1.

Direktiv 2005/36/EG ( 2 ) om erkännande av kvalifikationer är en hörnsten för den inre marknaden, eftersom det gör det möjligt för medborgare i medlemsstaterna att utöva ett yrke i en annan medlemsstat än den där de har förvärvat sina yrkeskvalifikationer. Det konkretiserar således fördragets bestämmelser om etableringsfrihet för personer.

2.

Det står även i centrum för förevarande mål, som ger domstolen möjlighet att ange konturerna för dess tillämpning.

3.

Skälen 1, 3, 6, 11 och 17 i direktiv 2005/36 har följande lydelse:

…

…

…

…

4.

Artikel 1 i detta direktiv med rubriken ”Syfte” har följande lydelse:

”I detta direktiv fastställs de regler enligt vilka en medlemsstat som kräver bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av ett reglerat yrke inom sitt territorium (nedan kallad ’mottagande medlemsstat’) för tillträde till och utövandet av detta yrke skall erkänna sådana yrkeskvalifikationer som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater (nedan kallad ’ursprungsmedlemsstat’) och som ger innehavaren av dessa kvalifikationer rätt att där utöva yrket.

I detta direktiv fastställs också regler för ett partiellt tillträde till reglerade yrken och erkännande av yrkespraktik som bedrivs i en annan medlemsstat.”

5.

I artikel 2 i direktivet, som har rubriken ”Räckvidd”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Detta direktiv skall gälla för alla de medborgare i en medlemsstat, inbegripet fria yrkesutövare, som vill utöva ett reglerat yrke, antingen som egen företagare eller anställd, i en annan medlemsstat än den där de har förvärvat sina yrkeskvalifikationer.”

6.

I artikel 3 i samma direktiv, med rubriken ”Definitioner”, anges följande i punkt 1:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

Utformningen av och nivån på yrkesutbildningen, provtjänstgöringen eller yrkesutövningen skall fastställas i den berörda medlemsstatens lagar och andra författningar, eller övervakas eller godkännas av den för ändamålet utsedda myndigheten.”

7.

I artikel 4 i direktivet, med rubriken ”Verkan av erkännandet”, föreskrivs följande:

”1.   Den mottagande medlemsstatens erkännande av yrkeskvalifikationerna skall ge förmånstagaren möjlighet att på samma villkor som medborgarna i denna medlemsstat utöva det yrke som personen i fråga är behörig för i ursprungsmedlemsstaten.

2.   I detta direktiv skall det yrke som sökanden önskar utöva i den mottagande medlemsstaten vara detsamma som sökanden är behörig för i ursprungsmedlemsstaten, om det rör sig om jämförbara verksamheter.

…”

8.

I artikel 13 i nämnda direktiv med rubriken ”Villkor för erkännande” föreskrivs följande:

”1.   När det i en mottagande medlemsstat krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträdet till eller utövandet av ett reglerat yrke, ska den behöriga myndigheten i den medlemsstaten ge sökande tillträde till yrket och rätt att utöva det på samma villkor som gäller för landets egna medborgare, om de innehar det kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer enligt artikel 11 som krävs av en annan medlemsstat för tillträdet till eller utövandet av yrket inom dess territorium.

Kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer ska ha utfärdats av en behörig myndighet i en medlemsstat, vilken utsetts i enlighet med denna stats lagar och andra författningar.

2.   Tillträde till ett yrke och rätten att utöva ett som beskrivs i punkt 1 ska också beviljas sökande som på heltid i ett år eller på deltid under motsvarande tid under de senaste tio åren har utövat yrket i fråga i en annan medlemsstat som inte reglerar detta yrke, och som har ett eller flera kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer vilka har utfärdats av en annan medlemsstat som inte reglerar detta yrke.

Kompetensbevis och bevis på formella kvalifikationer ska uppfylla följande krav:

Den yrkeserfarenhet på ett år som avses i första stycket får dock inte krävas, när de bevis på formella kvalifikationer som sökanden har gäller som bevis på en reglerad utbildning.

…”

9.

Enligt 2 § 1 mom. 2 i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården (559/1994), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, avses i denna lag med yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården den som med stöd av denna lag har rätt att använda i förordning av statsrådet avsedd yrkesbeteckning för en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården (yrkesutbildad person med skyddad yrkesbeteckning). Enligt 2 § 2 i samma lag har en legitimerad yrkesutbildad person, en yrkesutbildad person som beviljats tillstånd eller en yrkesutbildad person med skyddad yrkesbeteckning rätt att utöva yrket och använda yrkesbeteckningen. Också andra personer som har fullgod utbildning, erfarenhet och yrkesskicklighet kan verka i yrken för yrkesutbildade personer med skyddad yrkesbeteckning.

10.

Enligt 3 a § 3 i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården är Valvira den behöriga myndighet som avses i direktiv 2005/36 och i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer (1384/2015) när det gäller yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården.

11.

Enligt 5 § 2 i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården har en person som i Finland har genomgått en utbildning som leder till ett i förordning av statsrådet avsett yrke rätt att använda yrkesbeteckningen i fråga.

12.

Enligt 1 § i förordningen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården (564/1994)), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, återfinns yrkesbeteckningen psykoterapeut bland de yrkesbeteckningar för yrkesutbildade personer med skyddad yrkesbeteckning som avses i 2 § 1 mom. 2 punkten i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården.

13.

Enligt 2 a § 1 i denna förordning krävs för att en person ska få använda den skyddade yrkesbeteckningen utbildad ”psykoterapeut” att han eller hon har genomgått psykoterapeututbildning vid ett universitet eller psykoterapiutbildning som ett sådant universitet anordnat tillsammans med en annan utbildningsorganisation.

14.

Enligt 6 § 1 i lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer grundar sig erkännande av yrkeskvalifikationer på kompetensbevis, enskilda bevis på formella kvalifikationer eller en uppsättning av sådana handlingar som har utfärdats av en behörig myndighet i en annan medlemsstat. En förutsättning för erkännande av yrkeskvalifikationer är att en person i sin ursprungsmedlemsstat har rätt att utöva det yrke för vilket han eller hon ansöker om ett beslut om erkännande av yrkeskvalifikationerna.

15.

Enligt 6 § 2 i denna lag gäller erkännande av yrkeskvalifikationer även sökande som på heltid i ett år eller på deltid under motsvarande tid under de senaste tio åren har utövat sitt yrke i en annan medlemsstat som inte reglerar detta yrke, och sökanden har ett eller flera kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer. Dessa handlingar ska påvisa innehavarens beredskap att utöva yrket i fråga. Yrkeserfarenheten på ett år krävs dock inte, om en reglerad yrkesutbildning fastställs i de bevis på formella kvalifikationer som sökanden har.

16.

A har genomgått en utbildning i Finland på finska som organiserades av Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy (nedan kallat HPI), ett finländskt aktiebolag som bedriver verksamhet i Finland, i samarbete med University of the West of England, Bristol (Universitetet i västra England, Bristol, Förenade kungariket, nedan kallat UWE).

17.

Efter att ha fått sin examen i psykoterapi som utfärdades av UWE den 27 november 2017 ansökte A hos Valvira om att få använda yrkestiteln psykoterapeut, som skyddas av gällande nationell lagstiftning.

18.

Under år 2017 kontaktades Valvira av personer som tidigare deltagit i denna utbildning som uttryckte sin oro över många brister i utbildningens faktiska innehåll och praktiska genomförande med hänsyn till de fastställda målen. Valvira kontaktade själv andra deltagare som beskrev liknande erfarenheter.

19.

Genom beslut av den 29 juni 2018 avslog Valvira A:s ansökan om att få använda yrkestiteln psykoterapeut som skyddas av gällande lagstiftning, i huvudsak med motiveringen att A inte lämnat tillräckliga uppgifter till Valvira om utbildningens innehåll.

20.

Genom beslut av den 10 september 2018 avslog Valvira även A:s begäran om omprövning med motiveringen att den aktuella utbildningen hade genomgåtts av A i ett utländskt utbildningssystem, varför Valvira inte hade kunnat försäkra sig om att utbildningen hade anordnats på ett sådant sätt att de krav som gäller för utbildningen i psykoterapi i Finland var uppfyllda.

21.

A överklagade detta beslut i första instans till Förvaltningsdomstolen i Helsingfors (Finland). Förvaltningsdomstolen avslog överklagandet genom en dom av den 25 april 2019. Förvaltningsdomstolen ansåg att utbildningen i fråga skulle anses ha genomförts i Förenade kungariket, trots att den i praktiken hade organiserats i Finland och på finska. Den generella ordningen för erkännande av bevis på formella kvalifikationer som föreskrivs i direktiv 2005/36 innebär inte att det var nödvändigt att bevilja den berörda personens ansökan, eftersom han eller hon inte har utövat yrket som psykoterapeut vare sig i Förenade kungariket, där yrket och utbildningen av psykoterapeuter inte är reglerat, eller i en annan medlemsstat med en liknande ordning.

22.

Förvaltningsdomstolen i Helsingfors fann att det är utrett att utbildningen i fråga uppvisade betydande brister och skillnader i förhållande till psykoterapeututbildningen i Finland. Enligt Förvaltningsdomstolen gjorde Valvira således en riktig bedömning när den fann att A inte hade visat att hennes kunskaper och kvalifikationer var likvärdiga med dem som en person som genomgått en psykoterapeututbildning i Finland hade.

23.

A har i sitt överklagande av denna dom till den hänskjutande domstolen gjort gällande att hennes utbildning ska betraktas som en utbildning som har anordnats i Finland och att UWE, i egenskap av behörig myndighet, har förklarat att denna utbildning uppfyller kraven i förordningen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården. Hennes utbildning ska därför erkännas som en utbildning som berättigar till yrkestiteln psykoterapeut i Finland.

24.

För det fall A:s utbildning inte skulle anses ha genomförts i Finland ska dess likvärdighet enligt A bedömas utifrån de handlingar som avser kursplanen och kvaliteten på det planerade utbildningsprogrammet som A och utbildningens organisatörer har tillhandahållit. Valvira har inte gjort någon sådan bedömning, men har däremot förlitat sig på anonyma brev, ett yttrande från ett till UWE konkurrerande universitet och intervjuer som Valvira själv genomfört. Principen om lojalt samarbete inom unionsrätten innebär att Valvira inte får ifrågasätta innehållet i en handling som UWE har utfärdat i egenskap av behörig myndighet i en annan medlemsstat.

25.

Valvira anser att en utbildning till psykoterapeut som genomförts i en annan medlemsstat måste jämföras med den utbildning som anordnas vid finska universitet. Enligt Valvira uppfyller A:s utbildning emellertid inte de materiella och kvalitativa kraven i Finland, vilket innebär att utbildningen inte kan ge rätt att använda den skyddade yrkestiteln psykoterapeut. Valvira har tillagt att den i princip godtar de utbildningsbevis som utfärdats av universitet och andra utbildningsinstitutioner i andra medlemsstater samt de uppgifter som de lämnar om innehållet i och det praktiska genomförandet av de erbjudna utbildningarna, och att den endast undersöker dem i den mån det är nödvändigt för att avgöra om det föreligger skillnader mellan den finska och den utländska utbildningen.

26.

Den hänskjutande domstolen har preciserat att den redan i ett annat mål har slagit fast att den utbildning som är i fråga i det nationella målet inte kan kvalificeras som en ”utbildning som har genomgåtts i Finland” i den mening som avses i 5 § i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården.

27.

Den hänskjutande domstolen har angett att yrket som psykoterapeut i Finland är ett reglerat yrke i den mening som avses i artikel 3.1 a i direktiv 2005/36, eftersom rätten att använda den berörda yrkestiteln endast beviljas personer som uppfyller de yrkeskvalifikationer som krävs enligt den tillämpliga finska lagstiftningen. Yrket som psykoterapeut omfattas av den generella ordningen för erkännande av bevis på formella kvalifikationer som bland annat föreskrivs i artiklarna 10–14 i direktivet. Eftersom yrket och utbildningen till psykoterapeut inte är reglerade i Förenade kungariket är artikel 13.2 i direktivet tillämplig.

28.

Den hänskjutande domstolen har anfört att med hänsyn till bestämmelserna i direktiv 2005/36 har A, som inte har utövat yrket som psykoterapeut i en annan medlemsstat, där yrket inte är reglerat, inte rätt att utöva detta yrke.

29.

Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida situationen i fråga, trots bestämmelserna i direktivet, ska prövas även mot bakgrund av de grundläggande friheter som garanteras i artiklarna 45 FEUF och 49 FEUF och EU-domstolens praxis på området. Om de grundläggande friheterna skulle behöva beaktas, anser den att det är nödvändigt att ta ställning till hur den berördes examensbevis ska kvalificeras. Det ska härvid även klargöras huruvida den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten, för att försäkra sig om att det utländska examensbeviset intygar att innehavaren av detta har kunskaper och kvalifikationer som är, om inte identiska, åtminstone likvärdiga med dem som intygas genom det nationella examensbeviset, även kan grunda sig på andra uppgifter som den har erhållit om genomförandet av den ifrågavarande utbildningen eller om den, även under de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, måste förlita sig på de uppgifter som ett universitet i en annan medlemsstat har lämnat i detta avseende.

30.

Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

31.

A, Valvira, den finska, den franska, den nederländska och den norska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samma parter, med undantag för den nederländska regeringen, deltog i förhandlingen den 2 december 2021.

32.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 45 och 49 FEUF och artikel 13.2 i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att en ansökan om tillträde till och utövande av ett reglerat yrke i en mottagande medlemsstat ska bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i fördraget när sökanden inte uppfyller villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2005/36 som möjliggör ett sådant tillträde.

33.

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 45 och 49 i FEUF utgör hinder för den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten att grunda sin bedömning av likvärdigheten av sökandens utbildning på information om det närmare innehållet i och det konkreta genomförandet av denna utbildning, när denna information har tillhandahållits honom eller henne av andra källor än dem som anordnar denna utbildning eller de behöriga myndigheterna i ursprungsmedlemsstaten.

34.

Dessa två frågor bygger på antagandet att A:s ansökan om tillträde till yrket som psykoterapeut grundas på yrkeskvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat. Härav följer att A:s situation i princip omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelserna i direktiv 2005/36, särskilt artikel 13.2 i detta, eller, om så inte är fallet, av bestämmelserna om de grundläggande friheterna i fördraget.

35.

Den hänskjutande domstolen har anfört att den redan har slagit fast att den utbildning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen inte kan klassificeras som en utbildning som genomförts i Finland. På grundval av de faktiska omständigheter som framgår av beslutet om hänskjutande kan det enligt min mening emellertid betvivlas att de unionsrättsliga bestämmelser som åberopas är relevanta i en situation som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen.

36.

Jag kommer således att göra vissa inledande anmärkningar avseende tillämpligheten av direktiv 2005/36 och fördragets bestämmelser om etableringsfriheten på en medborgare i den mottagande medlemsstaten som har erhållit sitt examensbevis efter att ha genomfört en utbildning som anordnats tillsammans med ett universitet i en annan medlemsstat.

37.

Direktiv 2005/36 bidrar till att undanröja hindren för den fria rörligheten för personer och tjänster inom unionen genom att tillåta medborgare i medlemsstaterna att utöva ett yrke i en annan medlemsstat än den där de har förvärvat sina kvalifikationer. ( 3 )

38.

I detta direktiv 2005/36 fastställs närmare bestämt de regler enligt vilka en medlemsstat som kräver bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av ett reglerat yrke inom sitt territorium för tillträde till och utövandet av detta yrke ska erkänna sådana yrkeskvalifikationer som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater. ( 4 )

39.

I detta syfte föreskrivs i avdelning III i direktiv 2005/36 tre olika ordningar för erkännande av yrkeskvalifikationer, nämligen ordningen för automatiskt erkännande för yrken för vilka minimikraven för utbildning har samordnats (kapitel III), ordningen för erkännande på grundval av yrkeserfarenhet (kapitel II) och den generella ordningen för erkännande av yrkeskvalifikationer (kapitel I) för alla yrken som inte omfattas av bestämmelserna i kapitlen II och III. ( 5 )

40.

Såsom föreskrivs i artikel 2.1 i direktiv 2005/36 ska dessa bestämmelser gälla för alla de medborgare i en medlemsstat som vill utöva ett reglerat yrke i en annan medlemsstat än den där de har förvärvat sina yrkeskvalifikationer.

41.

Denna omständighet tycks mig vara avgörande.

42.

Direktiv 2005/36 avser således situationer där en individ i en medlemsstat har erhållit vissa yrkeskvalifikationer som kvalificerar vederbörande för tillträde till eller utövande av en viss verksamhet i samma medlemsstat och som därefter önskar få dessa kvalifikationer erkända i en annan medlemsstat för att kunna få tillträde till eller utöva ett yrke på samma sätt som medborgarna i den mottagande medlemsstaten.

43.

Det handlar således om att i medlemsstat A säkerställa erkännandet av yrkeskvalifikationer som erhållits i medlemsstat B, för att ge den person som förfogar över yrkeskvalifikationer möjlighet att fritt etablera sig i medlemsstat A, trots att hans eller hennes examensbevis i teorin gjorde honom eller henne förutbestämd att utöva ett yrke i medlemsstaten B.

44.

Den situation som är aktuell i målet vid den nationella domstolen skiljer sig från de situationer som avses i direktiv 2005/36.

45.

Det examensbevis som klaganden i målet vid den nationella domstolen innehar utfärdades efter en utbildning i Finland, på denna stats språk, i samarbete med ett institut som är etablerat i samma medlemsstat. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det brittiska universitet som utfärdar examensbeviset har hävdat att det har utarbetat den utbildning som ges så att den uppfyller kraven i den finska förordningen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården.

46.

Mot bakgrund av dessa omständigheter kan slutsatsen dras att den utbildning som ges uteslutande syftade till att göra det möjligt att utöva yrket som psykoterapeut i Finland. Den omständigheten att examensbeviset i fråga utfärdas i samarbete med en institution i en annan medlemsstat kan inte påverka slutsatsen att ursprungsmedlemsstaten och den mottagande medlemsstaten i en sådan situation är densamma. I själva verket var det för sökanden inte fråga om att utnyttja sin rätt till etableringsfrihet på grundval av yrkeskvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat än ursprungsmedlemsstaten. Under dessa omständigheter anser jag att en sådan situation inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/36, varför den inte kan bedömas mot bakgrund av dess bestämmelser.

47.

Det framgår även av dessa omständigheter att A:s situation, såsom den beskrivits av den hänskjutande domstolen, inte har någon anknytning till fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna. ( 6 ) Enbart den omständigheten att examensbeviset i fråga har utfärdats i samarbete med ett universitet i en annan medlemsstat gör det inte möjligt att fastställa att det föreligger en tillräcklig anknytning till A:s situation när examensbeviset utfärdas efter en utbildning som äger rum i den mottagande medlemsstaten, på denna stats språk, vilket uteslutande syftar till att göra det möjligt för psykoterapeuter att få tillträde till utbildning för psykoterapeuter i Finland. Ur A:s synvinkel är inblandningen av ett utländskt universitet enligt min mening av underordnad karaktär. ( 7 ) Under dessa omständigheter kan artiklarna 45 och 49 i EUF-fördraget, som syftar till att skydda personer som faktiskt utnyttjar de grundläggande friheterna, inte ge A några rättigheter. ( 8 ) A kan inte åberopa dessa inom ramen för sin begäran om tillträde till yrket som psykoterapeut och utövandet av detta.

48.

En sådan slutsats innebär visserligen inte att unionsrätten inte är relevant i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet. Jag anser emellertid att den endast omfattas av bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster eller om etableringsfriheten för UWE, i egenskap av institution i en medlemsstat som ingår samarbete med en institution i en annan medlemsstat för att anordna en utbildning i den sistnämnda medlemsstaten. En eventuell överträdelse av fördragets bestämmelser om grundläggande friheter bör då i första hand undersökas i förhållande till det utländska universitetet.

49.

Jag anser emellertid att denna fråga går utanför ramen för de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt och att den kräver en annan analys, vilken domstolen inte kan göra med hänsyn till de uppgifter som lämnats i begäran om förhandsavgörande.

50.

De faktiska omständigheter som ligger till grund för den andra tolkningsfrågan visar dessutom att A:s situation varken omfattas av bestämmelserna i direktiv 2005/36 eller av EUF-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna. Det är nämligen fråga om att inom ramen för denna andra begäran om förhandsavgörande fastställa huruvida Valvira, i egenskap av behörig myndighet, kunde göra en fördjupad prövning av de yrkeskvalifikationer som sökanden åberopat för att avgöra om dessa kvalifikationer ger henne tillträde till yrket som psykoterapeut i Finland.

51.

Redan det faktum att man använder sig av information om det närmare innehållet i och det konkreta genomförandet av den utbildning som genomgåtts tyder enligt min mening på att utbildningen, oberoende av dessa omständigheter, i teorin ger tillträde till yrket som psykoterapeut i Finland. Om den utbildning som genomgåtts hade ett helt annat syfte, eller om det tydligt framgick att utbildningen i fråga, mot bakgrund av kraven i finländsk rätt, endast var partiell, skulle ett sådant konstaterande räcka för att avslå ansökan om tillträde till detta yrke.

52.

Det är således endast på grund av att utbildningen verkligen syftar till att utbilda psykoterapeuter i Finland som Valvira gör en sådan fördjupad undersökning för att kontrollera att utbildningen i praktiken uppfyller kraven i finländsk rätt.

53.

Genom att grunda sig på uppgifter om utbildningens närmare innehåll och konkreta genomförande, försöker Valvira således inte kontrollera huruvida en utbildning som anordnats av en institution i en annan medlemsstat är likvärdig med den utbildning som anordnats i Finland, utan att kontrollera att den utbildning som anordnats i Finland uppfyller de krav som uppställs i finsk rätt för att möjliggöra tillträde till yrket som psykoterapeut.

54.

Under dessa omständigheter anser jag att utbildningen i fråga bör betraktas som en utbildning som anordnats i Finland i den mening som avses i unionsrätten, vilket innebär att A:s situation vare sig kan analyseras mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 2005/36 eller mot bakgrund av fördragets bestämmelser om hennes etableringsfrihet.

55.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att tolkningsfrågorna ska besvaras så, att en ansökan om tillträde till och utövande av ett yrke, som framställts av en studerande som har erhållit ett examensbevis som har utfärdats i samarbete med ett universitet i en annan medlemsstat efter en utbildning som uteslutande har genomförts i den mottagande medlemsstaten, på denna stats språk, i syfte att utöva det aktuella yrket i denna medlemsstat, inte kan bedömas mot bakgrund av direktiv 2005/36 eller artiklarna 45 och 49 i EUF-fördraget.

56.

För det fall att domstolen emellertid anser att direktiv 2005/36 och bestämmelserna om etableringsfrihet för A är tillämpliga i en situation som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, ska jag analysera tolkningsfrågorna.

57.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 45 och 49 FEUF och artikel 13.2 i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att en ansökan om tillträde till och utövande av ett reglerat yrke i en mottagande medlemsstat ska bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i fördraget när sökanden inte uppfyller villkoren i sistnämnda bestämmelse, enligt vilken ett sådant tillträde är tillåtet.

58.

Inom ramen för den generella ordning som föreskrivs i direktiv 2005/36 regleras i artikel 13.2 i direktiv 2005/36 de villkor på vilka en mottagande medlemsstat tillåter tillträde till och utövande av ett reglerat yrke när den sökande har ett bevis på vissa formella kvalifikationer som har utfärdats i en medlemsstat där yrket inte är reglerat.

59.

Som den nationella domstolen påpekar omfattas yrket som psykoterapeut inte av ordningen för automatiskt erkännande och omfattas därför av bestämmelserna i den generella ordningen. Det framgår dessutom av de rättsliga och faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen redogjort för att yrket som psykoterapeut är ett reglerat yrke i Finland i den mening som avses i direktiv 2005/36, till skillnad från i Förenade kungariket, där utövandet av detta yrke inte är beroende av att bestämda yrkeskvalifikationer innehas.

60.

Det är emellertid utrett att klaganden i det nationella målet inte uppfyller kraven i artikel 13.2 i direktiv 2005/36. Frågan uppkommer således om tillträdet till yrket som psykoterapeut och utövandet av detta yrke trots detta kan erkännas på grundval av de grundläggande friheter som föreskrivs i EUF-fördraget.

61.

Såsom den franska och den finska regeringen gjort gällande är svaret på denna fråga beroende av omfattningen av den harmonisering som följer av direktiv 2005/36. Enligt fast rättspraxis ska nationella bestämmelser inom ett område där det har skett en fullständig harmonisering på unionsnivå inte bedömas enligt de primärrättsliga bestämmelserna utan med ledning av denna harmoniseringsåtgärd. ( 9 ) Den verkan att fördragets normer ersätts av sekundärrättsakten uppkommer emellertid bara när unionsrättsakten uttömmande reglerar ett ämne. ( 10 )

62.

Med andra ord, om det skulle anses att den harmonisering som skett genom artikel 13.2 i direktiv 2005/36 är uttömmande, skulle en ansökan om tillträde till yrket som psykoterapeut i en mottagande medlemsstat på grundval av de yrkeskvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat inte längre kunna bedömas mot bakgrund av primärrätten.

63.

A, liksom den franska och den finska regeringen stöder denna uppfattning, medan den nederländska regeringen och kommissionen har motsatt sig den. De anser att det faktum att villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2005/36 inte är uppfyllda inte innebär att ansökan om tillträde till yrket som psykoterapeut inte kan prövas mot bakgrund av bestämmelserna i fördraget.

64.

Jag instämmer i denna uppfattning. Artikel 13.2 i direktiv 2005/36 innebär enligt min mening inte någon uttömmande harmonisering och den omständigheten att villkoren i denna bestämmelse inte är uppfyllda hindrar inte att en ansökan om tillträde till ett yrke och utövandet av detta prövas på grundval av EUF-fördraget.

65.

Av domstolens rättspraxis följer att den grad av harmonisering som ett direktiv medför måste fastställas inte enbart med hänsyn tagen till dess lydelse utan även till det sammanhang och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som det ingår i. ( 11 )

66.

Domstolen konstaterade att syftet med direktiven om ömsesidigt erkännande av examensbevis har som målsättning att underlätta det ömsesidiga erkännandet av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis genom att fastställa gemensamma regler och kriterier. ( 12 ) Det framgår dessutom av skäl 40 i direktiv 2005/36 att direktivets mål är att ”rationalisera, förenkla och förbättra reglerna om erkännande av yrkeskvalifikationer”, så att medlemsstaternas medborgare ska kunna utöva ett yrke i en annan medlemsstat än den där de har skaffat sig sina yrkeskvalifikationer. ( 13 )

67.

För detta ändamål ger direktiv 2005/36 personer som har erhållit sina yrkeskvalifikationer i en medlemsstat en garanti att få tillträde till samma yrke och utöva det i en annan medlemsstat med samma rättigheter som dess medborgare. ( 14 )

68.

Dessa mål att förenkla och förbättra erkännandet av yrkeskvalifikationer, som är kopplade till idén med den garanti som direktiv 2005/36 ger, visar tydligt att unionslagstiftaren har för avsikt att garantera rätten till etableringsfrihet för medlemsstaternas medborgare i de mottagande medlemsstaterna när villkoren i direktiv 2005/36 är uppfyllda. Av detta följer däremot inte att yrkeskvalifikationer endast kan erkännas om dessa villkor är uppfyllda.

69.

Med andra ord kan, mot bakgrund av målen med direktiv 2005/36, även om erkännandet av yrkeskvalifikationer underlättas på grundval av bestämmelserna i detta direktiv och även om uppfyllandet av de villkor som anges däri garanterar den som har dessa rätt till tillträde till ett yrke och rätt att utöva yrket i en annan medlemsstat, inte därav slutsatsen dras att denna rätt endast kan erkännas i dessa fall.

70.

Detta framgår också av ordalydelsen i artikel 13.2 i direktiv 2005/36, med rubriken ”Villkor för erkännande”. Där anges nämligen att tillträde till yrket och utövandet av detta ”beviljas” sökande som uppfyller föreskrivna villkor. Av denna formulering följer att den mottagande medlemsstaten, om dessa villkor är uppfyllda, är skyldig att erkänna yrkeskvalifikationerna i fråga och ge tillträde till yrket. Artikel 13.2 i direktiv 2005/36 är i denna mening ett uttryck för den garanti som anges i skälen till direktiv 2005/36.

71.

Härav kan emellertid inte slutsatsen dras att dessa villkor är de enda som kan ge tillträde till ett yrke och rätt att utöva yrket. De är däremot de enda villkor som garanterar tillträdet till detta yrke.

72.

Av målen med direktiv 2005/36 och av ordalydelsen i artikel 13.2 i det direktivet framgår enligt min mening att texten inte företar någon uttömmande harmonisering. Även om det i artikel 13.2 i direktiv 2005/36 således föreskrivs under vilka villkor medlemsstaterna ska erkänna yrkeskvalifikationer som har erhållits i en annan medlemsstat, kan den inte tolkas så, att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att systematiskt vägra tillträde till ett yrke och utövandet av detta när dessa villkor inte är uppfyllda.

73.

Domstolen har redan slagit fast att den princip som följer av fördragets grundläggande friheter som föreskrivs i EUF-fördraget inte kan förlora en del av sitt värde till följd av antagandet av direktiv om ömsesidigt erkännande av examensbevis. Dessa direktiv har nämligen inte till syfte och får inte medföra att erkännandet av sådana examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis i situationer som inte omfattas av direktiven försvåras. ( 15 )

74.

Det ska understrykas att även om uttrycket ”situationer som inte omfattas” tycks avse situationer som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiven om ömsesidigt erkännande av examensbevis, har denna rättspraxis emellertid utvecklats såväl i sådana situationer ( 16 ) som i situationer där villkoren i dessa direktiv inte var uppfyllda. ( 17 )

75.

Med andra ord innebär direktiv 2005/36 en harmonisering av villkoren för erkännande av yrkeskvalifikationer i enlighet med de villkor som anges i direktivet. Däremot fastställs ingen regel om erkännande (eller icke-erkännande) av yrkeskvalifikationer i situationer som inte omfattas av dess tillämpningsområde eller i situationer där de villkor som fastställs i bestämmelserna i direktiv 2005/36 inte är uppfyllda.

76.

Härav följer enligt min mening att de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget således kan tillämpas på en situation som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/36, men som inte uppfyller villkoren i artikel 13.2 i direktivet.

77.

En sådan tolkning tycks enligt min mening stärkas av domstolens senaste rättspraxis om tillämpningen av bestämmelserna i EUF-fördraget, när direktiv 2005/36 inte är tillämpligt, eftersom sökanden som inte har avslutat sina studier inte har något bevis på formella kvalifikationer, som intygar hans eller hennes yrkeskvalifikationer som apotekare, ( 18 ) eller när sökanden, trots att han eller hon har ett bevis på formella kvalifikationer, inte inkommer med det intyg om praktisk erfarenhet som åtföljer det bevis på formella kvalifikationer som är ett villkor för att få utöva läkaryrket i ursprungsmedlemsstaten. ( 19 )

78.

Det vore paradoxalt att medge att en ansökan om tillträde kan prövas på grundval av andra bestämmelser än dem i direktiv 2005/36 när sökanden inte har något fullständigt bevis på formella kvalifikationer, medan så inte skulle kunna vara fallet när sökanden innehar ett bevis på formella kvalifikationer, men inte uppfyller villkoren i direktiv 2005/36. En sökande som inte har något bevis på formella kvalifikationer skulle således försättas i en bättre situation än den som har yrkeskvalifikationer men som inte uppfyller villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2005/36.

79.

Detta gäller i än högre grad som det, när det gäller dessa situationer, kan fastställas att gränsen mellan vad som omfattas av direktivets tillämpningsområde och vad som inte omfattas av detta kan visa sig vara svår att fastställa. Det skulle nämligen, i en sådan situation där den sökande inte har något examensbevis, på motsvarande sätt kunna hävdas att villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2005/36 inte är uppfyllda, även om de är tillämpliga, eftersom den sökande inte kan uppvisa några bevis på formella kvalifikationer i den mening som avses i direktiv 2005/36.

80.

Under dessa omständigheter anser jag att det är svårt att godta att dessa båda situationer ska behandlas olika. I dessa två fall föreskrivs det inte någon särskild bestämmelse i direktiv 2005/36 och det föreskrivs inte någon skyldighet för staten att avvisa erkännandet av sökandens yrkeskvalifikationer.

81.

Jag vill även tillägga att jag, i motsats till vad den franska regeringen har hävdat, inte kan se den risk som en sådan tolkning skulle medföra för den ändamålsenliga verkan av artikel 13.2 i direktiv 2005/36.

82.

De villkor som föreskrivs i denna bestämmelse är de enda villkor som garanterar sökanden tillträde till ett yrke och rätten att utöva yrket, eftersom medlemsstaten är skyldig att bevilja ansökan när dessa är uppfyllda. Den omständigheten att en sökande som inte uppfyller dessa villkor kan få sin ansökan prövad på grundval av EUF-fördraget påverkar inte denna slutsats. I ett sådant fall förfogar en sådan sökande inte över någon garanti för att medlemsstaten beviljar ansökan, eftersom prövningen av hans eller hennes yrkeskvalifikationer i syfte att få tillträde till ett yrke är beroende av andra faktorer. ( 20 )

83.

Jag anser därför att artiklarna 45 och 49 FEUF och artikel 13.2 i direktiv 2005/36 ska tolkas så, att en ansökan om tillträde till ett reglerat yrke och rätten att utöva ett sådant yrke i en mottagande medlemsstat ska bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i EUF-fördraget när sökanden inte uppfyller villkoren i sistnämnda bestämmelse som möjliggör ett sådant tillträde.

84.

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 45 och 49 FEUF utgör hinder för den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten att grunda sin bedömning av likvärdigheten av sökandens utbildning på uppgifter som avser det närmare innehållet i och det konkreta genomförandet av denna utbildning när denna information har lämnats av andra källor än dem som anordnar utbildningen eller de behöriga myndigheterna i ursprungsmedlemsstaten.

85.

Jag kommer kort att erinra om rättspraxis avseende prövning av ansökningar om tillträde till ett yrke i en mottagande medlemsstat på grundval av bestämmelserna i EUF-fördraget, i vilken det fastställs en presumtion för förvärv av kunskaper och kvalifikationer på grundval av det examensbevis som den sökande åberopar. Jag kommer sedan att undersöka om, och i förekommande fall på vilka villkor, denna presumtion kan vederläggas.

86.

Enligt fast rättspraxis har medlemsstaterna, i avsaknad av harmonisering av villkoren för tillträde till ett yrke, rätt att fastställa vilka kunskaper och kvalifikationer som är nödvändiga för att utöva detta yrke och rätt att kräva att ett examensbevis uppvisas för att styrka att innehavaren besitter sådana kunskaper och kvalifikationer. ( 21 )

87.

Medlemsstaterna är emellertid skyldiga att iaktta de grundläggande friheter som föreskrivs i EUF-fördraget när de utövar sin behörighet inom detta område. ( 22 ) De nationella bestämmelser som antagits i detta hänseende får i synnerhet inte utgöra ett obefogat hinder för utövandet av den grundläggande frihet som garanteras genom artiklarna 45 och 49 FEUF. ( 23 )

88.

Av EU-domstolens praxis framgår att nationella kvalifikationsregler, även om de tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet, kan få till följd att utövandet av grundläggande friheter hindras om det i de nationella reglerna inte tas hänsyn till kunskaper och kvalifikationer som den berörda personen redan har förvärvat i en annan medlemsstat. ( 24 )

89.

I detta sammanhang ska myndigheterna i en medlemsstat, som har att ta ställning till en unionsmedborgares ansökan om tillstånd att utöva ett yrke som, enligt den nationella lagstiftningen, för tillträde förutsätter innehav av ett utbildningsbevis eller yrkeskvalifikationer, eller praktisk erfarenhet, beakta samtliga de utbildningsbevis, examensbevis och andra behörighetsbevis, liksom den relevanta erfarenhet som sökanden har förvärvat, genom att göra en jämförelse mellan å ena sidan den kompetens som intygas genom dessa behörighetsbevis och denna erfarenhet och å andra sidan de kunskaper och kvalifikationer som krävs enligt den nationella lagstiftningen. ( 25 )

90.

Denna jämförande bedömning ska ge myndigheterna i den mottagande medlemsstaten möjlighet att objektivt försäkra sig om att det utländska examensbeviset intygar att dess innehavare har kunskaper och kvalifikationer som är om inte identiska så åtminstone likvärdiga med dem som intygas genom ett nationellt examensbevis. Denna bedömning av det utländska examensbevisets likvärdighet ska ske uteslutande med beaktande av den kunskaps- och kvalifikationsnivå som innehavaren av ett sådant examensbevis kan antas ha uppnått, med hänsyn till vad som intygas i beviset om innehållet i och varaktigheten av den teoretiska och praktiska utbildning som genomgåtts. ( 26 )

91.

Med andra ord är myndigheten i den mottagande medlemsstaten skyldig att förlita sig på de kunskaper och kvalifikationer som det examensbevis som sökanden åberopar ger möjlighet att förvärva. I detta avseende skapar denna mekanism, som bygger på förtroende mellan medlemsstaterna, en presumtion för att den sökande har de kunskaper och kvalifikationer som intygas genom examensbeviset i fråga, utan att det är tillåtet för den mottagande medlemsstaten att kontrollera huruvida den sökande faktiskt har förvärvat dessa kunskaper och kvalifikationer.

92.

Närmare bestämt syftar denna jämförande bedömning enbart till att fastställa innehållet i utbildningen, arten av den utbildning som genomgåtts, och varaktigheten av utbildningen för att fastställa om de kvalifikationer som intygas genom det utländska examensbeviset motsvarar dem som krävs enligt bestämmelserna i den mottagande medlemsstaten. ( 27 ) Däremot kan den jämförande bedömning som den mottagande medlemsstaten gjort, såsom kommissionen påpekat, inte under några omständigheter, sträcka sig till att medge en bedömning av kvaliteten på den utbildning som anordnats eller en kontroll av om de kunskaper som intygas genom examensbeviset faktiskt har förvärvats.

93.

En sådan kontroll skulle inte bara strida mot idén om en presumtion som fastställts i rättspraxis och som grundar sig på det enda examensbevis som den sökande innehar, utan skulle dessutom äventyra förtroendet mellan medlemsstaterna och deras behöriga myndigheter och, slutligen, hindra erkännandet av examensbevis.

94.

Under dessa omständigheter anser jag att artiklarna 45 och 49 FEUF i princip utgör hinder för den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten att grunda sin bedömning av likvärdigheten av den sökandes utbildning på information om det närmare innehållet i och det konkreta genomförandet av denna utbildning, när denna information har lämnats till den av andra källor än organisatörerna av denna utbildning eller de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten. Att ta hänsyn till sådana faktorer förefaller mig gå längre än vad som är tillåtet enligt domstolens praxis och skulle undergräva systemet för ömsesidigt erkännande av kvalifikationer inom unionen.

95.

Även om det tydligt framgår av rättspraxis att den jämförande bedömning av examensbevis som utförs av den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten grundas på de kvalifikationer som det examensbevis som sökanden åberopar gör det möjligt att presumera, anser jag även att en sådan presumtion, i begränsade fall, kan kullkastas och att den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten då får utföra kontroller som går utöver de kvalifikationer som intygas genom sökandens examensbevis.

96.

Enligt min mening är en sådan möjlighet i själva verket inneboende i de grundläggande friheter som föreskrivs i fördraget, vilka säkerställer fri etablering och erkännande av yrkeskvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat eller efter en utbildning som anordnas av en institution i en annan medlemsstat, samtidigt som det i vissa begränsade fall föreskrivs undantag från dessa principer.

97.

Även om det står klart, vilket domstolen har slagit fast, att nationella kvalifikationsregler, även om de tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet, kan få till följd att utövandet av grundläggande friheter hindras om det i de nationella reglerna inte tas hänsyn till kunskaper och kvalifikationer som den berörda personen redan har förvärvat i en annan medlemsstat, anser jag att ett sådant hinder kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, under förutsättning att de är ägnade att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

98.

Såsom den franska och den finska regeringen har påpekat gäller det yrke som är i fråga i det nationella målet yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården som är ansvariga för patienter. Under dessa omständigheter syftar den jämförande bedömning som utförs av den behöriga myndigheten och går utöver den presumtion som grundar sig på det examensbevis som sökanden åberopat till att garantera patientsäkerheten och är således avsedd att säkerställa skyddet för folkhälsan, vilket utgör ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i etableringsfriheten. ( 28 )

99.

Det måste emellertid även kontrolleras att en sådan prövning är ägnad att säkerställa skyddet för folkhälsan och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

100.

För att uppfylla kraven på proportionalitet och nödvändighet kan enligt min mening en jämförande bedömning av yrkeskvalifikationer, med beaktande av andra faktorer än de enda yrkeskvalifikationer som ett examensbevis som innehas gör det möjligt att presumera för att skydda folkhälsan, endast ske i ett fall där det föreligger en konstaterad risk för patientsäkerheten och folkhälsan om sökanden skulle få tillträde till yrket i fråga och rätt att utöva yrket.

101.

Förekomsten av en sådan risk måste fastställas av den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten, som kan grunda sig på en rad samstämmiga indicier avseende systembrister i den utbildning som den sökande har genomgått. Den kan däremot inte enbart stödja sig på anonyma och isolerade angivelser utan att göra några andra kontroller, i synnerhet inte när utbildningen i själva verket har genomförts i denna medlemsstat, och den därför förfogar över omfattande medel för att göra detta.

102.

I synnerhet måste det, såsom den franska regeringen har påpekat, vara tillåtet för den myndighet som utfärdar examensbeviset i fråga att lämna klargörande upplysningar när den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten fastställer att den utbildning som genomgåtts kan innebära en risk för folkhälsan.

103.

Med andra ord, även om skyddet av folkhälsan kan motivera en jämförande bedömning av examensbevis som inte enbart grundar sig på de yrkeskvalifikationer som det examensbevis som sökanden åberopar gör det möjligt att anta, är den behöriga myndigheten under alla omständigheter alltid skyldig att ta hänsyn inte bara till de yrkeskunskaper som sökanden faktiskt besitter, utan till alla relevanta faktorer som gör det möjligt att få tillträde till ett yrke och rätt att utöva yrket.

104.

Jag anser följaktligen att den andra tolkningsfrågan ska besvaras så, att artiklarna 45 och 49 i EUF-fördraget inte utgör hinder för den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten att beakta information om utbildningens närmare innehåll och konkreta genomförande, när denna information har tillhandahållits av andra tillförlitliga källor än utbildningens organisatörer eller behöriga myndigheter i ursprungsmedlemsstaten, för att fastställa att det föreligger en konstaterad risk för patientsäkerheten. Den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten kan emellertid inte enbart grunda sig på sådana omständigheter för att vägra en medborgare i en medlemsstat som har erhållit sitt examensbevis vid ett universitet i en annan medlemsstat tillträde till yrket och rätt att utöva yrket.

105.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att de tolkningsfrågor som ställts av Högsta Förvaltningsdomstolen, Finland, ska besvaras på följande sätt:

En ansökan om tillträde till ett yrke och rätten att utöva detta yrke, som framställts av en studerande som har erhållit ett examensbevis som har utfärdats i samarbete med ett universitet i en annan medlemsstat efter en utbildning som uteslutande har genomgåtts i den mottagande medlemsstaten, på denna stats språk, i syfte att utöva det aktuella yrket i denna medlemsstat, ska inte bedömas mot bakgrund av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013. Artiklarna 45 och 49 i EUF-fördraget, som syftar till att skydda personer som faktiskt utnyttjar de grundläggande friheterna, är inte heller tillämpliga på situationen för en sådan studerande, vilket innebär att studeranden inte kan åberopa dem i samband med sin ansökan om tillträde till ett yrke och rätten att utöva detta yrke.