–

PG, genom Sz. M. Sánta, ügyvéd,

–

Ungerns regering, inledningsvis genom M.Z. Fehér, G. Tornyai och M.M. Tátrai, därefter genom M.Z. Koós och M.M. Tátrai, samtliga i egenskap av ombud,

–

Tysklands regering, inledningsvis genom T. Henze och R. Kanitz, därefter av R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande, A. Tokár och J. Tomkin, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 46.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60), jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan PG och Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Immigrations- och asylmyndigheten, Ungern) till följd av myndighetens beslut att avslå PG:s ansökan om internationellt skydd och att utvisa PG, åtföljt av ett inrese- och uppehållsförbud under 2 år.

3

Skälen 18, 50 och 60 i direktiv 2013/32 lyder enligt följande:

…

…

4

Enligt artikel 1 i direktiv 2013/32 är direktivets syfte att inrätta gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

5

I artikel 2 f i direktiv 2013/32 anges att med ”beslutande myndighet” avses ”en myndighet med domstolsliknande uppgifter eller en administrativ myndighet i en medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökningar om internationellt skydd och behörig att fatta beslut i första instans i sådana ärenden”.

6

I artikel 46.1, 46.3, 46.4 och 46.10 i direktivet föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna ska se till att sökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot följande:

…

3.   I syfte att fullgöra skyldigheterna i punkt 1 ska medlemsstaterna se till att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv 2011/95/EU, åtminstone när handläggningen av överklagandet sker vid domstol eller tribunal i första instans.

4.   Medlemsstaterna ska fastställa skäliga tidsfrister och andra nödvändiga bestämmelser så att sökanden kan utöva sin rätt till effektiva rättsmedel enligt punkt 1. …

…

10.   Medlemsstaterna får fastställa tidsfrister för domstolen enligt punkt 1 för att pröva den beslutande myndighetens beslut.”

7

Artikel 68.2, 68.3, 68.5 och 68.6 i menedékjogról szóló 2007. Évi LXXX. törvény (2007 års lag nr LXXX om rätt till asyl), har följande lydelse:

”2.   Domstolen ska meddela sitt avgörande inom 60 dagar från det att domstolen mottagit ansökan.

…

4.   … Domstolen ska göra en fullständig prövning av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheter som föreligger vid tidpunkten för domstolsavgörandet.

…

5.   Domstolen får inte ändra den behöriga asylmyndighetens beslut.

6.   Det avgörande i sak varigenom domstolen skiljer sig från målet får inte överklagas.”

8

PG är en irakisk medborgare av kurdiskt ursprung som, utan identitetshandlingar, anlände till ett transitområde i Ungern den 22 augusti 2017, och där ingav en ansökan om internationellt skydd på grund av påstådda risker för hans liv i ursprungslandet. De ungerska myndigheterna avslog denna ansökan den 14 mars 2018 och förklarade att ”principen om non-refoulement inte är tillämplig i hans fall”. Det förordnades om inrese- och vistelseförbud för honom under två år.

9

PG överklagade beslutet att inte bevilja honom internationellt skydd till den hänskjutande domstolen.

10

Det framgår av handlingarna i målet att en annan ungersk domstol än den hänskjutande domstolen redan har upphävt två tidigare beslut från myndigheten, det ena av den 25 oktober 2017 och det andra av den 18 januari 2018. Besluten innebar avslag på samma persons ansökan om internationellt skydd. Beslutet av den 14 mars 2018 är således det tredje beslutet om avslag på en ansökan om internationellt skydd från PG:s sida, efter två på varandra följande avgöranden om upphävande av sådana beslut.

11

Den hänskjutande domstolen har angett att det enligt ungersk rätt sedan år 2015 inte längre är tillåtet för domstolar att ändra förvaltningsbeslut i fråga om internationellt skydd och att själva bevilja den ena eller den andra formen av skydd. Sådana beslut kan i förekommande fall endast ogiltigförklaras, med följden att den berörde då försätts i en ställning som sökande vid myndigheten. Den hänskjutande domstolen anser därför att myndighetens avslagsbeslut, varefter detsamma ogiltigförklaras av en domstol, kan upprepas i oändlighet. Den hänskjutande domstolen ställde sig frågan huruvida en sådan risk inte innebar att de nya ungerska förfarandereglerna är oförenliga med bestämmelserna i direktiv 2013/32 om rätten till ett effektivt rättsmedel.

12

Den hänskjutande domstolen har dessutom att hantera den frist på högst 60 dagar som föreskrivs i den ungerska lagstiftningen. Den hänskjutande domstolen anser att i vissa mål – varvid det mål som den har att avgöra framstår som ett betecknande exempel – är en sådan tidsfrist inte tillräcklig för att samla in de uppgifter som är nödvändiga, fastställa de faktiska omständigheterna, höra den berörda personen och därefter meddela ett korrekt motiverat domstolsavgörande. Den hänskjutande domstolen vill således få klarhet i huruvida denna frist är förenlig med rätten till ett effektivt rättsmedel enligt direktiv 2013/32 och artikel 47 i stadgan.

13

Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

14

Den hänskjutande domstolen ansökte om att målet skulle handläggas enligt det förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 23a i stadgan för Europeiska unionens domstol. Den 31 juli 2018 beslutade första avdelningen, efter att ha hört generaladvokaten, att avslå denna ansökan.

15

EU-domstolen påpekar att även om tolkningsfrågorna, såsom de har formulerats av den hänskjutande domstolen, avser tolkningen av artikel 31 i direktiv 2013/32 om det administrativa förfarandet för prövning av ansökningar om internationellt skydd, avser begäran om förhandsavgörande i själva verket genomförandet av rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 46 i direktivet. Det är således den sistnämnda bestämmelsen, och särskilt punkt 3 i denna, som ska tolkas för att den hänskjutande domstolen ska kunna ges ett användbart svar.

16

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som endast ger domstolarna befogenhet att upphäva beslut från behöriga myndigheter i frågor om internationellt skydd, men inte att ändra dem.

17

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 21 och 31 i sitt förslag till avgörande har domstolen, efter registreringen av förevarande begäran om förhandsavgörande, uttalat sig om en sådan fråga i dom av den 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584), och dom av den 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).

18

Domstolen har härvid, i punkterna 145 och 146 i domen av den 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584), slagit fast att artikel 46.3 i direktiv 2013/32 endast avser ”prövning” av överklagandet och således inte följderna av en eventuell ogiltigförklaring av det överklagade beslutet. Genom att anta detta direktiv har unionslagstiftaren således inte haft för avsikt att införa en gemensam regel enligt vilken den administrativa myndighet eller den myndighet med domstolsliknande uppgifter som avses i artikel 2 f i samma direktiv skulle förlora sin befogenhet efter en ogiltigförklaring av myndighetens första beslut om en ansökan om internationellt skydd. Det står därför alltjämt medlemsstaterna fritt att föreskriva att ärendet efter ogiltigförklaring ska återförvisas till myndigheten för nytt beslut.

19

I punkterna 147 och 148 i nämnda dom har domstolen preciserat att artikel 46.3 i direktiv 2013/32 hursomhelst skulle förlora sin ändamålsenliga verkan om det godtogs att myndigheten efter det att domstolsavgörandet meddelats kunde fatta ett beslut som strider mot förstainstansdomstolens bedömning eller kunde låta en betydande tid gå, vilket är ägnat att öka risken för att nya omständigheter inträffar vilka kräver att det görs en ny aktuell bedömning, när förstainstansdomstolen i enlighet med nämnda bestämmelse gjort en full omprövning och prövning av sökandens aktuella behov av skydd enligt direktiv 2011/95. Syftet med direktiv 2013/32 är förvisso inte att införa en gemensam norm för befogenheten att fatta ett nytt beslut beträffande en ansökan om internationellt skydd efter en ogiltigförklaring av det första beslutet, men det framgår av direktivets syfte att säkerställa att sådana ansökningar handläggs så fort som möjligt, av skyldigheten att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 46.3 samt av det krav som följer av artikel 47 i stadgan att garantera att överklagandet är effektivt, att varje medlemsstat som är bunden av detta direktiv måste utforma sin nationella rätt på ett sådant sätt att ett nytt beslut fattas inom kort tid och att detta beslut är förenligt med det avgörande genom vilket det ursprungliga beslutet ogiltigförklarades, när det ursprungliga beslutet har ogiltigförklarats och ärendet har återförvisats till den administrativa myndighet eller den myndighet med domstolsliknande uppgifter som avses i artikel 2 f i nämnda direktiv.

20

När en domstol ogiltigförklarar ett beslut från en administrativ myndighet efter en uttömmande och förnyad prövning av huruvida en sökande har behov av internationellt skydd, utifrån samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som är av relevans, och konstaterar att denne sökande har rätt till internationellt skydd, och därefter återförvisar ärendet till den administrativa myndigheten för att denna ska fatta ett nytt beslut, är denna myndighet skyldig att bevilja det begärda internationella skyddet, med förbehåll för den situationen att det inträffar faktiska eller rättsliga omständigheter som objektivt sett kräver en ny och uppdaterad bedömning. Ett annat synsätt skulle innebära att artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, samt artiklarna 13 och 18 i direktiv 2011/95, helt förlorar sin ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 66).

21

När det gäller prövningen av det beslut som nämnda administrativa myndighet har fattat till följd av en sådan dom, har domstolen understrukit att även om artikel 46.3 i direktiv 2013/32 inte föreskriver någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en sådan befogenhet att ändra beslut för de domstolar som är behöriga att pröva överklaganden enligt den bestämmelsen, så har medlemsstaterna ändå en skyldighet att säkerställa att den rätt till ett effektivt rättsmedel som stadfästs i artikel 47 i stadgan iakttas i varje enskilt fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, punkterna 69 och 70).

22

Domstolen har av detta, vad avser de förfaranderegler som genomförts i det nationella målet, dragit slutsatsen att om ett domstolsavgörande, genom vilket den nationella domstolen har gjort en full omprövning och en prövning av den berörda personens aktuella behov av internationellt skydd varefter denna domstol funnit att ett sådant skydd ska beviljas denna person, motsägs av den behöriga administrativa myndighetens senare beslut, så ska nämnda domstol, när den nationella rätten inte ger den några verktyg för att se till att dess avgöranden följs, ändra det beslutet och ersätta den administrativa myndighetens beslut med sitt eget beslut, och vid behov underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som förbjuder den att göra detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, punkterna 68, 72 och 77).

23

Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som endast ger domstolarna befogenhet att upphäva beslut från behöriga myndigheter i frågor om internationellt skydd, men inte att ändra dem. Om ärendet återförvisas till den behöriga administrativa myndigheten, så ska emellertid ett nytt beslut fattas inom en kort tidsfrist, och detta beslut måste vara förenligt med den bedömning som gjorts i domen om ogiltigförklaring. När en nationell domstol, efter full omprövning och en prövning av det aktuella behovet, vad avser såväl de faktiska som de rättsliga omständigheter som anförts av den som ansökt om internationellt skydd, har funnit att den berörda sökanden enligt de kriterier som anges i direktiv 2011/95 ska beviljas sådant skydd på den grund som han eller hon åberopat till stöd för sin ansökan, men den administrativa myndigheten därefter antar ett motsatt beslut, utan att anföra att nya omständigheter har uppkommit som motiverar en ny bedömning av sökandens behov av internationellt skydd, så måste nämnda domstol, när den nationella rätten inte ger den några verktyg för att se till att dess avgöranden följs, ändra det beslut som inte följer dess tidigare dom och ersätta detta beträffande ansökan om internationellt skydd med dess eget beslut, och om nödvändigt underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som förbjuder den att göra detta.

24

Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den domstol som har att pröva ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd måste meddela ett avgörande inom 60 dagar.

25

Det ska påpekas att direktiv 2013/32 inte bara saknar harmoniserade regler om tidsfrister för att meddela dom, utan till och med, i artikel 46.10 i direktivet, ger medlemsstaterna rätt att fastställa sådana frister

26

Dessutom framgår det av domstolens fasta rättspraxis att det i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av enskildas rättigheter, enligt principen om processuell autonomi. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (dom av den 15 mars 2017, Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

27

Vad gäller iakttagandet av likvärdighetsprincipen när det gäller en sådan frist för att meddela dom som den som är aktuell i det nationella målet, påpekar domstolen, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, att det inte framgår av de handlingar som ingetts till domstolen, och det har för övrigt inte heller gjorts gällande, att liknande situationer regleras av nationella förfaranderegler som är mer förmånliga än dem som föreskrivs för genomförandet av direktiv 2013/32, och som är i fråga i det nationella målet (se, analogt, dom av den 7 november 2019, Flausch m.fl., C‑280/18, EU:C:2019:928, punkt 28).

28

När det gäller iakttagandet av effektivitetsprincipen ska det erinras om att enligt artikel 46.1 i direktiv 2013/32 har de personer som ansöker om internationellt skydd rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot de beslut som rör deras ansökan. I artikel 46.3 i direktivet anges vad denna rätt omfattar. Där preciseras att de medlemsstater som är bundna av direktivet ska se till att den domstol till vilken ett beslut angående en ansökan om internationellt skydd har överklagats gör en ”full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv [2011/95]” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2019, Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 51).

29

Det framgår dessutom av fast rättspraxis att varje beslut om beviljande av flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande ska fattas utifrån en individuell bedömning (dom av den 25 januari 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 41 och där angiven rättspraxis), varvid det – med beaktande av sökandens personliga situation – ska avgöras om villkoren för detta är uppfyllda (dom av den 5 september 2012, Y och Z, C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518, punkt 68).

30

Det ska dessutom, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkterna 62 och 63 i sitt förslag till avgörande, erinras om att klagandena, inom ramen för det överklagande till domstol som föreskrivs i artikel 46.3 i direktiv 2013/32, garanteras ett antal särskilda processuella rättigheter enligt artikel 12.2 i detta direktiv, nämligen rätten till en tolk, möjligheten att kommunicera med bland annat FN:s flyktingkommissariat, tillgång till viss information, enligt artikel 20 i nämnda direktiv, nämligen möjligheten att erhålla kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde, enligt artikel 22 i nämnda direktiv rörande tillgången till rättsligt biträde, och enligt artiklarna 24 och 25 i direktivet rörande rättigheter för personer med särskilda behov och ensamkommande barn.

31

Domstolen har även erinrat om att det i princip är nödvändigt att under domstolsförfarandet bereda klaganden tillfälle att yttra sig, såvida inte vissa kumulativa villkor är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, punkterna 37 och 44–48). Det kan dessutom visa sig lämpligt att förordna om andra åtgärder för bevisupptagning, bland annat den läkarundersökning som avses i artikel 18.1 första stycket i direktiv 2013/32.

32

Enligt den hänskjutande domstolen kan det i förevarande fall visa sig att den domstol som har att pröva ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd i materiellt hänseende, med hänsyn till denna domstols arbetsbörda och arbetsförhållanden eller särskilda svårigheter i vissa mål, inte inom den föreskrivna fristen på 60 dagar kan säkerställa att samtliga regler som anges i punkterna 27–31 i förevarande dom iakttas i vart och ett av de fall som är föremål för prövning.

33

Samtidigt ska det erinras om att den hänskjutande domstolen har betecknat denna frist som ”tvingande”.

34

I en sådan situation – då det inte finns någon nationell bestämmelse som syftar till att säkerställa att målet avgörs inom skälig tid, såsom en regel som föreskriver att ärendet ska anförtros en annan domstol vid utgången av fristen på 60 dagar – innebär effektivitetsprincipen i unionsrätten att domstolen är skyldig att underlåta att tillämpa den nationella lagstiftning som den anser är tvingande.

35

Det ska emellertid även påpekas att det i artikel 46.4 i direktiv 2013/32 även föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att fastställa skäliga tidsfrister för att meddela dom. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 48 i sitt förslag till avgörande, bidrar dessa till att uppnå det övergripande målet i skäl 18 i direktivet, nämligen att behandla ansökningar om internationellt skydd så snabbt som möjligt.

36

Skyldigheten för den nationella domstolen att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser i vilka det föreskrivs en frist för att meddela dom, som är oförenlig med unionsrättens effektivitetsprincip, kan således inte frita den från varje skyldighet att iaktta skyndsamhet, utan utgör endast anledning för denna att betrakta den frist som fastställts som vägledande för att den ska kunna avgöra målet så snart som möjligt när det visar sig att en sådan frist har överskridits.

37

Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den domstol som har att pröva ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd måste meddela ett avgörande inom 60 dagar, under förutsättning att domstolen inom en sådan frist kan säkerställa att de materiella bestämmelser och de processuella garantier som klaganden har enligt unionsrätten blir verkningsfulla. I annat fall är nämnda domstol skyldig att underlåta att tillämpa den nationella lagstiftning som fastställer fristen för att meddela dom och, efter utgången av denna frist, meddela sin dom så skyndsamt som möjligt.

38

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: