1

Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 12 mars 2019, Frankrike/kommissionen (T‑26/18, ej publicerad, EU:T:2019:153) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Republiken Frankrikes talan enligt artikel 263 FEUF om delvis ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/2014 av den 8 november 2017 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 292, 2017, s. 61) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

2

I artikel 2 c i kommissionens förordning (EG) nr 1120/2009 av den 29 oktober 2009 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i avdelning III i rådets förordning (EG) nr 73/2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 316, 2009, s. 1), återfinns följande definition:

”permanent betesmark: mark som utnyttjas till att odla gräs eller annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom odling (insådd) och som under fem år eller mer inte ingår i växtföljden på jordbruksföretaget, dock inte areal uttagen enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 [av den 30 juni 1992 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven (EGT L 215, 1992, s. 85; svensk specialutgåva, område 15, volym 11 s. 161)], artiklarna 22, 23 och 24 i rådets förordning (EG) nr 1257/1999 [av den 17 maj 1999 om stöd från EUGFJ till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 1999, s. 80)] och artikel 39 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 [av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1)]. I detta sammanhang avses med gräs eller annat örtartat foder alla örtartade växter som är vanliga i naturliga betesmarker eller brukar ingå i fröblandningar för betes- eller ängsmark i medlemsstaten, oavsett om sådana marker används för bete. Medlemsstaterna får inbegripa de jordbruksgrödor som förtecknas i bilaga I.”

3

Del II i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65) innehöll en avdelning III som avsåg ”[k]ontroller”, i vilken artikel 34 i förordningen avseende ”[f]astställande av arealer” återfanns. I punkterna 2 och 4 i den artikeln föreskrevs följande:

”2.   Ett jordbruksskiftes totala areal får beaktas endast om den fullt ut används i enlighet med vad som är brukligt i den berörda medlemsstaten eller regionen. I övriga fall ska den faktiskt använda arealen beaktas.

I regioner där vissa landskapselement, särskilt häckar, diken och murar, traditionellt är en del av goda jordbruksmetoder och gott markutnyttjande, får medlemsstaterna besluta att motsvarande areal ska anses ingå i den fullt ut använda arealen, förutsatt att den inte överskrider en sammanlagd bredd som ska fastställas av medlemsstaterna. Denna bredd ska motsvara den traditionella bredden i regionen i fråga, men den får inte överstiga två meter.

I de fall en medlemsstat, före denna förordnings ikraftträdande, i enlighet med artikel 30.2 tredje stycket i [kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 141, 2004, s. 18)] har meddelat kommissionen en bredd på mer än två meter får den bredden emellertid fortfarande tillämpas.

…

4.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 34.2 i [rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16)] ska ett jordbruksskifte som innehåller träd anses vara stödberättigande areal inom systemen för arealstöd, förutsatt att jordbruksverksamheten eller, i tillämpliga fall, den planerade produktionen kan utföras på ett liknande sätt som på skiften utan träd i samma område.”

4

Avdelning IV med rubriken ”Ekonomisk förvaltning av fonderna” i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549) omfattar kapitel IV med rubriken ”Bokföringsmässig kontroll”. I avsnitt II i det kapitlet med rubriken ”Avslutande av räkenskaperna” återfinns artikel 52 i nämnda förordning, vilken avser ”[k]ontroll av överensstämmelse”. I punkterna 1 och 2 i den artikeln föreskrivs följande:

”1.   När kommissionen upptäcker att utgifter som omfattas av artikel 4.1 och artikel 5 inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten och, när det gäller Ejflu, inte har betalats ut i överensstämmelse med tillämplig unionsrätt och nationell rätt som avses i artikel 85 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 2013, s. 320)], ska kommissionen anta genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det rådgivande förfarande som avses i artikel 116.2.

2.   Kommissionen ska göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen ska beakta överträdelsens art samt den ekonomiska förlust som unionen lidit. Den ska grunda den inställda utbetalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, tillämpa extrapolerade korrigeringar eller schablonkorrigeringar. Schablonkorrigeringar ska endast tillämpas när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.”

5

Kapitel III med rubriken ”Avslutande av räkenskaper och andra kontroller” i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18) innehåller artikel 12 i den förordningen, med rubriken ”Kriterier och metoder för tillämpning av korrigeringar i samband med kontroll av överensstämmelse”. I punkt 7 i den artikeln föreskrivs följande:

”När beloppet för schablonkorrigeringen fastställs ska kommissionen ta särskild hänsyn till vissa omständigheter i fråga om bristernas allvar eller risken för ekonomisk förlust för unionen, nämligen

…

…”

6

I artikel 34.2 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59) föreskrivs följande:

”När kommissionen, till följd av en undersökning, anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med unionens regler, ska den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och specificera vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden, och ange den preliminära nivån på den finansiella korrigeringen som vid den aktuella tidpunkten i förfarandet anses motsvara iakttagelserna. Meddelandet ska också innehålla tidpunkten för ett bilateralt möte inom fyra månader efter utgången av svarstiden för medlemsstaten. Meddelandet ska innehålla en hänvisning till den här artikeln.

Medlemsstaten ska besvara meddelandet inom två månader efter mottagandet av meddelandet. I sitt svar ska medlemsstaten ha möjlighet att bland annat

I berättigade fall får kommissionen på begäran av medlemsstaten godkänna förlängning av svarstiden på två månader med högst två månader. Denna begäran ska lämnas till kommissionen före svarstidens utgång.

Om medlemsstaten anser att ett bilateralt möte inte krävs, ska den informera kommissionen om detta i sitt svar på det meddelande som nämns ovan.”

7

I kommissionens meddelande av den 8 juni 2015, med rubriken ”Riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna” (C(2015) 3675 final) (nedan kallade 2015 års riktlinjer), återfinns kapitel 3 som har rubriken ”Finansiella schablonkorrigeringar i samband med brister i förvaltnings- och kontrollsystemen som rör utgifternas laglighet och korrekthet”. Detta kapitel innehåller punkterna 3.1.–3.5. i 2015 års riktlinjer. I punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer, med rubriken ”Schablonkorrigeringssats”, anges följande:

”…

Enligt artikel 12.7 i förordning [nr 907/2014] ska kommissionens avdelningar ’ta särskild hänsyn till vissa omständigheter i fråga om bristernas allvar eller risken för ekonomisk förlust för unionen’ som därför motiverar en högre schablonkorrigeringssats:

…

…”

8

Bakgrunden till tvisten har beskrivits av tribunalen i punkterna 1–37 i den överklagade domen och kan, utifrån behovet i förevarande mål, sammanfattas enligt följande.

9

Mellan den 24 och den 28 november 2014 genomförde Europeiska kommissionen en undersökning i Frankrike avseende sökt arealstöd enligt den första pelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) för ansökningsåren 2013 och 2014.

10

Genom skrivelse av den 25 februari 2015 underrättade kommissionen Republiken Frankrike om resultaten av denna undersökning i enlighet med artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014, och anmodade vidare denna medlemsstat att inkomma med ytterligare uppgifter.

11

Den 26 juni 2015 översände Republiken Frankrike sina synpunkter och de ytterligare uppgifter som begärts avseende nämnda undersökning till kommissionen.

12

Den 3 juli 2015 kallade kommissionen de franska myndigheterna till ett bilateralt möte som hölls den 7 juli 2015.

13

Genom skrivelse av den 22 september och den 22 oktober 2015 lämnade Republiken Frankrike ytterligare uppgifter till kommissionen.

14

Mellan den 30 november och den 4 december 2015 genomförde kommissionen en kompletterande undersökning i Frankrike för att kontrollera det belopp som de franska myndigheterna hade föreslagit för den ekonomiska skada som Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) lidit till följd av ett antal oegentligheter.

15

Genom skrivelse av den 15 december 2015, den 23 december 2015 och den 12 januari 2016 lämnade dessa myndigheter ytterligare uppgifter till kommissionen avseende storleken på den ekonomiska skadan.

16

Som svar på en skrivelse från kommissionen av den 25 januari 2016 lämnade nämnda myndigheter ytterligare uppgifter i detta avseende genom skrivelse av den 27 januari, den 12 februari, den 22 februari och den 26 februari 2016.

17

Genom skrivelse av den 20 maj 2016, som skickades med stöd av artikel 34.3 tredje stycket i genomförandeförordning nr 908/2014, underrättade kommissionen officiellt de franska myndigheterna om sitt förslag att undanta ett belopp på 117439017,55 euro från unionsfinansiering på grund av att genomförandet av arealstödssystemet i Frankrike under ansökningsåren 2013 och 2014 inte var förenligt med unionsbestämmelserna (nedan kallat det officiella meddelandet av den 20 maj 2016). Detta korrigeringsförslag grundade sig på flera brister.

18

En första brist grundade sig särskilt på brister i systemet för identifiering av jordbruksskiften – geografiskt informationssystem (LPIS – GIS), som inrättats av de franska myndigheterna och som kallas ”Register över geografisk parcell” (jordbruksskiftesregistret).

19

En andra brist avsåg problem i samband med definitionen av stödberättigade arealer till följd av en felaktig tolkning av artikel 34 i förordning nr 1122/2009 som de franska myndigheterna hade fortsatt att tillämpa. Denna tolkning ledde till att de inte alltid uteslöt arealer som inte var stödberättigade enligt unionslagstiftningen om ”god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden”.

20

I det avseendet klandrades de franska myndigheterna bland annat för att ha ansett att i huvudsak beskogade arealer som erbjöd ytterst begränsade betesresurser eller var otillgängliga för djur – vilka deklarerats som ”landes et parcours” (hedmark och betesmark) – utgjorde landskapselement och således var stödberättigade, trots att dessa arealer inte uppfyllde de villkor som uppställs i den franska lagstiftningen och i unionslagstiftningen, eftersom de inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 34.3 i förordning nr 1122/2009 eller av begreppet permanent betesmark i artikel 2 c i förordning nr 1120/2009.

21

En tredje brist avsåg att den metod som de franska myndigheterna hade använt för att beräkna betalningar och påföljder för ansökningsåren 2013 och 2014 inte var förenlig med unionsrätten samt att retroaktiva återkrav inte hade skett.

22

En fjärde brist avsåg vissa problem som hade samband med de två departement som ingår i Korsikas regionala myndighet (Frankrike), nämligen departementen Haute-Corse och Corse-du-Sud. Kommissionen ansåg att de tre ovannämnda konstaterandena om brister var tillämpliga på båda dessa departement. När det gäller departementet Haute-Corse angav kommissionen att i avsaknad av ändringar i det tillvägagångssätt som dittills tillämpats, vilka kan ha en faktisk inverkan på området, ska korrigeringarna avseende detta departement i tidigare undersökningar fortsätta att tillämpas för ansökningsåren 2013 och 2014. Kommissionen ansåg även att schablonkorrigeringen på 100 procent för departementet Haute-Corse fortfarande var tillämplig.

23

Följaktligen föreslog kommissionen i det officiella meddelandet av den 20 maj 2016, i enlighet med den metod som anges i 2015 års riktlinjer, att finansiella korrigeringar uppdelade i fyra grupper skulle tillämpas. I en av dessa grupper samlades schablonkorrigeringar på 100 procent för direkt arealstöd som omfattades av den första pelaren, vilka beviljats Korsikas regionala myndighet för ansökningsåren 2013 och 2014, på grund av brister bland annat i kontrollsystemet för arealstöd, och särskilt på grund av att arealer som inte var stödberättigade inte alltid hade undantagits, och med motiveringen att dessa brister redan hade konstaterats i samband med det förfarande för kontroll av överensstämmelse som avsåg ansökningsåren 2008–2012 men att de franska myndigheterna inte hade ändrat sitt tillvägagångssätt i detta hänseende.

24

Genom skrivelse av den 22 juni 2016 hänsköt de franska myndigheterna frågan om den av kommissionen förespråkade finansiella korrigeringen såvitt avsåg departementet Haute-Corse till förlikningsorganet. Därvid gjorde de franska myndigheterna gällande att kommissionens argument till stöd för att avvisa deras förslag till korrigeringsnivå inte var tillräckliga mot bakgrund av unionslagstiftningen och att förslaget att tillämpa en schablonkorrigering på 100 procent såvitt avsåg nämnda departement inte var förenligt med de förfaranden för förlustberäkning som föreskrivs i unionslagstiftningen.

25

Förlikningsorganet avgav sitt yttrande den 19 december 2016. Förlikningsorganet konstaterade att förlikning inte var möjlig i detta skede och fann att en schablonkorrigering på 100 procent troligen skulle vara oproportionerlig i förhållande till den verkliga risken för EGFJ. Den anmodade följaktligen kommissionen att överväga en lägre korrigering.

26

Den 21 februari 2017 antog kommissionen sitt slutliga ställningstagande, i vilket den vidhöll sin ståndpunkt i det officiella meddelandet av den 20 maj 2016. Enligt kommissionen var en schablonkorrigering på 100 procent motiverad, eftersom de tillgängliga uppgifterna visade att bristerna i kontrollen av stöd i departementet Haute-Corse var så allvarliga att de innebar ett fullständigt misslyckande med att följa unionsbestämmelserna och att de medförde en mycket stor risk för EGFJ.

27

Den 8 november 2017 antog kommissionen det omtvistade beslutet, varigenom den under rubriken ”Allvarliga brister i kontrollsystemet, Korsika” bland annat ålade Republiken Frankrike en finansiell korrigering på 28973945,46 euro avseende utgifter för direkt arealstöd som omfattas av första pelaren till Korsikas regionala myndighet för ansökningsåren 2013 och 2014 med anledning av de allvarliga brister som konstaterats i kontrollsystemet för nämnda stöd.

28

I den sammanfattande rapport som bifogades till det omtvistade beslutet motiverade kommissionen denna finansiella korrigering med samma skäl som den hade redovisat i sitt officiella meddelande av den 20 maj 2016.

29

Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 januari 2018 väckte Republiken Frankrike talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och åberopade i huvudsak fem grunder.

30

Den tredje och den fjärde grunden avsåg den del av det omtvistade beslutet, varigenom kommissionen under rubriken ”Allvarliga brister i kontrollsystemet, Korsika” hade ålagt Republiken Frankrike schablonkorrigeringar på 100 procent för departementet Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014 (nedan kallade de aktuella schablonkorrigeringarna). Den tredje grunden avsåg åsidosättande av proportionalitetsprincipen, medan den fjärde grunden avsåg åsidosättande av artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014 och motiveringsskyldigheten.

31

I den överklagade domen slog tribunalen fast att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg någon av de grunder som denna medlemsstat hade åberopat till stöd för sin talan och ogillade således talan i sin helhet.

32

Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska

33

Kommissionen har yrkat att överklagandet ska ogillas och att Republiken Frankrike ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

34

Republiken Frankrike har till stöd för sitt överklagande åberopat en enda grund, nämligen att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen hade fog för att i förhållande till Republiken Frankrike tillämpa schablonkorrigeringar på 100 procent avseende det direkta arealstöd som utbetalats i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014, på grund av brister i kontrollsystemet för arealstöd i det departementet.

35

Enligt Republiken Frankrike följer det av punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer att det är motiverat att tillämpa en korrigeringssats på över 25 procent, det vill säga 100 procent, om bristerna i kontrollsystemet är så allvarliga att de innebär ett fullständigt misslyckande med att följa unionsbestämmelserna varmed samtliga betalningar blir oriktiga.

36

Kommissionen har endast rätt att fastställa en korrigeringssats på över 25 procent om flera kriterier är uppfyllda. För att motivera tillämpningen av en korrigeringssats på 100 procent på grund av allvarliga brister i kontrollsystemet, ankommer det på den institutionen att visa att det kontrollsystemet fullständigt avviker från den relevanta unionslagstiftningen, bortser från den berörda stödordningens materiella delar liksom från dess mål och på grund av sin natur inte gör det möjligt att upptäcka beteenden varigenom de berörda aktörerna kringgår eller manipulerar dessa materiella delar.

37

Tribunalen gjorde således en felaktig rättstillämpning i sin tolkning av punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer när den, i punkt 118 i den överklagade domen, slog fast att det inte primärt är bristerna vid tillämpningen av vissa centrala kontroller – utan i stället åsidosättandet av materiella delar i den berörda stödordningen och av målen för denna – som motiverar tillämpningen av en schablonkorrigering på 100 procent, eftersom det eller de materiella villkoren för beviljande av stöd inte är uppfyllda, vilket motiverar att samtliga utgifter undantas.

38

Denna felaktiga tolkning ledde till att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i punkterna 134–136 i den överklagade domen. Efter att i punkt 134 i den överklagade domen ha funnit att en schablonkorrigering på 100 procent var motiverad, inte på grund av en utbetalning av stöd som helt saknar rättslig grund i unionsrätten eller som direkt strider mot unionsrätten, utan på grund av en tillräckligt allvarlig brist i kontrollsystemet, fann tribunalen felaktigt, i punkterna 135 och 136 i den överklagade domen, att åsidosättandet av de materiella villkoren för beviljande enligt den berörda stödordningen motiverade att samtliga betalningar undantogs.

39

Härav följer att tribunalen förväxlade – och jämställde dessa två förhållanden i fråga om följderna – ett fullständigt åsidosättande av samtliga materiella villkor för beviljande av stöd, vilket motiverar att samtliga betalningar undantas, med det förhållandet att kontrollsystemet endast bortser från en materiell del, trots att en sådan brist endast utgör ett av de tre kriterier som kan motivera en schablonkorrigering på 100 procent på grund av allvarliga brister i kontrollsystemet.

40

Republiken Frankrike anser att den omständigheten att kontrollsystemet åsidosätter ett av de materiella villkoren för systemet med arealstöd inte i sig är tillräcklig för att motivera tillämpningen av en schablonkorrigering på 100 procent.

41

Republiken Frankrike har slutligen hävdat att en korrekt tillämpning av 2015 års riktlinjer borde ha föranlett tribunalen att inte tillämpa en schablonkorrigering på 100 procent, eftersom inget av de kriterier som motiverar tillämpningen av en sådan korrigeringssats är uppfyllt.

42

Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument och har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser denna grund.

43

Kommissionen har gjort gällande att tribunalen gjorde en korrekt tolkning och tillämpning av punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer för att fastställa de aktuella schablonkorrigeringarna.

44

Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes påstående avseende punkterna 118 och 134–136 i den överklagade domen att tillämpningen av en schablonkorrigering på 100 procent enbart grundas på utpräglade brister i kontrollsystemets funktion. Tvärtom är tillämpningen av denna korrigeringssats motiverad inte bara med hänsyn till de utpräglade bristerna i kontrollsystemets funktion, utan även på grund av de brister som påverkar ett av de materiella villkoren i systemet för arealstöd och som inte har bestritts av Republiken Frankrike.

45

Kommissionen har vidare hävdat att tribunalen tillämpade punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer på ett korrekt sätt för att motivera fastställandet av de aktuella schablonkorrigeringarna. Det framgår särskilt av punkterna 130 och 131 i den överklagade domen att tribunalen konstaterade att bristerna eller bedrägerierna var systematiska, eftersom det däri angavs att felet i definitionen av stödberättigade arealer påverkade det integrerade administrations- och kontrollsystemet och att detta fel i många fall hade gjort det möjligt för jordbrukarna att deklarera mark som inte var berättigad till stöd.

46

Kontrollsystemet för arealstöd är dessutom så bristfälligt att det kan anses att det inte beaktar de materiella delarna. Tribunalen har nämligen vid flera tillfällen konstaterat att definitionen av stödberättigade arealer i departementet Haute-Corse åsidosatte ett väsentligt materiellt villkor i systemet för arealstöd, nämligen det exakta fastställandet av arealer.

47

Republiken Frankrike har genom sin enda grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vid sin tolkning av punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer i punkt 118 i den överklagade domen och att tribunalen följaktligen tillämpade denna punkt i riktlinjerna felaktigt när den, i punkterna 134–136 i den överklagade domen, prövade huruvida de aktuella schablonkorrigeringarna var proportionerliga.

48

Mot bakgrund av de argument som parterna har framfört i detta sammanhang är det lämpligt att först precisera den rättsliga grunden för de finansiella korrigeringarna, villkoren för deras tillämpning och omfattningen av tribunalens prövning av dessa korrigeringar. Därefter ska det undersökas om tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkterna 134–136 i den överklagade domen fann att kommissionen hade motiverat beslutet att undanta samtliga utgifter för arealstöd i departementet Haute-Corse på ett korrekt sätt genom att begränsa sig till att konstatera att de materiella villkoren för den berörda stödordningen hade åsidosatts.

49

Enligt artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 ska kommissionen, om denna institution anser att utgifter inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten, anta ett beslut för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering. Enligt punkt 2 i den artikeln ska kommissionen göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen ska därvid beakta överträdelsens art samt den ekonomiska förlust som unionen lidit. Den ska dessutom grunda den inställda utbetalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, bland annat tillämpa schablonkorrigeringar. Schablonkorrigeringar ska endast tillämpas när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.

50

Det görs således en åtskillnad mellan engångskorrigeringar av belopp som medlemsstaterna har använt felaktigt och schablonkorrigeringar. Det ska således, vilket även omfattar ett fall där kommissionen – som i förevarande fall – beslutar att undanta samtliga utbetalda stöd från unionsfinansiering, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 34 i sitt förslag till avgörande, göras åtskillnad mellan en situation där en medlemsstat har betalat ut stöd utan någon som helst rättslig grund i unionsrätten, vilket motiverar en engångskorrigering på 100 procent, och en situation där det kontrollsystem som införts, trots att det finns en rättslig grund, hyser allvarliga brister och kan medföra att samtliga utbetalningar blir oriktiga, och där kommissionen fastställer en schablonkorrigering på 100 procent.

51

Det framgår för det första av domstolens fasta praxis att EGFJ endast finansierar de interventioner som inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna genomförs i enlighet med unionsbestämmelserna. Således är det endast belopp som har utbetalats i enlighet med de regler som gäller inom ramen för denna gemensamma organisation som kan belasta EGFJ. Sålunda ansvarar medlemsstaterna för alla andra belopp, bland annat sådana belopp som de nationella myndigheterna felaktigt har ansett sig behöriga att utbetala inom ramen för denna gemensamma organisation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen, C‑332/00, EU:C:2002:235, punkterna 35 och 44).

52

I en situation där samtliga utbetalda stöd har beviljats utan någon som helst rättslig grund i unionsrätten ska detta stöd således undantas från unionsfinansiering, oberoende av om de nationella myndigheterna kan anses ha gjort sig skyldiga till oegentligheter eller försummelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen, C‑332/00, EU:C:2002:235, punkt 36).

53

I en sådan situation ska kommissionen, som inte har något utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller huruvida en utbetalning ska godkännas eller underkännas för unionsfinansiering, (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen, C‑332/00, EU:C:2002:235, punkterna 36 och 45), visa att de stöd som undantagits faktiskt har utbetalats utan någon rättslig grund.

54

Om en talan om ogiltigförklaring av ett beslut, i vilket en engångskorrigering fastställs, väcks ska tribunalen, såsom generaladvokaten har angett i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, mot bakgrund av de grunder som åberopats vid den pröva huruvida kommissionen har visat att de stöd som utbetalats av den aktuella medlemsstaten och som undantagits från unionsfinansiering faktiskt strider mot de materiella villkoren för den berörda stödordningen, vilket innebär att dessa stöd i sin helhet har beviljats utanför denna stödordning.

55

För det andra kan kommissionen motivera att samtliga stöd som utbetalats undantas i form av en schablonkorrigering på 100 procent på grund av den berörda medlemsstatens inrättande av ett kontrollsystem som har allvarliga brister.

56

Såsom framgår av punkt 49 ovan är det endast möjligt att fastställa en schablonkorrigering när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.

57

Det framgår av artikel 12.7 c i förordning nr 907/2014 att kommissionen när den fastställer beloppet för schablonkorrigeringen ska ta särskild hänsyn till vissa omständigheter i fråga om bristernas allvar eller risken för ekonomisk förlust för unionen, såsom om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier.

58

I enlighet med punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer ska kommissionen i princip tillämpa en schablonkorrigering på 25 procent under sådana omständigheter. Kommissionen får dock fastställa korrigeringssatsen till en ännu högre nivå. En schablonkorrigering på 100 procent är således motiverad om bristerna i kontrollsystemet är så allvarliga att de innebär ett fullständigt misslyckande med att följa unionsbestämmelserna varmed samtliga betalningar blir oriktiga.

59

Av detta följer att tillämpningen av en schablonkorrigering på 100 procent utgör den yttersta åtgärden när det, utan att det är möjligt att exakt fastställa den ekonomiska skada som unionen lidit, med hänsyn till de extremt allvarliga bristerna i kontrollsystemet, emellertid kan antas att samtliga betalningar är oriktiga. Av detta följer att tillämpningen av en sådan schablonkorrigering måste vara förenad med stränga villkor.

60

Mot bakgrund av vad som anförts ovan, och med beaktande av vad generaladvokaten anfört i punkterna 52–58 i sitt förslag till avgörande, kan en schablonkorrigering på 100 procent endast tillämpas om bristerna i ett visst kontrollsystem är så allvarliga att de innebär ett fullständigt misslyckande med att följa unionsbestämmelserna varmed samtliga betalningar blir oriktiga, vilket förutsätter för det första, att detta kontrollsystem fullständigt avviker från den relevanta unionslagstiftningen, för det andra, att det bortser från den berörda stödordningens materiella delar liksom från dess mål och för det tredje, att det på grund av sin natur inte gör det möjligt att upptäcka beteenden varigenom de berörda aktörerna kringgår eller manipulerar dessa materiella delar. Det ankommer på kommissionen att fastställa att dessa tre villkor är uppfyllda.

61

Om en talan om ogiltigförklaring av ett beslut, i vilket en sådan schablonkorrigering fastställs, väcks ska tribunalen, såsom generaladvokaten har angett i punkt 45 i sitt förslag till avgörande, mot bakgrund av de grunder som åberopats vid den, pröva huruvida det finns stöd för kommissionens bedömning av tillämpningen av en viss schablonkorrigering med hänsyn till risken för en verklig förlust för unionens budget, och i synnerhet de tre kriterier som angetts i föregående punkt.

62

I förevarande fall ska det påpekas att kommissionen, såsom framgår av punkt 36 i den överklagade domen och av den sammanfattande rapport som bifogats det omtvistade beslutet, grundade fastställandet av de aktuella schablonkorrigeringarna för ansökningsåren 2013 och 2014 på att det fanns en risk för EGFJ med anledning av att ett kontrollsystem i departementet Haute‑Corse hyste allvarliga brister.

63

Av detta följer att det i förevarande fall ankom på tribunalen, när den prövade huruvida de aktuella schablonkorrigeringarna var proportionerliga, att kontrollera huruvida kommissionen hade styrkt att de tre kumulativa kriterier som motiverar fastställandet av en schablonkorrigering på 100 procent, vilka anges i punkt 60 i ovan, var uppfyllda.

64

I den överklagade domen erinrade tribunalen om dessa kriterier i punkt 117 i den domen och drog därav, i punkt 118 i samma dom, slutsatsen att det inte primärt är bristerna vid tillämpningen av de centrala kontrollerna – utan i stället åsidosättandet av materiella delar i den berörda stödordningen och av målen för denna – som motiverar tillämpningen av en schablonkorrigering på 100 procent och att det förhållandet att de materiella villkoren för beviljande av stöd inte är uppfyllda räcker för att motivera att samtliga utgifter ska undantas.

65

Tribunalen har därigenom gjort en felaktig rättstillämpning genom att likställa det förhållande som motiverar att en schablonkorrigering på 100 procent fastställs med det som motiverar en finansiell korrigering avseende samtliga stöd som beviljats utan någon rättslig grund.

66

Detta fel påverkade även tribunalens kontroll av huruvida de aktuella schablonkorrigeringarna var proportionerlig.

67

Efter att i punkterna 130–133 i den överklagade domen ha erinrat om de oegentligheter som påverkade det integrerade administrations- och kontrollsystemet som införts i departementet Haute-Corse, vilka kommissionen hade konstaterat, och efter att ha slagit fast att dessa oegentligheter visade att kontrollsystemet hyste tillräckligt allvarliga brister fann tribunalen i punkterna 134–136 i den överklagade domen att de aktuella schablonkorrigeringarna kunde motiveras på grund av att de materiella villkoren i systemet för arealstöd inte hade iakttagits. Tribunalen underlät emellertid att pröva huruvida kommissionen verkligen hade styrkt att de tre kumulativa kriterier som anges i punkt 60 ovan var uppfyllda.

68

Närmare bestämt ankom det på tribunalen att inom ramen för prövningen av det första kriteriet kontrollera om det kontrollsystem som hade införts i departementet Haute-Corse fullständigt avvek från de villkor som ska vara uppfyllda för att arealer ska beviljas arealstöd. Tribunalen fastställde emellertid inte genom att, i punkterna 130–133 i den överklagade domen, endast grunda sig på felaktiga och ihållande tolkningar av begreppet permanent betesmark i den mening som avses i artikel 2 c i förordning nr 1120/2009, vilka tillämpats av de franska myndigheterna, och på beaktandet av landskapselement för att dra slutsatsen att ett sådant system inte nödvändigtvis var ägnat att göra det möjligt för de franska myndigheterna att upptäcka fel i samband med fastställandet av jordbruksarealerna, att det kontrollsystem som införts i departementet Haute‑Corse fullständigt avvek från de villkor som ska vara uppfyllda för att arealer ska beviljas arealstöd.

69

Vid prövningen av det andra kriteriet ankom det på tribunalen att kontrollera om kommissionen åtminstone hade identifierat en brist som påverkade det kontrollsystem som hade införts i Haute-Corse och som kunde medföra att samtliga betalningar blev oriktiga. Bedömningen i punkt 134 i den överklagade domen, enligt vilken arealer som inte var berättigade till stöd nästan systematiskt hade godkänts på grundval av det integrerade administrations- och kontrollsystem som hade införts i Haute-Corse, räcker inte för att anse att samtliga betalningar var oriktiga.

70

Den omständigheten att ett kontrollsystem inte uppfyller de materiella villkoren i en stödordning är, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 77 i sitt förslag till avgörande, inte i sig tillräcklig för att motivera fastställandet av en schablonkorrigering på 100 procent, eftersom detta åsidosättande inte i sig kan medföra att samtliga betalningar blir oriktiga.

71

Vad gäller det tredje kriteriet ankom det vidare på tribunalen att undersöka om det fanns bevis som kunde styrka att det kontrollsystem som införts i Haute-Corse påvisade omfattande försummelser från kontrollmyndigheternas sida i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier.

72

Tribunalen kunde således inte, utan att göra en felaktig rättstillämpning, slå fast att kommissionen hade fog för att tillämpa en schablonkorrigering på 100 procent genom att grunda sig på den omständigheten att bristerna i det integrerade administrations- och kontrollsystemet åsidosatte de materiella villkoren i den berörda stödordningen och följaktligen var så allvarliga att de innebar ett fullständigt misslyckande med att följa unionsbestämmelserna varmed samtliga betalningar blir oriktiga.

73

Överklagandet ska följaktligen bifallas på den enda grund som åberopats till stöd för överklagandet och den överklagade domen ska upphävas i den del tribunalen ogillade Republiken Frankrikes talan avseende det omtvistade beslutet, i vilket Republiken Frankrike ålades schablonkorrigeringar på 100 procent för ansökningsåren 2013 och 2014 på grund av brister i kontrollsystemet för arealstöd i departementet Haute-Corse,

74

Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, antingen återförvisa målet till tribunalen för avgörande eller själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.

75

I förevarande fall anser domstolen att den förfogar över alla uppgifter som är nödvändiga för att själv avgöra den talan som Republiken Frankrike väckt avseende det omtvistade beslutet, i den del denna medlemsstat däri, under rubriken ”Allvarliga brister i kontrollsystemet, Korsika” åläggs schablonkorrigeringar på 100 procent som tillämpas på det direkta arealstöd som beviljats i Haute-Corse för ansökningsåren 2013 och 2014, på grund av bristerna i kontrollsystemet för arealstöd i Haute-Corse.

76

Genom den tredje grunden som åberopades vid tribunalen gjorde Republiken Frankrike gällande att det var oproportionerligt att tillämpa schablonkorrigeringar på 100 procent på samtliga arealstöd enligt första pelaren som beviljats i departementet Haute-Corse. Republiken Frankrike anser bland annat att villkoren för tillämpning av en schablonkorrigering på 100 procent som anges i 2015 års riktlinjer inte är uppfyllda i förevarande fall.

77

Kommissionen har bestritt dessa argument och gjort gällande att talan inte kan bifallas på denna grund. Kommissionen har understrukit att de fel som upptäcktes under undersökningar som genomförts före den undersökning som ledde till antagandet av det omtvistade beslutet kvarstod efter år 2014, vilket innebar att det fortfarande var lämpligast att tillämpa en schablonkorrigering på 100 procent, eftersom Republiken Frankrike inte hade kunnat uppvisa några förändringar. Kommissionen hade dessutom konstaterat allvarliga brister och ett varaktigt åsidosättande av de väsentliga villkoren för beviljande av direkt arealstöd på grund av en oklar definition av mindre produktiva grovfoderarealer, vilket gjorde det möjligt för jordbrukare att deklarera arealer som inte var stödberättigade och medförde att dessa arealer inte undantogs. Sådana brister motiverar fastställandet av en schablonkorrigering på 100 procent.

78

Såsom framgår av punkt 60 ovan ska en schablonkorrigering på 100 procent som fastställts på grund av konstaterade brister i kontrollsystemet för arealstöd, i enlighet med punkt 3.2. i 2015 års riktlinjer, tillämpas när ett befintligt kontrollsystem fullständigt avviker från den relevanta unionslagstiftningen, bortser från den berörda stödordningens materiella delar liksom från dess mål och på grund av sin natur inte ens gör det möjligt att upptäcka beteenden varigenom de berörda aktörerna kringgår eller manipulerar dessa materiella delar.

79

Domstolen konstaterar i detta avseende att kommissionen, i den sammanfattande rapport som bifogats till det omtvistade beslutet, motiverade tillämpningen av en schablonkorrigering på 100 procent med hänsyn till den speciella situationen i departementet Haute-Corse, efter att i denna rapport ha konstaterat att det förelåg betydande brister i samband med definitionen av stödberättigade arealer som påverkade systemet för administration och kontroll av arealstöd i det departementet. Kommissionen påpekade att dessa brister redan hade observerats avseende åren 2008–2012 och att den omständigheten att de franska myndigheterna inte hade ändrat sitt tillvägagångssätt gjorde att en schablonkorrigering på 100 procent borde tillämpas även för ansökningsåren 2013 och 2014.

80

Det följer emellertid av övervägandena i punkterna 58–71 ovan att tillämpningen av en schablonkorrigering på 100 procent förutsätter att kommissionen styrker att en sådan korrigering är motiverad med hänsyn till att de tre kumulativa kriterier som anges i punkt 60 ovan är uppfyllda, vilket gör det möjligt att anse att samtliga ansökningar är oriktiga. Följaktligen saknade denna institution fog för att ålägga Republiken Frankrike de aktuella schablonkorrigeringarna enbart på grund av brister i samband med definitionen av stödberättigade arealer som påverkade systemet för administration och kontroll av arealstöd i departementet Haute-Corse.

81

Härav följer att talan ska bifallas såvitt avser Republiken Frankrikes tredje grund, enligt vilken kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av de aktuella schablonkorrigeringarna. Följaktligen ska det omtvistade beslutet ogiltigförklaras i den del Republiken Frankrike däri, under rubriken ”Allvarliga brister i kontrollsystemet, Korsika” ålades dessa schablonkorrigeringar.

82

Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken.

83

Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 138.3 i domstolens rättegångsregler får domstolen emellertid, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, fördela rättegångskostnaderna mellan parterna eller besluta att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.

84

Eftersom Republiken Frankrikes överklagande har bifallits och denna medlemsstat har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna ska kommissionen förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som har uppkommit för Republiken Frankrike i målet om överklagande.

85

Eftersom ett av de yrkanden som Republiken Frankrike framställt i första instans har vunnit bifall men Republiken Frankrike har tappat målet i övrigt, anser domstolen att det med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall är skäligt att Republiken Frankrike ska förpliktas att bära tre fjärdedelar av sina rättegångskostnader i första instans och ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnader i första instans, medan kommissionen ska förpliktas att bära en fjärdedel av sina rättegångskostnader i första instans och ersätta en fjärdedel av Republiken Frankrikes rättegångskostnader i första instans.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande: