla fall där projektet redan hade inletts innan stödmottagaren ansökte om stöd hos de nationella myndigheterna. I sådana fall, om stödmottagarna börjar genomföra ett projekt innan de ansöker om stöd, kommer eventuellt stöd som beviljas för det projektet att anses vara oförenligt med den inre marknaden.

(51) Vid ansökan om stöd måste medlemsstaterna införa och använda ett ansökningsformulär. Ansökningsformuläret ska åtminstone innehålla uppgifter om sökandens namn och företagets storlek, en beskrivning av projektet, inklusive ort och datum för projektets inledande och avslutande, det stödbelopp som krävs för att genomföra projektet samt stödberättigande kostnader. I ansökningsformuläret ska stödmottagarna beskriva situationen utan stödet, det vill säga en situation som anges som det kontrafaktiska scenariot, eller det alternativa scenariot eller projektet. …

(52) När den beviljande myndigheten mottar ett ansökningsformulär ska den kontrollera det kontrafaktiska scenariots trovärdighet och bekräfta att stödet har erforderlig stimulanseffekt. Ett kontrafaktiskt scenario är trovärdigt om det är äkta och hänger samman med de faktorer som ska beaktas vid beslutsfattandet vid den tidpunkt då stödmottagaren fattar sitt investeringsbeslut. …”

5

I sitt beslut av den 28 oktober 2014 om en stödordning till förmån för el producerad från förnybara energikällor och effektiv kraftvärme (statligt stöd SA.36023) (EUT C 44, 2015, s. 2) (nedan kallat 2014 års beslut), konstaterade kommissionen att den estniska stödordningen, samtidigt som den åsidosatte den skyldighet som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF, uppfyllde villkoren i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (EGT C 37, 2001, s. 3), i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (EUT C 82, 2008, s. 1) och i 2014 års riktlinjer, så att nämnda stödordning var förenlig med artikel 107.3 c FEUF.

6

Genom sitt beslut av den 6 december 2017 om ändringar av den estniska stödordningen till förmån för förnybara energikällor och kraftvärme (statligt stöd SA.47354) (EUT C 121, 2018, s. 7) (nedan kallat 2017 års beslut) konstaterade kommissionen visserligen att Republiken Estland i strid med artikel 108.3 FEUF hade genomfört ändringar av den stödordning som var föremål för 2014 års beslut men slog fast att den stödordning som förelåg efter ändringarna var förenlig med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 FEUF.

7

I 59, 591 och 108 §§ elektrituruseadus (lag om elmarknaden) (RT I 2015, 43) (nedan kallad ELTS) föreskrivs följande:

”59 § Stöd

1.   En producent har rätt att få stöd från den systemansvarige för överföringssystemet

…

…

591 § Villkor för stöd

1.   För att erhålla det stöd som anges i 59 § i denna lag måste följande villkor vara uppfyllda:

2.   En producent får inte uppbära stöd

3.   Den ansökan som anges i 59 § punkt 2 i denna lag ska innehålla uppgifter om produktionsanläggningar, de uppgifter som föreskrivs i lag för att erhålla stöd och uppgifter som den systemansvarige för överföringssystemet kräver för att spåra elens ursprung i de fall då det inte är möjligt att otvetydigt fastställa ursprunget och mängden el.

…

108 § Period för stödberättigande

1.   Det stöd som avses i 59 § punkt 1 leden [1–4] i denna lag får betalas ut under 12 år från det att produktionen inleddes och det stöd som avses i led [5] får betalas ut under 20 år. Det stöd som avses i 59 § för el producerad från förnybara energikällor vid en produktionsanläggning som tagits i bruk före den 1 januari 2002 får betalas ut till och med den 31 december 2012.

…

3.   Det startdatum för produktionen som avses ovan ska vara den dag då en produktionsanläggning som uppfyller ställda krav för första gången levererar el till nätet eller en direktledning.

…”

8

Under åren 2001–2015 producerade Veejaam el på vattenkraftverket Joaveski (Estland), i två produktionsanläggningar med en effekt på 100 kilowatt (kW) respektive 200 kW. Mellan åren 2001 och 2012 mottog Veejaam stöd för förnybar energi i enlighet med den estniska stödordning som är i fråga i de nationella målen. År 2015 ersatte Veejaam de dåvarande produktionsanläggningarna med en ny turbingenerator med en nominell effekt på 200 kW som installerades på den tidigare dammbyggnaden i kraftverket, vilket innebar att det enda som var kvar från de tidigare anläggningarna var mätpunkten. Den 21 januari 2016 översände Veejaam uppgifter om den nya produktionsanläggningen till Elering i syfte att erhålla stöd för förnybar energi. Denna ansökan avslogs. Enligt stödordningen fick nämligen det berörda stödet endast utbetalas för el som producerades i en helt ny produktionsanläggning samt för att främja inträde på marknaden för nya aktörer men inte för att permanent understödja elproducenter.

9

Under åren 2004–2009 producerade Espo el i vattenkraftverket Pikru (Estland) med en turbin med en effekt på 15 kW. År 2009 togs en ny turbingenerator med en effekt på 45 kW i bruk. Espo uppbar stöd för förnybar energi under åren 2004–2015. Den ansökan om stöd som Espo lämnade in till Elering år 2016 avseende el som producerats med den nya turbinen avslogs av denna myndighet av samma skäl som dem som angetts avseende Veejaams ansökan.

10

Såväl Veejaam som Espo överklagade Elerings beslut att inte bevilja dem stöd för förnybar energi till Tallinna Halduskohus (Förvaltningsdomstolen i Tallin, Estland). Efter det att nämnda domstol den 10 oktober 2017 respektive den 27 oktober 2017 ogillat överklagandena, överklagade bolagen dessa avgöranden till Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallin, Estland). Efter att överklagandena ogillats överklagade Veejaam och Espo till Riigikohus (Högsta domstolen, Estland), som är hänskjutande domstol.

11

Den hänskjutande domstolen anser att utgången i de nationella målen beror på huruvida man vid beviljandet av stöd för förnybar energi, såsom ”startdatum för produktionen” i den mening som avses i 108 § punkt 3 ELTS, endast ska beakta det ursprungliga startdatumet för produktionen i det berörda kraftverket eller huruvida enbart den omständigheten att en befintlig anläggning ersätts av en annan ”produktionsanläggning” gör det möjligt att anse att en ny ”produktionsstart” har genomförts.

12

Den hänskjutande domstolen anser även att unionslagstiftningen om statligt stöd ska beaktas vid avgörandet av de nationella målen.

13

Riigikohus (Högsta domstolen) har i detta avseende för det första påpekat att 59 och 591 §§ ELTS grundar sig på principen att ansökan om stöd ska lämnas in efter det att den produktionsanläggning som stödet avser har installerats och att aktörerna har rätt till stöd så snart de uppfyller de villkor som föreskrivs i den estniska lagstiftningen, eftersom de nationella myndigheterna inte har något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Den hänskjutande domstolen har angett att kommissionen har ansett att en sådan lagstiftning är förenlig med den inre marknaden. Kommissionen godkände genom 2014 års beslut och 2017 års beslut de olika estniska ordningar för stöd till förnybar energi som genomförts sedan år 2003.

14

Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att enligt punkt 50 i 2014 års riktlinjer saknar ett stöd stimulanseffekt – varvid det ska påpekas att den omständigheten att stödet har sådan effekt är ett av villkoren för att stödet ska anses vara förenligt med den inre marknaden – i samtliga fall då stödmottagaren har lämnat in sin ansökan till de nationella myndigheterna efter det att arbetena med det berörda projektet har inletts. Frågan uppkommer således om det finns en möjlig skillnad mellan 2014 års beslut och 2017 års beslut, å ena sidan, och 2014 års riktlinjer, å andra sidan, vad gäller bedömningen av den stimulanseffekt som stödet till förnybar energi har enligt den estniska stödordningen. I dessa beslut har kommissionen nämligen faktiskt medgett att ansökan om stöd kan lämnas in även efter det att de nya produktionsanläggningarna i fråga har installerats.

15

Den hänskjutande domstolen har vidare erinrat om att den under förfarandet i de nationella målen begärde att kommissionen skulle yttra sig, i enlighet med artikel 29.1 i förordning 2015/1589, vilket kommissionen gjorde år 2020. Yttrandet avsåg bland annat frågan huruvida en ansökan om stöd som lämnades in år 2016 kunde anses ha stimulanseffekt även om den produktionsanläggning som var aktuell i ansökan om stöd hade installerats och tagits i bruk innan nämnda ansökan om stöd lämnades in. I kommissionens yttrande bekräftades emellertid att Veejaam och Espo inte hade rätt till det aktuella stödet enligt 2014 års riktlinjer, eftersom dessa företag hade lämnat in ansökan om stöd efter det att de nya produktionsanläggningarna hade installerats, vilket visar att de var beredda att genomföra det aktuella projektet även utan det aktuella stödet.

16

För det andra har den hänskjutande domstolen framhållit att kommissionen i nämnda yttrande konstaterade att ett bolag som befann sig i samma situation som Veejaam och som hade installerat nya produktionsanläggningar för att anpassa sig till de förändringar i villkoren för att erhålla det miljötillstånd som krävs för elproduktion, inte hade rätt till utbetalning av stöd för förnybar energi. Dessa arbeten skulle nämligen under alla omständigheter ha genomförts, eftersom de var föreskrivna i den berörda medlemsstatens lagstiftning, vilket innebär att stödet inte har någon stimulanseffekt.

17

Den hänskjutande domstolen bedömer emellertid att Veejaam, utan utsikterna att erhålla stöd för förnybar energi, skulle ha varit tvunget att upphöra med elproduktion på grund av dessa förändringar i villkoren för erhållande av det miljötillstånd som krävs för elproduktion och att detta stöd, som gjorde det möjligt för Veejaam att byta ut sin produktionsanläggning, följaktligen faktiskt hade en stimulanseffekt. I detta avseende noterar samma domstol att i den mån det i ELTS föreskrivs att varje sökande som uppfyller i lag föreskrivna villkor är berättigad till stödet, kan skälet till att producenten har installerat en ny produktionsanläggning inte vara relevant när stöd beviljas.

18

För det tredje har den hänskjutande domstolen påpekat att Republiken Estland, såsom framgår av 2014 års beslut, hade infört två stödordningar för förnybar energi. Enligt den första stödordningen (nedan kallad den gamla stödordningen) skulle endast befintliga producenter som hade inlett sin produktion senast den 1 mars 2013 vara berättigade till stöd, vilket beviljades per automatik så snart som de villkor som angavs i den då gällande lagen var uppfyllda. Den hänskjutande domstolen har preciserat att denna ordning borde ha tillämpats till och med den 31 december 2014. I den andra stödordningen (nedan kallad den nya stödordningen) föreskrevs att de producenter som hade inlett sin produktion efter den 1 mars 2013 från och med den 1 januari 2015 endast kunde erhålla statligt stöd inom ett konkurrensutsatt förfarande.

19

Republiken Estland vidtog emellertid inte lagstiftningsåtgärder för att genomföra den nya stödordningen och fortsatte att tillämpa den gamla stödordningen fram till år 2017. Därmed var det möjligt även för producenter som hade inlett sin produktion efter den 1 mars 2013 att erhålla stöd. Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den i 2017 års beslut konstaterade att Republiken Estland hade åsidosatt förbudet mot genomförande av statligt stöd i artikel 108.3 FEUF.

20

I förevarande fall uppkommer således frågan huruvida det aktuella stödet – med hänsyn till distinktionen mellan ”befintligt stöd” och ”nytt stöd” i förordning 2015/1589 – ska anses utgöra ”befintligt stöd” eller ”nytt stöd”, för det fall att kommissionen har förklarat att såväl en befintlig stödordning – det vill säga den gamla stödordningen – som de planerade ändringarna av den – det vill säga den nya stödordningen – är förenliga med den inre marknaden, och medlemsstaten har fortsatt att tillämpa den gamla stödordningen efter det datum som denna medlemsstat angett för kommissionen.

21

För det fjärde har den hänskjutande domstolen angett att för det fall att EU-domstolen skulle finna att den gamla stödordningen efter den 31 december 2014 endast kunde anses vara rättsenlig med stöd av antagandet av 2017 års beslut, uppkommer frågan huruvida Veejaam och Espo hade rätt till stödet från och med år 2016, det vill säga från och med den tidpunkt då dessa bolag ansökte om att beviljas stödet. Den hänskjutande domstolen har konkret sökt klarhet i huruvida, för det fall kommissionen i efterhand beslutar att inte göra invändningar mot en stödordning som genomförts i strid med artikel 108.3 FEUF, de bolag som kan komma i åtnjutande av driftstöd har rätt att begära utbetalning av stödet för perioden innan kommissionen fattade sitt beslut, om detta är tillåtet enligt de nationella bestämmelserna.

22

Vad för det femte gäller Espos situation har den hänskjutande domstolen erinrat om att Espo år 2009 installerade en ny produktionsanläggning och att bolaget år 2016 ansökte om det aktuella stödet för den el som producerades i den anläggningen. För det fall EU-domstolens svar på tolkningsfrågorna är sådant att det ska anses att den gamla stödordningen utgjorde en olaglig stödordning på grund av åsidosättande av artikel 108.3 FEUF mellan åren 2015 och 2017, så anser den hänskjutande domstolen att Espos ansökan om stöd trots detta inte ska avslås, eftersom dess produktionsanläggning installerades år 2009, det vill säga vid en tidpunkt då den gamla stödordningen hade godkänts genom förklaringen om att stödordningen var förenlig med den inre marknaden i 2014 års beslut. Därmed uppkommer frågan huruvida Espo, som å ena sidan hade inlett genomförandet av ett projekt som uppfyllde de villkor som ansågs förenliga med den inre marknaden vid den tidpunkt då en stödordning rättsenligt genomfördes, men å andra sidan hade lämnat in sin ansökan om stöd först år 2016, skulle omfattas av förbudet mot genomförande av stöd i artikel 108.3 FEUF.

23

Mot denna bakgrund beslutade Riigikohus (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

24

Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat beror frågan i de nationella målen på huruvida Veejaam och Espo kan göra anspråk på stöd till den förnybara energi som är i fråga i de nationella målen bland annat på tolkningen av begreppen ”produktionsanläggning” och ”produktionsstart” som avses i 591 § respektive 108 § punkt 3 ELTS. Enligt den hänskjutande domstolen ankommer det närmare bestämt på den att avgöra huruvida det endast är det ursprungliga startdatumet för produktionen i ett vattenkraftverk som ska anses vara ”startdatum för produktionen”, i den mening som avses i denna bestämmelse, eller huruvida även det datum då en befintlig anläggning ersätts av en annan ”produktionsanläggning” kan betraktas som ”startdatum för produktionen” i den mening som avses i de tillämpliga bestämmelserna.

25

Det framgår av fast rättspraxis att det inte ankommer på domstolen att uttala sig om tolkningen av den nationella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2022, Ametic, C‑263/21, EU:C:2022:644, punkt 64). Det ska vidare erinras om att det startdatum för produktionen som avses i 108 § punkt 3 ELTS fastställdes av kommissionen i 2014 års beslut och 2017 års beslut, vilka antogs på grundval av de stödordningar som anmälts av Republiken Estland, för att fastställa utgångspunkten för den period under vilken en ekonomisk aktör kan erhålla statligt stöd inom ramen för den gamla ordningen. I synnerhet fastställs i dessa beslut villkor för beviljande av stöd, däribland villkoret att stödet inte får betalas ut efter det att en period på tolv år räknat från produktionsstart har löpt ut.

26

Under dessa omständigheter ska det, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 24 i sitt förslag till avgörande, understrykas att den hänskjutande domstolen, inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, är skyldig att följa 2014 års beslut och 2017 års beslut. Den nationella domstolen ska även beakta domstolens praxis, enligt vilken räckvidden av ett beslut i vilket kommissionen inte gör några invändningar mot en stödordning som anmälts av en medlemsstat ska fastställas inte bara med hänvisning till själva texten i nämnda beslut, utan även med beaktande av den stödordning som anmälts av den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/kommissionen, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punkt 44).

27

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida punkterna 49 och 50 i 2014 års riktlinjer ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken en stödordning för förnybar energi inrättas som gör det möjligt för den som ansöker om stöd att erhålla stödet även om ansökan lämnats in efter det att arbetena för att genomföra det aktuella projektet har inletts.

28

Det framgår av punkt 49 i 2014 års riktlinjer att stöd till förnybar energi kan anses vara förenligt med den inre marknaden endast om det har en stimulanseffekt. En sådan effekt uppstår om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende och stödmottagaren inte skulle ha ändrat sitt beteende utan stödet. Enligt punkt 50 i riktlinjerna anser kommissionen att stödet inte har någon stimulanseffekt för mottagaren i alla fall där projektet redan hade inletts innan stödmottagaren ansökte om stöd hos de nationella myndigheterna.

29

När det gäller räckvidden av en sådan rättsakt som 2014 års riktlinjer, ska det erinras om att enligt domstolens praxis omfattas bedömningen av om stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden, enligt artikel 107.3 FEUF, av kommissionens exklusiva befogenhet. Kommissionens utövande av denna befogenhet kan bli föremål för unionsdomstolarnas prövning. Kommissionen har i detta avseende ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vars utövande inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar. I samband med utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning får kommissionen anta riktlinjer för att fastställa de kriterier som ska utgöra grunden för att bedöma om de stödåtgärder som planeras av medlemsstaterna är förenliga med den inre marknaden (se, analogt, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkterna 37 och 39).

30

Kommissionen har genom att anta sådana förhållningsregler och genom att, via reglernas offentliggörande, tillkännage att den ska tillämpa reglerna på de fall som omfattas av dem, själv begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning. Kommissionen riskerar således att anses ha åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar om den frångår dessa regler. Kommissionen får emellertid inte genom att anta förhållningsregler avstå från att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 107.3 b FEUF. Antagandet av ett dokument såsom 2014 års riktlinjer fråntar således inte kommissionen dess skyldighet att undersöka de specifika särskilda omständigheter som åberopats av en medlemsstat i ett specifikt fall för att hävda en direkt tillämpning av artikel 107.3 b FEUF och att motivera sitt avslag på en ansökan om stöd (se, analogt, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkterna 40 och 41).

31

Det följer av det ovanstående att verkan av att förhållningsregler antagits i 2014 års riktlinjer endast innebär att kommissionen själv har inskränkt utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, i den meningen att om en medlemsstat anmäler ett planerat statligt stöd till kommissionen som uppfyller kraven i dessa regler, är kommissionen i princip skyldig att godkänna det planerade stödet. Vidare behåller medlemsstaterna möjligheten att till kommissionen anmäla planerat statligt stöd som inte uppfyller kriterierna i detta meddelande och kommissionen kan under exceptionella omständigheter godkänna sådant planerat stöd (se, analogt, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 43).

32

Av detta följer att 2014 års riktlinjer inte kan ge upphov till fristående skyldigheter för medlemsstaterna, utan de innehåller endast villkor för att säkerställa att stöd till förnybar energi är förenliga med den inre marknaden. Kommissionen är därvid, i enlighet med den rättspraxis som nämns i punkterna 29–31 ovan, skyldig att beakta dessa villkor vid utövandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över enligt artikel 107.3 b FEUF. Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, agerar kommissionen inom ramen för detta utrymme för skönsmässig bedömning när den förklarar en stödordning förenlig med den inre marknaden, varvid iakttagandet av villkoret om stimulanseffekt säkerställs på annat sätt än genom att ansökan om stöd lämnas in innan arbetena inleds.

33

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 49 och 50 i 2014 års riktlinjer ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken en stödordning för förnybar energi inrättas som gör det möjligt för den som ansöker om stöd att erhålla stödet även om ansökan lämnats in efter det att arbetena för att genomföra det aktuella projektet har inletts.

34

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida 2014 års riktlinjer ska tolkas så, att ett statligt stöd kan ha en stimulanseffekt när den investering som en ekonomisk aktör har gjort i syfte att anpassa sig till en ändring av villkoren för att erhålla miljötillstånd – ett tillstånd som är nödvändigt för den aktörens verksamhet – sannolikt inte skulle ha ägt rum om det aktuella stödet inte hade utbetalats.

35

Det ska i detta hänseende framhållas att enligt punkterna 51 och 52 i 2014 års riktlinjer ska sökandena, vid tidpunkten för ansökan om stöd, i det formulär som de behöriga myndigheterna har antagit beskriva hur deras situation skulle se ut om de inte får stödet, varvid denna situation betecknas som det kontrafaktiska scenariot. När den behöriga myndigheten mottar ansökan ska den dessutom bedöma detta scenarios trovärdighet och bekräfta att stödet har den stimulanseffekt som krävs. Ett kontrafaktiskt scenario är trovärdigt om det är äkta och hänger samman med de faktorer som ska beaktas vid beslutsfattandet vid den tidpunkt då stödmottagaren fattar sitt investeringsbeslut.

36

Det framgår således inte av ordalydelsen i dessa punkter att det stöd som sökts, i syfte att genomföra en investering som är nödvändig för att en ekonomisk aktör ska uppfylla de strängare villkor som föreskrivs för att erhålla miljötillstånd, i samtliga fall saknar stimulanseffekt. Under dessa omständigheter finner domstolen att ändringen av villkoren för att erhålla ett sådant tillstånd, för det fall stödet inte skulle betalas ut, är en av de omständigheter som de nationella myndigheterna ska beakta vid bedömningen av trovärdigheten i det kontrafaktiska scenariot.

37

I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att Veejaam, som är den enda klagande i de nationella målen som berörs av den andra tolkningsfrågan, dels har genomfört en investering som består i att ersätta den befintliga produktionsanläggningen med en annan anläggning för att uppfylla de nya villkor som uppställs i den estniska lagstiftningen för att erhålla det miljötillstånd som krävs för elproduktion, dels har hävdat att investeringen endast var möjlig genom att det fanns utsikter om att erhålla stöd för förnybar energi.

38

Under dessa omständigheter ankommer det, såsom generaladvokaten har påpekat, i punkt 47 i sitt förslag till avgörande, på den hänskjutande domstolen att fastställa trovärdigheten i Veejaams kontrafaktiska scenario och särskilt att kontrollera sannolikheten för att detta bolag skulle ha upphört med sin verksamhet om det aktuella stödet inte hade beviljats. Inom ramen för denna bedömning är den hänskjutande domstolen, såsom det har erinrats om i punkt 26 ovan, skyldig att iaktta de villkor som fastställts i 2014 års beslut och 2017 års beslut. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att, inom ramen för prövningen av huruvida nämnda scenario är trovärdigt, analysera en rad relevanta omständigheter samt sådana uppgifter som de intäkter och kostnader som Veejaam skulle ha haft om bolaget inte hade beviljats stöd för att producera el i enlighet med de nya villkoren för att erhålla miljötillståndet i fråga.

39

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. 2014 års riktlinjer ska tolkas så, att ett statligt stöd kan ha en stimulanseffekt när den investering som en ekonomisk aktör har gjort i syfte att anpassa sig till en ändring av villkoren för att erhålla miljötillstånd – ett tillstånd som är nödvändigt för den aktörens verksamhet – sannolikt inte skulle ha ägt rum om det aktuella stödet inte hade utbetalats.

40

Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 1 b och c i förordning 2015/1589 ska tolkas så, att en befintlig stödordning, vars förenlighet med den inre marknaden har fastställts i ett beslut av kommissionen, ska kvalificeras som ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i denna förordning, när stödordningen tillämpas efter det datum som den berörda medlemsstaten angett för kommissionen inom ramen för det förfarande för bedömning av stödet som avslutades genom nämnda beslut, såsom slutdatum för tillämpning av stödordningen.

41

Det ska erinras om att artikel 1 b i förordning 2015/1589 innehåller en uppräkning av de situationer då ett statligt stöd ska kvalificeras som befintligt stöd. Det framgår särskilt av artikel 1 b ii i denna förordning att godkänt stöd, det vill säga stödordningar och individuella stöd som har godkänts av kommissionen eller av rådet, utgör befintligt stöd. Vidare definieras nytt stöd i artikel 1 c i samma förordning som ”stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”.

42

Enligt systemet med kontroll av statligt stöd, som införts genom artiklarna 107 och 108 FEUF, skiljer sig förfarandet åt beroende på om det rör sig om befintliga eller nya stöd. Medan befintliga stöd, i enlighet med artikel 108.1 FEUF, lagligen kan genomföras så länge kommissionen inte har förklarat dem oförenliga med den inre marknaden, föreskrivs i artikel 108.3 FEUF att planer på att vidta nya eller ändra befintliga stödåtgärder ska anmälas till kommissionen i god tid och inte kan genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutligt beslut (dom av den 28 oktober 2021, Eco Fox m.fl., C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

43

Vidare, såsom följer av domstolens praxis, vilar kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med den inre marknaden på en bedömning av ekonomiska uppgifter och rådande omständigheter på den aktuella marknaden vid den tidpunkt då kommissionen fattar sitt beslut och beaktar, bland annat, den tidsperiod under vilken stödet är tänkt att beviljas. Giltighetstiden för ett befintligt stöd utgör således en omständighet som påverkar kommissionens bedömning av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden (dom av den 26 oktober 2016, DEI och kommissionen/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkt 49).

44

En förlängning av giltighetstiden för ett befintligt stöd ska därför betraktas som en ändring av ett befintligt stöd och utgör således, enligt artikel 1 c i förordning 2015/1589, ett nytt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2016, DEI och kommissionen/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

45

I förevarande fall framgår det av de uppgifter som domstolen förfogar över, för det första, att Republiken Estland i förfarandet för bedömning av om den tidigare stödordningen var förenlig med den inre marknaden angav att denna stödordning endast skulle genomföras fram till den 31 december 2014, för det andra att det var med beaktande av detta datum som kommissionen gjorde sin bedömning i 2014 års beslut och, för det tredje, att Republiken Estland behöll denna stödordning under åren 2015 och 2016, det vill säga efter den 31 december 2014.

46

Mot bakgrund av definitionen av begreppet befintligt stöd, som det erinrats om i punkt 41 ovan, och domstolens praxis som nämns i punkterna 43 och 44 ovan, kan det konstateras att den gamla stödordningen, efter antagandet av 2014 års beslut och fram till den 31 december 2014, kunde anses utgöra befintligt stöd, i den mån det i nämnda beslut hade konstaterats att det var förenligt med den inre marknaden.

47

Under perioden från och med den 1 januari 2015 till den dag då 2017 års beslut antogs, i vilket det konstaterades att stödordningen var förenlig med den inre marknaden även efter det att dess giltighetstid hade förlängts, ska den däremot anses utgöra nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589 och borde således ha anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF.

48

Av det ovanstående följer att den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 1 b och c i förordning 2015/1589 ska tolkas så, att en befintlig stödordning, vars förenlighet med den inre marknaden har fastställts i ett beslut av kommissionen, ska anses utgöra ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i denna förordning, när stödordningen tillämpas efter det datum som den berörda medlemsstaten angett för kommissionen inom ramen för det förfarande för bedömning av stödet som avslutades genom nämnda beslut, såsom slutdatum för tillämpning av stödordningen.

49

Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde och den femte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 108.3 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för att en ansökan från en ekonomisk aktör om utbetalning av ett statligt stöd bifalls, trots att den skyldighet att anmäla stödet som föreskrivs i denna bestämmelse har åsidosatts, dels för den period som föregick kommissionens beslut i vilket det fastställdes att stödet var förenligt med den inre marknaden, dels när nämnda aktör ansökte om stödet vid en tidpunkt då det var olagligt, eftersom det inte hade anmälts till kommissionen samtidigt som den investering som stödet avsåg gjordes vid en tidpunkt då nämnda stödordning var laglig, eftersom det i ett beslut från kommissionen hade fastställts att det var förenligt med den inre marknaden.

50

Kommissionen har gjort gällande att den fjärde och den femte frågan är hypotetiska och att de följaktligen inte kan tas upp till prövning, eftersom Veejaam och Espo inte har rätt till något stöd inom ramen för den gamla eller nya stödordningen. Kommissionen menar att dessa bolag redan har mottagit det aktuella stödet under en period som överstiger tolv år räknat från startdatumet för elproduktionen i deras respektive kraftverk och att denna period enligt estnisk lagstiftning utgör den längsta tid under vilken energiproducenterna kan motta det aktuella stödet.

51

Domstolen erinrar om att det av fast rättspraxis följer att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 2 juni 2022, SR (Översättningskostnader i ett tvistemål), C‑196/21, EU:C:2022:427, punkt 25).

52

I förevarande fall räcker det att konstatera att svaret på frågan huruvida Veejaam och Espo är berättigade till statligt stöd, på grundval av den bedömning av de faktiska omständigheterna och de bestämmelser i nationell rätt som den nationella domstolen ska göra, kräver en tolkning av artikel 108.3 FEUF. Det är inte heller uppenbart att denna fråga inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet.

53

Härav följer att den fjärde och den femte frågan kan tas upp till prövning.

54

Det ska inledningsvis påpekas att, såsom framgår av svaret på den tredje frågan, den gamla stödordningen kan anses utgöra ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589 mellan den 1 januari 2015 och den dag då 2017 års beslut antogs, och att detta stöd, som genomförts i strid med anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF, kan anses vara olagligt under denna period. Det var först efter det att det i 2017 års beslut hade fastställts att denna stödordning var förenlig med den inre marknaden som stödordningen kunde anses utgöra ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i nämnda förordning.

55

Förbudet i artikel 108.3 FEUF syftar vidare till att säkerställa att verkningarna av ett stöd inte inträder förrän kommissionen har fått en rimlig tidsfrist för att i detalj granska det berörda projektet och, i förekommande fall, inleda det förfarande som föreskrivs i punkt 2 i denna artikel. Genom artikel 108.3 FEUF införs således en förebyggande kontroll av planer på nytt stöd (dom av den 12 februari 2008, CELF och ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punkterna 36 och 37).

56

I en situation där kommissionen, beträffande ett stöd som genomförts i strid med artikel 108.3 FEUF, har antagit ett slutligt beslut om att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107 FEUF, har domstolen slagit fast att kommissionens slutliga beslut inte medför att de genomföranderättsakter, som var ogiltiga på grund av att de antagits i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen FEUF, blir giltiga i efterhand. Varje annan tolkning skulle leda till att den berörda medlemsstaten skulle gynnas av ett åsidosättande av denna bestämmelse, och beröva bestämmelsen dess ändamålsenliga verkan (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkt 21 och där angiven rättspraxis).

57

I en sådan situation är de nationella domstolarna enligt unionsrätten skyldiga att förordna om effektiva åtgärder för att komma till rätta med verkningarna av rättsstridigheten. Om underlåtenheten att iaktta artikel 108.3 FEUF för en viss stödplan, oavsett om stödplanen visar sig vara förenlig med den inre marknaden eller ej, inte medförde större risker eller strängare sanktionsåtgärder än om den bestämmelsen iakttogs, skulle medlemsstaternas incitament att anmäla och avvakta ett beslut om förenligheten kraftigt försvagas, vilket i sin tur skulle minska omfattningen av kommissionens granskning i motsvarande mån (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkterna 22 och 23 samt där angiven rättspraxis).

58

Härvidlag ska det, vad gäller verkningarna av att ett stöd genomförts i strid med artikel 108.3 FEUF, göras en åtskillnad mellan återkrav av det olagliga stödet och betalning av ränta för den period då stödet var olagligt (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

59

När det gäller återkrav av det olagliga stödet motsägs inte syftet att säkerställa att ett oförenligt stöd aldrig kommer att genomföras, vilket ligger till grund för artikel 108.3 FEUF, av den förtida utbetalningen av det stöd som inte har anmälts när kommissionen antar ett slutligt beslut om att stödet är förenligt med den inre marknaden. Den nationella domstolen är följaktligen inte skyldig att förordna om återkrav av nämnda stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

60

Vidare är den nationella domstolen skyldig att med tillämpning av unionsrätten ålägga stödmottagaren att betala ränta för den period stödet varit olagligt. Denna skyldighet som åligger den nationella domstolen följer av att om ett stöd genomförs i strid med artikel 108.3 FEUF ger detta stödmottagaren en otillbörlig fördel som består i, för det första, att denne inte betalat ränta på det belopp som det stöd uppgick till som befunnits vara förenligt med den inre marknaden, såsom skulle ha varit fallet om stödmottagaren hade varit tvungen att låna detta belopp på marknaden i avvaktan på att kommissionen antar sitt slutliga beslut. För det andra består den otillbörliga fördelen i att stödmottagarens konkurrensställning gentemot övriga aktörer på marknaden förbättrades under den period då stödet var olagligt. Den omständigheten att stödet är olagligt medför nämligen dels att dessa aktörer utsätts för risken, som dock inte förverkligas, att ett oförenligt stöd genomförs, dels att dessa aktörer, i konkurrenshänseende, tidigare utsätts för stödets verkningar än vad som annars skulle ha varit fallet (dom av den 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punkterna 26 och 27 samt där angiven rättspraxis).

61

Eftersom det, i enlighet med den rättspraxis som nämnts ovan i punkterna 59 och 60, inte är uteslutet att en ekonomisk aktör kan komma i åtnjutande av den förtida utbetalningen av det stöd som genomförts i strid med anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF, när kommissionen fattar ett slutligt beslut om att stödet är förenligt med den inre marknaden, utgör denna bestämmelse inte heller hinder för att nämnda aktör erhåller stödet för den period som föregår ett sådant beslut från kommissionen, från och med den tidpunkt då denna aktör har ansökt om utbetalning av stödet.

62

När kommissionen i efterhand har fastställt att stödet är förenligt med den inre marknaden och inget stöd har utbetalats till en ekonomisk aktör under den period då stödet ska anses vara olagligt på grund av att den skyldighet som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF har åsidosatts, kan denna aktör inte heller vara skyldig att betala ränta för den period då stödet var olagligt, såsom avses i den rättspraxis som anges i punkt 60 ovan. I en sådan situation finns det nämligen inte någon anledning att avhjälpa verkningarna av rättsstridigheten i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 57 i förevarande dom.

63

Vad för det första gäller den underliggande situationen i den fjärde tolkningsfrågan, som endast avser Veejaam, framgår det av beslutet om hänskjutande att inget stöd har utbetalats till detta bolag under perioden mellan den 1 januari 2015 och den dag då 2017 års beslut antogs.

64

När det gäller Veejaam ankommer det följaktligen på den hänskjutande domstolen att dra konsekvenserna av de överväganden som redovisats i punkterna 61 och 62 ovan vad gäller möjligheten för detta bolag att erhålla det aktuella stödet inom ramen för den gamla stödordningen för perioden mellan den 1 december 2015 och den dag då 2017 års beslut antogs, från det att ansökan om stöd lämnades in.

65

Vad för det andra gäller den femte frågan, som avser Espos situation, ankommer det, mot bakgrund av den rättspraxis som nämns i punkt 60 i förevarande dom, på den hänskjutande domstolen att kontrollera bland annat huruvida detta bolag erhöll stöd för att år 2009 installera den berörda produktionsanläggningen, under en period då den gamla stödordningen inte hade förklarats förenlig med den inre marknaden genom 2014 års beslut, i syfte att eventuellt återkräva ränta på de belopp som bolaget erhållit enligt nämnda stödordning.

66

Av det anförda följer att den fjärde och den femte frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 108.3 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en ansökan från en ekonomisk aktör om utbetalning av ett statligt stöd bifalls, trots att den skyldighet att anmäla stödet som föreskrivs i denna bestämmelse har åsidosatts, dels för den period som föregick kommissionens beslut i vilket det fastställdes att stödet var förenligt med den inre marknaden, dels när nämnda aktör ansökte om stödet vid en tidpunkt då stödet var olagligt, eftersom det inte hade anmälts till kommissionen samtidigt som den investering som stödet avsåg gjordes vid en tidpunkt då nämnda stödordning var laglig, eftersom det i ett beslut från kommissionen hade fastställts att det var förenligt med den inre marknaden, förutsatt att stödmottagaren, i dessa båda situationer, betalar ränta på de belopp som eventuellt erhållits för den period då stödet ansågs vara olagligt.

67

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: