1.

Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan ett försäkringsaktiebolag, Bulstrad Vienna Insurance Group AD (nedan kallat Bulstrad), och ett försäkringsbolag bildat enligt cypriotisk rätt, Olympic Insurance Company Limited (nedan kallat Olympic). Tvisten avser betalning av en försäkringsersättning som Bulstrad hävdar att Olympic är skyldiga att utbetala i egenskap av moderbolag till ett bulgariskt dotterbolag.

2.

Begäran i fråga avser huvudsakligen tolkningen av artikel 274 i direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), ( 2 ) i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet. Konkret syftar tolkningsfrågorna till att få klarhet i huruvida det följer av den artikeln att en cypriotisk lag, som föreskriver att alla rättsliga förfaranden ska vilandeförklaras när tillståndet att driva ett försäkringsbolag har återkallats och en interimistisk förvaltare utsetts, ska tillämpas även vid bulgariska domstolar, där detta förfarande äger rum. Innan dessa frågor prövas ska emellertid de relevanta lagtexterna först återges.

3.

I skälen 117–130 i direktiv 2009/138 anges följande:

…

…

…

…

…

4.

Enligt artikel 14, med rubriken ”Auktorisationsprincipen”, i direktivet föreskrivs följande:

”1.   Auktorisation ska krävas för att starta direkt försäkrings- eller återförsäkringsverksamhet som omfattas av detta direktiv.

2.   Följande företag ska ansöka om sådan auktorisation som avses i punkt 1 hos tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten:

5.

Artikel 15.2 i direktiv 2009/138, med rubriken ”Auktorisationens räckvidd”, har följande ordalydelse:

”En auktorisation enligt artikel 14 ska beviljas för en viss klass av direktförsäkringar som förtecknas i del A i bilaga I eller i bilaga II. Den ska omfatta hela försäkringsklassen, såvida inte sökanden önskar försäkra endast vissa risker inom försäkringsklassen.”

6.

Artikel 144.1 i direktivet, med rubriken ”Återkallelse av auktorisation” har följande ordalydelse:

”1.   …

Tillsynsmyndigheten i hemmedlemsstaten ska återkalla en auktorisation som beviljats ett försäkrings- eller återförsäkringsföretag i de fall företaget har brustit i efterlevnaden av minimikapitalkravet och tillsynsmyndigheten har funnit att den finansiella saneringsplanen är uppenbart otillräcklig eller det berörda företaget inte har lyckats genomföra planen inom tre månader från det att den bristande efterlevnaden av minimikapitalkravet konstaterades.

7.

Direktiv 2009/138 innefattar en avdelning IV med rubriken ”Rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag” som innehåller artiklarna 267–296.

8.

Artikel 267 i direktivet har rubriken ”Tillämpningsområde för denna avdelning” och föreskriver följande:

”Denna avdelning ska tillämpas på de rekonstruktionsåtgärder och likvidationsförfaranden som rör följande:

9.

I artikel 268 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:

”1.   I denna avdelning gäller följande definitioner:

…

…”

10.

Artikel 269, med rubriken ”Beslut om rekonstruktionsåtgärder – tillämplig lag”, stadgar följande:

”1.   Endast de behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten ska ha rätt att besluta om rekonstruktionsåtgärder som avser ett försäkringsföretag, inklusive dess filialer.

2.   Rekonstruktionsåtgärderna ska inte hindra hemmedlemsstaten från att inleda likvidationsförfaranden.

3.   Rekonstruktionsåtgärderna ska regleras av de lagar, förordningar och förfaranden som gäller i hemmedlemsstaten, om inte annat anges i artiklarna 285–292.

4.   Rekonstruktionsåtgärder som vidtagits enligt hemmedlemsstatens lagstiftning ska få full verkan i hela gemenskapen utan ytterligare formaliteter, också mot tredje man i andra medlemsstater, även om lagstiftningen i dessa andra medlemsstater inte föreskriver sådana rekonstruktionsåtgärder eller alternativt ställer upp villkor för deras genomförande som inte är uppfyllda.

5.   Rekonstruktionsåtgärderna ska få verkan i hela gemenskapen så snart som de får verkan i hemmedlemsstaten.”

11.

I artikel 270, med rubriken ”Information till tillsynsmyndigheterna”, föreskrivs följande:

”De behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten ska skyndsamt informera tillsynsmyndigheterna i samma medlemsstat om sitt beslut att vidta rekonstruktionsåtgärder, om möjligt innan de vidtar en sådan åtgärd eller annars omedelbart därefter.

Tillsynsmyndigheterna i hemmedlemsstaten ska skyndsamt informera tillsynsmyndigheterna i alla andra medlemsstater om beslutet att vidta rekonstruktionsåtgärder, inbegripet de verkningar som sådana åtgärder kan få i praktiken.”

12.

I artikel 271.1 i direktiv 2009/138, med rubriken ”Offentliggörande av beslut om rekonstruktionsåtgärder”, anges följande:

”Om det är möjligt att i hemmedlemsstaten överklaga en rekonstruktionsåtgärd, ska de behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten, rekonstruktören eller en person som har rätt därtill i hemmedlemsstaten offentliggöra beslutet om en rekonstruktionsåtgärd enligt de förfaranden för offentliggörande som föreskrivs i hemmedlemsstaten och dessutom så snart som möjligt i Europeiska unionens officiella tidning offentliggöra ett utdrag ur det dokument där rekonstruktionsåtgärden fastställs.

…

Tillsynsmyndigheterna i övriga medlemsstater som har underrättats om beslutet om en rekonstruktionsåtgärd enligt artikel 270 får säkerställa att ett sådant beslut offentliggörs på deras respektive territorium på det sätt som de anser lämpligt.”

13.

