–

Rumäniens regering, genom E. Gane och A. Wellman, båda i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom G.-D. Balan och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.1 led 23 och artikel 19 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 2014, s. 48, och rättelse i EUT L 209, 2015, s. 48), i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/1393 av den 4 maj 2016 (EUT L 225, 2016, s. 41) (nedan kallad förordning nr 640/2014).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Euro Delta Danube SRL och Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea (myndigheten för utbetalningar och åtgärder inom jordbruket – regionala centrumet i Tulcea, Rumänien) (nedan kallat APIA), angående APIA:s beslut att inte bevilja detta bolag enhetlig arealersättning.

3

I artikel 63.1 och 63.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549, och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 13) föreskrivs följande:

”1.   Om det upptäcks att en stödmottagare inte uppfyller kriterierna för att få stöd, eller inte fullgör de åtaganden eller andra förpliktelser som följer med villkoren för att få stöd eller bistånd som anges i sektorslagstiftningen inom jordbruket, ska stödet inte betalas ut eller helt eller delvis dras in och, där så är relevant, motsvarande stödrättigheter enligt artikel 21 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608] inte tilldelas eller dras in.

2.   Om sektorslagstiftningen inom jordbruket så föreskriver ska medlemsstaterna också tillämpa administrativa sanktioner, …”

4

Skäl 4 i förordning nr 1307/2013 har följande lydelse:

”Det är nödvändigt att klargöra att [förordning nr 1306/2013] och de bestämmelser som antas i enlighet med denna ska gälla för de åtgärder som fastställs i den här förordningen. …”

5

Artikel 4 i förordning nr 1307/2013 har följande lydelse:

”1.   I denna förordning gäller följande definitioner:

…

…

…”

6

I artikel 32.2 i denna förordning föreskrivs följande:

”I denna avdelning avses med stödberättigande hektar:

…”

7

I skälen 2 och 19 i delegerad förordning nr 640/2014 anges följande:

…

8

Artikel 2 i delegerad förordning nr 640/2014 har rubriken ”Definitioner”. I punkt 1 led 23 i den artikeln föreskrivs följande:

”…

Dessutom gäller följande definitioner:

…

23. fastställd areal:

…”

9

Artikel 17.1 i förordningen har följande lydelse:

”I detta avsnitt ska åtskillnad göras mellan följande odlingsgrupper:

…”

10

I artikel 18.6 första stycket i nämnda förordning föreskrivs följande:

”I fråga om stödansökningar och/eller stödanspråk enligt arealrelaterade stödordningar eller stödåtgärder där den deklarerade arealen är större än den fastställda arealen för en viss odlingsgrupp enligt artikel 17.1 ska stödet beräknas på grundval av den areal som fastställts för odlingsgruppen i fråga, utan att det påverkar tillämpningen av administrativa sanktioner enligt artikel 19.”

11

Artikel 19 i förordningen har följande lydelse:

”1.   Om, när det gäller en odlingsgrupp som avses i artikel 17.1, den areal som deklarerats enligt någon arealbaserad stödordning eller stödåtgärd överstiger den areal som fastställts i enlighet med artikel 18, ska stödet beräknas utifrån den areal som fastställts …

…

2.   Om skillnaden överstiger 50 % ska inget arealrelaterat stöd eller landsbygdsstöd beviljas för den berörda odlingsgruppen. Dessutom ska stödmottagaren bli föremål för en ytterligare sanktion som är lika med det stödbelopp som motsvarar skillnaden mellan den deklarerade arealen och den areal som fastställts i enlighet med artikel 18.

…”

12

Artikel 2 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (brådskande regeringsdekret nr 3/2015 om godkännande av ersättningssystem som tillämpas inom jordbruket under perioden 2015–2020 och om ändring av artikel 2 i lag nr 36/1991 om jordbruksföretag och andra former av sammanslutningar på jordbruksområdet), av den 18 mars 2015 (Monitorul Oficial al României nr 191 av den 23 mars 2015), i den lydelse som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen (nedan kallat OUG nr 3/2015), har följande lydelse:

”1.   I detta lagdekret gäller följande definitioner:

…

n) jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor,

o) åkermark: mark som utnyttjas för jordbruksproduktion eller areal som är tillgänglig för jordbruksproduktion men som ligger i träda, oavsett om marken används för växthusproduktion eller odling i växthus med solpaneler eller odling under annat fast eller rörligt skydd,

…

r) markanvändning: användning för jordbruksverksamhet av den jordbruksareal inom jordbruksföretaget som står till jordbrukarens förfogande då ansökan inges under ansökningsåret”.

13

I artikel 8.1 n i samma dekret föreskrivs följande:

”För att erhålla de direktstöd som avses i artikel 1.2 ska jordbrukaren uppfylla följande villkor:

…

n) I samband med att stödansökan, eller ändringar till denna, lämnas in ska sökanden inkomma med nödvändig dokumentation som visar att jordbruksarealen, inklusive områden av ekologiskt intresse, står till sökandens förfogande eller, i förekommande fall, en kopia av bilaga nr 24 i registret över territoriella administrativa enheter. De handlingar som visar att jordbruksarealen står till jordbrukarens förfogande måste vara undertecknade innan stödansökan lämnas in och måste vara giltiga den dag då ansökan lämnas in.”

14

Artikel 2.2 ş i Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 476/2016 privind sistemul de sancțiuni aplicabil schemelor de plăți directe și ajutoarelor naționale tranzitorii în sectoarele vegetal și zootehnic, aferente cererilor unice de plată depuse la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, începând cu anul de cerere 2015 (dekret nr 476/2016 utfärdat av ministern för jordbruk och landsbygdsutveckling om sanktioner avseende ordningarna för direktstöd och statligt övergångsstöd inom jordbruks- och djuruppfödningssektorn som hänför sig till de stödansökningar som lämnats in till myndigheten för utbetalningar och ingripande åtgärder på jordbruksområdet med start från ansökningsåret 2015), av den 7 april 2016, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, har följande lydelse:

”Med för hög deklaration av arealer avses skillnaden mellan den areal som stödet söktes för och den fastställda stödarealen.”

15

Artikel 6 e i detta dekret har följande lydelse:

”Vid för hög deklaration av arealer inom ramen för de stödsystem som föreskrivs i artikel 1.2 a, b, d–f och 1.3 [OUG nr 3/2015] tillämpas följande sanktioner:

…

e) Om den deklarerade areal som stödet söktes för överstiger den fastställda arealen med över 50 procent av den fastställda arealen har jordbrukaren ingen rätt till utbetalning ur den aktuella stödgruppen och blir dessutom föremål för en ytterligare sanktion som är lika med det stödbelopp som motsvarar skillnaden mellan den deklarerade arealen och den fastställda arealen. …”

16

Artikel 2 u i Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014–2020 (dekret nr 619/2015 utfärdat av ministern för jordbruk och landsbygdsutveckling om fastställande av kriterier för stödberättigande, speciella villkor och detaljerade villkor för ersättningssystem som föreskrivs i artikel 1.2 och 1.3 [OUG nr 3/2015] liksom av särskilda villkor för genomförande av kompensationsåtgärder avseende landsbygdsutveckling som är tillämpliga på jordbruksarealer som avses i Nationellt program för landsbygdsutveckling 2014–2020), av den 6 april 2015, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, har följande lydelse:

”…

u) Med fastställd areal avses, inom arealrelaterade stödordningar, den areal för vilken samtliga kriterier för stödberättigande och andra skyldigheter i samband med villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda, …”

17

I artikel 10.5 i dekretet föreskrivs följande:

”Följande arealer är inte berättigade till stöd:

…

o) Arealer som upptas av fiskodlingsanläggningar i enlighet med artikel 23.20 i de tekniska föreskrifterna om komplettering av jordbruksregistret för perioden 2015–2019 …”

18

Artikel I.1 i Legea nr. 283/2015 pentru modificarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei ”Delta Dunării” (lag nr 283/2015 om ändring av lag nr 82/1993 om upprättande av biosfärreservatet ”Delta Dunării” (Donaudeltat), av den 18 november 2015 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 863 av den 19 november 2015) har följande lydelse:

”Inom hela reservatområdet får användningen av jordbruksarealer som brukats som jordbruksareal för produktion eller som fiskodlingsanläggningar ändras med förvaltarens godkännande men endast med stöd av tekniska undersökningar som utförts av experter.”

19

Euro Delta Danube är en juridisk person bildad enligt rumänsk rätt vars verksamhet består av fiskodling och spannmålsodling.

20

Enligt ett koncessionsavtal med Consiliul Local Maliuc (kommunfullmäktige i Maliuc, Rumänien) av den 1 oktober 2002 och ett tilläggsavtal till detta avtal, undertecknat den 4 maj 2011, hade parterna kommit överens om att Euro Delta Danube skulle använda en yta på totalt 142,2632 hektar (ha) för fiskodling.

21

Genom beslut av den 13 maj 2016 gav kommunfullmäktige i Maliuc tillstånd för bedrivande av jordbruksverksamhet på denna areal för en period av fem år.

22

Enligt ett annat koncessionsavtal, som ingicks den 16 februari 2006 med Consiliul Județean Tulcea (regionstyrelsen i Tulcea, Rumänien), fick Euro Delta Danube tillstånd att nyttja en yta på 315 hektar för fiskodling.

23

I enlighet med ett tilläggsavtal till detta avtal, vilket ingicks den 20 maj 2014, kom parterna överens om att det skulle bedrivas växelbruk mellan jordbruk och fiskodling för att mineralisera jorden och att andra arbeten skulle utföras på en yta om 200 ha.

24

Till följd av en begäran om information från Euro Delta Danube till regionstyrelsen i Tulcea, preciserade nämnda styrelse att detta växelbruk mellan jordbruk och fiskodling bestod i att under en period på mellan sex månader och tre år lägga vattenbruksanläggningen i träda såvitt avser fiskodlingen eller en del av denna för att trygga återställande av markens bördighet genom odling av spannmål och att arealen skulle användas för fiskodling.

25

Under regleringsåret 2017 använde Euro Delta Danube delvis de två upplåtna arealerna för jordbruksändamål. Den 15 maj 2017 ingav bolaget en ansökan om samlad arealersättning till APIA för en total yta på 288,37 ha, varav 100,58 ha innehades med stöd av det koncessionsavtal som ingåtts med Maliucs kommunfullmäktige och 187,79 ha enligt koncessionsavtalet med regionstyrelsen i Tulcea.

26

APIA fann i ett beslut om betalning av den 25 september 2018 att den del av den deklarerade arealen som omfattades av det koncessionsavtal som ingåtts med regionstyrelsen i Tulcea, i enlighet med nationell lagstiftning och i avsaknad av samtycke av koncessionsgivaren att ändra användningen av denna del av arealen, borde ha använts för fiskodling. Då Euro Delta Danube inte kunnat visa upp några handlingar som styrkte att bolaget har rätt att använda marken för jordbruksändamål, fann APIA att den stödberättigande arealen uppgick till 100,58 ha, motsvarande den areal som brukats enligt det koncessionsavtal som ingåtts med Maliucs kommunfullmäktige av en total deklarerad yta på 288,37 ha.

27

Följaktligen fastställdes ett sammanlagt belopp som skulle betalas för den fastställda arealen på 100,58 hektar och därutöver ålades en ytterligare sanktion på grund av att den kvarvarande arealen hade deklarerats till en för stor yta.

28

Euro Delta Danube begärde omprövning av betalningsbeslutet av den 25 september 2018 vid APIA, som avslog begäran genom beslut av den 20 december 2018.

29

Den 10 januari 2019 väckte Euro Delta Danube talan vid Tribunalul Tulcea (Förstainstansdomstolen i Tulcea, Rumänien) och yrkade att sistnämnda beslut skulle ogiltigförklaras och att beslutet avseende betalning delvis skulle ogiltigförklaras.

30

Genom dom av den 28 juni 2019 ogillade nämnda domstol talan. Eftersom det saknades bevis för att användningen av de omtvistade arealerna hade ändrats, var dessa enligt denna domstol inte berättigade till den samlade arealersättning som Euro Delta Danube hade ansökt om. Nämnda domstol ansåg nämligen att eftersom dessa arealer enligt nationella bestämmelser skulle anses utgöra en del av en ”fiskodlingsanläggning” uppfyllde de inte villkoren för att anses utgöra åkermark och deklarationen utgjorde därför en ”överdeklaration” som motiverade de administrativa sanktioner som vidtagits.

31

Den 13 augusti 2019 överklagade Euro Delta Danube denna dom till den hänskjutande domstolen, Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța, Rumänien).

32

Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det är förenligt med unionsrätten med en nationell lagstiftning som undantar en jordbrukare från rätt till stöd när denne använder arealer, som har upplåtits för fiskodling, för jordbruksändamål utan koncessionsgivarens samtycke och som dessutom ålägger jordbrukaren sanktioner på grund av överdeklaration, med motiveringen att kriterierna för stödberättigande inte är uppfyllda.

33

Under dessa omständigheter beslutade Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Utgör bestämmelserna i artiklarna 2.[1 led] 23 och 19 i kommissionens delegerade förordning [nr 640/2014] hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken – under sådana omständigheter som dem som är för handen i det nationella målet – en jordbrukare blir föremål för administrativa sanktioner vid för hög deklaration av arealer med motiveringen att jordbrukaren inte uppfyller villkoren för stödberättigande för den för högt deklarerade arealen, eftersom jordbrukaren odlar en areal som innehas för fiskodling, som jordbrukaren innehar i kraft av ett koncessionsavtal, utan att kunna styrka att koncessionsgivaren godkänt att marken används för jordbruksändamål?”

34

Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 led 23 och artikel 19.1 och 19.2 i delegerad förordning nr 640/2014 ska tolkas på så sätt att de, inom ramen för systemet med enhetlig arealersättning, föreskriver att den som ansöker om jordbruksstöd ska påföras administrativa sanktioner för överdeklaration, av det skälet att denne använder arealer för jordbruksändamål, som egentligen upplåtits för fiskodling, utan koncessionsgivarens samtycke till en sådan ändring av arealernas användning.

35

Det framgår av artikel 19.1 första stycket och 19.2 i delegerad förordning nr 640/2014 att om den areal som – för en odlingsgrupp som avses i artikel 17.1 i förordningen – deklarerats enligt en arealbaserad stödordning eller stödåtgärd överstiger den areal som fastställts i enlighet med artikel 18 i nämnda förordning och den konstaterade skillnaden överstiger 50 % ska inget arealrelaterat stöd eller landsbygdsstöd beviljas för den berörda odlingsgruppen. Dessutom ska stödmottagaren bli föremål för en ytterligare sanktion uppgående till det stöd- eller bidragsbelopp som motsvarar skillnaden mellan den deklarerade arealen och den areal som fastställts i enlighet med artikel 18.

36

Bland de odlingsgrupper som avses i artikel 17.1 a i samma förordning, till vilken det hänvisas i artikel 19.1 i nämnda förordning, återfinns bland annat de arealer som deklarerats för enhetlig arealersättning.

37

I artikel 2.1 led 23 a i delegerad förordning nr 640/2014 definieras en ”fastställd areal” – inom ramen för arealrelaterade stödordningar – såsom den areal för vilken samtliga kriterier för stödberättigande eller andra skyldigheter i samband med villkoren för beviljande av stöd har uppfyllts, oavsett antalet stödrätter som stödmottagaren förfogar över.

38

Domstolen har redan slagit fast att för att vara berättigad till det aktuella stödet, måste de berörda arealerna vara jordbruksareal, ingå i jordbrukarens jordbruksföretag och användas för jordbruksverksamhet. Om den även används för annan verksamhet, så måste den huvudsakligen användas för jordbruksverksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2021, Piscicola Tulcea och Ira Invest, C‑294/19 och C‑304/19, EU:C:2021:340, punkt 64).

39

Vad för det första gäller begreppet jordbruksareal, såsom det definieras i artikel 4.1 e i förordning nr 1307/2013, omfattar detta bland annat ”den totala areal som upptas av åkermark”. Åkermark definieras i artikel 4.1 f såsom mark som utnyttjas för vegetabilieproduktion eller areal som är tillgänglig för vegetabilieproduktion men som ligger i träda.

40

En areal ska således klassificeras som ”jordbruksmark” om den faktiskt används som ”åkermark”, i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse. Denna klassificering kan inte ifrågasättas enbart på grund av det faktum att en sådan areal användes som åkermark utan hänsyn till bestämmelserna i ett koncessionsavtal likt det som är aktuellt i det nationella målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2021, Piscicola Tulcea och Ira Invest, C‑294/19 och C‑304/19, EU:C:2021:340, punkt 63).

41

Det ska vidare erinras om att en jordbruksareal ingår i en jordbrukares jordbruksföretag när denne har befogenhet att förvalta arealen för att bedriva jordbruksverksamhet, det vill säga när denne har en tillräcklig självständighet beträffande den berörda arealen för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet (dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 58).

42

Så länge de begränsningar som är tillämpliga på användningen av de omtvistade arealerna – såsom till exempel de begränsningar som gäller typen av verksamhet som får bedrivas där och som följer av det koncessionsavtal enligt vilket dessa arealer ställts till den berörda jordbrukarens förfogande – inte utgör hinder för dennes utövande av jordbruksverksamhet på dessa arealer, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, kan det inte anses att dessa arealer inte utgör en del av jordbrukarens jordbruksföretag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 60).

43

Det ska härvidlag preciseras att även om begreppet förvaltning inte innebär att den aktuella jordbrukaren måste ha obegränsad förfoganderätt över den berörda arealen när han eller hon använder den för jordbruksändamål, är det emellertid viktigt att denna jordbrukare, inom ramen för det nämnda koncessionsavtalet, inte heller är helt styrd av instruktioner från koncessionsgivaren utan att vederbörande således har ett visst manöverutrymme för hur han eller hon utövar jordbruksverksamhet på dessa arealer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkterna 61 och 62).

44

Vad slutligen gäller kriteriet i punkt 38 ovan att jordbruksarealerna ska användas för jordbruksändamål, definieras begreppet jordbruksverksamhet i artikel 4.1 c i förordning nr 1307/2013 såsom att bland annat producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter.

45

Eftersom de omtvistade arealerna i förevarande fall har odlats, ska den verksamhet som Euro Delta Danube bedriver på dessa arealer följaktligen anses utgöra jordbruksverksamhet i den mening som avses i denna bestämmelse och därmed anses uppfylla detta kriterium.

46

Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga omständigheter i det nationella målet kontrollera huruvida samtliga kriterier för stödberättigande och andra skyldigheter avseende villkoren för beviljande av stöd har uppfyllts.

47

Mot denna bakgrund ska den ställda frågan besvaras på följande sätt. Artikel 2.1 led 23 och artikel 19.1 och 19.2 i delegerad förordning nr 640/2014 ska tolkas på så sätt att de, inom ramen för systemet med enhetlig arealersättning, inte föreskriver att den som ansöker om jordbruksstöd ska påföras administrativa sanktioner för överdeklaration, av det skälet att denne använder arealer, som egentligen har upplåtits för fiskodling, för jordbruksändamål utan koncessionsgivarens samtycke till en sådan ändring av arealernas användning. Detta gäller under förutsättning att nämnde stödsökande har en tillräcklig självständighet beträffande den berörda arealen för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet.

48

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:

Artikel 2.1 led 23 och artikel 19.1 och 19.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor, i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/1393 av den 4 maj 2016 ska tolkas på så sätt att de, inom ramen för systemet med enhetlig arealersättning, inte föreskriver att den som ansöker om jordbruksstöd ska påföras administrativa sanktioner för överdeklaration, av det skälet att denne använder arealer, som egentligen har upplåtits för fiskodling, för jordbruksändamål utan koncessionsgivarens samtycke till en sådan ändring av arealernas användning. Detta gäller under förutsättning att nämnde stödsökande har en tillräcklig självständighet beträffande den berörda arealen för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet.