1.

Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap och Stichting Het Limburgs Landschap har yrkat att domstolen ska upphäva tribunalens dom av den 15 oktober 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters m.fl./kommissionen, ( 2 ) genom vilken tribunalen ogiltigförklarade kommissionens beslut C(2015) 5929 av den 2 september 2015 om statligt stöd SA.27301 (2015/NN) – Nederländerna om subventionerat förvärv eller gratis tillhandahållande av naturområden, vilket beslut har sammanfattats och offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning ( 3 ) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

2.

På domstolens begäran begränsar jag mitt förslag till avgörande till en bedömning av den andra delen av den första grunden för överklagandet och den första delen av den andra grunden för överklagandet.

3.

Den första grundens andra del avser frågan huruvida sökandena i första instans, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (nedan kallad VGG), Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, BV Landgoed Den Alerdinck II, Landgoed Ampsen BV, Pallandt van Keppel Stichting, Landgoed Kasteel Keppel BV, Baron van Lynden, Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, Landgoed Welna BV, Landgoed ”Huis te Maarn” BV, Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, Landgoed Anderstein NV, Landgoed Bekspring BV, Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, Landgoed Caprera BV, Landgoed Schapenduinen BV, Stichting Schapenduinen och Landgoed de Noetselenberg BV), (nedan kallade VGG m.fl.), kunde betecknas som intresserade parter i den mening som avses i artikel 1 h i förordning (EG) nr 659/1999. ( 4 ) Den andra grundens första del är avsedd att bestrida tribunalens erkännande av att det förelåg allvarliga svårigheter som tvingade Europeiska kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet.

4.

I artikel 1 h i förordning nr 659/1999 definieras begreppet intresserad part på följande sätt:

”[E]n medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer.”

5.

I artikel 4.1–4.4 i förordningen föreskrivs följande:

”1.   Kommissionen skall pröva anmälan så snart den har mottagits. Kommissionen skall, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 8, fatta ett beslut i enlighet med punkt 2, 3 eller 4.

2.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd skall den fastställa detta genom ett beslut.

3.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel 92.1 i fördraget, inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden (nedan kallat beslut om att inte göra invändningar). I beslutet skall närmare anges vilket undantag i fördraget som har tillämpats.

4.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att inleda ett förfarande enligt artikel [108.2 FEUF].”

6.

Det framgår av punkt 11 i kommissionens meddelande av den 11 januari 2012, ”Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster” ( 5 ) att ”statligt stöd … [kan] förklaras vara förenligt med artikel 106.2 [FEUF] om det är nödvändigt för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse i fråga och inte påverkar utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot unionens intressen.”

7.

Bakgrunden till tvisten, såsom den återges i den överklagade domen, kan sammanfattas enligt följande.

8.

Organisationerna för förvaltning av mark (nedan kallade förvaltningsorganisationerna) är icke-statliga sammanslutningar och stiftelser som drivs utan vinstsyfte för att bevara och skydda naturen.

9.

Konungariket Nederländerna har, i syfte att skapa en ekologisk struktur och ett Natura 2000-nät för skydd av den biologiska mångfalden, beviljat bidrag till förvärv av naturområden (nedan kallad stödordningen) till 13 förvaltningsorganisationer (nedan kallade de 13 förvaltningsorganisationerna), vilka intervenerade i målet i första instans. Bidragsberättigande kostnader i denna ordning var inköpspriset på marken, andra kostnader för förvärv och kostnader för uppsägning av arrenden på nämnda mark.

10.

Förutom huvudverksamheten, naturförvaltning, bedrev dessa 13 förvaltningsorganisationer även sidoverksamheter av ekonomisk art, exempelvis markförvärv, skogsbruk, försäljning av virke och kött, uthyrning av jakt- och fiskerättigheter eller turism. Dessa verksamheter ger förvaltningsorganisationerna intäkter som går till finansieringen av deras huvudverksamhet och ska användas för att täcka förvaltningskostnaderna, på samma sätt som bidragen inom ramen för stödordningen.

11.

Stödordningen var i kraft under perioden 1993–2012. Den 23 december 2008 tog kommissionen emot ett klagomål från två privata stiftelser utan vinstsyfte som bildats enligt nederländsk rätt, Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe och Stichting Linschoten. Dessa stiftelser förvaltar mark och bedriver verksamhet för naturskydd och förvaltning av kulturarvet samt sidoverksamhet, såsom utarrendering av mark, jordbruk, skogsbruk och turism. VGG, ett organ vars ändamål är att säkerställa lika rättigheter för alla privata fastighetsägare vid subventionering av markförvärv, trädde i de klagandes ställe år 2009, inom ramen för det aktuella administrativa förfarandet.

12.

Kommissionen antog det omtvistade beslutet den 2 september 2015, efter den preliminära granskningen och efter flera samtal och möten mellan kommissionen, VGG och de nederländska myndigheterna. I beslutet förklarade kommissionen att ordningen för förvärv av naturområden var förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 FEUF.

13.

I det omtvistade beslutet fann kommissionen för det första att förvaltningsorganisationernas huvudsakliga uppgift visserligen inte var av ekonomisk art, eftersom syftet var att skydda naturen, men att förvaltningsorganisationerna ändå bedrev viss sidoverksamhet av ekonomisk art, och att förvaltningsorganisationerna därför skulle kvalificeras som ”företag” i den mening som avses i konkurrensreglerna med avseende på denna verksamhet.

14.

För det andra redogjorde kommissionen för skälen till att den ansåg att stödordningen utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Kommissionen underströk att de subventioner som de 13 förvaltningsorganisationerna erhållit för förvärv av mark hade gett dem en första ekonomisk fördel som de erhållit med hjälp av statliga medel. Kommissionen ansåg dessutom att dessa förvaltningsorganisationer även kunde få en andra ekonomisk fördel genom en vidareförsäljning av mark som förvärvats med hjälp av subventionerna. Kommissionen påpekade vidare att stödordningen var selektiv, eftersom det endast var dessa 13 förvaltningsorganisationer som omfattades av stödordningen. Slutligen ansåg kommissionen att de villkor som domstolen fastställt i domen Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg ( 6 ) inte var uppfyllda, eftersom ersättningen till stödmottagarna inte hade fastställts genom ett adekvat förfarande.

15.

Kommissionen undersökte för det tredje huruvida stödåtgärden i fråga var förenlig med reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen ansåg närmare bestämt att de 13 förvaltningsorganisationerna genom stödåtgärden hade ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga naturskyddstjänster och att stödordningen uppfyllde villkoren i rambestämmelserna, varför den skulle förklaras vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 FEUF.

16.

VGG m.fl. väckte talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 februari 2016.

17.

De 13 förvaltningsorganisationerna ansökte om att få intervenera i det målet till stöd för kommissionens yrkanden genom en handling som inkom till tribunalens kansli den 17 maj 2016.

18.

Efter att ha hört parterna beviljade ordföranden för tribunalens andra avdelning interventionsansökan genom beslut av den 6 april 2017.

19.

VGG m.fl. anförde fyra grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring. Den första grunden avsåg åsidosättande av deras processuella rättigheter, den andra avsåg åsidosättande av principen om förbud mot retroaktiv verkan och principen om rättssäkerhet, den tredje, som anfördes i andra hand, avsåg felaktig rättstillämpning och avsaknad av motivering vid tillämpningen av rambestämmelserna och den fjärde ett åsidosättande av artikel 106.2 FEUF.

20.

Kommissionen och de 13 förvaltningsorganisationerna bestred kvalificeringen av VGG m.fl. som berörda parter samt tillåtligheten av den andra och den fjärde grunden för talan.

21.

Genom den överklagade domen förklarade tribunalen att talan kunde tas upp till prövning och biföll talan på den andra grund som anförts av VGG m.fl. Tribunalen ogiltigförklarade således det omtvistade beslutet utan att pröva de andra grunderna.

22.

Klagandena har yrkat att domstolen ska

23.

Kommissionen har yrkat att domstolen ska

24.

Nederländernas regering har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen.

25.

VGG m.fl. har yrkat att domstolen ska

26.

Någon förhandling har inte hållits.

27.

Genom den första grunden har klagandena gjort gällande, med stöd av kommissionen och den nederländska regeringen, att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att talan som väckts av VGG m.fl. kunde tas upp till sakprövning, eftersom de inte kunde anses vara berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och i artikel 1 h i förordning nr 659/1999.

28.

Klagandena och kommissionen har anfört att det måste vara fastställt, för att VGG m.fl. ska kunna betecknas som berörda parter, dels att VGG m.fl. konkurrerade med stödmottagarna, dels att stödet riskerade att ha en konkret inverkan på deras situation och snedvrida konkurrensen i fråga.

29.

Klagandena och kommissionen har gjort gällande att tribunalens resonemang, vid bedömningen av stödets konkreta inverkan på konkurrenssituationen för VGG m.fl., vilar på en felaktig rättstillämpning.

30.

Jag ser det som nödvändigt att först göra vissa allmänna iakttagelser i fråga om begreppet berörd part i artikel 108.2 FEUF och i förordning nr 659/1999 innan jag, mot bakgrund av dessa iakttagelser, granskar tribunalens resonemang i den överklagade domen.

31.

I samband med det kontrollförfarande som avses i artikel 108 FEUF ska en åtskillnad göras mellan två olika faser. Den preliminära granskningen, som inrättats genom artikel 108.3 FEUF, gör det först möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning om huruvida stödåtgärden är förenlig med den inre marknaden. Det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF gör det sedan möjligt för kommissionen att få kunskap om samtliga omständigheter i ärendet. Det är först i detta förfarande som kommissionen enligt EUF-fördraget har en skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig. ( 7 )

32.

Om det formella granskningsförfarandet inte har inletts har berörda parter, som skulle ha kunnat inkomma med synpunkter under den andra fasen, inte denna möjlighet. För att avhjälpa detta har berörda parter rätt att väcka talan vid unionsdomstolen mot ett beslut av kommissionen att inte inleda det formella granskningsförfarandet. ( 8 ) En talan om ogiltigförklaring av ett beslut som grundats på artikel 108.3 FEUF, som väcks av en berörd part i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF, kan tas upp till prövning när den som väckt talan gjort detta i syfte att tillvarata sina processuella rättigheter enligt sistnämnda bestämmelse. ( 9 )

33.

I det nu aktuella fallet är det utrett att kommissionen inte inledde det formella granskningsförfarandet och att VGG m.fl. gjorde gällande vid tribunalen att deras processuella rättigheter hade åsidosatts. Därmed gjorde tribunalen en riktig bedömning när den framhöll ( 10 ) att frågan om talan kunde tas upp till prövning i huvudsak berodde på huruvida VGG m.fl. hade visat att de var berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och i artikel 1 h i förordning nr 659/1999.

34.

I den sistnämnda bestämmelsen anges att ”en medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer” ska betecknas som en intresserad part. Bestämmelsen återger i huvudsak den fasta definition av begreppet berörd part som domstolen har fastställt i sin rättspraxis. ( 11 )

35.

Det rör sig med andra ord om en ”obestämd grupp av adressater”, ( 12 ) varvid denna bestämmelse enligt fast rättspraxis ”[inte utesluter] att ett företag som inte är en direkt konkurrent till stödmottagaren klassificeras som berörd part, förutsatt att det hävdar att dess intressen kan påverkas av beviljandet av det stödet.” ( 13 )

36.

I klartext är det i all väsentligt frågan huruvida stödåtgärden skulle kunna ha inverkan på intressena för den enhet som utger sig för att vara en berörd part som avgör om enheten ska kvalificeras som berörd part. Det bör således fastställas hur det kan slås fast att ett företags intressen kan påverkas av att ett stöd beviljas, så att företaget kan betecknas som berörd part.

37.

Jag menar att det framgår av såväl ordalydelsen i förordning nr 659/1999 som av domstolens och tribunalens praxis att två situationer ska särskiljas, dels situationen för företag som är konkurrenter till stödmottagaren, dels situationen för enheter som inte är konkurrenter till stödmottagaren.

38.

När det för det första gäller företag som konkurrerar med stödmottagarna framgår det av domstolens praxis att ett sådant företag ”utan tvekan [utgör] en av de intresserade parter[na]”. ( 14 )

39.

Tribunalen har även medgett i fast rättspraxis att ett företag som befinner sig i ett konkurrensförhållande till stödmottagaren ska kvalificeras som berörd part av det enda skälet. ( 15 )

40.

För ett företag är det med andra ord tillräckligt att vara en konkurrent till stödmottagaren för att det ska kunna fastställas att företagets intressen påverkas av att stödet beviljas och således för att kvalificera företaget som berörd part. Ett företag som gör gällande att det är en berörd part på grund av att det är en konkurrent till stödmottagaren behöver i en sådan situation endast kunna visa att det befinner sig i ett konkurrensförhållande till stödmottagaren. Såsom tribunalen har framhållit i sin praxis kan ”alla företag som gör gällande att det föreligger ett konkurrensförhållande … tillerkännas egenskapen av berörd part”. ( 16 )

41.

När det för det andra gäller en enhet som inte är en konkurrent till stödmottagaren kan denna klassificeras som berörd part, förutsatt att det kan styrkas att dess intressen kan påverkas av att stödet beviljas. För att så ska vara fallet ankommer det enligt rättspraxis på enheten att styrka att det föreligger en risk för att stödet har konkret inverkan på dess situation. ( 17 )

42.

Domstolen har bland annat godtagit att en arbetstagarorganisation kan betecknas som en berörd part om den visar att dess egna eller dess medlemmars intressen eventuellt skadas av att stöd beviljas. Organisationen ska då styrka att det föreligger en risk för att stödet har konkret inverkan på dess egen situation eller på situationen för de arbetstagare som den företräder. ( 18 )

43.

För att kunna betecknas som berörda parter måste enheterna visa att deras intressen kommer att påverkas av att stödet beviljas. För att göra detta behöver de företag som konkurrerar med stödmottagaren endast visa att det föreligger ett konkurrensförhållande till stödmottagaren. Företag som inte konkurrerar med varandra måste däremot visa att stödet riskerar att ha en konkret inverkan på deras situation.

44.

Jag vill i detta avseende påpeka att en sådan åtskillnad är oförenlig med en mindre del av tribunalens praxis, i vilken den överklagade domen ingår.

45.

Enligt nämnda rättspraxis från tribunalen ska en enhet ”för att kunna betecknas som berörd part dels styrka att den konkurrerar med stödmottagarna, dels visa att stödet riskerar att ha en konkret inverkan på dess situation och snedvrida konkurrensförhållandet i fråga”. ( 19 ) Det innebär med andra ord att ett företag som konkurrerar med stödmottagarna ska bevisa både att det föreligger ett konkurrensförhållande och att stödet har en konkret inverkan på dess situation.

46.

Jag anser emellertid inte att det är möjligt att upprätthålla en sådan lösning. Den innebär att det ställs ytterligare villkor, så att det inte räcker att vara konkurrent till stödmottagaren för att kvalificeras som berörd part. Därmed strider den först och främst mot lydelsen i förordning nr 659/1999, där det uttryckligen anges att en konkurrent till en stödmottagare är en intresserad part. Den strider också mot domstolens praxis, enligt vilken en konkurrent till en stödmottagare obestridligen hör till de berörda parterna.

47.

Lösningen strider också mot merparten av tribunalens praxis, enligt vilken bevis för att ett företag är en konkurrent är tillräckligt för att kvalificera det företag som gör gällande konkurrensförhållandet som berörd part, ( 20 ) utan att det även behöver styrkas att det föreligger en risk för att stödet har en konkret inverkan på det konkurrerande företagets situation som snedvrider det fastställda konkurrensförhållandet.

48.

Slutligen tror jag att en sådan lösning kan leda till en viss sammanblandning med rättspraxis i fråga om upptagande till prövning av en talan som väckts av en konkurrent när syftet är att ifrågasätta både ett åsidosättande av konkurrentens processuella rättigheter, som i det nu aktuella fallet, och grunden för ett beslut om bedömning av stödets förenlighet med den inre marknaden. ( 21 )

49.

Enligt denna rättspraxis kan ett företag som bestrider ett beslut av kommissionen att inte inleda det formella granskningsförfarandet inte enbart göra gällande att företaget är konkurrent till det stödmottagande företaget. Det måste även styrka att dess situation på marknaden påverkas avsevärt av det aktuella stödet. ( 22 ) Denna lösning i tribunalens praxis leder i viss mån till en likriktning av villkoren för upptagande till prövning, oavsett om företaget bestrider ett åsidosättande av dess processuella rättigheter till följd av kommissionens beslut att inte inleda det formella granskningsförfarandet eller grunden för ett beslut att förklara stödet förenligt med den inre marknaden. Detta strider mot domstolens fasta praxis.

50.

Ett konkurrerande företag ställs då nämligen inför kravet att i båda fallen visa att det föreligger ett konkurrensförhållande och även styrka att stödåtgärden har en konkret inverkan på företagets situation genom att den snedvrider konkurrensförhållandet. ( 23 ) Åtskillnaden mellan villkoren för upptagande till sakprövning beroende på saken i målet blir då i det närmaste utraderad.

51.

Jag menar således, tvärtemot vad tribunalen slog fast i punkt 54 i den överklagade domen och tvärtemot vad klagandena har anfört, att det inte kan krävas att VGG m.fl., för att visa att de är berörda parter, styrker både att det föreligger ett konkurrensförhållande till de 13 förvaltningsorganisationer som mottagit stödet i fråga och att åtgärden har en konkret inverkan på deras situation som snedvrider detta konkurrensförhållande. Jag anser alltså att tribunalens prövning av stödets konkreta inverkan på situationen för VGG m.fl. är överflödig.

52.

I och med att tribunalen i punkterna 61–64 i den angripna domen fastställde att VGG m.fl. konkurrerade med de 13 förvaltningsorganisationerna, hade tribunalen nämligen fog för att kvalificera VGG m.fl. som berörda parter i enlighet med domstolens praxis som anges ovan i punkterna 37–39 och i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 659/1999.

53.

Tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att VGG m.fl. skulle betecknas som konkurrerande företag till förvaltningsorganisationerna och kunde kvalificeras som berörda parter.

54.

Även om tribunalen, som klagandena och kommissionen har anfört, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid bedömningen av åtgärdens konkreta inverkan på situationen för VGG m.fl., kan ett sådant fel således under alla omständigheter inte föranleda en ogiltigförklaring av den överklagade domen, i och med att dess bedömning framstår som välgrundad på andra rättsliga grunder. ( 24 )

55.

Under dessa omständigheter anser jag att den första grundens andra del är verkningslös och därför inte kan godtas.

56.

Genom den första grundens första del har klagandena, kommissionen och den nederländska regeringen dock bestritt konstaterandet att det finns ett konkurrensförhållande mellan VGG m.fl. och de 13 förvaltningsorganisationer som mottagit det aktuella stödet. För fullständighetens skull ska jag därför undersöka huruvida tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att stödåtgärden riskerade att ha en konkret inverkan på situationen för VGG m.fl.

57.

För det fallet att den första grundens första del ska godtas, kan VGG m.fl. endast kvalificeras som berörda parter om det i vederbörlig ordning har slagits fast att den aktuella åtgärden riskerade att ha en konkret inverkan på deras situation. Det innebär närmare bestämt att VGG m.fl. felaktigt kvalificerades som konkurrenter till de 13 förvaltningsorganisationerna, och att det därför också ska kontrolleras att deras intressen i varje fall inte påverkades av att stödet beviljades genom att stödet riskerade att ha en konkret inverkan på deras situation.

58.

Klagandena har med stöd av den nederländska regeringen och kommissionen gjort gällande att det kriterium som tribunalen identifierade för att fastställa stödets konkreta inverkan på situationen för VGG m.fl. saknade lagligt stöd. Samma parter har också anfört att tribunalen inte enbart kunde konstatera att stödet påverkade situationen för VGG m.fl., eftersom det krävdes att VGG m.fl. visade att stödet hade konkret inverkan på deras situation. Tribunalens resonemang bygger således på en felaktig rättstillämpning.

59.

När det gäller det kriterium som tribunalen valde för att fastställa förekomsten av en risk för konkret inverkan på situationen för VGG m.fl., framhöll tribunalen, i punkt 68 i den överklagade domen, att ”när ett stöd som beviljats av staten förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i den gemenskapsinterna handeln, ska de sistnämnda anses påverkade av stödet”. Såsom klagandena och kommissionen mycket riktigt har framhållit grundade sig tribunalen på rättspraxis som avser påverkan på handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. ( 25 ) Jag anser att ett sådant kriterium, som gör det möjligt att avgöra om handeln mellan medlemsstaterna påverkas av en stödåtgärd, uppenbarligen saknar relevans när det gäller att avgöra om åtgärden riskerar att ha en inverkan på situationen för VGG m.fl.. Det resonemanget grundar sig på en sammanblandning i tolkningen av rättspraxis och tycks därmed vila på en felaktig rättstillämpning.

60.

Jag anser ändå inte att resultatet av tribunalens bedömning av detta villkor påverkades av en sådan felaktig rättstillämpning i samband med fastställelsen av det relevanta kriteriet för att slå fast att det förelåg en risk för konkret inverkan på situationen för VGG m.fl.. Det framgår av domstolens praxis att ett rättsligt fel som tribunalen gjort sig skyldig till inte för med sig att den överklagade domen upphävs om domslutet är riktigt på andra rättsliga grunder. ( 26 ) Detta tycks vara fallet med den överklagade domen.

61.

Tvärtemot vad klagandena och kommissionen har anfört framgår det av rättspraxis att det inte är nödvändigt att visa på en faktisk förändring av klagandens situation för att bevisa att klagandens intressen kan påverkas av stödet, utan endast på en risk för en konkret inverkan. ( 27 ) Jag anser därmed inte att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkt 73 i den överklagade domen, slog fast att det som ”är viktigt att sökandena lägger fram … inte är bevis för en påtaglig påverkan på deras konkurrensställning, utan endast för en inverkan” på deras situation.

62.

Det är utrett att en stödåtgärd kan påverka en aktörs situation ”[på olika] sätt, bland annat genom att det leder till en minskad vinst eller en mindre fördelaktig utveckling än vad som hade varit fallet om ett sådant stöd inte hade beviljats.” ( 28 )

63.

I punkt 71 i den överklagade domen framhöll tribunalen att VGG m.fl. skulle ”investera i grönområden för att bedriva liknande sekundär ekonomisk verksamhet” som den som bedrevs av de 13 förvaltningsorganisationerna, vilket innebar ett ofördelaktigare läge i förhållande till de sistnämnda, vilka kunde förvärva mark på gynnsammare villkor tack vare den aktuella stödåtgärden. I punkt 69 i den överklagade domen hänförde sig tribunalen också till det resonemang som VGG m.fl. hade fört och som inte hade bestritts, enligt vilket den omständigheten att ”[de] inte kunde utöka det egna markinnehavet på samma villkor som stödmottagarna hade medfört en mindre fördelaktig utveckling av deras verksamhet än den som skulle ha noterats i avsaknad av en sådan stödåtgärd”.

64.

Under dessa omständigheter kan tribunalen inte klandras för felaktig rättstillämpning när den bedömde att åtgärden i fråga riskerade att ha en konkret inverkan på situationen för VGG m.fl. och slog fast att de sistnämnda skulle betecknas som berörda parter.

65.

Jag anser följaktligen att den första grundens andra del är verkningslös eller i varje fall inte kan godtas.

66.

Genom den andra grunden har klagandena, med stöd av kommissionen och den nederländska regeringen, gjort gällande att tribunalen begick ett fel när den vid prövningen av huruvida den aktuella stödåtgärden var förenlig med marknaden medgav att det förelåg allvarliga svårigheter som gjorde det nödvändigt att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF.

67.

Klagandena har nämligen, genom den andra grundens första del, anfört att tribunalen inte utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning kunde slå fast att konstaterandet att det förelåg en ”övergripande” och ”atypisk” tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts förvaltningsorganisationerna visade att det förelåg allvarliga svårigheter. Vidare har klagandena anfört att tribunalens resonemang dessutom saknar motivering och slutligen att tribunalen i varje fall, genom att slå fast att kvalificeringen ”övergripande” och ”atypisk” tjänst av allmänt ekonomiskt intresse var ett tecken på att det förelåg allvarliga svårigheter, grundade sig på en motstridighet i det omtvistade beslutet som inte hade åberopats av klagandena.

68.

Jag anser inte att argumentet att tribunalen dömde utöver vad som hade yrkats av parterna (ultra petita), när den grundade sig på en motstridighet i kommissionens resonemang i det omtvistade beslutet som inte hade åberopats av VGG m.fl., kan godtas.

69.

I punkterna 117–120 i den överklagade domen hänvisade tribunalen visserligen till en motstridighet i det omtvistade beslutet mellan kommissionens slutsatser om kvalificeringen av förvaltningsorganisationerna som företag och slutsatserna om definitionen av den aktuella tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, vilken omfattade såväl förvaltningsorganisationernas huvudsakliga naturskyddsverksamhet som deras sidoverksamheter. Parterna hade inte åberopat någon sådan motstridighet i första instans.

70.

Härigenom gjorde tribunalen emellertid ingenting annat än att redogöra för de olika parternas argument i fråga om denna motstridighet, vilken parterna tillfrågades om inom ramen för åtgärder för processledning.

71.

I punkt 126 i den överklagade domen hänförde sig tribunalen visserligen till kommissionens resonemang om den ekonomiska arten av förvaltningsorganisationernas sidoverksamheter. Däremot lyfte tribunalen dock inte fram någon eventuell motstridighet, som inte åberopats av parterna, mellan detta resonemang och grunderna för definitionen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i det omtvistade beslutet.

72.

Tribunalens lösning, att kvalificeringen av förvaltningsorganisationernas verksamhet som en ”övergripande” eller ”atypisk” tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kunde vara ett tecken på att det förelåg allvarliga svårigheter, grundade sig därmed inte på någon motstridighet i kommissionens beslut. ( 29 )

73.

Tribunalen framhöll visserligen, i redogörelsen för parternas argument, ett argument som inte hade åberopats av VGG m.fl., men detta hade alltså ingen betydelse för den lösning som tribunalen valde.

74.

Klagandena har gjort gällande, med stöd av kommissionen, att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionens definition av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse som en ”atypisk” tjänst av allmänt ekonomiskt intresse var ett tecken på allvarliga svårigheter.

75.

Först och främst blandade tribunalen ihop frågan huruvida förvaltningsorganisationernas verksamheter var ekonomiska verksamheter och frågan huruvida dessa verksamheter ingick i den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts förvaltningsorganisationerna. Därefter tillämpade tribunalen ett uppenbart oriktigt kriterium för att avgöra huruvida sidoverksamheterna ingick i tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Tribunalen gjorde vidare en oriktig bedömning när den fann att kommissionen inte förfogade över tillräckliga uppgifter för att slå fast att förvaltningsorganisationernas sidoverksamheter ingick i en övergripande eller atypisk tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Därigenom åsidosatte tribunalen medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Klagandena och kommissionen har slutligen framhållit att tribunalens resonemang är obegripligt och således anfört att domen är bristfälligt motiverad.

76.

Det framgår av punkt 127 i den överklagade domen att tribunalen fann att det förelåg allvarliga svårigheter i fråga om definitionen av tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i det omtvistade beslutet på grund av ”att kommissionen gjorde en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet” vilket, enligt rättspraxis, utgör ett tecken på allvarliga svårigheter. ( 30 )

77.

Tribunalen erinrade nämligen om att medlemsstaterna visserligen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att definiera ett uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, men att detta utrymme inte är obegränsat. Enligt rättspraxis måste tjänsten i fråga, ”[f]ör att kunna klassificeras som en sådan tjänst … ha ett allmänt ekonomiskt intresse som särskiljer sig från övriga verksamheter i ekonomin.” ( 31 )

78.

I punkt 126 i den överklagade domen konstaterade tribunalen dels att kommissionen hade ansett att förvaltningsorganisationernas sidoverksamheter, även om de var ett resultat av den huvudsakliga naturskyddsverksamheten, inte var nödvändiga på grund av denna huvudverksamhet, dels att kommissionen inte hade undersökt huruvida förvaltningsorganisationernas sidoverksamheter var av allmänt intresse.

79.

Tribunalen angav närmare, i punkt 128 i den överklagade domen, att ”även om intäkterna från sidoverksamheterna var avsedda att täcka en del av kostnaderna för huvudverksamheten, naturskydd, och de hade nära anknytning till det allmännyttiga uppdrag som bestod av huvudverksamheten, var de uppgifter som kommissionen förfogade över inte tillräckliga för att på den enda grunden slå fast … att [de] var av allmänt ekonomiskt intresse”.

80.

I punkt 129 angav tribunalen vidare att om ett företag som har anförtrotts en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kunde bedriva annan ekonomisk verksamhet med anknytning till det uppdrag av allmänt intresse som det anförtrotts, innebar detta inte automatiskt att den verksamheten ingick i tjänsten av allmänt intresse.

81.

Under dessa omständigheter fann tribunalen att kommissionens granskning var ofullständig och tydde på att det förelåg allvarliga svårigheter.

82.

Tribunalen fann, i punkt 128 i den överklagade domen, att denna slutsats styrktes av den omständigheten att de uppgifter som kommissionen förfogade över inte heller gjorde det möjligt för kommissionen att ”slå fast att sidoverksamheterna var nödvändiga för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt intresse i den mening som anges i punkt 11 i rambestämmelserna, som den tillämpade i det angripna beslutet”.

83.

Jag vill i detta avseende framhålla att tribunalen visserligen hade fog för att erinra om att den omständigheten att granskningen av definitionen av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse var ofullständig eller otillräcklig kunde vara ett tecken på att det förelåg allvarliga svårigheter. Jag anser emellertid att tribunalens resonemang, som ledde fram till denna slutsats, är inkonsekvent i flera avseende.

84.

Jag anser för det första, i likhet med klagandena och kommissionen, att tribunalen gjorde en oriktig tolkning av rambestämmelsernas när den konstaterade att kommissionen med de uppgifter den förfogade över inte kunde slå fast att förvaltningsorganisationerna sidoverksamheter var nödvändiga för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt intresse i den mening som avses i punkt 11 i rambestämmelserna, varvid sidoverksamheterna inte behövde inbegripas i tjänsten av allmänt intresse och gav upphov till allvarliga svårigheter.

85.

I punkt 11 i rambestämmelserna anges nämligen endast att ”statligt stöd … [kan] förklaras vara förenligt med artikel 106.2 [FEUF] om det är nödvändigt för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse i fråga”. ( 32 ) Det är således inte sidoverksamheterna som ska vara nödvändiga för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, utan den stödåtgärd vars förenlighet prövas.

86.

Härigenom fastställde tribunalen ett uppenbart oriktig kriterium och klandrade kommissionen för att den inte visat att sidoverksamheterna var nödvändiga för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, trots att kommissionen inte behövde göra det enligt punkt 11 i rambestämmelserna. Kommissionen kan således inte klandras för att inte ha tillämpat nämnda punkt på ett korrekt sätt enbart av detta skäl.

87.

Under dessa förutsättningar kunde tribunalen inte, utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, grunda sig på denna omständighet för att slå fast att kommissionens granskning var ofullständig och således att det förelåg allvarliga svårigheter i definitionen av tjänsten av allmänt intresse.

88.

En sådan felaktig rättstillämpning är dock inte i sig tillräcklig för att godta denna del av den andra grunden, i och med att kommissionens granskning vid definitionen av tjänsten av allmänt intresse inte var ofullständig enbart på grund av det påstådda felet i tillämpningen av rambestämmelserna. Ett rättsligt fel som tribunalen gjort sig skyldig till för nämligen inte med sig att den överklagade domen upphävs om domslutet är riktigt på andra rättsliga grunder. ( 33 ) Eftersom tribunalen även grundade sig på den omständigheten att kommissionen inte hade fastställt att förvaltningsorganisationernas sidoverksamheter var av allmänt intresse när den slog fast att kommissionens granskning var ofullständig, ska jag även granska tribunalens resonemang i den delen.

89.

Vad således för det andra gäller konstaterandet att kommissionen inte hade fastställt att sidoverksamheterna var av allmänt intresse och att kommissionens granskning därmed var ofullständig även i det avseendet, bedömer jag att det är bristfälligt motiverat.

90.

Tribunalen framhöll nämligen endast att de uppgifter som kommissionen förfogade över inte var tillräckliga för att föranleda slutsatsen att dessa sidoverksamheter var av allmänt intresse, samtidigt som tribunalen i punkterna 128 och 129 i den överklagade domen medgav att kommissionen hade framhållit uppgifter som visade att förvaltningsorganisationernas sidoverksamheter hade en viss anknytning till naturskyddsverksamheten och således bidrog till att förverkliga det fastställda uppdraget av allmänt intresse. Därmed förklarade tribunalen inte alls varför det inte var tillräckligt med sådana uppgifter, trots att de uppenbarligen var relevanta.

91.

Tribunalens resonemang gör det inte heller möjligt att förstå vilka uppgifter som skulle ha gjort det möjligt att styrka att förvaltningsorganisationernas sidoverksamheter var av allmänt intresse, i synnerhet då tribunalen menade att en nära anknytning mellan dessa verksamheter och det eftersträvade allmänintresset inte gjorde det möjligt att styrka detta.

92.

Jag vill i detta avseende erinra om att skyldigheten att motivera domar följer av artikel 36 i domstolens stadga, vilken enligt artikel 53 första stycket i denna stadga och att artikel 81 i tribunalens rättegångsregler är tillämplig med avseende på tribunalen. Det framgår av fast rättspraxis att det av motiveringen till tribunalens domar klart och tydligt ska framgå hur denna har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för avgörandet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. ( 34 )

93.

Tribunalen nöjde sig med att konstatera att de uppgifter som kommissionen förfogade över inte var tillräckliga för att föranleda slutsatsen att kommissionen inte hade styrkt att sidoverksamheterna var av allmänt intresse, dock utan att visa i vilket avseende dessa uppgifter inte var tillräckliga eller att närmare ange vilka uppgifter som skulle ha varit tillräckliga. Tribunalens resonemang är under dessa förutsättningar inte tillräckligt tydligt och gör det, som jag ser det, inte möjligt för de berörda att få kännedom om skälen till den valda lösningen. Jag menar således att det är bristfälligt motiverat.

94.

Tribunalens resonemang om att kommissionens granskning av definitionen av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse var ofullständig är således behäftat med dels en felaktig rättstillämpning, dels en bristfällig motivering.

95.

Jag anser följaktligen att överklagandet ska bifallas såvitt avser den andra grundens första del.

96.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att den första grundens andra del är verkningslös och att överklagandet ska bifallas såvitt avser den andra grundens första del. Detta påverkar inte frågan huruvida de övriga delgrunderna för överklagandet är välgrundade.