Enligt artikel 273, med rubriken ”Inledande av ett likvidationsförfarande – Information till tillsynsmyndigheterna”, gäller följande:

”1.   Endast hemmedlemsstatens behöriga myndigheter ska ha rätt att fatta beslut om att inleda ett likvidationsförfarande som avser ett försäkringsföretag, inklusive dess filialer i andra medlemsstater. Detta beslut får fattas i avsaknad av eller efter ett beslut om rekonstruktionsåtgärder.

2.   Ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande avseende ett försäkringsföretag, inklusive dess filialer i andra medlemsstater, som fattas enligt hemmedlemsstatens lagstiftning ska utan ytterligare formaliteter erkännas inom hela gemenskapen och ska få verkan där så snart beslutet har fått verkan i den medlemsstat där förfarandet inleds.

3.   De behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten ska skyndsamt informera tillsynsmyndigheterna i den medlemsstaten om beslutet att inleda ett likvidationsförfarande, om möjligt innan förfarandet inleds eller annars omedelbart därefter.

Hemmedlemsstatens tillsynsmyndigheter ska skyndsamt informera tillsynsmyndigheterna i alla övriga medlemsstater om beslutet att inleda ett likvidationsförfarande, inbegripet de verkningar som ett sådant förfarande kan få i praktiken.”

14.

I artikel 274 i direktivet, med rubriken ”Tillämplig lag”, anges följande:

”1.   Beslutet om att inleda ett likvidationsförfarande avseende ett försäkringsföretag, likvidationsförfarandena och deras verkningar ska regleras av tillämplig lag i hemmedlemsstaten om inte annat föreskrivs i artiklarna 285–292.

2.   Hemmedlemsstatens lag ska avgöra åtminstone följande:

15.

I artikel 280.1 i direktiv 2009/138, med rubriken ”Offentliggörande av beslut om likvidationsförfaranden”, anges följande:

”Den behöriga myndigheten, förvaltaren eller en person som den behöriga myndigheten utsett för detta ändamål ska offentliggöra beslutet att inleda ett likvidationsförfarande i enlighet med de förfaranden för offentliggörande som gäller i hemmedlemsstaten samt också i Europeiska unionens officiella tidning offentliggöra ett utdrag ur beslutet om likvidation.

Tillsynsmyndigheterna i alla övriga medlemsstater som i enlighet med artikel 273.3 har informerats om beslutet att inleda ett likvidationsförfarande får säkerställa att ett sådant beslut offentliggörs på deras respektive territorium på det sätt de anser lämpligt.”

16.

I artikel 292 i samma direktiv, med rubriken ”Pågående rättegångar”, anges följande:

”Verkan av en rekonstruktionsåtgärd eller ett likvidationsförfarande på en pågående rättegång egendom eller rättigheter som försäkringsföretaget inte längre förfogar över ska uteslutande regleras av lagen i den medlemsstat där rättegången pågår.”

17.

Enligt cypriotisk rätt kan en interimistisk förvaltare utses av en domstol efter att framställan om likvidation har gjorts men innan beslut om en sådan har fattats. Den vanliga grunden för en sådan framställan är en risk för bolagets tillgångar, nämligen att tillgångarna skingras innan beslutet har fattats, med följden att deras insamling och proportionella fördelning mellan bolagets borgenärer inte kan genomföras. ( 3 ) Den interimistiska förvaltarens roll är huvudsakligen att bevara och skydda tillgångarna och upprätthålla status quo för företaget. ( 4 ) Den exakta omfattningen av en interimistisk förvaltares befogenheter fastställs i beslutet om utnämning av förvaltaren. En interimistisk förvaltare har emellertid i princip inte befogenhet att förvalta och leda företagets verksamhet. Detta förblir företagsledningens ansvar. ( 5 ) Enligt medlemsstatens rättspraxis har en förvaltare inte heller befogenhet att fördela företagets tillgångar. ( 6 )

18.

Bland annat gäller enligt artikel 215 i Peri Eterion Nomos (bolagslagen), med rubriken ”Behörighet att vilandeförklara eller begränsa förfaranden mot ett bolag”, följande:

”När som helst efter det att en framställan om likvidation har lämnats in och innan ett sådant beslut har fattats, får bolaget eller en borgenär eller bidragsgivare –

och domstolen till vilken framställningen i fråga har lämnats kan vilandeförklara eller, i förekommande fall, begränsa förfarandet på de villkor som domstolen finner ändamålsenliga.”

19.

I artikel 220 i denna lag, med rubriken ”Upphörande av förfaranden mot bolaget när ett beslut om likvidation utfärdas”, föreskrivs följande:

”Ingen talan får väckas och inga förfaranden får inledas eller vidhållas mot bolaget efter att ett beslut om likvidation har utfärdats eller efter det att en interimistisk förvaltare har utsetts, såvida inte domstolen gett sitt tillstånd och på de villkor som domstolen får föreskriva.”

20.

I artikel 227 i samma lag, med rubriken ”Utnämning av en interimistisk förvaltare och dennes behörighet”, föreskrivs följande:

”(1)   Om inte annat följer av bestämmelserna i denna artikel får domstolen utse en konkursförvaltare, som är auktoriserad enligt lagen om konkursförvaltare, som interimistisk förvaltare när som helst efter att en ansökan om likvidation har ingetts, i syfte att skydda bolagets tillgångar och säkerställa stabilitet i bolagets ställning.

(2)   En interimistisk förvaltare kan utses när som helst innan beslutet om likvidation utfärdas. Den officiella mottagaren eller annan lämplig person får utses till interimistisk förvaltare.

(2A)   Den interimistiska förvaltaren ska utöva de befogenheter han eller hon tilldelats av domstolen.

(3)   Den interimistiska förvaltarens befogenheter kan begränsas av domstolen genom det beslut som fastställer hans eller hennes utnämning.”

21.

I artikel 624.2 i Kodeks za zastrahovaneto (försäkringslagen) föreskrivs följande:

”Om [Komisia za finansov nadzor (kommissionen för finansiell tillsyn)] underrättas av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat om att ett likvidations- eller insolvensförfarande har inletts, ska den vidta åtgärder för att informera allmänheten.”

22.

I artikel 44 Kodeks na mezhdunarodnoto chastno pravo (lagen om internationell privaträtt), anges följande:

”(1)   Utländsk rätt ska tolkas och tillämpas i enlighet med dess tolkning och tillämpning i den stat i vilken den utfärdats.

(2)   Underlåtelse att tillämpa utländsk rätt utgör liksom felaktig tillämpning och tolkning av denna grund för överklagande.”

23.

Bulstrad, ett försäkringsbolag registrerat i Bulgarien, väckte talan vid Sofiyski rayonen sad (Distriktsdomstolen i Sofia, Bulgarien). Bulstrad yrkade att Olympic, ett försäkringsbolag registrerat i Cypern, skulle förpliktas att till Bulstrad betala 7603,63 leva (BGN) (cirka 3887 euro), jämte likvidationskostnader på 25,00 BGN (cirka 13 euro), som försäkringsersättning i samband med en trafikolycka.

24.

Sökanden har gjort gällande att föraren av ett fordon som var försäkrat av Olympic i Bansko i Bulgarien den 5 januari 2018 vållade sakskador på ett annat fordon som var försäkrat av Bulstrad. Eftersom föraren av det sistnämnda fordonet omfattades av en helförsäkring betalade sökanden ut en försäkringsersättning på 7603,63 BGN (cirka 3887 euro) till honom. Genom att betala ut försäkringsersättningen har Bulstrad övertagit den direkt skadelidandes rättigheter gentemot den skadevållande och dennes försäkringsbolag. Bulstrad begärde att Olympic skulle betala ut försäkringsersättningen till svaranden som, trots att denne mottagit begäran den 6 juli 2018, fortfarande inte har erlagt denna betalning. Bulstrad väckte därför talan mot svaranden genom dennes filial i Bulgarien och yrkade att svaranden skulle förpliktas att betala de begärda beloppen och även stå för rättegångskostnaderna.

25.

Den hänskjutande domstolen ansåg att den var behörig enligt artikel 13.2 jämförd med artikel 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av den 12 december 2012 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EUT L 351, 2012, s. 1). Under förfarandet informerades emellertid den hänskjutande domstolen om att de behöriga cypriotiska myndigheterna hade återkallat tillståndet för Olympic att bedriva verksamhet som försäkringsföretag på grund av att kapitalkraven inte hade iakttagits och att en interimistisk förvaltare, som övertar och kontrollerar samtliga ekonomiska och rättsliga rättigheter som detta bolag har rätt till eller förefaller ha rätt till, hade utsetts för bolaget. Nämnda domstol fann att de cypriotiska myndigheternas åtgärder var att likställa med ett beslut att inleda ett likvidationsförfarande och vilandeförklarade genom beslut av den 26 september 2018 förfarandet mot Olympic i enlighet med bestämmelserna i den bulgariska lagen om försäkringar, varigenom direktiv 2009/138 har införlivats.

26.

Bulstrad begärde att förhandlingarna skulle återupptas med motiveringen att vilandeförklaringen var otillbörlig, enligt Varhoven kasatsionen sads (Högsta domstolen i Bulgarien) tolkning av relevanta bestämmelser. Enligt denna tolkning kunde de båda ovannämnda åtgärderna av de cypriotiska myndigheterna inte anses motsvara ett beslut av hemmedlemsstaten att inleda ett likvidationsförfarande i den mening som avses i den bulgariska lagstiftning, varigenom artikel 274 i direktiv 2009/138 har införlivats.

27.

Som svar bad den hänskjutande domstolen den bulgariska finansinspektionen att ange huruvida den hade tillgång till uppgifter om inledandet av ett likvidations- eller insolvensförfarande avseende Olympic vid den behöriga domstolen i Cypern och, om ett sådant förfarande hade inletts, att precisera i vilket skede förfarandet befann sig i och huruvida en förvaltare eller konkursförvaltare hade utsetts. I en skrivelse av den 19 mars 2019 angav finansinspektionen att den vid denna tidpunkt inte erhållit någon information om att den behöriga cypriotiska myndigheten hade inlett likvidationsförfarandet mot Olympic.

28.

Under dessa omständigheter beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

29.

Den bulgariska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

30.

Enligt fast rättspraxis ska nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Domstolen kan underlåta att besvara dessa frågor endast när den inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den, när frågorna är hypotetiska eller när det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet. ( 7 )

31.

I förevarande fall har den hänskjutande domstolen, efter att ha ingett sin begäran om förhandsavgörande, rapporterat att de bulgariska tillsynsmyndigheterna hade informerat den om att ett likvidationsförfarande hade inletts mot Olympic genom beslut av den 30 juli 2019 och att detta beslut hade offentliggjorts i Cyperns officiella tidning den 23 augusti 2019. EU-domstolen frågade därför, genom en skrivelse av den 4 februari 2020, den hänskjutande domstolen om den vidhöll sina frågor.

32.

Genom beslut av den 21 februari 2020 svarade den hänskjutande domstolen att den önskade vidhålla sin begäran.

33.

Begäran om förhandsavgörande kan inte avvisas eftersom EU-domstolen i förevarande fall för det första, förfogar över alla uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att besvara de frågor som ställts till den. För det andra finns det inget i handlingarna i målet som visar att frågorna är hypotetiska och för det tredje, är det inte uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet. Inom insolvensområdet är den exakta tidpunkten för vilandeförklaringen av ett eventuellt förfarande som pågår vid domstolar i andra medlemsstater faktiskt väldigt ofta av särskild betydelse.

34.

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 274 i direktiv 2009/138 ska tolkas så, att ett beslut av en myndighet i ett försäkringsföretags hemmedlemsstat om att återkalla ett försäkringsföretags auktorisation och utse en interimistisk förvaltare för företaget, utan att ett formellt rättsligt beslut om att inleda ett likvidationsförfarande antas, utgör ett ”beslut om att inleda ett likvidationsförfarande” i den mening som avses i den artikeln.

35.

Enligt artikel 274.1 i direktiv 2009/138 ska beslutet om att inleda ett likvidationsförfarande avseende ett försäkringsföretag, likvidationsförfarandena och deras verkningar regleras av tillämplig lag i hemmedlemsstaten.

36.

Enligt artikel 268.1 d i direktivet gäller dock med avseende på avdelning IV i direktivet (med rubriken ”Rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag”, i vilken artikel 274 ingår) att begreppet likvidationsförfarande avser ”kollektivt förfarande som innebär att ett försäkringsföretags tillgångar avyttras och behållningen fördelas mellan borgenärerna, aktieägarna eller delägarna på lämpligt sätt och som med nödvändighet medför ingripande av de behöriga myndigheterna, inbegripet fall där det kollektiva förfarandet avslutas med ackord eller annan motsvarande åtgärd, oavsett om förfarandet baseras på insolvens eller om det är frivilligt eller obligatoriskt”. ( 8 ) Härav följer att det är hemmedlemsstaternas uppgift att avgöra under vilka förhållanden ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande kan fattas, liksom villkoren för och verkningarna av dessa förfaranden, men att innebörden av begreppet likvidationsförfarande enligt direktiv 2009/138 inte är beroende av nationell lagstiftning: den förutsätter i stället att förfarandet i fråga motsvarar definitionen av detta begrepp i artikel 268.1 d.

37.

När det gäller behörigheten att avgöra huruvida ett visst beslut ska anses ha antagits efter ett förfarande som motsvarar denna definition och följaktligen ska betraktas som ett beslut att inleda ett likvidationsförfarande, innehåller direktiv 2009/138 inte någon bestämmelse som ger domstolarna i hemmedlemsstaten exklusiv behörighet att bedöma den rättsliga karaktären av det beslut som de behöriga myndigheterna i den medlemsstaten fattar. Direktivet föreskriver inte heller att de behöriga myndigheterna, när de antar ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande, måste iaktta vissa materiella krav så att beslutet med lätthet kan identifieras som ett sådant beslut. Det innehåller inte heller någon förteckning över förfaranden i de olika medlemsstaterna som ska klassificeras som likvidationsförfaranden, så att domstolarna i andra medlemsstater enkelt kan identifiera dem. Tvärtom föreskrivs det i artikel 273.2 endast att beslut om att inleda likvidationsförfaranden ska erkännas i hela unionen utan ytterligare formaliteter än de som krävs enligt hemmedlemsstaternas lagstiftning. ( 9 )

38.

I artikel 273.2 i direktiv 2009/138 fastställs visserligen en princip om ömsesidigt erkännande av beslut om att inleda ett likvidationsförfarande. Såsom anges i artikel 267 gäller emellertid tillämpningsområdet för avdelning IV – och därmed principen om ömsesidigt erkännande i artikel 273 – endast beslut, avseende vilka det har fastställts att de avser likvidationsförfaranden i den mening som avses i det direktivet. ( 10 )

39.

Det framgår således av såväl sammanhanget som av de mål som eftersträvas med direktiv 2009/138 att domstolarna i andra medlemsstater är behöriga att avgöra huruvida ett beslut som fattats av myndigheterna i hemmedlemsstaten ska klassificeras som ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande i den mening som avses i direktiv 2009/138. När detta är fallet ska dessa domstolar emellertid ge dem rättsverkan.

40.

Det framgår av ordalydelsen i artikel 268.1 d i direktiv 2009/138 att två villkor måste vara uppfyllda för att ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande ska kunna klassificeras för detta ändamål. För det första, ska förfarandet ha till syfte att realisera ett försäkringsföretags tillgångar och att fördela intäkterna mellan borgenärerna, aktieägarna eller delägarna, efter vad som är tillämpligt. För det andra, ska det omfatta de behöriga myndigheterna, det vill säga, i enlighet med artikel 268.1 a i det direktivet, de ”administrativa eller rättsliga myndigheter i medlemsstaterna som är behöriga i fråga om rekonstruktionsåtgärder eller likvidationsförfaranden”.

41.

I förevarande mål rör det sig, som vi har sett, om huruvida ett beslut att återkalla ett försäkringsföretags auktorisation och utse en interimistisk förvaltare ska betraktas som ett beslut att inleda ett likvidationsförfarande eller ett beslut som innebär att det finns ett sådant förfarande i den mening som avses i direktiv 2009/138.

42.

När det gäller utnämningen av en interimistisk förvaltare innebär antagandet av ett sådant beslut, eftersom utnämningen endast är tillfällig, med nödvändighet att en förvaltare, med ansvar för att avyttra försäkringsföretagets tillgångar, senare kommer att utses slutligt.

43.

Även om EU-domstolen varken är behörig att tolka nationell rätt eller tillämpa en unionsrättslig bestämmelse på ett visst fall eller att bedöma en bestämmelse i nationell rätt mot bakgrund av en sådan bestämmelse, kan den emellertid från handlingarna i målet inhämta alla uppgifter som är nödvändiga för att klargöra den situation som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sina frågor för att ge den hänskjutande domstolen en tolkning av en unionsbestämmelse som kan vara användbar för den vid bedömningen av bestämmelsens verkningar. ( 11 )

44.

I förevarande fall framgår det tydligt av handlingarna i målet att beslutet att utse en interimistisk förvaltare enligt den nationella lagstiftningen i fråga fattas efter framställning om likvidation men innan ett rättsligt avgörande fattas om framställningen. ( 12 ) Enligt samma nationella lagstiftning gäller vidare att en interimistisk förvaltare i princip inte har behörighet att avyttra försäkringsföretagets tillgångar eller betala ut utdelning till borgenärerna. ( 13 ) Att en interimistisk förvaltare inte har dessa befogenheter – vilket givetvis ska bekräftas av den hänskjutande domstolen ‐ utesluter emellertid möjligheten att ett sådant beslut kan innebära att ett likvidationsförfarande i den mening som avses i direktiv 2009/138 inleds eller pågår, eftersom det är dessa egenskaper som betraktas som nödvändiga för att ett beslut ska anses vara ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande i enlighet med artikel 268.1 d i direktiv 2009/138.

45.

När det gäller återkallelse av auktorisationen, ska det påpekas att det i direktiv 2009/138 görs en åtskillnad mellan ett sådant beslut och antagandet av ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande.

46.

För det första definieras följderna av besluten i olika avdelningar i direktivet, nämligen avdelning I respektive avdelning IV. Enligt artikel 144 jämförd med artikel 14 i direktiv 2009/138, syftar återkallelsen av auktorisationen till att förbjuda det berörda företaget att utöva verksamhet som har samband med den försäkringsklass för vilken denna tidigare auktorisation utfärdades. Enligt artikel 273 i samma direktiv får däremot antagandet av ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande de rättsverkningar som ett sådant förfarande har enligt hemmedlemsstatens lag.

47.

För det andra framgår det av artikel 144 jämförd med artikel 13.10 i direktiv 2009/138 att beslutet att återkalla en auktorisation fattas av den nationella myndighet eller de nationella myndigheter som enligt lag eller förordning är behöriga att utöva tillsyn över försäkrings- eller återförsäkringsföretag, medan beslutet att inleda likvidationsförfarandet, enligt artikel 268 d jämförd med artikel 268 a, fattas av de administrativa eller rättsliga myndigheter i medlemsstaterna som är behöriga att vidta rekonstruktions- eller likvidationsåtgärder. ( 14 ) Dessa myndigheter kan visserligen vara desamma, men så är inte nödvändigtvis fallet. ( 15 )

48.

För det tredje rör det sig om beslut av olika slag med olika syften. Enligt artikel 15 och följande artiklar i direktiv 2009/138, samt skälen 8 och 11 i det direktivet, är syftet med auktorisationsförfarandet att säkerställa att alla företag som bedriver försäkrings- eller återförsäkringsverksamhet följer ett antal bestämmelser och att dessa företag kan bedriva sin verksamhet inom hela unionen. När det gäller beslut att inleda ett likvidationsförfarande framgår det av artikel 268.1 d i direktiv 2009/138 att dessa beslut har till syfte att förbereda avyttrandet av försäkringsföretagets tillgångar och fördelningen av intäkterna mellan borgenärerna, även om det kan hända att det sistnämnda aldrig äger rum. ( 16 ) Det framgår av skäl 121 i direktiv 2009/138 att ett sådant beslut inte får fattas på grundval av insolvens.

49.

För det fjärde, medan artikel 144.2 i direktiv 2009/138 föreskriver att tillsynsmyndigheten i medlemsstaten, vid återkallelse av en auktorisation, endast ska underrätta tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater, anges det i artikel 273.3 i direktiv 2009/138 vad gäller beslut om att inleda ett likvidationsförfarande att de behöriga myndigheterna inte bara ska underrätta de andra myndigheterna om sitt beslut utan även om de praktiska verkningar som ett sådant förfarande kan ha. När det gäller ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande krävs det dessutom enligt artikel 280 i samma direktiv att den behöriga myndigheten, förvaltaren eller en person som utsetts för det ändamålet av den behöriga myndigheten ska offentliggöra beslutet att inleda ett likvidationsförfarande i enlighet med de förfaranden för offentliggörande som gäller i hemmedlemsstaten samt även offentliggöra ett utdrag ur beslutet om likvidation i Europeiska unionens officiella tidning.

50.

Härav följer, såsom den bulgariska regeringen har påpekat, att begreppet ”beslut att återkalla en auktorisation”, å ena sidan, och begreppet ”beslut om att inleda ett likvidationsförfarande”, å andra sidan, hänvisar till olika beslut. Eftersom direktiv 2009/138 inte innehåller någon bestämmelse som ålägger medlemsstaterna att anse att återkallelsen av auktorisationen innebär eller motsvarar inledandet av ett likvidationsförfarande, kan förekomsten av ett ”beslut om att inleda ett likvidationsförfarande” i den mening som avses i direktiv 2009/138 inte anses föreligga enbart på grundval av återkallelsen av ett försäkringsföretags auktorisation. Det är till exempel fullt möjligt att besluta att återkalla en viss auktorisation av andra skäl än att försäkringsföretaget är insolvent.

51.

I artikel 279 i direktiv 2009/138 föreskrivs visserligen att inledandet av ett likvidationsförfarande i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 144 i direktivet ska medföra att auktorisationen återkallas. Det omvända gäller emellertid inte, eftersom det enligt direktiv 2009/138 inte krävs att hemmedlemsstaten i händelse av att en auktorisation återkallas automatiskt ska inleda likvidationsförfarandet enbart på grund av denna omständighet. Tvärtom anges det i skäl 128 i direktiv 2009/138 att ”[n]är ett likvidationsförfarande inleds bör detta innebära att den erhållna auktorisationen att bedriva verksamhet som beviljats försäkringsföretaget återkallas om inte detta redan skett” ( 17 ), vilket innebär att inledandet av ett likvidationsförfarande inte automatiskt medför att auktorisationen återkallas. ( 18 )

52.

Även om direktiv 2009/138 inte innehåller någon skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva att återkallelse av alla auktorisationer som beviljats ett försäkringsföretag automatiskt medför att ett likvidationsförfarande inleds i den mening som avses i artikel 268.1 d i direktiv 2009/138, utan att det ens krävs att ett särskilt beslut fattas, förbjuder direktivet emellertid inte medlemsstaterna från att föreskriva en sådan regel. Därför är det endast om lagstiftningen i hemmedlemsstaten innehåller en sådan regel, vilket förutsätter att organen har utsetts att vara behöriga myndigheter i den mening som avses i artikel 268.1 a i direktiv 2009/138 och som tillsynsmyndigheter i den mening som avses i artikel 13.10 i det direktivet, som domstolarna i de andra medlemsstaterna utifrån förekomsten av ett beslut om att återkalla auktorisationen ska dra slutsatsen att ett likvidationsförfarande pågår.

53.

I det nationella målet framgår det inte av handlingarna i målet att det i den nationella lagstiftning som är i fråga föreskrivs att återkallelse av auktorisationen automatiskt skulle medföra att ett likvidationsförfarande inleds. Tvärtom hävdar den bulgariska regeringen att distriktsdomstolen i Nicosia i beslutet av den 30 juli 2019 om att inleda likvidationsförfarandet mot Olympic påpekade att den behöriga myndighetens beslut att återkalla auktorisationen att bedriva försäkringsverksamhet inte innebar att det försäkringsbolaget samtidigt och automatiskt skulle likvideras.

54.

Det följer av ovanstående att den behöriga myndighetens beslut att återkalla auktorisationen och utse en interimistisk förvaltare inte utgör ett ”beslut om att inleda ett likvidationsförfarande” i den mening som avses i artikel 268.1 d i direktiv 2009/138, såvida det inte i den nationella lagstiftningen (på det sätt som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse) föreskrivs att den interimistiska förvaltaren har rätt att avyttra det berörda försäkringsföretagets tillgångar och fördela intäkterna mellan borgenärerna, eller att återkallelsen av auktorisationen medför att ett likvidationsförfarande automatiskt inleds, utan att det krävs något separat beslut om detta från en annan myndighet.

55.

Även om den hänskjutande domstolens fråga endast avser inledandet av ett likvidationsförfarande, ska det understrykas att enligt artikel 268.1 c i direktiv 2009/138 avser begreppet rekonstruktionsåtgärder ”åtgärder som medför ingripande av behöriga myndigheter och som är avsedda att bevara eller återställa ett försäkringsföretags finansiella ställning och som påverkar redan befintliga rättigheter som innehas av en annan part än försäkringsföretaget, inbegripet men inte begränsat till åtgärder som kan komma att innebära inställande av betalningar, inställande av verkställighetsåtgärder eller nedskrivning av fordringar”. Därav följer att ett beslut som uppfyller följande tre villkor ska betraktas som en rekonstruktionsåtgärd i den mening som avses i avdelning IV i direktiv 2009/138:

56.

I det nationella målet tyder vissa inslag i handlingarna i målet för det första på att beslutet att utse en interimistisk förvaltare fattades av en myndighet som även har behörighet att anta rekonstruktionsåtgärder. För det andra syftar ett sådant beslut till att säkerställa att bolagets tillgångar bevaras. För det tredje påverkar beslutet inte bara bolagets företagsstyrning, utan även redan befintliga rättigheter som innehas av en annan part än försäkringsföretaget. Enligt artikel 220 i bolagslagen får nämligen ingen talan väckas eller förfaranden inledas eller vidhållas mot bolaget efter att en interimistisk förvaltare har utsetts, såvida inte domstolen gett sitt tillstånd. Beslut att utse en interimistisk förvaltare kan således mycket väl utgöra en rekonstruktionsåtgärd i den mening som avses i artikel 268.1 c i direktiv 2009/138. Det ankommer dock endast på den hänskjutande domstolen att pröva detta.

57.

När så är fallet föreskrivs det i artikel 269.4 i direktiv 2009/138 att övriga medlemsstater och, i således även deras rättsliga myndigheter, ska erkänna verkningarna av en sådan åtgärd i enlighet med hemmedlemsstatens lagstiftning, även om dess behöriga myndigheter inte har informerat myndigheterna i de andra medlemsstaterna varken om antagandet av åtgärden eller om dess verkningar, såsom krävs enligt artikel 270 i direktiv 2009/138.

58.

Om det beslut som är aktuellt i det nationella målet om att återkalla auktorisationen för ett försäkringsföretag och utse en interimistisk förvaltare, på grund av att hemmedlemsstatens lagstiftning har den verkan att detta ska betraktas som en rekonstruktionsåtgärd eller ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande, är andra medlemsstater i sådana fall i enlighet med artikel 269.4 respektive artikel 273.2 i direktiv 2009/138 skyldiga att erkänna de verkningar av sådana beslut som ursprungsmedlemsstatens lag medför.

59.

Visserligen gäller enligt artikel 292 i direktiv 2009/138 att ”[v]erkan av en rekonstruktionsåtgärd eller ett likvidationsförfarande på en pågående rättegång egendom eller rättigheter som försäkringsföretaget inte längre förfogar över ska uteslutande regleras av lagen i den medlemsstat där rättegången pågår”. Förhandlingarna i det nationella målet gäller emellertid inte en egendom eller rättighet som försäkringsföretaget inte lägre förfogar över. ( 19 )

60.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den första frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 274 i direktiv 2009/138 ska tolkas så, att ett beslut av en myndighet i en medlemsstat att återkalla ett försäkringsföretags auktorisation och utse en interimistisk förvaltare inte utgör ett ”beslut om att inleda ett likvidationsförfarande” i den mening som avses i det direktivet, såvida det inte i den nationella lagstiftningen föreskrivs antingen att denna interimistiska förvaltare har rätt att avyttra företagets tillgångar och fördela intäkterna mellan borgenärerna, eller att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs att återkallelse av en auktorisation automatiskt leder till att ett likvidationsförfarande ska inledas utan att något ytterligare beslut om detta behöver fattas.

61.

Om ett sådant beslut inte kan kvalificeras som ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande utan dess antagande syftar till att bevara bolags tillgångar och utesluter möjligheten att väcka eller vidhålla talan, eller inleda eller vidhålla förfaranden mot försäkringsföretaget, såvida inte domstolen har lämnat tillstånd, ska ett sådant beslut kvalificeras som en rekonstruktionsåtgärd i den mening som avses i avdelning IV i direktiv 2009/138.

62.

Om ett beslut kan kvalificeras som ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande eller rekonstruktionsåtgärder i den mening som avses i avdelning IV i direktiv 2009/138, ska beslutet erkännas utan ytterligare formaliteter i hela unionen.

63.

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida lagen i ett försäkringsföretags hemmedlemsstat, enligt vilken alla domstolsförfaranden mot företaget ska vilandeförklaras om dess auktorisation återkallas och en interimistisk förvaltare utses, ska tillämpas av domstolarna i de andra medlemsstaterna även om en sådan bestämmelse inte finns i deras egen lagstiftning.

64.

Det följer av svaret på den första frågan att för att de andra medlemsstaterna ska vara skyldiga att enligt direktiv 2009/138 vilandeförklara sina domstolsförfaranden på grund av att hemmedlemsstaten antar ett beslut, är det nödvändigt dels att detta beslut utgör en rekonstruktionsåtgärd eller ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande i den mening som avses i avdelning IV i det direktivet, dels att det i hemmedlemsstatens lagstiftning föreskrivs att alla domstolsförfaranden mot det berörda företaget ska avbrytas om ett sådant beslut antas. I enlighet med artikel 269.4 och artikel 273.2 i direktiv 2009/138 är medlemsstaterna nämligen skyldiga att tillerkänna dessa två typer av avgöranden de rättsverkningar som följer av hemmedlemsstatens lagstiftning. Även om den nationella domstolen inte har preciserat vilka bestämmelser som ska tolkas, framgår det av handlingarna i målet att dessa bestämmelser är artikel 269.4 och artikel 273.2 i det direktivet.

65.

Mot bakgrund av detta tolkar jag det så att den andra frågan har hänskjutits till domstolen eftersom målet vid den nationella domstolen gäller en tvist mellan två enskilda. ( 20 ) Eftersom ett direktiv är en rättsakt som riktar sig till medlemsstaterna och som av dessa ska införlivas med deras nationella rätt, kan bestämmelserna i ett direktiv endast ha direkt effekt om de är klara, precisa och ovillkorliga och om medlemsstaten har underlåtit att korrekt införliva dessa bestämmelser inom fristen. Ett direktiv, även i de fall då dessa villkor är uppfyllda, kan aldrig i sig medföra några skyldigheter för en privatperson och kan därför inte som sådant åberopas gentemot enskilda. ( 21 ) Om möjligheten att åberopa en bestämmelse i ett direktiv som inte införlivats eller har införlivats felaktigt skulle utvidgas till att omfatta förhållanden mellan enskilda skulle det innebära att Europeiska unionen gavs rätt att ålägga enskilda rättssubjekt skyldigheter med omedelbar verkan, trots att den endast getts sådan behörighet i de fall där den har fått rätt att anta förordningar. ( 22 )

66.

Även om en direktivsbestämmelse som syftar till att tillerkänna enskilda rättigheter eller ålägga dem skyldigheter är klar, precis och ovillkorlig kan den inte som sådan tillämpas inom ramen för en tvist som enbart berör enskilda. ( 23 )

67.

Domstolen har emellertid godtagit situationer som utan att utgöra undantag helt enkelt faller utanför denna princip, antingen på grund av att tvisten i fråga inte i egentlig mening utgör en tvist mellan enskilda eller på grund av mellanträdande av en nationell bestämmelse eller en unionsrättslig regel som har direkt effekt och som enskilda kan åberopa.

68.

För det första kan en direktivsbestämmelse gälla i samband med en tvist mellan enskilda när en av dessa, som står under statens myndighet, utför en uppgift av allmänt intresse och har vittgående befogenheter jämfört med dem som gäller enligt gängse tillämpliga bestämmelser. ( 24 ) Eftersom en enskild i den situationen inte kan likställas med en vanlig fysisk person kan direktivet ålägga personen skyldigheter. I förevarande fall föreligger emellertid inte den situationen eftersom försäkringsföretag i princip inte har befogenheter som en offentlig myndighet och kan därför inte betraktas som offentliga organ i det avseendet.

69.

För det andra, som domstolens dom i Smith åskådliggör, kan hänsyn tas till en direktivsbestämmelse vid en tvist mellan enskilda när den ger konkret uttryck för villkoren för tillämpning av en allmän princip i unionsrätten eller en grundläggande rättighet som kan åberopas som sådan. ( 25 ) I en sådan situation är det nämligen inte direktivet som sådant som ålägger den enskilde skyldigheter utan snarare – enligt domstolens rättspraxis – den allmänna principen eller den grundläggande rättigheten såsom denna uttrycks i direktivet.

70.

I detta syfte är det inte nödvändigt att pröva denna linje i rättspraxis eller, i de mål som rör Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), i vilken utsträckning den är förenlig med de särskilda begränsningar av stadgans tillämpningsområde som föreskrivs i artikel 51.1 i stadgan. Även om denna rättspraxis är korrekt i den mån den föreslår att vissa allmänna principer eller grundläggande rättigheter i unionsrätten kan medföra vad som i huvudsak är en form av horisontell direkt effekt när det gäller direktiv, är det enda argument som kan åberopas i detta hänseende i föreliggande fall argumentet att artikel 269.4 eller artikel 273.2 i direktiv 2009/138 kan ge konkret uttryck för kravet på lojalt samarbete mellan medlemsstater, vilket fastställs i artikel 4.3 första strecksatsen FEU. ( 26 ) Den senare principen ger emellertid inte upphov till en oberoende skyldighet för medlemsstaterna. ( 27 ) Följaktligen gäller att även om domstolen ibland hänvisar till principen om lojalt samarbete för att betona vikten av att följa en bestämmelse i unionsrätten ( 28 ) kan den principen inte användas för att rättfärdiga tillämpningen av bestämmelser i ett direktiv som inte införlivats på tvister mellan enskilda. I annat fall skulle artikel 4.3 FEU kunna åberopas i nästan alla fall för att tillämpa vad som i praktiken skulle kunna utgöra en form av horisontell direkt effekt.

71.

Under alla omständigheter är den princip om lojalt samarbete som kan åberopas i det aktuella fallet en princip som inte rör relationerna mellan en medlemsstat och unionen utan förhållandena mellan medlemsstaterna. I det här fallet är principen om lojalt samarbete emellertid inte avsedd att skapa en direkt tillämplig rättsregel som sådan, utan den definierar endast ett antal områden där medlemsstaterna ska inleda förhandlingar med varandra i den utsträckning som är nödvändig. ( 29 )

72.

För det tredje gäller att även om ett direktiv aldrig som sådant kan ålägga en enskild skyldigheter innebär den bindande karaktär direktivet får efter att fristen för dess införlivande har löpt ut en skyldighet för nationella myndigheter att tolka sin nationella lagstiftning i enlighet med direktivet. ( 30 ) Härav följer att de nationella domstolarna vid tolkningen av nationell rätt, för att säkerställa det rättsliga skydd som bestämmelserna i EU-rätten ger enskilda, är skyldiga att beakta samtliga bestämmelser och tillämpa samtliga erkända metoder för att, i den utsträckning det är möjligt, tolka den nationella rätten mot bakgrund av det aktuella direktivets lydelse och syfte så att det resultat som fastställs i direktivet uppnås. ( 31 )

73.

Nyckelorden här är naturligtvis ”i den utsträckning det är möjligt”. Principen om konform tolkning av nationell rätt begränsas av vissa andra allmänna rättsprinciper, däribland rättssäkerhetsprincipen. En nationell domstols skyldighet att beakta unionsrätten vid tolkningen och tillämpningen av relevanta bestämmelser i nationell rätt kan inte tjäna som grund för en tolkning av nationell rätt som är contra legem.

74.

Det ska även erinras om att privatpersoner och privata aktörer har rätt att reglera sina angelägenheter med hänvisning till gällande nationell lagstiftning i varje medlemsstat. De ska inte drabbas av det faktum – om det kan anses vara ett faktum – att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att införliva ett visst direktiv på det sätt som krävs enligt direktivet eller av de rättsliga följderna av denna underlåtenhet. En nyckelprincip i varje ordnad rättsordning, såsom unionens rättsordning, är att det finns ett samband mellan det personliga ansvaret och det rättsliga ansvaret. Detta är även skälet till att ett direktiv, enligt grundläggande principer och grundläggande rättvisa, inte ska tillerkännas horisontell direkt effekt gentemot en privat, icke-statlig enhet, just på grund av att en medlemsstats underlåtenhet att införliva ett direktiv inte bör drabba en oskyldig tredjepart som inte har något ansvar i detta avseende.

75.

Allt detta innebär att en nationell domstol inte kan – och inte bör – vidta något som i praktiken innebär en omskrivning av en nationell lagtext med hänvisning till konform tolkning, eftersom detta skulle undergräva det nationella lagstiftningsförfarandet. Det är givetvis en grundläggande demokratisk princip i medlemsstaterna att lag stiftas av folkvalda i varje stat inom ramen för dess parlamentariska system och lagstiftningssystem. Ett direktiv kan således inte åberopas i en tvist mellan enskilda för att undgå tillämpning av lagstiftningen i en medlemsstat som strider mot direktivet i fråga. ( 32 )

76.

I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida dess nationella lagstiftning mot bakgrund av dessa principer kan tolkas så, att den föreskriver att varje domstolsförfarande mot företaget ska vilandeförklaras om dess auktorisation återkallas och en interimistisk förvaltare utses.

77.

Jag föreslår således att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 269.4 och artikel 273.2 i direktiv 2009/138 ska tolkas så, att lagen i ett försäkringsföretags hemmedlemsstat, i vilken det föreskrivs att alla domstolsförfaranden mot detta företag ska vilandeförklaras om dess auktorisation återkallas och en interimistisk förvaltare utses, i en tvist mellan två enskilda, inte ska tillämpas av domstolarna i de andra medlemsstaterna om lagstiftningen i de andra medlemsstaterna inte innehåller en sådan bestämmelse, såvida inte för det första, en sådan återkallelse eller det förhållandet att en interimistisk förvaltare utses utgör antingen en rekonstruktionsåtgärd eller ett beslut om att inleda ett likvidationsförfarande i den mening som avses i avdelning IV i det direktivet och för det andra, att lagstiftningen i de andra medlemsstaterna rimligen kan tolkas så, att vilandeförklaringen är tillåten, vilket förutsätter att en sådan tolkning inte är en tolkning contra legem.

78.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Sofiyski rayonen sad (Distriktsdomstolen i Sofia, Bulgarien) på följande sätt: