1

Carlo Tognoli m.fl. har yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 3 juli 2020, Tognoli m.fl./parlamentet (T‑395/19, T‑396/19, T‑405/19, T‑408/19, T‑419/19, T‑423/19, T‑424/19, T‑428/19, T‑433/19, T‑437/19, T‑443/19, T‑455/19, T‑458/19–T‑462/19, T‑464/19, T‑469/19 och T‑477/19, ej publicerat, EU:T:2020:302) (nedan kallat det överklagade beslutet). Genom detta beslut avvisade tribunalen talan om ogiltigförklaring av de meddelanden av den 11 april 2019 som upprättats av chefen för ”Enheten för ledamöternas löner och sociala rättigheter” vid Europaparlamentets generaldirektorat för ekonomi. Nämnda meddelanden avsåg justering av klagandenas pensioner efter att beslut 14/2018 av Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Deputeradekammarens presidium, Italien) trätt i kraft den 1 januari 2019 (nedan kallade de omtvistade meddelandena).

2

Klagandena är antingen tidigare ledamöter av Europaparlamentet, som valts i Italien, eller efterlevande makar till före detta ledamöter av denna institution. Var och en av dem uppbär ålderspension respektive efterlevandepension.

3

Den 12 juli 2018 beslutade deputeradekammarens presidium att göra en ny beräkning, enligt inbetalningssystemet, av pensionsbeloppen för tidigare ledamöter i denna kammare för mandatperioder fram till och med den 31 december 2011 (nedan kallat beslut nr 14/2018).

4

Genom att lägga till en kommentar i pensionsbeskeden för januari 2019 underrättade parlamentet klagandena om att beloppen på deras pensioner kunde komma att omprövas vid genomförandet av beslut nr 14/2018 och att den nya beräkningen eventuellt skulle kunna leda till att felaktigt utbetalda belopp krävdes tillbaka.

5

Genom ett odaterat meddelande från chefen för ”Enheten för ledamöternas löner och sociala rättigheter” vid parlamentets generaldirektorat för ekonomi, som bifogades sökandenas pensionsbesked för februari 2019, underrättade parlamentet klagandena om att parlamentets rättstjänst hade bekräftat att beslut nr 14/2018 automatiskt var tillämpligt på deras situation. I meddelandet angavs vidare att så snart som parlamentet hade erhållit de nödvändiga uppgifterna från Camera dei deputati (Deputeradekammaren, Italien) skulle parlamentet underrätta klagandena om att deras pensionsrättigheter hade fastställts på nytt och att det överskjutande belopp som eventuellt hade uppburits skulle återkrävas under de kommande tolv månaderna. I meddelandet underrättades klagandena slutligen om att ett slutgiltigt fastställande av deras pensionsrättigheter skulle fastställas genom en formell rättsakt mot vilken det skulle vara möjligt att anföra klagomål eller väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 FEUF.

6

Därefter meddelade enhetschefen genom de omtvistade meddelandena klagandena att deras pensioner skulle anpassas till minskningen av motsvarande pensioner som utbetalats i Italien till före detta nationella ledamöter med tillämpning av beslut nr 14/2018. I dessa meddelanden angavs även att klagandenas pensioner skulle anpassas från och med april 2019 med tillämpning av de förslag till fastställande av nya pensionsrättigheter som hade översänts som bilaga till dessa meddelanden. I samma meddelanden gavs klagandena dessutom en frist på 30 dagar, som började löpa från och med mottagandet av meddelandena, för att yttra sig. Om de inte inkom med yttranden inom den föreskrivna fristen, skulle de omtvistade meddelandena anses ha slutgiltiga verkningar, vilket bland annat skulle innebära att de belopp som felaktigt uppburits för månaderna januari–mars 2019 skulle återkrävas.

7

Genom e-postmeddelanden som sändes mellan den 13 maj och den 4 juni 2019 översände klagandena sina synpunkter till den behöriga avdelningen vid parlamentet. Genom e-postmeddelanden som sändes mellan den 22 maj och den 24 juni 2019 bekräftade parlamentet att det mottagit dessa yttranden och meddelade klagandena att de skulle besvaras efter att deras argument hade prövats.

8

Efter det att talan hade väckts vid tribunalen angav chefen för ”Enheten för ledamöternas löner och sociala rättigheter” vid parlamentets generaldirektorat för ekonomi genom skrivelser av den 20 juni (mål T‑396/19), den 8 juli (målen T‑405/19, T‑408/19, T‑443/19 och T‑464/19), den 15 juli (målen T‑419/19, T‑433/19, T‑455/19, T‑458/19–T‑462/19, T‑469/19 och T‑477/19) och den 23 juli 2019 (målen T‑395/19, T‑423/19, T‑424/19 och T‑428/19) att de synpunkter som klagandena hade inkommit med inte innehöll några uppgifter som kunde motivera en omprövning av parlamentets ståndpunkt, såsom den kommit till uttryck i de omtvistade meddelandena, och att pensionsrättigheterna och planen för återkrävande av felaktigt utbetalda belopp, såsom de räknats om och meddelats i bilaga till dessa meddelanden, följaktligen hade blivit slutgiltiga.

9

På grund av särdragen i situationen för Eugenio Melandrin, som hade ansökt om ett undantag grundat på storleken på hans inkomster, hade parlamentet inte slutgiltigt tagit ställning till hans situation vid tidpunkten för det överklagade beslutet.

10

Klagandena väckte talan om ogiltigförklaring av de omtvistade meddelandena genom ansökningar som inkom till tribunalens kansli mellan den 28 juni och den 8 juli 2019.

11

Den 16, den 19 och den 24 september 2019 framställde parlamentet, genom separata handlingar, en invändning om rättegångshinder.

12

Mellan den 19 september och den 4 oktober 2019 inkom klagandena, med undantag av Emma Allione och Eugenio Melandri, med sina respektive inlagor om justering av talan i respektive mål.

13

Den 15 januari 2020 beslutade tribunalen att förena prövningen av klagandenas talan om ogiltigförklaring i respektive mål.

14

Genom det överklagade beslutet, som meddelades med stöd av artikel 126 i tribunalens rättegångsregler, avvisade tribunalen klagandenas talan, eftersom det var uppenbart att den inte kunde tas upp till sakprövning.

15

Tribunalen fann inledningsvis, i punkt 57 i det överklagade beslutet, att de omtvistade meddelandena inte utgjorde rättsakter som gick någon emot och därför inte kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Följaktligen avvisade tribunalen, i punkt 63 i det överklagade beslutet, klagandenas yrkanden om ogiltigförklaring av dessa meddelanden, eftersom det var uppenbart att de inte kunde tas upp till sakprövning.

16

För att motivera denna bedömning angav tribunalen för det första, i punkterna 51–53 i det överklagade beslutet, att den omständigheten att den nya metoden för beräkning av pensioner var tillämplig sedan april 2019 inte var tillräcklig för att fastställa att parlamentet hade intagit en slutgiltig ståndpunkt i detta avseende. De omtvistade meddelandena framstod uttryckligen som förslag. För det andra preciserades i dem att de endast skulle bli slutgiltiga om inte mottagarna hade inkommit med yttranden inom 30 dagar från mottagandet. Klagandena hade emellertid inkommit med synpunkter inom denna frist.

17

Tribunalen fann för det andra, i punkterna 56 och 60 i det överklagade beslutet, att parlamentets senare skrivelser, som anges i punkt 8 i förevarande dom, utgjorde institutionens slutgiltiga ställningstagande gentemot klagandena och inte kunde anses utgöra rättsakter som enbart bekräftade de omtvistade meddelandena.

18

För det tredje fann tribunalen, i punkterna 61 och 62 i det överklagade beslutet, att den omständigheten att det i de omtvistade meddelandena inte preciserades inom vilken frist parlamentet skulle besvara klagandenas synpunkter saknade relevans, liksom invändningarna om bristande motivering och åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

19

Tribunalen lämnade därefter, i punkterna 66 och 67 i det överklagade beslutet, klagandenas yrkanden om ogiltigförklaring av de beslut som hade uttryckts i de skrivelser som anges i punkt 8 i denna dom utan bifall. Tribunalen ansåg att det var uppenbart att de inlagor om justering av talan som klagandena hade ingett inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom en part endast kan justera yrkanden och grunder i sin ursprungliga talan när denna kan tas upp till sakprövning vid den tidpunkt då talan väcktes.

20

Tribunalen avslog slutligen, i punkt 74 i det överklagade beslutet, klagandenas yrkande om förpliktande för parlamentet att betala ut de belopp som felaktigt hade innehållits, eftersom det var uppenbart att detta yrkande inte kunde tas upp till sakprövning.

21

Klagandena har yrkat att domstolen ska

22

Parlamentet har yrkat att domstolen ska

23

Klagandena har åberopat tre grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning från tribunalens sida vad gäller bedömningen av huruvida talan kan väckas mot de omtvistade meddelandena, felaktig tolkning av artikel 86 i tribunalens rättegångsregler samt åsidosättande av den kontradiktoriska principen samt felaktig tolkning av artikel 126 i rättegångsreglerna. Den andra och den tredje grunden har anförts i andra hand.

24

Med hänsyn till de argument som klagandena har anfört till stöd för sina grunder ska de anses ha yrkat att det överklagade beslutet ska upphävas i den del tribunalen avvisade deras yrkanden om ogiltigförklaring av de omtvistade meddelandena och av de beslut som angavs i de skrivelser som angavs i punkt 8 i denna dom.

25

Klagandena har som första grund gjort gällande att de omtvistade meddelandena utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas.

26

Enligt klagandena framgår det av domstolens praxis att det väsentliga kriteriet för att avgöra om talan kan väckas mot en rättsakt är dess rättsverkningar och inte dess slutgiltiga karaktär. Rättsakter av provisorisk karaktär ansågs således vara rättsakter mot vilka talan kan väckas, eftersom de medför sådana verkningar.

27

Klagandena har i detta avseende hävdat att de omtvistade meddelandena har haft verkan från och med april 2019. Dessa meddelanden medförde dessutom en mycket allvarlig skada för klagandena som inte kan gottgöras fullt ut i efterhand. Dessa meddelandens provisoriska karaktär baseras för övrigt inte på en angiven rättslig grund.

28

Klagandena har även, för fullständighetens skull, gjort gällande att det inte finns någon tydlig omständighet som gjorde det möjligt för dem att dra slutsatsen att de omtvistade meddelandena skulle följas av beslut som inte var rent bekräftande. De anser för övrigt att meddelandenas bekräftande karaktär framgår av parlamentets svar på deras yttranden, eftersom parlamentet förklarat sig sakna behörighet att pröva de argument som framförts i dessa yttranden.

29

Enligt klagandena är det även ologiskt att anse att de omtvistade meddelandenas karaktär kan variera beroende på om yttranden inges eller ej. I det första fallet medför nämligen ingivandet av yttranden endast att det datum då rättsakten blir definitiv ändras, men denna rättsakt förblir densamma. I det andra fallet skulle rättsakten i fråga bli en slutlig rättsakt utan att några ytterligare omständigheter var nödvändiga.

30

Parlamentet har hävdat att minskningen av sökandenas pensioner var av provisorisk karaktär och att den hade kunnat omprövas på grundval av klagandenas yttranden, utan att avsaknaden av rättslig grund är relevant i detta avseende. Denna provisoriska karaktär framgår tydligt av de omtvistade meddelandenas lydelse och av klagandenas möjlighet att yttra sig innan dessa meddelanden blev slutgiltiga, en möjlighet som klagandena använde på ett korrekt sätt. Parlamentets slutgiltiga ställningstagande fastställdes först senare.

31

Klagandena har gjort en ofullständig tolkning av domstolens praxis, av vilken det framgår att det avgörande kriteriet för att kvalificera ett mellankommande beslut som en rättsakt mot vilken talan kan väckas är att talan mot det slutliga beslutet inte kan säkerställa ett tillräckligt domstolsskydd. I förevarande fall säkerställer rätten att väcka talan mot det beslut som parlamentet slutligen antog ett sådant skydd.

32

De slutliga beslut som antagits av parlamentet är för övrigt inte rent bekräftande, eftersom de grundar sig på en analys av de argument som klagandena har anfört i sina yttranden. Avsaknaden av en tidsfrist för att besvara yttrandena i de omtvistade meddelandena saknar i detta sammanhang betydelse.

33

Såsom tribunalen påpekade i punkt 49 i det överklagade beslutet framgår det av domstolens fasta praxis att alla bestämmelser – oavsett form – som antas av institutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar anses utgöra ”rättsakter mot vilka talan kan väckas” i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 31, och dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

34

För att avgöra huruvida den angripna rättsakten har bindande rättsverkningar, är det nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter (dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 32, och dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

35

Det ska även erinras om, såsom tribunalen underströk i punkt 50 i det överklagade beslutet, att mellankommande rättsakter som syftar till att förbereda det slutliga beslutet, inom ramen för ett förfarande som omfattar flera faser, i princip inte utgör rättsakter som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

36

Sådana mellankommande rättsakter är för det första rättsakter som uttrycker den berörda institutionens preliminära uppfattning (dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

37

Tribunalen konstaterade emellertid, i punkterna 51–55 i det överklagade beslutet, att de omtvistade meddelandena inte fastställde parlamentets slutgiltiga ståndpunkt, eftersom den ståndpunkt som intogs i dessa meddelanden kunde ändras för att beakta uppgifterna i klagandenas yttranden.

38

Klagandena kan inte vinna framgång med sitt argument att de omtvistade meddelandena inte var provisoriska på grund av att parlamentet slutligen ansåg att parlamentet inte var behörigt att pröva de argument som framförts i dessa yttranden.

39

För det första har parlamentet, genom att anse att det inte ankommer på parlamentet att pröva lagenligheten av beslut nr 14/2018, uttalat sig om relevansen av klagandenas yttranden och har således omprövat sina ursprungliga beslut mot bakgrund av dessa yttranden.

40

För det andra kan kvalificeringen av de omtvistade meddelandena som en förberedande rättsakt under alla omständigheter inte vara beroende av motiveringen av beslut som antagits senare av parlamentet.

41

Konstaterandet att en rättsakt från en institution utgör en mellankommande åtgärd som inte uttrycker en institutions slutliga ståndpunkt räcker emellertid inte för att på ett systematiskt sätt visa att denna rättsakt inte utgör en ”rättsakt mot vilken talan kan väckas” i den mening som avses i artikel 263 FEUF.

42

Det framgår således av domstolens praxis att en mellankommande rättsakt som har självständiga rättsverkningar kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, om det kan fastställas att den rättsstridighet som denna rättsakt är behäftad med inte kan avhjälpas i samband med en talan mot det slutliga beslut i vars beredande den ingår (dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

43

När ett bestridande av en mellankommande rättsakt i ett sådant förfarande inte kan säkerställa klaganden ett effektivt domstolsskydd mot rättsaktens verkningar kan klaganden således väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen, C‑400/99, EU:C:2001:528, punkt 63, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 56, och dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 48).

44

I förevarande fall ska det understrykas, såsom tribunalen konstaterade i punkt 51 i det överklagade beslutet och såsom klagandena har gjort gällande i sina överklaganden, att de omtvistade meddelandena medförde en omedelbar minskning av klagandenas pensioner från och med april 2019, eftersom tillämpningen av denna minskning inte hade skjutits upp i avvaktan på resultatet av parlamentets förfarande.

45

Av detta följer att de omtvistade meddelandena i sig har självständiga rättsverkningar för klagandenas ekonomiska situation.

46

Sådana verkningar kan inte jämställas med förfarandemässiga verkningar av rättsakter som uttrycker Europeiska kommissionens preliminära ståndpunkt eller med verkningarna av sådana rättsakter som har ansetts inte skada de berörda personernas intressen. Domstolen har funnit att en talan om ogiltigförklaring av sådana rättsakter inte kan tas upp till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkterna 17 och 18).

47

Den omständigheten, som tribunalen påpekade i punkt 56 i det överklagade beslutet, att det framgår av de omtvistade meddelandena att parlamentet endast skulle återkräva de belopp som uppburits för månaderna januari–mars 2019 om klagandena inte inkom med något yttrande inom 30 dagar från mottagandet av dessa meddelanden, påverkar inte den omedelbara karaktären hos rättsverkningarna av dessa meddelanden.

48

Även om det i de omtvistade meddelandena föreskrevs att parlamentet skulle anta ett slutligt ställningstagande efter det att det hade mottagit klagandenas yttranden, är det utrett att det inte fanns någon frist för ett sådant ställningstagande.

49

De omtvistade meddelandenas självständiga rättsverkningar kunde följaktligen bestå under en potentiellt lång period vars slutpunkt inte på förhand var definierad.

50

Det framgår för övrigt av det överklagade beslutet och av de uppgifter som parlamentet har lämnat att för en av klagandena intog denna institution sitt slutgiltiga ställningstagande först åtta månader efter det att det mottagit meddelandet avseende nämnda klagande.

51

Eftersom en bestående minskning av pensionsbeloppet kan ha potentiellt oåterkalleliga konsekvenser för den berörda personen ska klagandena ha möjlighet att effektivt angripa de omtvistade meddelandena och således motsätta sig minskningen av deras pensioner (se, analogt, dom av den 30 juni 1992, Italien/kommissionen, C‑47/91, EU:C:1992:284, punkt 28, och dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen, C‑400/99, EU:C:2001:528, punkt 63).

52

Av detta följer att en talan om ogiltigförklaring mot de slutliga beslut som parlamentet skulle anta efter mottagandet av klagandenas yttranden inte kunde garantera dem ett effektivt domstolsskydd.

53

Den möjlighet som de berörda personerna har att, om parlamentet inte besvarar deras yttranden, väcka passivitetstalan mot parlamentet kan inte heller garantera dem ett effektivt domstolsskydd.

54

Parlamentet är skyldigt att besvara yttrandena inom en skälig frist (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013, Omprövning Arango Jaramillo m.fl./EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, punkt 28) och berörda personer har följaktligen rätt att väcka passivitetstalan om institutionen inte iakttar denna skyldighet.

55

Domstolen har dessutom redan slagit fast att möjligheten att väcka en passivitetstalan kan vara tillräcklig för att utesluta att kommissionen fortsätter att förhålla sig passiv till följd av att denna institution vidtagit en mellankommande åtgärd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 1997, Guérin automobiles/kommissionen, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, punkt 38).

56

Dessa överväganden kan emellertid inte vara avgörande i förevarande fall, eftersom en passivitetstalan som väckts mot parlamentet inte kan påverka de omtvistade meddelandenas självständiga rättsverkningar, och eftersom de nödvändiga fristerna för att pröva en sådan talan och, därefter, i förekommande fall, en talan om ogiltigförklaring är alltför långa i ett sammanhang där dessa meddelanden medför en omedelbar minskning av de pensioner som utbetalas till fysiska personer.

57

Mot bakgrund av dessa omständigheter gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den i punkt 57 i det överklagade beslutet slog fast att de omtvistade meddelandenas provisoriska karaktär gjorde det möjligt att anse att dessa inte utgjorde rättsakter som gick någon emot och att de följaktligen inte kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 FEUF.

58

Överklagandet ska följaktligen bifallas på den första grunden och det överklagade beslutet ska upphävas i den del klagandenas yrkande om ogiltigförklaring av de omtvistade meddelandena underkändes.

59

Av detta följer även att det överklagade beslutet ska upphävas i den del klagandenas yrkande om ogiltigförklaring av besluten enligt de skrivelser som anges i punkt 8 i denna dom, eftersom detta yrkande lämnandes utan bifall uteslutande på grund av att klagandenas yrkande om ogiltigförklaring av de omtvistade meddelandena inte kunde tas upp till sakprövning.

60

Under dessa omständigheter är det inte nödvändigt att pröva den andra och den tredje grunden, eftersom dessa under alla omständigheter inte medför att det överklagade beslutet ska upphävas i större utsträckning.

61

När domstolen upphäver tribunalens avgörande kan den i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa det till tribunalen för avgörande.

62

Eftersom parlamentet, genom sina invändningar om rättegångshinder vid tribunalen, endast har gjort gällande att klagandenas talan om ogiltigförklaring inte kunde tas upp till sakprövning på grund av att de omtvistade meddelandena utgjorde förberedande rättsakter, ska invändningarna om rättegångshinder underkännas av de skäl som anges i punkterna 41–57 i denna dom.

63

Eftersom tribunalens bedömning vidare endast avsåg frågan huruvida talan kunde tas upp till sakprövning, och tribunalen avvisade talan utan att inleda det muntliga förfarandet, har domstolen inte tillgång till de uppgifter som krävs för att slutligt avgöra målen.

64

Målen ska följaktligen återförvisas till tribunalen för prövning av klagandenas yrkande om ogiltigförklaring av de omtvistade meddelandena och besluten enligt de skrivelser som avses i punkt 8 i denna dom.

65

Eftersom målen återförvisas till tribunalen, ska frågan om rättegångskostnader anstå.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: