–

Estlands regering,, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom P. Ondrůšek, W. Farrell, L. Haasbeek och E. Randvere, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 och 46 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 2004, s. 114, och rättelse, EUT L 351, 2004, s. 44) samt av principen om skydd för berättigade förväntningar.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Sotsiaalministeerium (Socialministerministeriet, Estland) och Riigi Tugiteenuste Keskus, tidigare Innove SA, angående det beslut om finansiell korrigering genom vilket sistnämnda organ avslog vissa krav på betalning som ministeriet hade framställt inom ramen för ett projekt avseende köp och distribution av livsmedelsbistånd till förmån för de sämst ställda.

3

Skäl 42 i direktiv 2004/18 har följande lydelse:

”Gemenskapsreglerna om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis gäller när det krävs bevis på särskilda kvalifikationer för att kunna delta i ett upphandlingsförfarande eller en projekttävling.”

4

I artikel 2 i direktivet, som har rubriken ”Principer för tilldelning av kontrakt”, föreskrivs följande:

”Upphandlande myndigheter skall behandla ekonomiska aktörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt och förfara på ett öppet sätt.”

5

I artikel 26 i direktivet, som har rubriken ”Villkor för fullgörande av kontraktet”, föreskrivs följande:

”En upphandlande myndighet får ställa särskilda krav på hur kontraktet skall fullgöras under förutsättning att de är förenliga med gemenskapsrätten samt att de anges i meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget. Dessa krav får bland annat omfatta sociala hänsyn och miljöhänsyn.”

6

Kapitel VII i avdelning II i direktiv 2004/18 har rubriken ”Upphandlingsförfarandets gång” och dess avsnitt 1 har rubriken ”Allmänna bestämmelser”. Detta avsnitt innehåller endast artikel 44, som har rubriken ”Kontroll av lämplighet och val av deltagare samt tilldelning av kontrakt”. Artikeln har följande lydelse:

”1.   Kontrakt skall tilldelas på grundval av kriterierna i artiklarna 53 och 55 och med beaktande av artikel 24, efter det att lämpligheten hos de ekonomiska aktörer som inte har uteslutits enligt artiklarna 45 och 46 har kontrollerats av den upphandlande myndigheten enligt de kriterier för ekonomisk och finansiell ställning samt yrkesmässig och teknisk kunskap eller kapacitet som avses i artiklarna 47–52 samt, i förekommande fall, de icke-diskriminerande regler och kriterier som avses i punkt 3.

2.   Den upphandlande myndigheten får kräva miniminivåer för anbudssökandes och anbudsgivares kapacitet, enligt artiklarna 47 och 48.

Omfattningen av den information som åsyftas i artiklarna 47 och 48 samt miniminivåerna för den kapacitet som krävs för ett bestämt kontrakt skall ha samband med kontraktsföremålet och stå i proportion till detta.

Dessa miniminivåer skall framgå av meddelandet om upphandling.

…”

7

Avsnitt 2 i detta kapitel har rubriken ”Kvalitativa urvalskriterier” och innehåller artiklarna 45–52 i direktivet.

8

Artikel 46 i samma direktiv, med rubriken ”Behörighet att utöva yrkesverksamhet”, har följande lydelse:

”En ekonomisk aktör som vill delta i ett offentligt kontrakt får anmodas att visa att han, i överensstämmelse med de villkor som föreskrivs i den medlemsstat där han är etablerad, är inskriven i yrkes- eller handelsregistret, eller att avlägga en försäkran under ed eller att uppvisa ett intyg på det sätt som anges i bilaga IX A för offentliga byggentreprenadkontrakt, bilaga IX B för offentliga varukontrakt, och bilaga IX C för offentliga tjänstekontrakt.

I samband med förfaranden för tilldelning av offentliga tjänstekontrakt får den upphandlande myndigheten anmoda anbudssökande eller anbudsgivare att visa att de har ett särskilt tillstånd eller är medlemmar i en särskild organisation i sitt hemland, om detta krävs för att få tillhandahålla den aktuella tjänsten.”

9

I artikel 48 i direktiv 2004/18, med rubriken ”Teknisk och/eller yrkesmässig kapacitet”, föreskrivs följande:

”1.   En ekonomisk aktörs tekniska och/eller yrkesmässiga kapacitet skall bedömas och kontrolleras i enlighet med punkterna 2 och 3.

2.   Bevis på en ekonomisk aktörs tekniska kapacitet får lämnas i en eller flera av följande former beroende på de aktuella byggentreprenadernas, varornas eller tjänsternas art, kvantitet eller betydelse och ändamål:

…

…

…”

10

Artikel 49 i direktivet, med rubriken ”Kvalitetssäkringsstandarder”, har följande lydelse:

”Om en upphandlande myndighet kräver uppvisande av intyg utfärdat av ett oberoende organ om att den ekonomiska aktören iakttar vissa kvalitetssäkringsstandarder, skall myndigheten hänvisa till kvalitetssäkringssystem som bygger på relevanta europeiska standarder på området som är certifierade av organ vilka uppfyller europeiska standarder för certifiering. Den skall godkänna likvärdiga intyg från organ som är etablerade i andra medlemsstater. Den skall även godta andra bevis på likvärdiga kvalitetssäkringsåtgärder som lämnas av ekonomiska aktörer.”

11

I artikel 50 i direktivet, som avser ”[s]tandarder för miljöledning”, föreskrivs följande:

”Om en upphandlande myndighet i de fall som avses i artikel 48.2 f kräver att få se certifikat som upprättats av ett oberoende organ och som intygar att den ekonomiska aktören uppfyller vissa miljöledningsstandarder, skall myndigheten hänvisa till gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS) eller till miljöledningsstandarder som bygger på relevanta europeiska eller internationella standarder och som certifierats av organ som uppfyller gemenskapslagstiftningen eller internationella standarder för certifiering. Myndigheten skall godta likvärdiga certifikat från organ i andra medlemsstater. Den skall även godta andra bevis på likvärdiga miljöledningsåtgärder som läggs fram av de ekonomiska aktörerna.”

12

I artikel 52 i direktiv 2004/18, med rubriken ”Officiella förteckningar över godkända ekonomiska aktörer och certifiering genom offentligrättsliga eller privaträttsliga organ”, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna får införa antingen officiella förteckningar över godkända entreprenörer, varuleverantörer eller tjänsteleverantörer eller en certifiering genom offentligrättsliga eller privaträttsliga certifieringsorgan.

Medlemsstaterna skall anpassa villkoren för registrering i dessa förteckningar samt villkoren för utfärdande av certifikat genom certifieringsorgan till artikel 45.1, 45.2 a–d och g, artikel 46 samt artikel 47.1, 47.4, 47.5, artikel 48.1, 48.2, 48.5 och 48.6, artikel 49 och i förekommande fall artikel 50.

…

2.   De ekonomiska aktörer som är registrerade i officiella förteckningar eller har ett certifikat får vid varje upphandlingstillfälle för den upphandlande myndigheten visa ett registreringsintyg utfärdat av den behöriga myndigheten eller ett certifikat utfärdat av ett behörigt certifieringsorgan. Dessa intyg eller certifikat skall innehålla de referenser som möjliggjort registreringen/certifieringen samt klassificeringen enligt förteckningen.

3.   För upphandlande myndigheter i andra medlemsstater skall en registrering i en officiell förteckning eller ett certifikat utfärdat av certifieringsorganet endast innebära en presumtion för lämplighet med avseende på artikel 45.1, artikel 45.2 a–d och g, artikel 46, artikel 47.1 b och c samt artikel 48.2 a i, 48.2 b, 48.2 e, 48.2 g och 48.2 h för byggentreprenörer, artikel 48.2 a ii, 48.2 b, 48.2 c, 48.2 d och 48.2 j för varuleverantörer och artikel 48.2 a ii och 48.2 c–i för tjänsteleverantörer.

4.   Information som kan utläsas från registreringen i officiella förteckningar eller certifieringen får inte ifrågasättas utan motivering. När det gäller betalning av obligatoriska socialförsäkringsavgifter, skatter och avgifter får ytterligare ett intyg från registrerade ekonomiska aktörer krävas vid varje upphandlingstillfälle.

Den upphandlande myndigheten i andra medlemsstater skall endast tillämpa punkt 3 och första stycket i denna punkt till förmån för ekonomiska aktörer som är etablerade i den medlemsstat som för den officiella förteckningen.

5.   För registrering av ekonomiska aktörer från andra medlemsstater i en officiell förteckning eller för certifiering genom de organ som avses i punkt 1 får det inte krävas ytterligare bevis eller uppgifter utöver vad som krävs av inhemska ekonomiska aktörer och under inga förhållanden andra än dem som anges i artiklarna 45–49 och vid behov 50.

En sådan registrering eller certifiering får dock inte åläggas ekonomiska aktörer i andra medlemsstater för att de skall kunna delta i en offentlig upphandling. Den upphandlande myndigheten ska godkänna likvärdiga certifikat från organ som är etablerade i andra medlemsstater. De skall även godta andra likvärdiga bevismedel.

6.   De ekonomiska aktörerna kan när som helst begära registrering i en officiell förteckning eller utfärdande av ett certifikat. De skall inom rimlig tid underrättas om det beslut som fattats av den myndighet som upprättar förteckningen eller av det behöriga certifieringsorganet.

…”

13

Bilaga VII A till direktivet har rubriken ”Information som ska finnas i meddelanden om offentlig upphandling” och i dess punkt 17, som återfinns under rubriken ”Meddelande om upphandling”, anges att meddelandet om upphandling, bland annat i samband med öppna förfaranden, ska innehålla ”[d]e urvalskriterier avseende de ekonomiska aktörernas personliga ställning som kan leda till att de utesluts och de uppgifter som begärs som bevis på att de inte tillhör de kategorier som motiverar uteslutning, [de urvalskriterier] och uppgifter om den ekonomiska aktörens personliga ställning samt de uppgifter och handlingar som krävs för bedömningen av de ekonomiska och tekniska minimikrav som de ekonomiska aktörerna skall uppfylla [samt de minimistandardnivåer] som eventuellt krävs”.

14

I skälen 1 och 8 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien (EUT L 139, 2004, s. 1 och rättelse EUT L 160, 2013, s. 16), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 219/2009 av den 11 mars 2009 (EUT L 87, 2009, s. 109) (nedan kallad förordning nr 852/2004), anges följande:

…

15

Artikel 1 i förordning nr 852/2004 har rubriken ”Räckvidd”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”I denna förordning fastställs allmänna hygienregler för livsmedelsföretagare, särskilt med hänsyn till följande principer:

…

Denna förordning skall tillämpas på alla led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel samt på export, och utan att det påverkar mer detaljerade krav på livsmedelshygien.”

16

I artikel 3 i förordningen, som har rubriken ”Allmän skyldighet”, föreskrivs följande:

”Livsmedelsföretagare skall se till att alla de led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel som de ansvarar för uppfyller de relevanta hygienkraven i denna förordning.”

17

I artikel 6 i förordning nr 852/2004, som har rubriken ”Offentlig kontroll, registrering och godkännande”, föreskrivs följande:

”1.   Livsmedelsföretagare skall samarbeta med de behöriga myndigheterna i enlighet med annan tillämplig gemenskapslagstiftning eller, i avsaknad av sådan, nationell lagstiftning.

2.   Varje livsmedelsföretagare skall särskilt underrätta lämplig behörig myndighet, på det sätt som den sistnämnda kräver, om alla anläggningar som han ansvarar för, där det i något led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel bedrivs verksamhet, så att varje sådan anläggning kan registreras.

Livsmedelsföretagare skall också se till att den behöriga myndigheten alltid har aktuell information om anläggningar, bland annat genom att underrätta den om betydande ändringar i verksamheten och om nedläggningar av befintliga anläggningar.

3.   Livsmedelsföretagare skall dock se till att anläggningarna godkänns av den behöriga myndigheten efter minst ett besök på plats, om godkännande krävs

En medlemsstat som med stöd av a kräver godkännande av vissa anläggningar belägna i medlemsstaten enligt sin nationella lagstiftning, skall informera kommissionen och övriga medlemsstater om tillämplig nationell lagstiftning.”

18

I 3 § i Riigihangete seadus, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (RT I 2016, 20) (nedan kallad lagen om offentlig upphandling), med rubriken ”Allmänna principer för offentlig upphandling”, föreskrivs följande:

”Vid offentlig upphandling ska den upphandlande myndigheten iaktta följande principer:

19

39 § i lagen om offentlig upphandling har rubriken ”Prövning av anbudsgivarens eller anbudssökandens kvalifikationer”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”Den upphandlande myndigheten ska kontrollera att anbudsgivarens eller anbudssökandens ekonomiska och finansiella situation och att anbudsgivarens eller anbudssökandens tekniska och yrkesmässiga kompetens uppfyller de villkor för kvalifikationer som anges i meddelandet om upphandling. Kvalifikationskraven ska vara tillräckliga för att styrka anbudsgivarens eller anbudssökandens lämplighet att fullgöra det offentliga kontraktet, samtidigt som de ska vara relevanta och proportionerliga i förhållande till arten, mängden och syftet med de varor, tjänster eller byggentreprenader som utgör föremålet för det offentliga kontraktet.”

20

I 41 § i nämnda lag, som avser ”[a]anbudsgivares eller anbudssökandes tekniska och yrkesmässiga kvalifikationer”, föreskrivs följande i punkt 3:

”Om lagstiftaren har föreskrivit särskilda krav för en verksamhet som ska utföras enligt ett offentligt kontrakt, ska den upphandlande myndigheten i meddelandet om upphandling ange vilka specifika krav som ska vara uppfyllda samt vilka verksamhetstillstånd och registreringar som krävs för att kvalificera anbudsgivaren eller anbudssökanden. För att kunna kontrollera att de särskilda krav som föreskrivs i lagbestämmelserna är uppfyllda, ska den upphandlande myndigheten i meddelandet om upphandling kräva att anbudsgivaren eller anbudssökanden styrker att denne har verksamhetstillstånd eller har uppfyllt registreringskrav eller uppfyller något annat specifikt krav, eller att anbudsgivaren eller anbudssökanden är medlem i en relevant organisation i den mening som avses i lagstiftningen i den aktuella etableringsstaten, såvida inte den upphandlande myndigheten utan större kostnad kan erhålla dessa bevis genom att hämta offentliga uppgifter ur en databas. Om anbudsgivaren eller anbudssökanden inte har det relevanta verksamhetstillståndet eller den relevanta registreringen eller inte är medlem i den relevanta organisationen i den mening som avses i lagstiftningen i den aktuella etableringsstaten, ska den upphandlande myndigheten utesluta anbudsgivaren eller anbudssökanden.”

21

8 § i Toiduseadus (lagen om livsmedel), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (RT I 1999, 30, 415) (nedan kallad livsmedelslagen), som har rubriken ”Skyldighet att inneha tillstånd”, har följande lydelse:

”(1)   Den ekonomiska aktören ska ha tillstånd för att bedriva verksamhet inom livsmedelssektorn vid följande anläggningar:

…

(2)   Ett verksamhetstillstånd ger den ekonomiska aktören rätt att börja bedriva en ekonomisk verksamhet vid anläggningen eller i den del av anläggningen som anges i verksamhetstillståndet.

(3)   Den minister som ansvarar för detta område ska genom föreskrifter fastställa en detaljerad förteckning över de verksamhetsområden och de kategorier av livsmedel för vilka aktören behöver ett verksamhetstillstånd.”

22

10 § i livsmedelslagen, med rubriken ”Föremålet för kontroll vid beviljande av verksamhetstillstånd”, har följande lydelse:

”Verksamhetstillstånd ska beviljas den ekonomiska aktören om dennes anläggning eller den anläggning som används i dennes verksamhet som livsmedelsföretagare uppfyller kraven i [förordningarna nr 852/2004 och nr 853/2004] samt andra relevanta bestämmelser rörande livsmedel.”

23

Socialministeriet anordnade två öppna förfaranden för offentlig upphandling av livsmedelsbistånd till de sämst ställda, det ena under år 2015 och det andra under år 2017. Det uppskattade värdet uppgick i vardera förfarande till 4 miljoner euro.

24

I det första upphandlingsförfarandet krävdes ursprungligen att anbudsgivarna skulle inneha godkännande av Veterinaar- ja Toiduamet (livsmedels- och veterinärmyndigheten, Estland), varvid ett sådant godkännande ansågs nödvändigt för att fullgöra kontraktet. Under upphandlingsförfarandet ändrades emellertid upphandlingsunderlaget så att detta krav ersattes med skyldigheten att lämna ett intyg om uppfyllandet av de skyldigheter i fråga om information och tillstånd som föreskrevs i livsmedelslagen och som var nödvändiga för fullgörandet av kontraktet.

25

När det gäller det andra kontraktet krävde den upphandlande myndigheten redan från början det intyg som nämns i föregående punkt.

26

Inom ramen för båda dessa offentliga kontrakt undertecknades ramavtal med de tre utvalda anbudsgivarna.

27

Genom beslut om finansiell korrigering av den 30 oktober 2018 avslog Riigi Tugiteenuste Keskus betalningskrav på cirka 463000 euro. Dessa betalningskrav hade framställts inom ramen för projektet ”Köp och transport av livsmedel till lagringsplatsen”, vilket ingår i socialministeriets program för livsmedelsbistånd avsett för de sämst ställda.

28

Riigi Tugiteenuste Keskus anslöt sig därmed till den ståndpunkt som Rahandusministeerium (finansministeriet, Estland) gav uttryck för i den slutliga revisionsrapporten av den 10 september 2018, i vilken det slogs fast att kravet på att anbudsgivarna ska inneha ett godkännande från en estnisk myndighet eller att de ska uppfylla skyldigheter i fråga om information och tillstånd i Estland var oskäligt inskränkande för anbudsgivare som är etablerade i en annan medlemsstat än Republiken Estland.

29

Efter det att Riigi Tugiteenuste Keskus hade avslagit socialministeriets begäran om omprövning, väckte socialministeriet talan mot beslutet om finansiell korrigering av den 30 oktober 2018 vid Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol, Estland) och yrkade att beslutet om finansiell korrigering av den 30 oktober 2018 skulle ogiltigförklaras.

30

Till stöd för talan gjorde socialministeriet för det första gällande att det, för att följa 41 § punkt 3 i lagen om offentlig upphandling, var skyldigt att i meddelandet om upphandling ange vilka krav på anbudsgivarnas kvalifikationer som ska gälla, vilka specifika krav som ska vara uppfyllda samt vilka verksamhetstillstånd och registreringskrav som är nödvändiga.

31

I förevarande fall var det för att fullgöra de offentliga kontrakten i fråga nödvändigt att använda ett mellanlager där livsmedel eller ett transportmedel fanns i Estland. Genom att uppfylla dessa villkor blir anbudsgivaren en livsmedelsföretagare och ska, i enlighet med bland annat 8 § i livsmedelslagen och artikel 6.3 i förordning nr 852/2004, uppfylla sina skyldigheter i fråga om information och tillstånd i Estland. Den upphandlande myndigheten har nämligen inte möjlighet att godta ett verksamhetstillstånd i den medlemsstat där anbudsgivaren är etablerad, eftersom det i fråga om verksamhetstillstånd inom livsmedelssektorn inte föreligger något ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna.

32

Enligt socialministeriet har fastställandet av kvalifikationskrav kopplade till de särskilda kraven i livsmedelslagen gjort det möjligt för den upphandlande myndigheten att lagligen minska riskerna för ett bristfälligt fullgörande av de aktuella offentliga kontrakten. Kontrollen av att de skyldigheter som föreskrivs i denna lag i fråga om information och tillstånd har iakttagits bör således genomföras på stadiet för anbudsgivarnas kvalifikationer och inte i samband med fullgörandet av kontrakten. Det skulle i detta avseende ha räckt att en anbudsgivare som var etablerad i en annan medlemsstat än Republiken Estland skriftligen underrättade livsmedels- och veterinärmyndigheten om att denne anbudsgivare avsåg att påbörja en verksamhet, utan att det var nödvändigt att erhålla något svar från detta organ. Samtidigt som anbudsgivaren informerade myndigheten eller därefter, kunde anbudsgivaren, om så var nödvändigt, inleda ett tillståndsförfarande. Med hänsyn till fristen för att lämna anbud vid en internationell anbudsinfordran, som uppgår till minst 40 dagar, och den tidsfrist för tillståndsförfarandet som föreskrivs i nämnda lag, vilken är 30 dagar, hade anbudsgivaren tillräckligt med tid för att vidta åtgärder i samband med tillståndsförfarandet.

33

För det andra har det första kontraktet redan utvärderats och godkänts två gånger av finansministeriets revisorer. En retroaktiv ändring av tolkningen av bestämmelserna om offentlig upphandling i samband med en tredje revision som utförts av samma revisorer är inte heller förenlig med principerna om god förvaltningssed och om skydd för berättigade förväntningar.

34

Riigi Tugiteenuste Keskus, yrkade med stöd av finansministeriet, vid Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol) att socialministeriets talan skulle ogillas. Riigi Tugiteenuste Keskus gjorde bland annat gällande att det enligt artikel 46 i direktiv 2004/18 endast är tillåtet att kräva att anbudsgivaren lägger fram bevis för att denne innehar ett tillstånd att tillhandahålla tjänster som utfärdats av den medlemsstat där anbudsgivaren är etablerad eller bevis för att denne tillhör en specifik organisation i den medlemsstaten. Det skulle dessutom vara orimligt och i strid med likabehandlingsprincipen att kräva att anbudsgivaren redan ska ha vidtagit olika åtgärder i Estland när anbudet lämnas in, även om dessa åtgärder har samband med fullgörandet av kontraktet. Riigi Tugiteenuste Keskus ansåg slutligen att principen om skydd för berättigade förväntningar inte hade åsidosatts.

35

Genom beslut av den 22 maj 2019 ogillade Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol) socialministeriets talan med motiveringen att kravet på att anbudsgivarna ska ha ett godkännande från en estnisk myndighet eller att de ska uppfylla skyldigheter i fråga om information och tillstånd i Estland var oproportionerligt och diskriminerande i förhållande till anbudsgivare som är etablerade i andra medlemsstater. Nämnda domstol fann även att talan inte kunde vinna bifall på den grunden att principen om skydd för berättigade förväntningar hade åsidosatts, eftersom socialministeriet, med hänsyn till tidigare icke bindande revisioner som utförts av finansministeriet, inte kunde anse det rättligt säkerställt att det inte kommer konstateras några överträdelser av tillämpliga bestämmelser om offentlig upphandling i framtiden.

36

Med anledning av att talan ogillades överklagade socialministeriet denna dom till Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn).

37

Enligt Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn) är villkoren för utfärdande av intyg eller godkännande från den behöriga myndigheten inte fullständigt harmoniserade genom förordning nr 852/2004, varför en ekonomisk aktör, för att börja bedriva en verksamhet i en annan medlemsstat än sin ursprungsstat, inte kan stödja sig på det godkännande som utfärdats i ursprungsstaten, utan i stället måste erhålla det tillstånd som krävs i den andra medlemsstaten.

38

Att anse en anbudsgivare vara kvalificerad för att lämna anbud i en offentlig upphandling enbart med beaktande av dennes löfte att ansöka om verksamhetstillstånd eller registrering skulle dessutom kunna äventyra fullgörandet av kontraktet i fråga om anbudsgivaren inte uppfyller denna skyldighet eller inte kan bedriva sin verksamhet i enlighet med villkoren för att erhålla sådant tillstånd eller en sådan registrering.

39

Samtidigt som den hänskjutande domstolen har framhållit att kravet på verksamhetstillstånd eller registrering i Estland är oproportionerligt i förhållande till anbudsgivare som är etablerade i en annan medlemsstat, har den påpekat att det inte finns någon självklar tolkning av artikel 46 i direktiv 2004/18, särskilt som EU-domstolen ännu inte har haft tillfälle att tolka denna bestämmelse. Dessutom är de krav som fastställts med hänsyn till livsmedelssäkerhet motiverade som villkor för fullgörandet av de aktuella offentliga kontrakten, vilket innebär att målet vid den nationella domstolen endast avser frågan vid vilken tidpunkt dessa krav ska uppfyllas, det vill säga antingen i samband med att anbudet lämnas eller vid utförandet av kontraktet.

40

Mot denna bakgrund beslutade Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

41

Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 2 och 46 i direktiv 2004/18 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den upphandlande myndigheten i ett meddelande om upphandling är skyldig att kräva, som ett kvalitativt urvalskriterium, att anbudsgivarna redan när de lämnar sitt anbud ska styrka att de innehar en registrering eller ett sådant godkännande som krävs enligt den lagstiftning som är tillämplig på den verksamhet som är föremål för den offentliga upphandlingen i fråga och som utfärdats av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där det offentliga kontraktet ska utföras, trots att anbudsgivarna redan har en registrering eller ett liknande godkännande i den medlemsstat där de är etablerade.

42

Det ska inledningsvis påpekas att det andra kontraktet som är i fråga i det nationella målet tilldelades under år 2017, när direktiv 2004/18 inte längre var i kraft, eftersom det hade upphävts med verkan från och med den 18 april 2016 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 95, 2014, s. 65). Även tidsfristen för införlivande av bestämmelserna i direktiv 2014/24 löpte ut den 18 april 2016.

43

Eftersom den hänskjutande domstolen inte har preciserat vilket datum som den upphandlande myndigheten valde vilken typ av förfarande som den avsåg att följa och slutgiltigt avgjorde frågan huruvida det förelåg en skyldighet att genomföra en föregående anbudsinfordran för den offentliga upphandlingen i fråga, går det inte att fastställa huruvida bestämmelserna i direktiv 2014/24 inte är tillämpliga på grund av att fristen för införlivande av direktivet löpte ut efter detta datum (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, punkterna 31 och 32, och dom av den 28 februari 2018, MA.T.I. SUD och Duemme SGR, C‑523/16 och C‑536/16, EU:C:2018:122, punkt 36). Det ska dock preciseras att innehållet i artiklarna 2 och 46 i direktiv 2004/18 har återgetts i direktiv 2014/24.

44

Det ska vidare påpekas att anbudsgivarnas skyldighet att inneha den registrering eller det godkännande som krävs enligt de bestämmelser som är tillämpliga på den verksamhet som är föremål för den aktuella offentliga upphandlingen ska betraktas som ett kvalitativt urvalskriterium och inte som ett villkor för fullgörande av kontraktet i den mening som avses i artikel 26 i direktiv 2004/18.

45

Detta krav motsvarar nämligen den möjlighet som den upphandlande myndigheten har enligt artikel 46 i direktivet att anmoda en ekonomisk aktör att styrka sin behörighet att utöva den yrkesverksamhet som berörs av ett förfarande för offentlig upphandling. Nämnda krav utgör således ett kvalitativt urvalskriterium för anbudsgivarna som ska göra det möjligt för de upphandlande myndigheterna att bedöma anbudsgivarnas lämplighet att fullgöra det berörda kontraktet.

46

För det andra förutsätter skyldigheten för en ekonomisk aktör att registrera sig i den medlemsstat där det aktuella offentliga kontraktet genomförs eller att inneha ett godkännande i den staten visserligen att den anbudsgivare som tilldelats kontraktet är tvungen att ha ett driftställe i denna stat. Däremot innehåller detta krav inte några uppgifter om hur kontraktet ska fullgöras. Kravet på att inneha en registrering eller ett godkännande kan således inte anses ge uttryck för ett särskilt villkor för fullgörande av kontraktet.

47

Det ska således fastställas huruvida artikel 46 i direktiv 2004/18 utgör hinder för att en upphandlande myndighet, såsom kvalitativt urvalskriterium för anbudsgivare, kräver registrering och/eller godkännande i den medlemsstat där det aktuella offentliga kontraktet genomförs, även för det fall anbudsgivarna redan har en registrering och/eller ett liknande godkännande i den medlemsstat där de är etablerade.

48

Vad för det första gäller direktiv 2004/18, framgår det av artikel 46, jämförd med skäl 42 i samma direktiv, att principen om ömsesidigt erkännande av kvalifikationer ska gälla vid urvalet av anbudsgivare. I artikel 46 första stycket i direktivet föreskrivs således att när en ekonomisk aktör som önskar delta i en offentlig upphandling anmodas att visa att denne är inskriven i yrkes- eller handelsregistret eller att avge en försäkran under ed eller tillhandahålla ett intyg, får den ekonomiska aktören göra detta i enlighet med de villkor som fastställts i den medlemsstat där den ekonomiska aktören är etablerad. I andra stycket i denna artikel anges på samma sätt att den upphandlande myndigheten, i förfaranden för offentlig upphandling av tjänster, när anbudssökande eller anbudsgivare behöver särskilt tillstånd eller måste vara medlemmar i en särskild organisation för att kunna tillhandahålla den berörda tjänsten i sin ursprungsmedlemsstat, får begära att de ska visa att de innehar detta tillstånd eller tillhör denna organisation.

49

Av detta följer att en anbudsgivare måste kunna bevisa sin lämplighet att fullgöra ett offentligt kontrakt genom att åberopa handlingar, såsom ett intyg eller en inskrivning i yrkes- eller handelsregistret, som härrör från de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där anbudsgivaren är etablerad.

50

Denna tolkning av artikel 46 i direktiv 2004/18 stöds av andra bestämmelser i detta direktiv. I artikel 48.2 d och j ii) i nämnda direktiv anges således olika fall där en ekonomisk aktör kan styrka sin tekniska och/eller yrkesmässiga kapacitet genom att till den upphandlande myndigheten i den medlemsstat där det offentliga kontraktet ska genomföras översända handlingar som har upprättats av de behöriga myndigheterna i en annan medlemsstat än den medlemsstaten. Detsamma gäller enligt artikel 49 i samma direktiv vad gäller iakttagandet av kvalitetssäkringsstandarder.

51

Det följer även av artikel 52.3 i direktiv 2004/18 att en registrering som intygats av de behöriga organen i en medlemsstat i officiella förteckningar eller ett certifikat som utfärdats av certifieringsorganet i den medlemsstaten utgör en lämplighetpresumtion gentemot de upphandlande myndigheterna i andra medlemsstater, i förhållande till bland annat artikel 46 i direktivet. Det framgår även av artikel 52.4 i direktivet att de uppgifter som kan utläsas från en registrering i officiella förteckningar eller en certifiering inte får ifrågasättas utan motivering. Slutligen ska de upphandlande myndigheterna i en medlemsstat enligt artikel 52.5 andra stycket i samma direktiv erkänna likvärdiga certifikat från organ som är etablerade i andra medlemsstater.

52

Det ska för övrigt påpekas att åsidosättandet av artikel 46 i direktiv 2004/18 med nödvändighet innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling av anbudsgivare, vilka garanteras enligt artikel 2 i direktivet, eftersom kravet på att anbudsgivarna ska ha ett godkännande från en estnisk myndighet eller att de fullgör skyldigheter i fråga om information och tillstånd i Estland är diskriminerande och inte framstår som motiverat i förhållande till anbudsgivare som är etablerade i andra medlemsstater.

53

I förevarande fall finns det inget som tyder på att de aktuella offentliga kontrakten inte skulle kunna utföras från den medlemsstat där anbudsgivaren är etablerad eller i en annan medlemsstat. Det ankommer således på anbudsgivaren att, på grundval av en ekonomisk beräkning, avgöra om denne önskar etablera sig i den medlemsstat där kontraktet fullgörs.

54

Domstolen har dessutom redan slagit fast att om en medlemsstat ställer krav på att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat ska ha ett etableringstillstånd i den förstnämnda medlemsstaten för att få tillhandahålla tjänster, skulle detta leda till att artikel 56 FEUF, vars syfte just är att undanröja inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster för personer som inte är etablerade i den medlemsstat där tjänsten ska tillhandahållas, förlorar all ändamålsenlig verkan (se, analogt, dom av den 10 februari 1982, Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, punkt 14).

55

Av detta följer att artikel 46 i direktiv 2004/18 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en upphandlande myndighet, som ett kvalitativt urvalskriterium, kräver registrering och/eller godkännande i den medlemsstat där de offentliga kontrakten ska genomföras, för det fall anbudsgivaren redan har ett liknande godkännande i den medlemsstat där denne är etablerad.

56

För det andra antyder emellertid beslutet om hänskjutande att skyldigheten för anbudsgivarna att inneha en registrering eller ett godkännande i Estland, även om de redan har ett liknande godkännande i den medlemsstat där de är etablerade, följer av livsmedelslagen, vilken syftar till att genomföra bestämmelserna i förordning nr 852/2004, med hänsyn till de talrika hänvisningarna till denna förordning i denna lag. Under dessa omständigheter kan såväl den nationella lagstiftningen som unionsrätten utgöra speciallagstiftning och kan därmed som sådan avvika från bestämmelserna om offentlig upphandling.

57

Det ska därför fastställas huruvida den tolkning av artikel 46 i direktiv 2004/18 som anges ovan i punkt 55 inte kan komma att strida mot förordning nr 852/2004, i vilket fall domstolen ska sträva efter att förena de motstridiga krav som följer av förordningen och direktivet.

58

I detta avseende framgår det, såsom anges i skäl 1 i förordning nr 852/2004, att syftet med förordning nr 852/2004 visserligen är att uppnå en hög skyddsnivå för människors liv och hälsa, men att förordningen även syftar till att uppnå fri rörlighet för livsmedel inom unionen.

59

Detta mål avseende fri rörlighet för livsmedel skulle påverkas om livsmedelsföretagarna var tvungna att registrera sig eller erhålla ett verksamhetstillstånd i varje medlemsstat i vilken de transporterar eller lagrar sina livsmedel.

60

Såsom framgår av artikel 3 i förordning nr 852/2004, jämförd med skäl 8 i samma förordning, förespråkar unionslagstiftaren ett integrerat synsätt för att säkerställa livsmedelssäkerhet från platsen för den primära produktionen till utsläppandet på marknaden eller export och kräver därför att varje livsmedelsföretagare i hela livsmedelskedjan ska se till att livsmedelssäkerheten inte äventyras. På samma sätt betonas livsmedelsföretagarens primära ansvar för livsmedelssäkerhet i artikel 1.1 första stycket a i förordningen.

61

För att garantera livsmedelssäkerheten i alla led i livsmedelskedjan från och med primärproduktionen, såsom krävs enligt artikel 1.1 första stycket b i nämnda förordning, föreskrivs offentliga kontroller, registrering och godkännande av livsmedelsanläggningar i artikel 6 i samma förordning.

62

Artikel 6 i förordning nr 852/2004 utesluter emellertid inte en åtskillnad mellan å ena sidan behörigheten att registrera en anläggning inom livsmedelssektorn eller att godkänna en sådan anläggning och å andra sidan behörigheten att kontrollera den därigenom godkända verksamheten. Under sådana omständigheter som dem som är aktuella i det nationella målet ska den registrering eller det godkännande som erhållits i en medlemsstat ge innehavaren möjlighet att distribuera livsmedel i en annan medlemsstat, men myndigheterna har i det fallet rätt att kontrollera denna distribution och se till att bestämmelserna i nämnda förordning följs.

63

Av detta följer att den omständigheten att en ekonomisk aktör innehar en registrering eller ett godkännande som utfärdats av den medlemsstat där aktören är etablerad utgör, inom ramen för ett upphandlingsförfarande i en annan medlemsstat, en presumtion för dennes lämplighet att bedriva verksamhet avseende leverans och distribution av livsmedel i sistnämnda stat och därmed fullgöra det aktuella kontraktet där.

64

Såsom kommissionen har angett som svar på en skriftlig fråga från domstolen kan en livsmedelsföretagare följaktligen åberopa en registrering eller ett godkännande från den medlemsstat där livsmedelsanläggningen är belägen från vilken företagaren har avsänt livsmedel. Detta är fallet eftersom medlemsstaterna är skyldiga att genomföra offentliga kontroller vid samtliga anläggningar, att tillämpa förfaranden som syftar till att säkerställa att kontrollerna utförs på ett effektivt sätt och att säkerställa ett samarbete mellan de behöriga myndigheterna i de olika medlemsstaterna. I en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet får en livsmedelsföretagare – som har en anläggning i en annan medlemsstat än Republiken Estland och som har en registrering eller ett godkännande i den medlemsstaten – leverera livsmedel i Estland utan att behöva erhålla ett ytterligare särskilt tillstånd.

65

Mot denna bakgrund konstaterar domstolen, i likhet med kommissionen, att skyldigheten att förfoga över ett lager beläget i Estland följer av ett särskilt krav i det upphandlingsförfarande som är aktuellt i det nationella målet och inte av förordning nr 852/2004 som sådan.

66

Mot bakgrund av det ovanstående ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 2 och 46 i direktiv 2004/18 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den upphandlande myndigheten i ett meddelande om upphandling är skyldig att kräva, som ett kvalitativt urvalskriterium, att anbudsgivarna redan när de lämnar sitt anbud ska styrka att de innehar en registrering eller ett sådant godkännande som krävs enligt den lagstiftning som är tillämplig på den verksamhet som är föremål för den offentliga upphandlingen i fråga och som utfärdats av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där det offentliga kontraktet ska utföras, trots att anbudsgivarna redan har en registrering eller ett liknande godkännande i den medlemsstat där de är etablerade.

67

Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar ska tolkas så, att den kan åberopas av en upphandlande myndighet som, inom ramen för ett förfarande för offentlig upphandling, i syfte att följa den nationella livsmedelslagstiftningen, kräver att anbudsgivarna redan när de lämnar sina anbud innehar en registrering eller ett godkännande som utfärdats av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där kontraktet ska utföras.

68

Det framgår av beslutet om hänskjutande att socialministeriet i det nationella målet anser, för det fall ministeriet skulle anses ha åsidosatt artiklarna 2 och 46 i direktiv 2004/18, att detta åsidosättande av unionens bestämmelser om offentlig upphandling inte ska ha någon verkan i enlighet med principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom finansministeriets revisorer vid två tillfällen före antagandet av beslutet om finansiell korrigering av den 30 oktober 2018, hade godkänt det krav som ställts på samtliga anbudsgivare, inbegripet de anbudsgivare som är etablerade i en annan medlemsstat än Republiken Estland, att i samband med anbudet förete ett verksamhetstillstånd som utfärdats av livsmedels- och veterinärmyndigheten.

69

Enligt domstolens fasta praxis tillkommer rätten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar endast en enskild person hos vilken en förvaltningsmyndighet har väckt grundade förhoppningar genom att ge vederbörande tydliga försäkringar i form av tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från behöriga och tillförlitlig källor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 augusti 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punkt 50 och där angiven rättspraxis, dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 97, och dom av den 19 december 2019, GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, punkt 46).

70

Uppfattningen att staten utgör en enhet, som är förhärskande både i den internationella folkrätten och i unionsrätten, (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame, C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 34), utesluter emellertid i princip att en nationell myndighet kan åberopa den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar i en tvist där myndigheten ställs mot en annan del av staten.

71

Inom ramen för det nationella målet kan socialministeriet således inte åberopa den omständigheten att finansministeriet redan har godkänt en praxis som strider mot unionsrätten för att låta denna praxis fortgå eller åtminstone neutralisera dess tidigare verkningar.

72

Den tredje frågan ska således besvaras så, att principen om skydd för berättigade förväntningar ska tolkas så, att den inte kan åberopas av en upphandlande myndighet som, inom ramen för ett förfarande för offentlig upphandling, i syfte att följa den nationella livsmedelslagstiftningen, kräver att anbudsgivarna redan när de lämnar sina anbud innehar en registrering eller ett godkännande som utfärdats av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där kontraktet ska utföras.

73

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande: