1.

Ska en sammanslutning som företräder aktörer i en viss handelssektor anses förlora sitt berättigade intresse av att få saken prövad sedan de handlingar som Europeiska kommissionen nekat tillgång till sedermera lämnats ut, vilket skett under förfarandet vid Europeiska unionens tribunal?

2.

Vilka omständigheter ska tribunalen fastställa för att med giltig verkan kunna utesluta att det föreligger ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad och således slå fast att det saknas anledning att döma i saken?

3.

Ska sannolikheten för att den påstådda rättsstridigheten, det vill säga ett beslut att neka tillgång till vissa handlingar, i framtiden kommer att upprepas bedömas abstrakt beträffande alla tänkbara fall av nekad tillgång med stöd av samma rättsregel eller i det konkreta fallet med beaktande av den särskilda situationen i det enskilda fallet?

4.

Detta är i huvudsak de rättsfrågor som är aktuella i förevarande mål, i vilket en sammanslutning som företräder intressen för tillverkare, distributörer och personer som driver spelautomater i Polen överklagar ett beslut meddelat av tribunalen till domstolen med yrkande om att beslutet ska upphävas. I sitt beslut slog tribunalen fast att det saknades anledning att döma i saken eftersom den aktuella sammanslutningen inte längre hade något berättigat intresse av att få saken prövad.

5.

Klaganden har till stöd för sitt överklagande åberopat fem grunder för överklagandet, men jag kommer i detta förslag till avgörande att, i enlighet med domstolens begäran, endast behandla de rättsfrågor som avses i den första grunden.

6.

Efter att ha avgränsat tvisteföremålet, kommer jag att analysera domstolens praxis vad gäller berättigat intresse av att få saken prövad, med tillämpning i förevarande mål av de principer som har utvecklats.

7.

I synnerhet kommer jag att försöka förklara att ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad i ett mål som rör tillgång till handlingar, efter det att dessa har lämnats ut, endast föreligger i undantagsfall och är reserverat för särskilda situationer som domstolen nyligen har erinrat om i sin dom i mål C‑57/16 P (ClientEarth/kommissionen). ( 2 )

8.

Slutligen kommer jag att dra slutsatsen att sådana särskilda situationer inte föreligger i förevarande mål, att tribunalen således inte har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att slå fast att det saknades anledning att döma i saken och att överklagandet därför inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.

9.

I skäl 4 i förordning nr 1049/2001 ( 3 ) anges följande:

”Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 i EG-fördraget.”

10.

I skäl 11 i samma förordning preciseras dessutom följande:

”I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter.

…”

11.

I artikel 2 i förordning nr 1049/2001, som har rubriken ”Tillgångsberättigade och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:

”1.   Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.”

12.

Artikel 4 i förordning nr 1049/2001 har rubriken ”Undantag”. I artikel 4.2 och 4.3 föreskrivs följande:

”2.   Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

3.   Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.” …

13.

Europeiska kommissionen tillställde den 20 november 2013 Republiken Polen, inom ramen för fördragsbrottsförfarande 2013/4218, en formell underrättelse enligt artikel 258 FEUF, i vilken den anmodade att anpassa nationella bestämmelser om hasardspel så att de överensstämde med de grundläggande fri- och rättigheter som fastställs i unionsrätten.

14.

Republiken Polen underrättade således kommissionen, i sitt svar som inkom den 3 mars 2014, om sin avsikt att på grundval av Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter ( 4 ) anmäla ett lagförslag om ändring av den polska lagen om hasardspel.

15.

Den 5 november 2014 anmälde Republiken Polen det tillkännagivna lagförslaget ( 5 ) till kommissionen, i enlighet med artikel 8 i direktiv 98/34.

16.

Inom ramen för detta förfarande avgav kommissionen och Republiken Malta den 3 respektive den 6 februari 2015 två detaljerade utlåtanden om det anmälda lagförslaget i enlighet med artikel 9.2 i direktiv 98/34.

17.

Den 17 februari 2015 ansökte Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych (nedan kallat IGPOUR), en organisation som företräder intressena för tillverkare, distributörer och personer som driver spelautomater i Polen, om tillgång i enlighet med artikel 2.1 i förordning (EG) nr 1049/2001 till de två utlåtanden som kommissionen och Republiken Malta avgett.

18.

Efter en bedömning den 10 mars 2015 vägrade kommissionen att bevilja IGPOUR tillgång till de begärda handlingarna.

19.

IGPOUR skickade därför en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar till kommissionen den 16 april 2015 i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001.

20.

Den 12 juni 2015 avslog kommissionen IGPOUR:s bekräftande ansökan, i den del den avsåg kommissionens detaljerade utlåtande. Den 17 juli 2015 avslog kommissionen den bekräftande ansökan, i den del den avsåg Republiken Maltas detaljerade utlåtande. ( 6 )

21.

I de omtvistade besluten motiverade kommissionen sitt beslut att inte lämna ut de handlingar som IGPOUR begärt med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Mer i detalj preciserade kommissionen att ett utlämnande av de aktuella handlingarna skulle undergräva skyddet för ”syftet med inspektioner, utredningar och revisioner” i fråga om fördragsbrottsförfarande 2013/4218, eftersom de begärda utlåtandena är direkt knutna till detta förfarande.

22.

Till följd av detta avslagsbeslut väckte IGPOUR, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 1 september 2015, en talan om ogiltigförklaring av de omtvistade besluten.

23.

Inom ramen för detta förfarande tilläts Konungariket Sverige att intervenera till stöd för IGPOUR:s yrkanden, medan Republiken Polen tilläts intervenera till stöd för kommissionen.

24.

Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 28 september 2017.

25.

Genom handling som inkom den 6 mars 2018 yrkade kommissionen att tribunalen skulle fastställa att den talan som IGPOUR hade väckt inte längre hade något föremål, eftersom kommissionen beslutat att bevilja klaganden tillgång till de två aktuella handlingarna sedan fördragsbrottsförfarande 2013/4218, till vilket dessa handlingar var knutna, hade avslutats. I samma handling begärde kommissionen dessutom att klaganden skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

26.

Till följd av denna begäran beslutade tribunalen, den 14 mars 2018, att återuppta det muntliga förfarandet och anmodade parterna att yttra sig över kommissionens yrkande om fastställande av att det saknas anledning att döma i saken.

27.

IGPOUR bestred i sitt yttrande att det inte längre skulle finnas något berättigat intresse av att få saken prövad, medan Republiken Polen i sitt yttrande endast angav att den inte motsatte sig kommissionens yrkande. Konungariket Sverige har inte yttrat sig häröver.

28.

Genom beslut av den 10 juli 2018 ( 7 ) slog tribunalen fast att det inte längre fanns anledning att döma i saken och förpliktade vardera parten att bära sina rättegångskostnader i förfarandet.

29.

Till stöd för sitt beslut fann tribunalen, med hänsyn till den särskilda situationen i förfarandet, det föga troligt att en situation liknande den i förevarande fall ska uppkomma i framtiden och fann det således uteslutet att klaganden skulle ha ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad efter det att de begärda handlingarna lämnats ut.

30.

Tribunalen konstaterade dessutom att IGPOUR, genom att bestrida kommissionens yrkande att avsluta förfarandet genom att slå fast att det saknas anledning att döma i saken, endast åberopat en allmän möjlighet att i framtiden väcka talan om skadestånd, utan att precisera om den verkligen hade för avsikt att göra detta.

31.

Genom överklagande som inkom till domstolen den 3 september 2018 yrkade IGPOUR att domstolen skulle upphäva tribunalens beslut om att det saknades anledning inte döma i saken målet och ogiltigförklara de omtvistade besluten att neka klaganden tillgång till de detaljerade utlåtanden som kommissionen och Republiken Malta avgav inom ramen för anmälningsförfarandet 2014/537/PL. IGPOUR yrkade även att kommissionen skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

32.

IGPOUR yrkade i andra hand att målet skulle återförvisas till tribunalen för avgörande i sak och beträffande rättegångskostnaderna.

33.

Konungariket Sverige har yrkat att domstolen ska upphäva det överklagade beslutet och även de omtvistade besluten.

34.

Kommissionen har yrkat att överklagandet ska ogillas och att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

35.

Klaganden har åberopat fem grunder till stöd för sitt överklagande.

36.

Den första grunden består av två delgrunder. Genom denna grund gör IGPOUR gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning (punkterna 30 och 32 i det överklagade beslutet) då den ansåg att det är osannolikt att den av klaganden åberopade rättsstridigheten skulle kunna upprepas i framtiden, och att klaganden följaktligen inte hade något intresse av att fullfölja förfarandet efter det att de begärda handlingarna hade lämnats ut. Tribunalen gjorde enligt klaganden likaså en felaktig rättstillämpning då den vid denna bedömning kom fram till att den relevanta frågan var huruvida det var möjligt att en sådan specifik situation som den som är aktuell i förevarande mål skulle upprepas i framtiden, i stället för huruvida kommissionen i framtiden och i andra ärenden om tillgång till handlingar återigen kommer att tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.

37.

Klaganden har som andra grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 33 i det överklagade beslutet slog fast att ett beslut om att avsluta förfarandet utan dom inte skulle göra det möjligt för kommissionen att undgå en effektiv domstolsprövning.

38.

IGPOUR har genom sin tredje grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 34 i det överklagade beslutet slog fast att den omständigheten att förfarandet har avslutats utan att det meddelats dom inte medförde någon oskäligt betungande börda för klaganden om den måste väcka skadeståndstalan mot kommissionen.

39.

Den fjärde grunden gäller punkt 34 i det överklagade beslutet och avser en påstått felaktig rättstillämpning från tribunalens sida då den slog fast att det inte var nödvändigt att pröva ett eventuellt skadeståndsyrkande framställt av klaganden eller dess medlemmar i syfte att erhålla ersättning för den skada som de omtvistade besluten orsakat, eftersom klaganden inte preciserat om avsikten att väcka talan om skadestånd var rent hypotetisk, inte grundat sig på precis, konkret och kontrollerbar bevisning och inte inkommit med någon bevisning för den skada som de omtvistade besluten orsakat.

40.

IGPOUR har genom sin femte grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 34 i det överklagade beslutet slog fast att klaganden inte hade något intresse av att fullfölja talan, trots att en ogiltigförklaring av de omtvistade besluten var nödvändig för att avhjälpa den ideella skada som klaganden lidit i egenskap av yrkesorganisation.

41.

Som jag har angett, kommer förevarande förslag till avgörande att fokusera på den första grunden för överklagandet.

42.

Klaganden har hävdat att tribunalen, i punkterna 30 och 32 i det överklagade beslutet, gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den konstaterade att det i en sådan situation som den som är i fråga i förevarande mål var osannolikt att den påstått rättstridiga vägran av kommissionen att bevilja tillgång till de aktuella handlingarna skulle upprepas i framtiden och att klaganden följaktligen inte hade något intresse av att fullfölja förfarandet.

43.

IGPOUR anser mer i detalj att tribunalen inte har ansett det vara föga troligt att kommissionen i framtiden skulle stödja sig på en tolkning av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, enligt vilken de handlingar som det begärts tillgång till med stöd av förordning nr 1049/2001 omfattas av en allmän presumtion om att de inte ska lämnas ut när de inbegriper hänvisningar till formella underrättelser eller, i avsaknad av sådana hänvisningar, är ”direkt knutna” till ett pågående fördragsbrottsförfarande.

44.

Klaganden anser nämligen att tribunalen snarare bedömde sannolikheten för att den tolkning som gjorts i förevarande fall skulle kunna komma att bli aktuell igen i en situation som liknar den i förevarande mål, nämligen ett nytt fall i vilket en medlemsstat i samband med ett fördragsbrottsförfarande underrättar kommissionen om ett lagförslag för att undanröja de betänkligheter som motiverar förfarandet, och kommissionen vägrar att lämna ut yttranden över detta lagförslag för att skydda den nödvändiga sekretessen i förhållandet mellan staterna och kommissionen i överträdelseförfarandet.

45.

IGPOUR har i detta avseende bland annat hänvisat till tribunalens dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, ( 8 ) i vilken tribunalen bekräftade klagandens intresse av att få till stånd ett beslut i en jämförbar situation i den mån den av klaganden påstådda rättsstridigheten grundade sig på en tolkning av ett av de undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 som parlamentet skulle kunna komma att upprepa i samband med en ny ansökan om tillgång till handlingar.

46.

Enligt IGPOUR gjorde tribunalen sig skyldig till samma fel som de som avses i föregående punkter, genom att bekräfta kommissionens tolkning, enligt vilken den princip om öppenhet som ligger till grund för direktiv 98/34 (numera direktiv 2015/1535) inte utgör hinder för att åberopa allmänna presumtioner för att inte lämna ut detaljerade utlåtanden som utfärdats i ett förfarande för icke-konfidentiell anmälan.

47.

IGPOUR har dessutom hävdat att det, med hänsyn till medlemsstaternas omfattande anmälningsplikt enligt direktiv 2015/1535, är högst troligt att flera av de anmälda handlingarna åtminstone delvis svarar mot kommissionens betänkligheter.

48.

Klaganden har vidare anfört att ett annat beslut som berör klaganden, nämligen beslut av den 19 juli 2018, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/kommissionen, ( 9 ) kan anses vara relevant i förevarande mål för att visa att kommissionen genomgående tillämpar sina tolkningar av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och principen om öppenhet som stadgas i direktiven 98/34 och 2015/1535. Det är just detta som, enligt klaganden, bekräftar sannolikheten för att den ifrågasatta tolkningen upprepas i framtiden.

49.

IGPOUR har slutligen hävdat att det är mycket troligt att man i framtiden kommer att inge ansökningar om tillgång till handlingar som liknar dem i förevarande fall, i dess egenskap av organisation bestående av entreprenörer och vars verksamhet avser samtliga aspekter av medlemmarnas affärsverksamhet och inte enbart de aspekter som är direkt knutna till det särskilda område som den företräder, det vill säga hasardspel.

50.

Den svenska regeringen anser att överklagandet är välgrundat och har begränsat sitt yttrande till den första grund som IGPOUR har åberopat. Den svenska regeringen har i detta avseende påpekat att även om IGPOUR numera har tillgång till de omtvistade handlingarna framgår det av punkterna 10 och 35 i överklagandet att de omtvistade besluten inte formellt har återkallats av kommissionen, varför tvisten har behållit sitt föremål.

51.

Enligt den svenska regeringen har IGPOUR uttryckligen begärt att få tillgång till detaljerade utlåtanden i ett anmälningsförfarande när fördragsbrottsförfarandet fortfarande pågick. Tillgång till dessa handlingar beviljades emellertid först efter det att fördragsbrottsförfarandet och anmälningsförfarandet hade avslutats. Eftersom de begärda handlingarna lämnades ut först sedan dessa förfaranden avslutats, har utlämnandet inte till fullo uppnått de syften som eftersträvades med ansökan om tillgång.

52.

Den svenska regeringen delar IGPOUR:s ståndpunkt att tribunalen borde ha prövat om kommissionen i framtiden skulle kunna åberopa den allmänna presumtionsregel som den tillämpat på de omtvistade besluten. Denna slutsats finner direkt stöd i domen av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen, av vilken det framgår att det som ska prövas är huruvida den åberopade rättsstridigheten kan uppkomma i framtiden.

53.

Den svenska regeringen gör gällande, i likhet med IGPOUR, att en sådan situation kan uppstå på nytt i framtiden.

54.

För det första finns det en omedelbar risk för att kommissionen kan komma att motivera beslut om avslag på framtida ansökningar om tillgång till handlingar som inges inom ramen för de anmälningsförfaranden som föreskrivs i direktiv 2015/1535, med hänvisning till den allmänna presumtionen i fråga.

55.

För det andra har kommissionen redan tillämpat denna allmänna presumtionsregel sedan den antog de omtvistade besluten för att motivera ett avslag på en kompletterande ansökan från IGPOUR som ingetts inom ramen för ett anmälningsförfarande enligt direktiv 2015/1535 i syfte att få tillgång till kommissionens synpunkter och ett detaljerat utlåtande.

56.

För det tredje, den omständigheten att IGPOUR riskerar att se denna allmänna presumtionsregel åberopas i framtiden följer även av att IGPOUR är en organisation som företräder intressen för tillverkare, distributörer och personer som driver spelautomater i Polen, vars verksamhet avser samtliga aspekter av medlemmarnas affärsverksamhet, och inte endast aspekter som har ett direkt samband med den särskilda sektor som sammanslutningen företräder eller verksamhet som berörs av den nationella lagstiftningen om hasardspel. Slutligen avser denna risk inte bara ansökningar om tillgång till handlingar som framställs av IGPOUR, utan även ansökningar från andra personer.

57.

Kommissionen anser att överklagandet inte kan vinna bifall på den första grunden av tre skäl.

58.

Kommissionen har för det första hävdat att IGPOUR inte har bestritt de rättsliga kriterier som tribunalen tillämpade för att bedöma om IGPOUR kunde ha ett fortsatt intresse av att fullfölja förfarandet, utan verkar begära att domstolen ska ersätta tribunalens bedömning av en faktisk omständighet, nämligen sannolikheten för att den påstådda rättsstridigheten upprepas i framtiden, med sin egen bedömning av samma faktiska omständighet. Enligt kommissionen gjorde tribunalen en riktig bedömning av omständigheterna i målet och fann att IGPOUR inte hade ett faktiskt och aktuellt intresse av att förhindra att den påstådda rättsstridigheten upprepas i framtiden.

59.

För det andra har kommissionen hävdat att sedan den beslutat att bevilja tillgång till de aktuella handlingarna har klagandens intresse av att de omtvistade besluten ogiltigförklaras upphört. Att fullfölja förfarandet skulle nämligen inte inneburit någon konkret fördel för klaganden. IGPOUR har felaktigt hävdat att dess intresse av att fullfölja förfarandet kan betraktas som ett ifrågasättande av den tolkning av förordning nr 1049/2001 som kommissionen lade till grund för att fatta de omtvistade besluten och som kan komma att upprepas i framtiden.

60.

För det tredje har kommissionen gjort gällande att tribunalen på ett korrekt sätt använde de särskilda omständigheterna i målet som utgångspunkt för att bedöma graden av sannolikhet för att en sådan talan som den IGPOUR väckt skulle kunna upprepas och fann att det var föga troligt att en sådan atypisk situation skulle upprepas i framtiden.

61.

Slutligen skiljer sig IGPOUR:s ställning enligt kommissionen i hög grad från klagandens ställning i det mål som gav upphov till domen i mål C-57/16 P, ClientEarth/kommissionen. I det målet slog domstolen fast att klaganden hade ett intresse av att inleda eller fullfölja förfarandet trots att de begärda handlingarna hade lämnats ut, eftersom överklagandet syftade till att ändra en dom i vilken det fastställdes att tillämpningen av en allmän presumtion om sekretess skulle gälla för en viss kategori av handlingar och att klaganden, en miljöskyddsorganisation utan vinstintresse, löpte synnerligen stor risk för att på nytt utsättas för den påstådda rättsstridigheten.

62.

Föremålet för förevarande överklagande är domstolens prövning av det överklagade beslutet av den 10 juli 2018 för att bedöma huruvida tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att klagandens berättigade intresse av att få saken prövad (eller mera exakt av att fullfölja förfarandet) hade upphört med motiveringen att kommissionen, innan förfarandet vid tribunalen avslutades, beviljat tillgång till de handlingar som var föremål för ett tidigare avslag vilket föranlett talan om ogiltigförklaring.

63.

I detta syfte kommer jag kortfattat att sammanfatta de principer som domstolen har slagit fast vad gäller berättigat intresse av att få saken prövad. Därefter kommer jag att behandla frågan inom vilka gränser det kan anses föreligga ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad efter det att de begärda handlingarna har lämnats ut.

64.

Enligt domstolens fasta praxis ska föremålet för tvisten, liksom det berättigade intresset av att få saken prövad, bestå fram till domstolsavgörandet, vid äventyr av att det annars beslutas att det saknas anledning att döma i saken. Ett sådant intresse förutsätter att ogiltigförklaringen av den angripna rättsakten i sig kan få rättsliga följder, och att talan således kan medföra en fördel för klaganden. ( 10 )

65.

Av detta följer att det, för att en talan ska kunna tas upp till prövning i sak, inte endast krävs att sökanden befinner sig i en särskild situation i förhållande till den akt vars lagenlighet han vill bestrida utan även att upphävandet av denna akt skulle påverka hans rättsliga situation positivt. ( 11 ) Om sökanden inte kan dra någon fördel av den omständigheten att talan eventuellt bifalls, är det inte motiverat att talan väcks eller att förfarandet fullföljs. Det är således i syfte att garantera en god rättsskipning, genom att undvika att unionsdomstolarna prövar rent teoretiska frågor, vars lösning inte kan medföra några rättsverkningar eller någon fördel för sökanden, som den som väcker en talan vid domstol oberoende av vilket rättsmedel som valts, ska ha ett berättigat intresse av att få saken prövad och behålla detta intresse under hela förfarandet. ( 12 )

66.

Ett berättigat intresse av att få saken prövad, vilket i rättspraxis har kvalificerats som ett första och grundläggande villkor för varje talan, ska föreligga rent faktiskt och kan inte bedömas i förhållande till en framtida och hypotetisk händelse. ( 13 )

67.

Frågan huruvida en sökande har ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad ska således bedömas i det konkreta fallet, varvid det bland annat ska tas hänsyn till konsekvenserna av den påstådda rättsstridigheten och arten av den skada som klaganden påstår sig ha lidit. ( 14 )

68.

Följande allmänna principer kan således utläsas av domstolens slutsatser: det berättigade intresset av att få saken prövad ska föreligga vid tidpunkten för talan och fram till dess att domstolsförfarandet har avslutats. Om ett sådant intresse inte föreligger ska talan avvisas eller beslut om att det saknas anledning att döma i saken fattas. Det berättigade intresset av att få saken prövad ska vara faktiskt, aktuellt och konkret och får inte vara rent hypotetiskt. Förfarandet måste kunna leda till en konkret fördel för klaganden.

69.

Jag kommer nu att övergå till att behandla den andra mer specifika frågan huruvida klaganden har ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad vad gäller beslut om tillgång till handlingar som, inom ramen för ett domstolsförfarande, har lämnats ut till klaganden.

70.

I förevarande mål är klagandens huvudsakliga argument, som angetts ovan, att dess intresse av att få saken prövad bestod även sedan kommissionen lämnat ut de begärda handlingarna (efter det att fördragsbrottsförfarandet mot Republiken Polen avslutats), på grund av risken för att en sådan situation, som påstås vara rättsstridig, ofta kan komma att upprepas i framtiden.

71.

Det är därför nödvändigt att avgränsa den situation som skulle kunna upprepas i framtiden och som således skulle kunna motivera att det föreligger ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad.

72.

Enligt klaganden utgörs denna situation av kommissionens tolkning av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Klaganden anser med andra ord att enbart den omständigheten att kommissionen i framtiden skulle kunna tolka bestämmelsen analogt, det vill säga att den skulle kunna avslå en ansökan om tillgång till handlingar under ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat, medför att det berättigade intresset av att få saken prövad består och således att det är nödvändigt att fullfölja förfarandet tills dess att målet avgjorts i sak.

73.

En sådan lösning skulle få paradoxala följder: klagandens berättigade intresse av att få saken prövad, i varje förfarande om tillgång till handlingar, skulle nämligen automatiskt kvarstå av det enda skälet att den europeiska institutionen i framtiden skulle kunna tolka en specifik lagbestämmelse på det kritiserade sättet.

74.

För att undvika dessa paradoxala följder, som innebär att de bestämmelser som gör det möjligt att fastställa att anledning saknas att döma i saken i mål om tillgång till handlingar förlorar all ändamålsenlig verkan, är det säkerligen lämpligare att göra sannolikhetsbedömningen av den konkreta omständighet som utgör tvisteföremålet.

75.

Detta överensstämmer med vad som anförts ovan angående arten av det berättigade intresset av att få saken prövad vilket, såsom upprepats ovan, ska vara konkret, faktiskt och inte endast hypotetiskt.

76.

Detta innebär naturligtvis inte att den situation som ska beaktas när det gäller sannolikhetsbedömningen endast är den situation som är aktuell i förevarande mål, utan en motsvarande situation som kan gälla samma faktiska omständigheter.

77.

Bedömningen finner stöd i domstolens praxis på området där domstolen, i en dom som klaganden även åberopat till stöd för sina argument, erinrar om att för att ett berättigat intresse av att få saken prövad fortsatt ska föreligga krävs det att den åberopade rättsstridigheten kan komma att upprepas i framtiden ”oberoende av de faktiska omständigheterna i det mål som gav upphov till klagandens talan”. ( 15 )

78.

Innebörden av detta uttryck är, mot bakgrund av hela domstolens resonemang, att klaganden kan ha ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad om denne visar att den påstådda rättsstridigheten kan uppstå på nytt i framtiden även i liknande förfaranden som inte är identiska med det som är i fråga. ( 16 )

79.

I förevarande fall är det följande situation som ska beaktas för att avgöra hur stor sannolikheten är för att den ska uppstå på nytt i framtiden: en ansökan om tillgång till handlingar framställs av en sammanslutning som företräder kommersiella intressen i ett fördragsbrottsförfarande under vilket medlemsstaten, för att undvika konsekvenser för det fördragsbrott som läggs nämnda stat till last, anmäler ett lagförslag till kommissionen om ändring av de bestämmelser som anses rättsstridiga. De begärda handlingarna utgörs i synnerhet av två utlåtanden från kommissionen själv och en annan medlemsstat inom ramen för detta förfarande.

80.

En sådan situation är förvisso atypisk och sannolikheten för att den upprepas kan inte betraktas som hög.

81.

Klaganden har härvid inte anfört något särskilt argument utan klaganden har, såsom påpekats ovan, i detta avseende endast anfört att den felaktiga rättstillämpning som tribunalen gjort sig skyldig till utgörs av den omständighet som valts som utgångspunkt för sannolikhetsbedömningen.

82.

Kommissionen anser tvärtom att det rörde sig om en faktisk och inte en rättslig situation och att tribunalens bedömning av denna inte kan bli föremål för en bedömning inom ramen för ett överklagande. I sina inlagor, vilka bekräftats vid förhandlingen, har kommissionen vid flera tillfällen gjort gällande att denna situation är mycket ovanlig och bekräftat att det är mycket sällan som den uppstått i praktiken varför det är föga troligt att den ska inträffa inom en snar framtid.

83.

För att bedöma huruvida tribunalen faktiskt gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den ansåg att det var föga troligt att den situation som är aktuell i förevarande mål ska inträffa igen, är det lämpligt att göra en jämförelse med en nyligen avkunnad dom från domstolen, vilken åberopats av samtliga parter i målet till stöd för deras respektive ståndpunkter, i synnerhet av den svenska regeringen i dess skriftliga yttrande och av klaganden vid förhandlingen.

84.

Mål C‑57/16 P avgjordes av domstolens stora avdelning och gällde ett överklagande av en dom från tribunalen om tillgång till kommissionens handlingar. Domstolen skulle dock – och det är denna aspekt som utgör den främsta kopplingen till förevarande mål – framför allt ta ställning till ett yrkande från kommissionen om att avgöra målet genom att slå fast att det saknades anledning att döma i saken, eftersom de begärda handlingarna hade lämnats ut till klaganden efter förhandlingen och före domen.

85.

Domstolen drog vid detta tillfälle, med erinrande om tidigare rättspraxis, slutsatsen att en sökande ”i vissa fall” – även om de begärda handlingarna har lämnats ut – kan behålla ett intresse av att yrka ogiltigförklaring, ( 17 ) men under vissa förutsättningar som domstolen ansåg uppfyllda i det specifika fallet. Dessa förutsättningar är dock, som jag kommer att redogöra för nedan, inte uppfyllda i förevarande fall. Domstolen fann ”under dessa omständigheter” att sökanden hade behållit ett berättigat intresse av att få saken prövad och att det ”[m]ed hänsyn till risken för att den åberopade rättsstridigheten upprepas och mot bakgrund av de särskilda omständigheter som nämns ovan, [låg] i en god rättskipnings intresse att ett sådant intresse erkänns” ( 18 ).

86.

I domen i mål C‑57/16 P har domstolen inte, såsom klaganden tycks hävda, fastställt en allmän princip om att det ska föreligga ett fortsatt intresse av att få saken prövad i mål om tillgång till handlingar från europeiska institutioner.

87.

Tvärtom har den förklarat, och skingrat vissa tvivel som kunde uppstå vid läsningen av vissa av tribunalens domar, ( 19 ) att i mål om tillgång till handlingar är det endast i undantagsfall som ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad kan anses föreligga när den europeiska institutionen har lämnat ut de begärda handlingarna. Huvudregeln är nämligen att när de begärda handlingarna väl lämnats ut, förfaller tvisteföremålet liksom det berättigade intresset av att få saken prövad.

88.

Denna exceptionella omständighet, det vill säga att det berättigade intresset av att få saken prövad kvarstår, kan nämligen föreligga eller inte utifrån olika variabler: typen av rättssubjekt som begär tillgång till handlingarna och de intressen som står på spel och tillämplig speciallagstiftning, typ av rättsakt som är föremål för ansökan om tillgång, typen av förfarande som de begärda handlingarna är hänförliga till och vilket undantag från tillgång som kommissionen har åberopat till stöd för att neka tillgång.

89.

Samtliga dessa variabler – som, mot bakgrund av det ovan anförda, enligt min mening utgör de ”särskilda omständigheter” som medför att ett berättigat intresse av att få saken prövad kan anses kvarstå – är olika i mål C‑57/16 P och förevarande mål och måste således leda till en annan lösning.

90.

Klaganden i mål C‑57/16 P är en ideell förening som arbetar för miljöskydd. Klaganden i förevarande mål är en sammanslutning som tillvaratar intressen för tillverkare, distributörer och personer som driver underhållnings- och spelautomater.

91.

På miljöområdet finns det som nämnts särskilda bestämmelser om insyn i rättsakter vilka bestämmelser bland annat föreskriver att grunderna för avslag när det gäller tillgång till miljöinformation bör tolkas restriktivt. ( 20 )

92.

När det gäller arten av de rättsakter som ansökan om tillgång till handlingar gäller, rörde det sig i mål C‑57/16 P, om konsekvensbedömningsrapporter och åtföljande yttranden från konsekvensbedömningsnämnden som innehöll uppgifter som utgör viktiga delar i unionens lagstiftningsförfarande och utgjorde en del av grunden för unionens lagstiftningsverksamhet. Av detta följer att skälet för att vägra tillgång ska tolkas restriktivt i fråga om miljöinformation, med hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut, för att gå mot en ökad öppenhet om sådan information. ( 21 )

93.

De rättsakter som ansökan om tillgång avser i förevarande förfarande är de utlåtanden som kommissionen och en medlemsstat har avgett avseende ett förslag till lagändring som Republiken Polen har överlämnat för att undvika följderna av ett fördragsbrottsförfarande.

94.

Det ska erinras om att det i mål C‑57/16 P obestridligen rörde sig om ett lagstiftningsförfarande, ( 22 ) medan det i förevarande fall, som sagts, rör sig om ett lagstiftningsförfarande som på en funktionellt plan emellertid utgör en del av ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat. I ett dylikt förfarande ska det enligt fast rättspraxis säkerställas att dialogen mellan kommissionen och medlemsstaterna är konfidentiell.

95.

I detta avseende kan det inte ifrågasättas att det föreligger ett nära samband mellan de angripna handlingarna och fördragsbrottsförfarandet. Detta samband har konsekvent bekräftats av kommissionen i dess inlagor och vid förhandlingen, och av Republiken Polen vid förhandlingen utan att i några specifika ordalag motsägas av klaganden som nöjt sig med att kategoriskt och utan sakligt stöd bestrida detta samband trots att klaganden haft möjlighet att ta del av handlingarnas innehåll innan talan väcktes vid domstolen.

96.

Det ska nämligen erinras om att domstolen upprepade gånger har erinrat om att handlingar som avser den administrativa fasen i ett fördragsbrottsförfarande utgör, såvitt gäller skyddet för syftet med utredningar, en enda kategori av handlingar, utan att det är nödvändigt att göra någon åtskillnad beroende på vilken typ av handling som ingår i akten eller vem som upprättat handlingarna i fråga. ( 23 )

97.

På samma sätt var grunden för kommissionens beslut att neka tillgång till handlingarna olika i de två fallen. I mål C‑57/16 P, som rörde ett lagstiftningsförfarande, åberopade kommissionen artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och motiverade sitt beslut att inte ge tillgång till handlingarna med behovet av utrymme för reflektion utan yttre påtryckningar på de politiska initiativ som skulle föreslås.

98.

I förevarande mål har kommissionen däremot grundat sin vägran att ge tillgång till de begärda handlingarna på artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, med motiveringen att de aktuella utlåtandena innehöll bedömningar som är direkt kopplade till fördragsbrottsförfarandet, och att kännedom om dem hade kunnat skada dialogen mellan medlemsstaterna och kommissionen i ett administrativt förfarande.

99.

När det gäller kommissionens motivering av sitt beslut att neka tillgång, och följaktligen tolkningen av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 – även om denna inte utgör det direkta föremålet för min analys i förevarande förslag till avgörande av ovan angivna skäl – kommer jag endast att göra några korta överväganden.

100.

Även om huvudregeln i fråga om tillgång till EU-institutionernas rättsakter är att största möjliga tillgång ska beviljas, och följaktligen att möjligheten att vägra tillgång till handlingar av särskilda skäl utgör undantaget, vilket ska tillämpas strikt eftersom det avviker från en allmän princip, ( 24 ) framgår den konkreta tillämpningen av dessa principer på olika sätt av domstolens rättspraxis.

101.

Domen i mål C‑57/16 P har den förtjänsten att den klargör räckvidden av dessa undantag genom att göra dem beroende av handlingarnas karaktär, berörda aktörer och förfarandet. Omfattningen av rätten till tillgång är visserligen störst inom ramen för ett lagstiftningsförfarande (och detta gäller i ännu större utsträckning i fråga om miljöskydd), administrativa förfaranden i fördragsbrottsförfarandet eller i förfaranden avseende inspektioner i vid betydelse. Denna omfattning tenderar dock att minska och avvägningen mellan intresset av insyn och intresset av sekretess lutar allt mer åt det sistnämnda intresset vilket gör det möjligt för EU-institutionerna att tillämpa allmänna presumtioner.

102.

Det system med undantag som föreskrivs i artikel 4, bland annat i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, grundar sig på en avvägning av motstående intressen i en viss situation, det vill säga å ena sidan de intressen som gynnas av ett utlämnande av de berörda handlingarna och å andra sidan de intressen som hotas av utlämnandet. Vilket beslut som fattas med anledning av en begäran om tillgång till handlingar beror på vilket intresse som anses väga tyngst i det enskilda fallet. ( 25 )

103.

Enligt det undantag som kommissionen åberopat, det vill säga det som anges i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. ( 26 )

104.

Domstolen har nämligen slagit fast att det föreligger allmänna presumtioner om sekretess för fem kategorier av handlingar, bland annat handlingar som är hänförliga till det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsförfarande, inbegripet handlingar som utväxlats mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten inom ramen för ett unionsrättsligt pilot-ärende. ( 27 )

105.

Syftet med sådana presumtioner ligger i möjligheten för den berörda unionsinstitutionen att anse att ett utlämnande av vissa kategorier av handlingar i princip undergräver det intresse som skyddas av det undantag den åberopar, genom att grunda sig på sådana allmänna överväganden, utan att konkret och individuellt pröva var och en av de begärda handlingarna. ( 28 )

106.

Inom ramen för en talan om fördragsbrott är syftet med det administrativa förfarandet att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, dels på ett ändamålsenligt sätt bemöta de anmärkningar som kommissionen har framställt. ( 29 )

107.

Ett utlämnande av handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under dess administrativa fas skulle följaktligen kunna ändra ett sådant förfarandes karaktär och förlopp, eftersom det under sådana förhållanden skulle vara ännu svårare att – för att unionsrätten ska iakttas och för att undvika ett domstolsförfarande – inleda förhandlingar och nå en överenskommelse mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten som gör att det påstådda fördragsbrottet upphör. ( 30 )

108.

Av det ovan anförda följer att det kan presumeras att ett utlämnande av handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under dess administrativa fas skulle kunna ändra förfarandets karaktär och förlopp och följaktligen att ett sådant utlämnande i princip undergräver skyddet för syftet med utredningar i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. ( 31 )

109.

Domstolen har även slagit fast att denna allmänna presumtionsregel emellertid inte utesluter att det kan visas att en viss handling som begärts utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut i enlighet med i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001. ( 32 ) Denna bevisbörda åvilar emellertid klaganden ( 33 ) och den verkar i förevarande fall inte ha uppfyllts.

110.

Det förefaller inte vara uteslutet att använda en allmän presumtion i förevarande fall. Det rör sig nämligen om ett fördragsbrottsförfarande, även om det kännetecknas av vissa särdrag.

111.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att klaganden inte har visat att den har ett fortsatt berättigat intresse av att få saken prövad sedan de handlingar som begärts ut men som kommissionen inledningsvis vägrat att lämna ut sedermera ställts till klagandens förfogande under förfarandet vid tribunalen.

112.

När det gäller den första grunden för överklagandet har tribunalen inte gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att anse att det är osannolikt att den av klaganden åberopade rättsstridigheten skulle komma att upprepas i framtiden och att den relevanta frågan vid denna bedömning är om en situation som liknar den som är aktuell i förevarande fall kan upprepas i framtiden.

113.

På grund av fördragsbrottsförfarandets karaktär, inom ramen för vilket förfarande begäran om handlingar har gjorts, själva karaktären av de rättsakter som begärs och det rättssubjekt som står bakom ansökan liksom det ämnesområde förfarandet gäller, kan det särskilda tillvägagångssätt som domstolen redogjorde för i domen i mål C‑57/16 P inte tillämpas.

114.

Det allmänna tillvägagångssätt, som fastställdes i domen i mål C‑57/16 P, vilket i avsaknad av särskilda villkor gör det möjligt för tribunalen att avsluta förfarandet genom att fastställa att det saknas anledning att döma i saken, när de aktuella handlingarna, i mål som rör tillgång till handlingar, har ställts till förfogande under förfarandet och parten inte har visat att det finns ett särskilt intresse som motiverar att förfarandet fullföljs, förblir således tillämpligt.

115.

I förevarande mål finns det nämligen inte några specifika skäl till att klaganden ”är särskilt utsatt för framtida tillämpningar av den ovannämnda presumtionen”, till skillnad från klaganden i mål C‑57/16 P, som i sin egenskap av icke-vinstdrivande miljöskyddsorganisation just hade till syfte att agera för att uppnå en ökad öppenhet och legitimitet i unionens lagstiftningsprocess på miljöområdet. För att upprepa domstolens formulering var det således sannolikt att den kommer att begära att få tillgång till handlingar som motsvarar de omtvistade handlingarna i framtiden. ( 34 ) Detsamma gäller inte för klaganden i förevarande mål, som inte har visat att den har ett särskilt intresse av att de angripna rättsakterna ogiltigförklaras, eftersom, såsom framgår av de överväganden som utvecklats ovan, det – till skillnad från mål C‑57/16 P – inte skulle ha kunnat medföra någon ytterligare faktisk fördel att fullfölja förfarandet.

116.

Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt gäller den första grunden.