I. Inledning

II. Tillämpliga bestämmelser

A. EUF-fördraget

B. Protokollet om ECBS och ECB

C. Beslut 2015/774

1. Den konsoliderade versionen av beslut 2015/774

2. Skälen i beslut 2015/774 och i besluten om ändring av detta

a) Skälen i beslut 2015/774

b) Skälen i beslut 2015/2101

c) Skälen i beslut 2015/2464

d) Skälen i beslut 2016/702

e) Skälen i beslut 2017/100

III. Bakgrund till de nationella målen

A. Huvuddragen i PSPP

B. Målen vid den nationella domstolen och beslutet om hänskjutande

IV. Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen

V. Bedömning

A. Inledande anmärkning om den relevanta lydelsen av beslut 2015/774

B. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning

C. Den första och den andra frågan

1. Den bedömningsram som fastställdes i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

2. Tillämpning av principerna på PSPP

a) Avsaknaden av förvissning bland aktörerna

1) Huruvida de garantier som föreskrivs i beslut 2015/774 är tillräckliga (fråga 1, inklusive leden a) och b))

2) Huruvida det saknar betydelse att obligationerna behålls fram till förfallodagen och att köpet avser obligationer med negativ avkastning (fråga 1 c och d)

i) Obligationerna behålls fram till förfallodagen

ii) Köpet avser obligationer med negativ avkastning

3) Huruvida den påstådda möjligheten att avgöra vilka värdepapper som kommer att förvärvas saknar betydelse för giltigheten av beslut 2015/774 (fråga 1 a och fråga 2)

b) Incitamentet att bedriva en sund finanspolitik

3. Slutsats vad gäller den första och den andra frågan

D. Den tredje och den fjärde frågan

1. Den bedömningsram som fastställdes i dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), och i dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

a) Definitionen av den monetära politiken

b) Proportionalitetsprincipen och omfattningen av domstolsprövningen av denna

2. Tillämpningen av principerna för PSPP

a) Iakttagandet av ECB:s mandat

1) Målet och de instrument som används i PSPP

2) De indirekta verkningarna av PSPP

i) Teoretiska reflektioner om förhållandet mellan den monetära politiken och den ekonomiska politiken och om domstolsprövningens omfattning

ii) PSPP:s garantier som begränsar dess inverkningar i ekonomisk-politiskt avseende

b) PSPP:s proportionalitet

1) Huruvida PSPP är ägnat att uppnå ECBS mål och huruvida programmet är nödvändigt

2) PSPP:s proportionalitet i egentlig mening

3. Slutsats vad gäller den tredje och den fjärde frågan

VI. Förslag till avgörande

1.

Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av Europeiska centralbankens beslut (EU) 2015/774 av den 4 mars 2015 om ett program för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna, ( 2 ) i dess lydelse enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2015/2101 av den 5 november 2015 ( 3 ) och enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2016/702 av den18 april 2016 ( 4 ) (nedan kallat beslut 2015/774), samt tolkningen av artikel 4.2 FEU, artiklarna 119 FEUF, 123 FEUF, 125 FEUF och 127 FEUF jämte artiklarna 17–24 i protokoll nr 4 om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken ( 5 ) (nedan kallat protokollet om ECBS och ECB).

2.

Begäran har framställts av Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen, Tyskland) i ett flertal mål rörande grundlagsenlighet. Målen rör tillämpligheten i Förbundsrepubliken Tyskland av flera beslut av Europeiska centralbanken (ECB), Deutsche Bundesbanks (Tysklands centralbank) medverkan vid genomförandet av dessa beslut eller dess påstådda passivitet i förhållande till dessa beslut, samt Bundesregierungs (Förbundsregeringen, Tyskland) och Deutscher Bundestags (Förbundsdagen, Tyskland) påstådda passivitet i förhållande till denna medverkan och dessa beslut.

3.

Detta nya mål har otvetydigt ett samband med dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400). Begäran om förhandsavgörande har nämligen på nytt ingetts till EU-domstolen av Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) i ett mål som syftar till att fastställa att det är uppenbart att en rättsakt från ECB har antagits utan behörighet (ultra vires) och strider mot Tysklands konstitutionella identitet. Vidare avser både de rättsakter som är aktuella i förevarande mål och rättsakterna i det mål som gav upphov till domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), ECB:s så kallade okonventionella program som påstås inte omfattas av den monetära politiken och inte undergräva förbudet mot monetär finansiering som uppställs i artikel 123 FEUF.

4.

Domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), avsåg emellertid ett pressmeddelande från ECB som redogjorde för ett beslut om att godkänna ett program för köp av statsobligationer som utfärdats av medlemsstaterna i euroområdet kallat ”Outright Monetary Transactions” (direkta monetära transaktioner) (nedan kallat OMT), vilket inte hade – och till dags dato aldrig har – genomförts. Programmet för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna (”public sector asset purchase programme”) (nedan kallat PSPP) som är aktuellt i förevarande mål har däremot inte bara formellt antagits utan har även genomförts sedan mer än tre år tillbaka. Vidare föreligger det objektiva skillnader mellan OMT och PSPP, vilka avser såväl det angivna målet och de föreskrivna tekniska genomförandebestämmelserna som de aktuella beloppen.

5.

De relevanta bestämmelserna finns huvudsakligen i avdelning VIII i EUF-fördragets tredje del, med rubriken ”Ekonomisk och monetär politik”. I artikel 119 FEUF föreskrivs följande:

”1.   För att de mål som anges i artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen ska uppnås ska medlemsstaternas och unionens verksamhet, på de villkor som anges i fördragen, innefatta förandet av en ekonomisk politik som baseras på en nära samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik, på den inre marknaden och på fastställda gemensamma mål och som bedrivs enligt principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens.

2.   Parallellt med detta och på de villkor och enligt de förfaranden som anges i fördragen ska denna verksamhet omfatta en gemensam valuta, euron, och leda till att en gemensam penning- och valutapolitik fastställs och bedrivs; denna politik ska ha som huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och att, utan att detta mål åsidosätts, understödja den allmänna ekonomiska politik som bedrivs inom unionen, i överensstämmelse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens.

3.   Denna verksamhet från medlemsstaternas och unionens sida förutsätter att följande vägledande principer iakttas: stabila priser, sunda offentliga finanser och monetära förhållanden samt en stabil betalningsbalans.”

6.

I artikel 123.1 FEUF föreskrivs följande förbud mot monetär finansiering av medlemsstaterna:

”1.   Det är förbjudet för Europeiska centralbanken och medlemsstaternas centralbanker (härefter kallade nationella centralbanker) att ge unionens institutioner, organ eller byråer, centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlemsstaterna rätt att övertrassera sina konton eller att ge dem andra former av krediter; detsamma gäller Europeiska centralbankens och de nationella centralbankernas förvärv av skuldförbindelser direkt från dem.”

7.

ECB:s mål och grundläggande uppgifter fastställs på följande sätt i artikel 127 FEUF:

”1.   Huvudmålet för Europeiska centralbankssystemet, nedan kallat ECBS, ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål ska ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen i syfte att bidra till att förverkliga unionens mål enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen. ECBS ska handla i överensstämmelse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning, och iaktta de principer som anges i artikel 119.

2.   ECBS:s grundläggande uppgifter ska vara att

…”

8.

I protokollet om ECBS och ECB anges de penningpolitiska instrument som ECB förfogar över. Till dessa instrument hör marknads- (open market) och kredittransaktioner. De definieras på följande sätt i artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB:

” För att förverkliga målen för ECBS och utföra dess uppgifter får ECB och de nationella centralbankerna

9.

Beslut 2015/774 är det beslut av ECB som står i centrum för de frågor som Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) har ställt. Sedan antagandet den 4 mars 2015 har detta beslut ändrats genom besluten 2015/2101, 2015/2464, 2016/702 och genom beslut 2017/100.

10.

I artikel 1 i beslut 2015/774, som har rubriken ”Inrättande och omfattningen på PSPP”, föreskrivs följande:

”Härmed inrättar Eurosystemet PSPP, varigenom centralbankerna i Eurosystemet under vissa förhållanden ska köpa godtagbara omsättningsbara skuldebrev enligt definitionen i artikel 3 på andrahandsmarknaderna från godkända motparter enligt definitionen i artikel 7.”

11.

I artikel 3 i beslut 2015/774, med rubriken ”Godtagbarhetskriterier för omsättningsbara skuldebrev”, föreskrivs följande:

”1.   Om inte annat följer av denna artikel ska omsättningsbara skuldebrev som är denominerade i euro och har emitterats av staten, regionala eller kommunala myndigheter i en medlemsstat som har euron som valuta, av erkända organ i euroområdet, internationella organisationer i euroområdet och multilaterala utvecklingsbanker i euroområdet vara godtagbara för köp av centralbankerna i Eurosystemet inom ramen för PSPP. Om den beräknade köpvolymen inte kan uppnås, får ECB-rådet i undantagsfall besluta att köpa omsättningsbara skuldebrev som emitterats av andra enheter i euroområdet …

2.   För att omsättningsbara skuldebrev ska vara godtagbara för köp inom ramen för PSPP måste de uppfylla godtagbarhetskriterierna för omsättningsbara tillgångar för Eurosystemets kredittransaktioner enligt del 4 i Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2015/510 (ECB/2014/60), samt uppfylla följande krav:

…

3.   För att skuldebrev enligt punkterna 1–2 ska vara godtagbara för köp inom ramen för PSPP ska de ha en återstående löptid på minst 1och högst 30 år vid den tidpunkt då de köps av en centralbank i Eurosystemet. …

…

5.   Det är tillåtet att köpa omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning fram till förfallodagen (eller med lägsta möjliga avkastning) som är lika med eller högre än räntan på inlåningsfaciliteten. I nödvändig utsträckning är det tillåtet att köpa omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning fram till förfallodagen (eller med lägsta möjliga avkastning) som understiger räntan på inlåningsfaciliteten.”

12.

I artikel 4.1 i beslut 2015/774, med rubriken ”Begränsningar i fråga om genomförandet av köp”, anges följande:

”För att möjliggöra att ett marknadspris för godtagbara värdepapper kan bildas får ECB-rådet fastställa en period (”spärrperiod”) då det inte är tillåtet att genomföra köp av nyemitterade värdepapper eller värdepapper från tap-emissioner eller av omsättningsbara skuldinstrument med en återstående löptid som ligger nära (före eller efter) löptiden för de omsättbara skuldinstrument som ska emitteras. För syndikat ska denna spärrperiod beaktas före emissionen, i mån av möjlighet.”

13.

Artikel 5.1 och 5.2 i beslut 2015/774, som har rubriken ”Övre gränser för köp”, har följande lydelse:

”1.   Om inte annat följer av artikel 3 ska det inom PSPP tillämpas en övre gräns för hur stor andel av de omsättningsbara skuldebreven som uppfyller kriterierna i artikel 3 som centralbankerna i Eurosystemet får inneha av en emission med en och samma ISIN-kod [international securities identification number], när innehaven i samtliga portföljer för Eurosystemets centralbanker ställs samman. Den högsta andelen per emission ska vara följande:

2.   Alla omsättningsbara skuldebrev som är godtagbara för köp inom ramen för PSPP, och som har sådana löptider som framgår av artikel 3, ska omfattas av en sammanlagd begränsning när innehaven i samtliga portföljer för Eurosystemets centralbanker ställs samman som uppgår till:

14.

I artikel 6 i beslut 2015/774, med rubriken ”Portföljallokering”, anges följande:

”1.   Sett till det bokförda värdet av köpta omsättningsbara skuldebrev som är godtagbara inom ramen för PSPP, ska 10 procent utgöras av värdepapper som har emitterats av godtagbara internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker och 90 procent av det bokförda värdet utgöras av värdepapper som har emitterats av godtagbara stater, regionala eller kommunala myndigheter och erkända organ … Denna allokering kan komma att revideras av ECB-rådet. Endast [nationella centralbanker i en medlemsstat som har euro som valuta (nationella centralbanker)] får köpa skuldebrev som har emitterats av godtagbara internationella organisationer, multilaterala utvecklingsbanker samt regionala och kommunala myndigheter.

2.   De nationella centralbankernas andel av det bokförda värdet för köp av omsättningsbara skuldebrev som är godtagbara inom ramen för PSPP ska vara 90 procent och resterande 10 procent ska köpas av ECB. Fördelningen av köp mellan olika jurisdiktioner ska följa fördelningsnyckeln för teckning av ECB:s kapital i enlighet med artikel 29 i ECBS-stadgan.

3.   Eurosystemets centralbanker ska tillämpa en specialiseringsordning för allokering av de omsättningsbara skuldebrev som ska köpas inom ramen för PSPP. ECB-rådet ska tillåta ad hoC‑avvikelser från denna specialiseringsordning om objektiva överväganden skulle medföra att detta program inte kan uppfyllas eller om avvikelser på annat sätt är att rekommendera för att uppnå de övergripande penningpolitiska syftena med PSPP. Varje nationell centralbank ska framför allt köpa godtagbara värdepapper från emittenter inom sin egen jurisdiktion. Samtliga nationella centralbanker får köpa värdepapper som har emitterats av godtagbara internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker. ECB ska köpa värdepapper som har emitterats av stater och erkända organ inom samtliga jurisdiktioner.”

15.

Artikel 8 i beslut 2015/774, med rubriken ”Öppenhet”, har följande lydelse:

”1.   Eurosystemet ska varje vecka offentliggöra det aggregerade bokförda värdet för värdepappersinnehavet inom ramen för PSPP i kommentarerna till den konsoliderade veckobalansräkningen.

2.   Eurosystemet ska varje månad offentliggöra den viktade genomsnittliga återstående löptiden för sitt PSPP-innehav, uppdelat efter emittentens hemvist och med internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker separerade från andra emittenter.

3.   Det bokförda värdet för värdepappersinnehavet inom ramen för PSPP ska varje vecka offentliggöras på ECB:s webbplats under ’Open market operations’ (Öppna marknadstransaktioner).”

16.

Skälen 2, 3 och 4 i beslut 2015/774 har följande lydelse:

17.

Skälen 2 och 3 i beslut 2015/2101 har följande lydelse:

18.

I skälen 2–5 i beslut 2015/2464 anges följande:

19.

I skälen 2–5 i beslut 2016/702 anges följande:

20.

Skälen 3–6 i beslut 2017/100 har följande lydelse:

21.

De frågor som den hänskjutande domstolen har ställt avser beslut 2015/774, vilket utgör den rättsliga formaliseringen av PSPP. PSPP utgör ett av de fyra delprogrammen av det utvidgade programmet för köp av tillgångar (”Expanded Asset Purchase Programme”) (nedan kallat APP) som ECB tillkännagav den 22 januari 2015.

22.

I APP föreskrivs således, vid sidan av de befintliga delprogrammen för köp av den privata sektorns obligationer, ( 6 ) köp av den offentliga sektorns obligationer på andrahandsmarknaderna. Denna typ av program betecknas i allmänhet som ”kvantitativa lättnader” (”quantitative easing”) på grund av den ökning av mängden centralbankspengar som köpen av stora kvantiteter obligationer medför. Det beslutades av ECB i januari 2015, som en reaktion på det starka nedåtgående inflationstrycket i euroområdet.

23.

Huvuddragen i PSPP, såsom de föreskrivs i den nu gällande lydelsen av beslut 2015/774, kan sammanfattas enligt följande:

24.

Flera grupper av enskilda har vid den hänskjutande domstolen väckt olika mål rörande grundlagsenlighet, vilka avser flera beslut av ECB avseende APP, Deutsche Bundesbanks (Tysklands centralbank) medverkan vid genomförandet av dessa beslut eller dess påstådda passivitet i förhållande till dessa beslut, samt Förbundsregeringens och Förbundsdagens påstådda passivitet i förhållande till denna medverkan och dessa beslut.

25.

Sökandena i de nationella målen anser att PSPP strider mot förbudet mot monetär finansiering av medlemsstaterna i artikel 123 FEUF och principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.1 FEUF, jämförd med artiklarna 119 FEUF och 127 FEUF. Besluten rörande PSPP åsidosätter även den demokratiska princip som stadgas i Grundgesetz (den tyska grundlagen) och undergräver därför Tysklands konstitutionella identitet.

26.

Den hänskjutande domstolen har påpekat att om beslut 2015/774 strider mot artikel 123 FEUF eller går utöver ECB:s mandat, måste den slå fast att det har skett ett uppenbart och strukturellt betydelsefullt överskridande av ECB:s befogenheter och följaktligen bifalla talan i de nationella målen. Så är även fallet om de regler för fördelning av förluster som följer av beslut 2015/774 påverkar tyska förbundsdagens budgetbefogenhet.

27.

Mot denna bakgrund beslutade Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) att vilandeförklara målen och begära ett förhandsavgörande av domstolen.

28.

Genom beslut av den 18 juli 2017, som inkom till domstolen den 15 augusti 2017, beslutade således Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) att ställa följande frågor till domstolen:

29.

Skriftliga yttranden har ingetts av Heinrich Weiss m.fl., av Bernd Lucke m.fl., av Johann Heinrich von Stein m.fl., av ECB, av Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank), av den tyska, den grekiska, den franska, den italienska, den portugisiska och den finländska regeringen samt av Europeiska kommissionen. Med undantag för den finländska regeringen, yttrade sig samtliga parter vid förhandlingen den 10 juli 2018. Peter Gauweiler framförde även sina argument vid förhandlingen.

30.

Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) har genom sina frågor bett EU-domstolen att ta ställning till giltigheten av beslut 2015/774. I den första frågan har den hänskjutande domstolen angett att det rör sig om beslut 2015/774, i dess lydelse enligt beslut 2015/2101 och enligt beslut 2016/702 samt enligt ECB:s beslut (EU) 2016/1041 av den 22 juni 2016 om godtagande av omsättningsbara skuldinstrument som emitterats eller fullt ut garanteras av Republiken Grekland och om upphävande av beslut (EU) 2015/300 (ECB/2016/18). ( 13 )

31.

Även om beslut 2016/1041 grundar sig på beslut 2015/774, har det inte ändrat detta. Beslut 2015/774 har däremot ändrats genom beslut 2015/2464 och genom beslut 2017/100. Trots att den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har hänvisat till de två sistnämnda besluten, anser jag att de ska beaktas vid besvarandet av de hänskjutna frågorna.

32.

I den första frågan syftar nämligen Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) på beslut 2015/774 ”eller sättet för dess genomförande”. Vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörande hade dock besluten 2015/2464 och 2017/100 redan antagits. Genomförandet av beslut 2015/774 skedde således med nödvändighet på grundval av de fyra beslut varigenom den ursprungliga lydelsen hade ändrats. Vidare har den hänskjutande domstolen i tredje frågan bett EU‑domstolen att ta ställning till beslut 2015/774 ”som avses i [den första frågan], i dess senaste lydelse”, det vill säga per den 18 juli 2017. Slutligen tycks den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen i vissa avseenden har föreslagit i begäran om förhandsavgörande i sig vara grundad på den senaste lydelsen av beslut 2015/774.

33.

Jag delar därför kommissionens åsikt att det är mest ändamålsenligt att bedöma giltigheten av beslut 2015/774 utifrån den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörande, med alla de särdrag som beslutet hade just då.

34.

Den italienska regeringen har inledningsvis hävdat att ingen av de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt kan tas upp till prövning. Jag anser dock att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, med undantag av den femte frågan.

35.

Jag noterar nämligen att den aktuella begäran om förhandsavgörande utan tvekan avser tolkningen och tillämpningen av unionsrätten. Såsom EU-domstolen påpekade i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), innebär detta att domstolens svar kommer att få konkreta följder för avgörandet i det nationella målet och att den kommande domen, i likhet med alla domar som meddelats i ett mål om förhandsavgörande, kommer att vara bindande för den hänskjutande domstolen vid dess avgörande av tvisten, såvitt avser tolkningen eller giltigheten av de berörda rättsakterna från ECB. ( 14 )

36.

Vidare framgår det även av beslutet om hänskjutande att det är fråga om en verklig tvist vid den nationella domstolen i vilken det har uppkommit en prejudiciell fråga angående giltigheten av en unionsrättsakt. Begäran om förhandsavgörande kan därför i princip tas upp till prövning. ( 15 )

37.

Det är riktigt att även om den första, den andra och den fjärde frågan avser giltigheten av beslut 2015/774 med hänsyn till bland annat artiklarna 119 FEUF, 123 FEUF och 127 FEUF, har den hänskjutande domstolen i dessa frågor uttryckt tvivel som snarare beror på genomförandet av beslutet än själva beslutet. En rättsakts lagenlighet ska dock bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs, och den bedömningen kan i synnerhet inte göras utifrån retrospektiva överväganden avseende rättsaktens ändamålsenlighet. ( 16 ) Såsom domstolen redan har haft tillfälle att precisera, följer härav att ”[i] analogi med detta måste bedömningen av en rättsakts giltighet som domstolen har att göra inom ramen för en begäran om förhandsavgörande grundas på den situation som rådde då rättsakten antogs”. ( 17 )

38.

Det framgår dock av domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), att när ECB genomför förvärv av statsobligationer på andrahandsmarknaden måste dess intervention vara kringgärdad med garantier som är tillräckliga för att interventionen ska vara förenlig med det förbud mot monetär finansiering som följer av artikel 123.1 FEUF. ( 18 ) Det program som godkänner ett sådant förvärv kan dessutom endast antas och genomföras med giltighet om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen med den monetära politiken, i enlighet med artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF. ( 19 )

39.

De omständigheter som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin första fråga avser dock de garantier som kan utgöra en förutsättning för att beslut 2015/774 ska vara giltigt. Under dessa omständigheter anser jag att de kan beaktas. Enligt min mening tycks så även vara fallet med den andra frågan, vilken avser de ”begränsningar som EU-domstolen har fastställt i sin rättspraxis för ett köpprogram som PSPP”.

40.

Den andra frågan innehåller visserligen osäkerhetsfaktorer, eftersom den avser en eventuell uppmjukning av de regler som gäller vid förändrade omständigheter på de finansiella marknaderna. Frågan svarar dock mot ett objektivt behov för att de mål som har anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen ska kunna avgöras, ( 20 ) eftersom den i huvudsak avser de garantier som ska kringgärda PSPP för att undvika ett åsidosättande av artikel 123 FEUF. Jag anser därför att frågan kan tas upp till prövning och att den kan prövas gemensamt med den första frågan.

41.

Den fjärde frågan avser i huvudsak PSPP:s anknytning till den monetära politiken och till den proportionalitetsprövning som beslut 2015/774 ska genomgå. Jag anser således att frågan kan tas upp till prövning och besvaras på ett ändamålsenligt sätt genom att pröva den gemensamt med den tredje frågan som avser samma frågeställning.

42.

Jag är däremot mer betänksam när det gäller huruvida den femte frågan kan tas upp till prövning. Även om frågor som rör unionsrätten presumeras vara relevanta, ska denna presumtion kullkastas ”då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den”. ( 21 )

43.

Jag konstaterar, i likhet med ECB, den grekiska, den franska, den italienska, den portugisiska och den finländska regeringen samt kommissionen, att den femte frågan avser en utveckling som är oviss, och det av två skäl. För det första är utgångspunkten för den femte frågan en obegränsad riskfördelning mellan medlemsstaterna i euroområdet vid utebliven betalning av obligationer som emitterats av stater och andra likställda emittenter, vilken ”eventuellt fastställts i [beslut 2015/774]”. ( 22 ) Någon sådan obegränsad fördelning finns dock inte, enligt de gällande bestämmelsernas nuvarande lydelse, inom ramen för PSPP. Tvärtom är avsikten att strikt begränsa fördelningen av förluster mellan centralbankerna oförändrad sedan tillkännagivandet av programmet den 22 mars 2015. ( 23 )

44.

För det andra, även om det antas att det har beslutats om en sådan obegränsad riskfördelning, uppstår möjligheten för en konflikt med artiklarna 123 FEU och 125 FEU samt artikel 4.2 FEU, såsom den hänskjutande domstolen själv har angett i avfattningen av sin fråga, endast ”om [denna obegränsade riskfördelning] innebär att det kan bli nödvändigt att återkapitalisera nationella centralbanker med budgetmedel”. ( 24 ) Det rör sig således utan tvivel om en rent hypotetisk situation, och möjligheten att den blir en realitet har hittills inte på något sätt styrkts. I begäran om förhandsavgörande omnämns visserligen att det skedde en väsentlig ökning av Deutsche Bundesbanks (Tysklands centralbank) riskavsättningar under räkenskapsåret 2016. Den hänskjutande domstolen har dock angett att detta beslut motiverades av det faktum att ECB-rådets beslut att utvidga APP till att omfatta PSPP, vilka fattades under räkenskapsåret 2016, medförde ytterligare risker. Det ska dock konstateras att inget av besluten om PSPP avser en obegränsad riskfördelning. I brist på ytterligare uppgifter om skälen till att Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank) ökade sina riskavsättningar, är det inte möjligt att konkretisera det rent teoretiska antagandet om att nationella centralbanker återkapitaliseras vid en större utebliven betalning till följd av PSPP.

45.

Den frågeställning som den femte frågan väcker framstår således enligt min mening utan tvivel som hypotetisk, eftersom såväl det rättsliga som det faktiska sammanhang som skulle kräva ett svar på denna fråga inte motsvarar den aktuella situationen och sannolikheten för att de ska uppstå inte har visats med tillräcklig säkerhet. Om det under alla omständigheter skulle anses att en obegränsad riskfördelning är en situation vars sannolikhet har styrkts, vilket inte är fallet, är det ostridigt att denna riskfördelning ännu inte har kommit till uttryck i en bestämmelse i unionsrätten eller ens har tillkännagetts. Hur skulle EU-domstolen under dessa omständigheter kunna uttala sig om giltigheten av en bestämmelse som ännu inte finns?

46.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag därför att den femte frågan, i detta sammanhang och vid nuvarande tidpunkt, inte kan tas upp till prövning.

47.

De två första frågorna avser i huvudsak iakttagandet av förbudet mot monetär finansiering av statsskulder som uppställs i artikel 123.1 FEUF.

48.

Den relevanta bedömningsramen framgår i det avseendet av domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400). Trots skillnaderna mellan PSPP och OMT, rör det sig nämligen om två program för köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna. I ovannämnda dom preciserade EU-domstolen de gränser som ECB måste iaktta när den genomför ett program för förvärv av statsobligationer. En övervägande del av de parter som har avgett yttranden i förevarande mål har för övrigt anslutit sig till denna bedömningsmodell.

49.

För det första bekräftade domstolen att artikel 123.1 FEUF förbjuder allt finansiellt stöd från ECBS till en medlemsstat utan att utesluta möjligheten att ECBS förvärvar statsobligationer på andrahandsmarknaderna. ( 25 )

50.

Domstolen uppställde emellertid följande två begränsningar av denna möjlighet:

51.

Av dessa två begränsningar följer att när ECB genomför förvärv av statsobligationer på andrahandsmarknaden måste den kringgärda sin intervention med garantier som dels är tillräckliga för att interventionen ska vara förenlig med det förbud mot monetär finansiering som följer av artikel 123.1 FEUF, dels avser att begränsa påverkan av ECB:s program på incitamenten att bedriva en sund finanspolitik. ( 28 )

52.

Det råder inga tvivel om att ECBS köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna i princip är lagenligt. ( 29 ) Det finns stöd för detta i artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB, enligt vilken ”ECBS för att förverkliga sina mål och utföra sina uppgifter får verka på de finansiella marknaderna genom att bland annat köpa och sälja lätt omsättningsbara värdepapper, vilket omfattar statsobligationer. I denna bestämmelse uppställs inte några särskilda villkor, eftersom detta skulle strida mot open market-transaktionernas natur”. ( 30 ) Det finns även stöd för detta i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104b.1 i fördraget (nu artiklarna 123 FEUF och 125 FEUF). ( 31 ) Enligt sjunde skälet i nämnda förordning föreskrivs nämligen uttryckligen möjligheten att köpa statsobligationer, eftersom det däri anges att ”köp på andrahandsmarknaden [inte] bör … användas för att kringgå målsättningen i [artikel 123 FEUF]”.

53.

Giltigheten av ett sådant program som PSPP är således avhängig av de garantier som kringgärdar programmet. Det ska således konkret undersökas huruvida dessa garantier är ägnade dels att förhindra att de aktörer som är verksamma på marknaderna för statsobligationer i praktiken kan agera som ECBS mellanhänder för förvärv av obligationer direkt från den berörda medlemsstatens myndigheter eller andra offentligrättsliga organ, dels att inte frånta medlemsstaterna incitament att bedriva en sund finanspolitik.

54.

Med undantag av sökandena i de nationella målen anser alla de medlemsstater och unionsinstitutioner som har avgett yttranden att PSPP ger tillräckliga garantier för att förhindra att förvärv av statsobligationer på andrahandsmarknaderna får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av sådana obligationer direkt på förstahandsmarknaderna. Jag delar denna uppfattning.

55.

Det faktum att ECB-rådet är behörigt att besluta om omfattningen av de interventioner på andrahandsmarknaderna som föreskrivs i PSPP och när dessa ska inledas, återupptas och upphöra är, för det första, inte utan betydelse. Det är en omständighet som EU‑domstolen uttryckligen hade tagit i beaktande vid bedömningen av OMT-programmets giltighet. ( 32 ) Det framgår emellertid av bland annat protokollen från ECB-rådets penningpolitiska möten att PSPP ständigt utvärderas och anpassas på ett oberoende sätt inom de nödvändiga gränserna för att uppnå det angivna målet. ( 33 )

56.

För det andra utgör PSPP endast ett av fyra delprogram av APP. Det köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna som är tillåtet enligt PSPP är subsidiärt i förhållande till de tre andra programmen som rör köp av privatobligationer. ( 34 ) Det faktum att den tillåtna volymen för köp av statsobligationer fastställs varje månad på grundval av de förutsebara köpen inom ramen för de tre andra delprogrammen är en omständighet som bidrar till att förhindra att det råder förvissning om att statsobligationer som förvärvats på förstahandsmarknaden kommer att återköpas.

57.

PSPP:s avsaknad av selektivitet bidrar, för det tredje, även till att säkerställa att det konkreta genomförandet av detta program är oförutsägbart. Till skillnad från OMT, föreskriver inte PSPP att förvärvet av obligationer ska vara selektivt, utan representativt för samtliga medlemsstater i euroområdet. Enligt artikel 6.2 i beslut 2015/774 ska fördelningen av köp mellan olika medlemsstater följa fördelningsnyckeln för teckning av ECB:s kapital i enlighet med artikel 29 i protokollet om ECBS och ECB. ( 35 )

58.

För det fjärde får det inte vara fråga om att de aktörer som är verksamma på förstahandsmarknaderna är förvissade om att köp kommer att ske, då det i artikel 5 i beslut 2015/774 uppställs två övre gränser för köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna – när innehaven i samtliga portföljer för ECBS centralbanker ställs samman – vilka avser dels emissionen av värdepapper, dels emittenten. Den första tillåter i princip ett obligationsinnehav på 33 procent från en enda emission. ( 36 ) Den andra förbjuder ECBS att inneha mer än 33 procent av de utestående obligationer som emitterats av en och samma emittent under PSPP:s hela löptid. ( 37 ) Förutom att det rör sig om maximigränser, och inte om en skyldighet att köpa statsobligationer i denna omfattning, får de övre gränser som föreskrivs i artikel 5 i beslut 2015/774 till följd att innehavaren av en statsobligation inte kan vara förvissad om att ECBS kommer att kunna köpa obligationen eller huruvida detta köp tvärtom är omöjligt på grund av att ett av de två ovannämnda taken har uppnåtts. Den dagliga kontrollen av dessa övre gränser som utförs av ECBS riskhanteringskommitté säkerställer att denna garanti är effektiv. ( 38 )

59.

För det femte bidrar även den omständigheten att det uppställs en minimifrist, som löper från utfärdandet av ett värdepapper på förstahandsmarknaden till köpet av detta på andrahandsmarknaderna, till att villkoren för utfärdande av statsobligationer inte påverkas av förvissningen om att obligationerna kommer att köpas av ECBS efter att de emitterats. ( 39 ) Denna frist är nödvändig för att möjliggöra ett marknadspris. En sådan spärrperiod föreskrivs uttryckligen i artikel 4.1 i beslut 2015/774 och preciseras i artikel 15 i PSPP-riktlinjerna.

60.

Avsaknaden av exakta uppgifter om denna period är en nödvändig förutsättning för att den ska få verkan. Om spärrperiodens längd avslöjades, skulle det kunna påverka möjligheten att förutse köp och prisbildning. Eftersom ECBS riskhanteringskommitté kontrollerar att transaktionerna sker till marknadspris, ( 40 ) anser jag att uppgiften om att minimifristen, som löper från utfärdandet av en statsobligation på förstahandsmarknaden till köpet av denna på andrahandsmarknaderna, räknas i dagar snarare än i veckor räcker för att säkerställa en domstolsprövning av att beslut 2015/774 är förenligt med artikel 123 FEUF. ( 41 ) Dels har ECBS riskhanteringskommitté, snarare än en domstol, den kompetens och sakkunskap som krävs för att bedöma huruvida prisbildningen sker på marknadsvillkor, och följaktligen huruvida spärrperioden är tillräcklig för att garantera detta. Dels går det inte att utesluta att avslöjandet av exakta uppgifter om spärrperioden, även i efterhand, skulle kunna skapa förväntningar hos de aktörer som är verksamma på marknaderna, vilket kan förhindra att ett marknadspris uppstår.

61.

För det sjätte gör balansen mellan den typ av uppgifter som lämnas och graden av precision i de fakta som avslöjas det möjligt att säkerställa PSPP:s effektivitet samtidigt som detta förhindrar att de aktörer som är verksamma på förstahandsmarknaderna blir förvissade om att statsobligationer kommer att köpas på andrahandsmarknaderna.

62.

Huvuddragen i PSPP, såsom den månatliga köpvolymen, APP:s beräknade löptid, kriteriet för fördelning av köpen av statsobligationer mellan medlemsstaterna i euroområdet eller fördelningen av eventuella risker, meddelades redan den 22 januari 2015 av ECB:s ordförande. ( 42 ) Detta tillkännagivande bidrar till APP:s effektivitet. Det har till syfte att stärka de önskade effekterna av de köp av obligationer från den privata och den offentliga sektorn som infördes genom detta program. Genom detta meddelande bekräftar ECB sitt åtagande att motverka deflationstendenserna genom att på ett trovärdigt sätt förklara de åtgärder som vidtas för det syftet. Det är fråga om ett sätt varigenom ECB överför till realekonomin de lättnader i de monetära och finansiella villkoren som PSPP har skapat. Det är detta som inom ekonomi kallas ”signaleringskanal”. Den gör det möjligt att på ett effektivt sätt stärka de önskade effekterna av ett program för kvantitativa lättnader. ( 43 )

63.

Såsom ECB har påpekat i sitt skriftliga yttrande har dock detta meddelande betydelse endast på makroekonomisk nivå. De uppgifter som lämnats gör det inte möjligt för de aktörer som kan förvärva statsobligationer på förstahandsmarknaden att vara förvissade om att ECBS kommer att köpa dessa obligationer inom en tid och på villkor som gör det möjligt för dessa aktörer att i praktiken agera som ECBS mellanhänder för förvärv av obligationerna direkt från den berörda medlemsstatens myndigheter eller andra offentligrättsliga organ. Vid förhandlingen den 10 juli 2018 bekräftade chefen för rättstjänsten vid Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank) att även om det förelåg viss förutsebarhet på grund av ECB:s tillkännagivanden – särskilt vad gäller den omständigheten att en tredjedel av statsobligationerna skulle kunna förvärvas inom ramen för PSPP – hade detta inte någon betydelse på mikroekonomisk nivå.

64.

Det närmare innehållet i PSPP som ECB upplyste om är av allmän art. Storleken på de månatliga förvärven enligt APP-programmet är en vägledande upplysning som inte anges mer i detalj, vare sig vad gäller köpdatum eller förfallodag. Vidare lämnas det inte heller några upplysningar om i vilken utsträckning de övre gränserna för köp, per emission och per emittent, används. Även om obligationsportföljen inom ramen för PSPP offentliggörs en gång i veckan, är det endast på aggregerad nivå, ( 44 ) medan den återstående löptiden offentliggörs en gång i månaden, uppdelat efter emittentens hemvist, på grundval av ett viktat genomsnitt. ( 45 ) Såsom ECB förklarade vid förhandlingen den 10 juli 2018, ska de uppgifter som lämnas på ECB:s webbplats vara tillräckliga för att de aktörer som är verksamma på marknaderna ska känna till vilka värdepapper som ECBS innehar, men inte den konkreta köppraxisen.

65.

Dessa olika garantier är enligt min mening ägnade att förhindra att villkoren för utfärdande av statsobligationer påverkas av förvissningen om att obligationerna kommer att köpas av ECBS efter att de utfärdats. De säkerställer således att genomförandet av ett sådant program som PSPP i praktiken inte får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av statsobligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ.

66.

I redogörelsen för den första frågan har den hänskjutande domstolen ställt sig frågan vilken betydelse det kan ha för PSPP:s lagenlighet med hänsyn till artikel 123.1 FEUF dels att samtliga förvärvade obligationer behålls fram till förfallodagen, dels att förvärvet avser omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning. Jag anser inte att dessa omständigheter kan medföra att beslut 2015/774 blir ogiltigt.

67.

Vad beträffar den omständigheten att obligationerna behålls fram till förfallodagen, slog domstolen fast i det mål som gav upphov till domen av 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), att möjligheten att behålla de förvärvade obligationerna fram till förfallodagen inte spelade någon avgörande roll vid bedömningen av OMT:s giltighet ”eftersom denna möjlighet endast förel[åg] om detta [var] nödvändigt för att uppnå de avsedda målen, och då den i vart fall inte inneb[a]r att de inblandade aktörerna k[unde] vara säkra på att ECBS kommer att använda sig av denna möjlighet”. ( 46 ) Vidare påpekade domstolen att artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB inte på något sätt förbjöd ett sådant förfarande, vilket inte innebär att den utfärdande medlemsstatens betalningsskyldighet avseende skulden efterges när obligationen har förfallit. ( 47 )

68.

Jag konstaterar att det i artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB uttryckligen, och utan några förbehåll, föreskrivs en möjlighet att köpa och sälja omsättningsbara värdepapper på termin på de finansiella marknaderna. Under dessa omständigheter anser jag, i motsats till vad den hänskjutande domstolen har anfört, att den omständigheten att det saknar betydelse för lagenligheten av ett sådant program som PSPP att en obligation behålls fram till förfallodagen inte är avhängig av att transaktionen är av undantagskaraktär. Det krävs däremot att transaktionen överensstämmer med målet för det aktuella programmet.

69.

Jag anser att så är fallet i förevarande mål. Det ska inledningsvis konstateras att PSPP-riktlinjerna bekräftar att ECBS när som helst kan sälja värdepapper, som har förvärvats inom ramen för detta program, av penningpolitiska skäl. ( 48 ) Vidare tillåter artikel 3.3 i beslut 2015/774 förvärv av värdepapper med en återstående löptid på mellan 1 år och 30 år och 364 dagar. Tack vara en sådan stor spridning av värdepapperna, kan de ekonomiska aktörerna inte vara säkra på att ECBS innehar alla obligationer fram till förfallodagen.

70.

Framför allt anser jag att det överensstämmer med målet för PSPP att behålla förvärvade värdepapper fram till förfallodagen. PSPP syftar nämligen till att upprätthålla prisstabilitet. Mer specifikt anges det i skäl 4 i beslut 2015/774 att ”[t]ack vare den portföljbalanserande effekten kommer PSPP:s omfattande köpvolym att bidra till att man kan nå det underliggande penningpolitiska målet att ge finansiella intermediärer incitament att tillhandahålla mer likviditet till interbankmarknaden samt öka krediten till ekonomin i euroområdet”.

71.

Med hänsyn till detta särskilda mål, ansluter jag mig till den tyska regeringens ståndpunkt att det framstår som sannolikt att de förvärvade tillgångarna ska säljas vidare först när det inte längre kommer att äventyra köpets inverkan på den monetära politiken. ( 49 ) En sådan inverkan kräver dock en tillräcklig ökning av likviditeten på marknaden för att leda till en portföljbalansering och följaktligen att de förvärvade värdepapperna inte säljs vidare för tidigt. Jag anser därför att det är förenligt med det mål som eftersträvas genom PSPP att behålla statsobligationerna, eller till och med merparten av dessa, fram till förfallodagen.

72.

Artikel 3.5 i beslut 2015/774 tillåter köp av omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning fram till förfallodagen som är lika med eller högre än räntan på inlåningsfaciliteten. Jag anser inte att denna möjlighet leder till ett kringgående av förbudet mot monetär finansiering som följer av artikel 123.1 FEUF.

73.

Det ska först påpekas att de marknadstransaktioner som ECB ska utföra med nödvändighet innebär en risk för förluster för ECB, oberoende av den angivna avkastningen. ( 50 ) Vad beträffar PSPP, angav dessutom ECB uttryckligen att köp av värdepapper med positiv avkastning skulle prioriteras. ( 51 )

74.

Eftersom vissa medlemsstater i euroområdet utfärdar obligationer med negativ avkastning på grund av marknadsvillkoren, skulle det strida mot principen om marknadstransaktioner som ska styra ECBS agerande på de finansiella marknaderna enligt artikel 18 i protokollet om ECBS och ECB att förbjuda köp av de värdepapper som dessa medlemsstater har utfärdat. ( 52 ) Att utesluta köp av obligationer med negativ avkastning från PSPP skulle, såsom ECB och kommissionen har framhållit, strida mot principen om marknadsneutralitet, vilken utgör en del av principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens, som är en förutsättning för ECBS agerande enligt artikel 127.1 FEUF. ( 53 )

75.

Att avstå från att köpa statsobligationer som utfärdats med negativ avkastning skulle slutligen, såsom den tyska regeringen på goda grunder har påpekat, strida mot ett väsentligt inslag i PSPP som föreskriver att det ska ske förvärv av statsobligationer från samtliga medlemsstater i euroområdet, vilket säkerställer att det penningpolitiska målet eftersträvas.

76.

Under dessa omständigheter anser jag inte att köp av statsobligationer med negativ avkastning strider mot artikel 123.1 FEUF.

77.

Den hänskjutande domstolen anser att kombinationen av den tillkännagivna totalvolymen inom ramen för APP, dess fördelning enligt fördelningsnyckeln för teckning av ECB:s kapital och den konstanta andel av APP som utgörs av köp av statsobligationer gör det möjligt att på förhand fastställa den månatliga köpvolymen för obligationer som utfärdats av den offentliga sektorn i en viss medlemsstat. I det sammanhanget gör minskningen av de kvantiteter statsobligationer som kan köpas, med hänsyn till de snäva godtagbarhetsvillkoren vad gäller återstående löptid och avkastning, och den regel som begränsar ECBS förvärv till 33 procent av volymen av en emission, det möjligt för aktörerna att bli förvissade om vilka konkreta värdepapper som kommer att förvärvas inom ramen för PSPP.

78.

En sådan eventuell förvissning, vilken inte är rättslig utan faktisk och som grundar sig på det närmare innehåll som tillkännagavs av ECB, i kombination med den praxis för köp av värdepapper som har noterats sedan ikraftträdandet av PSPP är enligt min mening inte av sådan art att beslut 2015/774 blir ogiltigt.

79.

Om det råder förvissning om att statsobligationer kommer att köpas, är denna av makroekonomisk art, och inte mikroekonomisk. ( 54 ) De bedömningar som den hänskjutande domstolen grundar sig på tycks vidare inte beakta, i vart fall inte i tillräcklig utsträckning, den omständigheten att en del av de köp som genomförs inom ramen för PSPP avser obligationer som inte har utfärdats av medlemsstaternas centralregeringar. ( 55 )

80.

Vidare är denna påstådda förvissning endast möjlig på grund av minskningen av kvantiteten tillgängliga värdepapper. Om det antas att denna minskning har fastslagits ( 56 ) och att det har visats att det till följd därav med säkerhet går att utläsa köp av bestämda statsobligationer, skulle dessa konstateranden leda till att effektiviteten av de garantier som föreskrivs i beslut 2015/774 bedöms på grundval av faktiska omständigheter som inträffat efter det att beslutet antogs. Som jag påpekade vid prövningen av huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, ska en rättsakts lagenlighet bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs, och den bedömningen kan i synnerhet inte göras utifrån retrospektiva överväganden avseende rättsaktens ändamålsenlighet. ( 57 )

81.

Om verkningarna av en åtgärd inte exakt kan förutses när den vidtas, kan den behöriga myndighetens bedömning ifrågasättas endast om den framstår som uppenbart felaktig mot bakgrund av de uppgifter som myndigheten hade tillgång till när de ifrågavarande bestämmelserna antogs. ( 58 ) I förevarande fall tycks inte, enligt min mening, beslut 2015/774 vara resultatet av en ”uppenbart felaktig” bedömning. Det är tvärtom ostridigt att beslut 2015/774, såsom anges i ingressen till nämnda beslut, antogs ”[m]ed tanke på att ECB:s styrräntor fortfarande [låg] på låga nivåer och programmen för köp av den privata sektorns tillgångar bedöm[de]s ha gett mätbara, men otillräckliga resultat för att komma till rätta med de befintliga nedåtriskerna för prisstabiliteten”. ( 59 ) Under dessa omständigheter kunde det legitimt framstå som ”nödvändigt att utöka Eurosystemets penningpolitiska åtgärder med PSPP, ett instrument som har hög överföringspotential till realekonomin”. ( 60 ) De garantier som kringgärdar PSPP bekräftar min uppfattning om att ECB gjorde en genomtänkt och väl avvägd bedömning vid antagandet av beslut 2015/774.

82.

Jag har visserligen förståelse för det resonemang som nyligen framfördes av generaladvokat Bobek i hans förslag till avgörande i målet Confédération paysanne m.fl. (C‑528/16, EU:C:2018:20), enligt vilket inte all utveckling saknar relevans för bedömningen av en unionsrättsakts giltighet. ( 61 ) Det föreligger således en skyldighet att hålla lagstiftningen tidsenlig, vilket ”i extrema fall av bristande teknisk eller social anpassning” skulle kunna leda till att den ogiltigförklaras. ( 62 )

83.

Detta är emellertid inte fallet här, eftersom beslut 2015/774 har varit föremål för olika successiva ändringar som kanske har medfört lättnader i de köpregler som i början föreskrevs, men som även har bidragit till att upprätthålla effektiviteten hos de garantier som krävs för att beslutet ska vara giltigt. Jag tänker särskilt på höjningen av den övre gränsen för värdepappersinnehav per emission ( 63 ) eller på den omständigheten att obligationer utfärdade av lokala och regionala myndigheter har tagits med i förteckningen över godtagbara tillgångar. ( 64 ) Dessa åtgärder kan teoretiskt sett förhindra eller i vart fall mildra minskningen av kvantiteten tillgängliga värdepapper. Detta var för övrigt det skäl som uttryckligen anfördes till stöd för den andra av de nämnda ändringarna. Det framgår nämligen av protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 2 och 3 december 2015 att ”[d]et bedömdes att det skulle bidra till att undvika spänningar vad gäller tillgången på värdepapper om [obligationer utfärdade av lokala och regionala myndigheter togs med i förteckningen över godtagbara tillgångar]”. ( 65 )

84.

Så här långt i min bedömning anser jag att köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna som är tillåtet enligt PSPP inte får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av sådana obligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ. För att PSPP inte ska strida mot förbudet mot monetär finansiering som föreskrivs i artikel 123.1 FEUF ska dock de garantier som kringgärdar detta program även begränsa dess verkningar vad gäller incitamentet att bedriva en sund finanspolitik.

85.

Förutom den omständigheten att verkningarna av ett sådant program som PSPP på incitamentet att bedriva en sund finanspolitik begränsas redan av ECBS möjlighet att när som helst sälja de förvärvade obligationerna ( 66 ) eller besluta att programmet ska upphöra, anser jag att tre karakteristiska drag i detta program är väsentliga.

86.

För det första kräver artikel 3.2 a i beslut 2015/774 att emittenten eller borgensmannen för de omsättningsbara skuldebreven inom ramen för PSPP ska ha en kreditbedömning på minst kreditkvalitetssteg 3 i Eurosystemets harmoniserade riskklasskala. Om så inte är fallet, anges det i artikel 3.2 d i beslut 2015/774 att de omsättningsbara skuldebreven endast ska vara godtagbara om de har emitterats eller fullt ut garanteras av staten i en medlemsstat i euroområdet som omfattas av ett program för ekonomiskt stöd och om ECB-rådet har upphävt tillämpningen av Eurosystemets kreditkvalitetströskel för dessa skuldebrev i enlighet med artikel 8 i ECB:s riktlinje ECB/2014/31 av den 9 juli 2014 om ytterligare tillfälliga åtgärder som berör Eurosystemets refinansieringstransaktioner och de säkerheter som godtas samt om ändring av riktlinje ECB/2007/9. ( 67 )

87.

Detta krav utgör en viktig garanti för incitamentet att bedriva en sund finanspolitik. Om en emittent av statsobligationer inte längre för en sund finanspolitik, riskerar nämligen de utfärdade obligationerna att förlora detta kreditbetyg. En sådan förlust skulle automatiskt medföra att köpen av dessa obligationer upphör. ( 68 )

88.

För det andra fördelas köpen mellan de offentliga emittenterna i alla medlemsstater i euroområdet i enlighet med ett kriterium som är objektivt och oberoende av den ekonomiska situationen eller deras finanspolitik, nämligen fördelningsnyckeln för ECB:s kapital. PSPP kan följaktligen inte tolkas som en mekanism som kan hjälpa de stater som har finansieringsproblem. Den sammanlagda övre gränsen per emittent som uppställs i artikel 5.2 i beslut 2015/774 ökar denna garanti ytterligare genom att medlemsstaterna i euroområdet blir beroende av efterfrågan, huvudsakligen på de obligationer som de utfärdar, från privata investerare.

89.

För det tredje bidrar begränsningen av riskdelningen till att omfatta de köp som genomförs av ECB själv och till köpen av obligationer som emitterats av internationella organisationer, det vill säga 20 procent av PSPP, även till att bevara incitamentet att bedriva en sund finanspolitik. Såsom Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank) har påpekat i sitt skriftliga yttrande är det de lokala skattebetalarna eller andra borgenärer för offentliga lån som, såvitt avser 80 procent av de köp som sker enligt PSPP, ska bära eventuella förluster och återkapitalisera den aktuella centralbanken. Detta utgör en ”viktig parameter” i PSPP. ( 69 )

90.

Denna riskdelning framgår visserligen inte uttryckligen av beslut 2015/774. Den omnämndes dock uttryckligen i inledningsanförandet av ECB:s ordförande den 22 januari 2015 och i ECB:s pressmeddelanden av den 22 januari 2015 och den 10 mars 2016. ECB anser dessutom att fördelningen mellan centralbankerna i Eurosystemet av de förluster som kan följa av förvärvet av obligationer som emitterats av internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker med säte i euroområdet återspeglas i ECB:s icke offentliggjorda beslut av den 19 november 2015 om fördelning av förluster till följd av penningpolitiska transaktioner (reviderad version) (ECB/2015/NP29), vilket grundar sig på artikel 32.4 andra stycket i stadgan för ECBS och ECB. Fördelningen av de förluster för ECB som kan följa av förvärvet av obligationer som emitterats av medlemsstaterna i euroområdet ska behandlas i enlighet med artikel 33.2 i stadgan för ECBS och ECB. Eventuella förluster skulle således minska det årliga överskott som ECB kan betala ut till centralbankerna i Eurosystemet eller medföra att förluster skjuts upp.

91.

Jag anser att dessa olika karakteristiska drag är tillräckliga för att förhindra att ett sådant program som PSPP leder till att medlemsstaterna fråntas incitament att bedriva en sund finanspolitik. Det kan för övrigt konstateras att eftersom rådet den 22 juni 2018 beslutade att avsluta underskottsförfarandet mot Frankrike, ( 70 ) finns det numera endast en medlemsstat som är föremål för ett förfarande på grund av alltför stora underskott, medan antalet uppgick till 24 stycken år 2011. ( 71 ) Denna objektiva situation tyder på att medlemsstaterna i euroområdet bedriver en sund finanspolitik.

92.

Av det ovan anförda följer, för det första, att PSPP inte medför att ECBS agerande får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av statsobligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ och, för det andra, att PSPP inte är ägnat att frånta medlemsstaterna incitament att bedriva en sund finanspolitik. Under dessa omständigheter anser jag att beslut 2015/774 inte strider mot artikel 123.1 FEUF.

93.

Den tredje och den fjärde frågan avser i huvudsak PSPP:s anknytning till den monetära politiken – vilken avgränsar ECB:s mandat – och den proportionalitetsprövning som beslut 2015/774 ska genomgå för att kontrollera att det är förenligt med artikel 119 FEUF och med artikel 127.1 och 127.2 FEUF (samt med artiklarna 17–24 i protokollet om ECBS och ECB). Den hänskjutande domstolen undrar huruvida PSPP fortfarande kan anses omfattas av ECB:s mandat med hänsyn till programmets omfattning, dess tillämpningsperiod och de konsekvenser som följer därav.

94.

I enlighet med principen om tilldelade befogenheter, vilken anges i artikel 5.2 FEU, ska ECBS handla inom ramen för de befogenheter som det tilldelats genom primärrätten. ECBS kan följaktligen inte med giltighet anta och genomföra ett program som ligger utanför området för den monetära politiken enligt primärrätten. För att säkerställa att denna princip iakttas, omfattas dessutom, under vissa förutsättningar som fastställs i fördragen, de akter som ECBS antar av domstolens kontroll. ( 72 )

95.

De nödvändiga parametrarna för att besvara dessa frågor har fastslagits i dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), och dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400).

96.

Även om EUF-fördraget inte innehåller någon exakt definition av den monetära politiken, har dock EU-domstolen konstaterat att fördraget definierar målen med denna politik och att det är möjligt att identifiera de medel som ECBS har för att genomföra denna politik. ( 73 )

97.

Även om domen av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), och domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), visar att det har skett en viss utveckling vad gäller formuleringen i dessa, anser jag inte att det får några följder. I den förstnämnda domen fann domstolen att EUF-fördraget, i de bestämmelser som gäller den monetära politiken, hänvisar ”till denna politiks mål snarare än till dess medel”. ( 74 ) Denna rangordning försvann i den andra domen, då domstolen fann att EUF-fördraget ”definierar både den monetära politikens mål och de medel som ECBS har för att genomföra denna politik”. ( 75 ) Trots denna skillnad i ordval står det dock klart att det, vid bedömningen av huruvida en åtgärd omfattas av den monetära politiken, ska fästas vikt vid de eftersträvade målen och de medel som används. ( 76 )

98.

Det är även viktigt att påpeka att en monetär-politisk åtgärd inte kan jämställas med en ekonomisk-politisk åtgärd enbart av den anledningen att den kan ha indirekta verkningar på euroområdets stabilitet. ( 77 ) Eventuella indirekta verkningar kan nämligen inte innebära att ett av ECB:s program med nödvändighet ska jämställas med en ekonomisk-politisk åtgärd, eftersom det framgår av själva fördraget, i synnerhet av artiklarna 119.2 FEUF, 127.1 FEUF och 282.2 FEUF, att ECBS, utan att åsidosätta målet rörande prisstabilitet, ska stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen. ( 78 )

99.

Om det visar sig att ett ECB-program hör till den monetära politiken, följer det av artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF, jämförda med artikel 5.4 FEU, att ett program för köp av obligationer, såsom PSPP, endast kan antas och genomföras med giltighet om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen med den monetära politiken. ( 79 ) Det betyder konkret att PSPP, i likhet med varje rättsakt från en unionsinstitution, ska vara ägnat att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas genom detta program uppnås, vara nödvändigt och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

100.

Vad gäller domstolsprövningen av iakttagandet av dessa villkor, ska dock samma förbehåll som domstolen uppställde som krav i förhållande till OMT i punkt 68 i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), uppställas i förhållande till PSPP. När ECBS utformar och genomför ett program för open market-transaktioner såsom PSPP, behöver nämligen ECBS även göra tekniska val och avancerade prognoser och bedömningar. På detta område ska således ECBS tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.

101.

Domstolen preciserade dock att kontrollen av att vissa garantier avseende förfarandet efterlevs är av grundläggande betydelse när en unionsinstitution har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och att bland dessa garantier återfinns ”skyldigheten för ECBS att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sina beslut”. ( 80 )

102.

Enligt artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF ska huvudmålet för ECBS vara att upprätthålla prisstabilitet. Målet för PSPP – och mer allmänt för APP, som omfattar fyra delprogram varav PSPP utgör ett – är att bidra till denna prisstabilitet genom att motverka den minskade inflation som noterats sedan år 2013 och som kraftigt förvärrades år 2014.

103.

Detta mål omnämns uttryckligen i skäl 4 i beslut 2015/774. ECB konstaterar däri att ”[PSPP] kommer att leda till ytterligare lättnader i de monetära och finansiella villkoren, bland annat de som är av betydelse för lånevillkoren för icke-finansiella bolag och hushåll i euroområdet, något som stimulerar de samlade konsumtions- och investeringsutgifterna i euroområdet och i slutänden bidrar till att inflationstakten på medellång sikt återgår till en nivå som ligger strax under 2 procent”, och detta ”[m]ed tanke på att ECB:s styrräntor fortfarande ligger på låga nivåer”. Målet har även varit vägledande vid alla anpassningar av PSPP. ( 81 )

104.

ECB:s ordförande bekräftade för övrigt i sitt inledningsanförande den 22 januari 2015 att köpen inom ramen för APP skulle genomföras tills ECB-rådet ser ”en varaktig justering i inflationstakten som överensstämmer med … mål[et] att inflationen ska ligga under, men nära, 2 procent på medellång sikt”. Eftersom detta mål var på väg att uppnås, planerade ECB för övrigt, vid ECB-rådets möte den 14 juni 2018, att den månatliga takten för nettoköpen av tillgångar inom ramen för APP i princip skulle sänkas till 15 miljarder euro från oktober 2018 till slutet av december 2018, då nettoköpen ska upphöra. ( 82 )

105.

Det tycks således obestridligen finnas kopplingar mellan PSPP och prisstabiliteten, och därmed till ECB:s penningpolitiska mandat, liksom ett behov av en reaktion på de risker för deflation som objektivt konstaterades vid antagandet av PSPP. ( 83 ) Som bland annat den italienska och den finländska regeringen har framhållit i sina skriftliga yttranden, bekräftas dessutom programmets penningpolitiska mål av PSPP:s avsaknad av selektivitet. ( 84 )

106.

De medel som används utgör även penningpolitiska instrument, eftersom det, i enlighet med artikel 3 i beslut 2015/774, handlar om att tillåta köp av skuldebrev från den offentliga sektorn på andrahandsmarknaderna. Såsom domstolen konstaterade i punkt 54 i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), ”framgår … [det] tydligt av artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB, vilken återfinns i kapitel IV i protokollet, att för att förverkliga målen för ECBS och utföra dess uppgifter enligt primärrätten får ECB och de nationella centralbankerna i princip verka på de finansiella marknaderna genom att köpa och sälja lätt omsättningsbara värdepapper … [denominerade] i euro”.

107.

Den hänskjutande domstolen själv anser att målet för PSPP och de medel som används utgör en i princip tillåten konkretisering av ECB:s uppgift att säkra prisstabiliteten. Eftersom inflationstakten i hög grad är beroende av hushållens konsumtion och realekonomin, kan en höjning av affärsbankernas och deras kunders likviditet – vilket PSPP syftar till – anses som ett lämpligt mellanliggande mål på vägen mot att påverka prisökningar. ( 85 )

108.

Den stora köpvolym som är tillåten enligt beslut 2015/774 och PSPP:s löptid väcker dock viss osäkerhet hos Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen), som undrar vilken betydelse PSPP:s verkningar kan ha i ekonomisk-politiskt avseende för giltigheten av beslut 2015/774.

109.

För det första anser den hänskjutande domstolen att volymen i PSPP med nödvändighet medför en omläggning av den ekonomiska politiken. Det faktum att bankerna, på grund av PSPP, kan sälja ett mycket stort antal riskfyllda värdepapper till ECBS, som de inte skulle ha kunnat sälja av om inte PSPP hade funnits (eller endast med förlust), är uttryck för ett ekonomisk-politiskt mål, eftersom PSPP förbättrar bankernas ekonomiska situation avsevärt och ökar deras solvens. För det andra anser den hänskjutande domstolen att PSPP förbättrar refinansieringsvillkoren för medlemsstaterna, vilka kan ta lån på den finansiella marknaden på betydligt mer förmånliga villkor än vad som skulle ha varit fallet om PSPP inte hade funnits. Med hänsyn till PSPP:s särskilt stora volym, skulle detta kunna leda till att detta program, i kvalitativt hänseende, anses huvudsakligen höra till den ekonomiska politiken.

110.

Att genomförandet av PSPP får konsekvenser för den ekonomiska politik som förs av medlemsstaterna är oundvikligt, särskilt som ECB:s sekundära mål, enligt artiklarna 119.2 FEUF, 127.1 FEUF och 282.2 FEUF, är att stödja den ekonomiska politiken i unionen. ( 86 ) Såsom domstolen slog fast i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 59), är detta skälet till att indirekta verkningar inte kan innebära att ett ECB-program, som har ett penningpolitiskt mål och som för det ändamålet använder medel som är utmärkande för denna politik, ska jämställas med en ekonomisk-politisk åtgärd.

111.

Svårigheten ligger således i att avgränsa de ”indirekta verkningarna” av en penningpolitisk åtgärd. Enligt Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) kan detta begrepp inte avse en säker och förutsebar konsekvens av den angripna åtgärden, utan endast de verkningar som är knutna till andra mellanliggande steg av åtgärden. Jag instämmer inte i denna tolkning.

112.

Jag noterar först att även om domstolen inte definierade begreppet ”indirekta verkningar” i samband med det mål som avgjordes genom domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), var den verkan som undersöktes i det målet inte knuten till ett ”mellanliggande” steg av OMT, utan tvärtom till ett nödvändigt villkor för att programmet skulle vara tillämpligt – nämligen kravet att genomförandet av programmet måste ske med fullt iakttagande av EFSF:s och ESM:s makroekonomiska anpassningsprogram. Domstolen medgav att det genom detta villkor inte kunde uteslutas att OMT, ”såsom en bieffekt”, kunde förstärka incitamentet att följa dessa anpassningsprogram och sålunda i viss utsträckning främja uppnåendet av de ekonomisk-politiska mål som anpassningsprogrammen eftersträvar. Dessa verkningar – vilka var högst sannolika och hade ett direkt samband med det aktuella programmet – ansågs dock vara indirekta. ( 87 )

113.

För att inte förvanska innebörden av det adjektiv som domstolen använde, kan begreppet ”indirekt verkan” inte jämställas med en verkan som endast är ”begränsad”, ”underordnad” eller ”marginell”. En sådan tolkning skulle för övrigt stå i strid med ordalydelsen i EUF-fördraget. I EUF-fördraget utökas nämligen målet rörande prisstabilitet med målet att stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen, utan att omfattningen av ett sådant stöd begränsas. Artikel 127.1 FEUF ålägger tvärtom ECBS att handla på det sättet, eftersom det i artikeln – vilken är avfattad i presens indikativ (i den svenska språkversionen av artikel 127.1 FEUF används dock futurum indikativ) – föreskrivs att ”ECBS [ska] stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen i syfte att bidra till att förverkliga unionens mål enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen”. Den enda begränsningen av detta stöd är att det inte skadar det penningpolitiska målet.

114.

Slutligen anser jag att domstolen bör avhålla sig från att göra en lämplighetsprövning då ECBS har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning ”när det utformar och genomför ett program för open market-transaktioner”, ( 88 ) på grund av de tekniska val som ECBS gör och de avancerade prognoser och bedömningar som ska göras.

115.

Under dessa omständigheter anser jag att om det har konstaterats att målen för det aktuella programmet och de instrument som valts för att genomföra detta omfattas av den monetära politiken, är det nödvändigt men tillräckligt att domstolen konstaterar att det finns garantier som teoretiskt sett är tillräckliga för att förhindra att programmet i själva verket eftersträvar ett övervägande ekonomisk-politiskt mål eller undergräver målet rörande prisstabilitet.

116.

Detta tycks överensstämma med domstolens uppgift vilken, då det är utrett att den som har antagit bestämmelsen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på grund av ytterst komplicerade ekonomiska, vetenskapliga eller tekniska sakomständigheter, ska begränsa sin prövning till en kontroll av huruvida den som har antagit bestämmelsen vid denna skönsmässiga bedömning har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. ( 89 )”I detta sammanhang är det nämligen [institutionen] som enligt fördraget ska bedöma de [ekonomiska,] vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna, och unionsdomstolen får inte ersätta [institutionens] bedömning med sin egen bedömning.” ( 90 )

117.

En sådan prövning kan framstå som begränsad eller rentav formell. EU-domstolen – eller en annan domstol – kan dock inte kritiseras för att agera på det sättet, då en mer djupgående bedömning inte längre skulle vara juridisk, utan i detta fall ekonomisk, och därmed inte omfattas av domstolens fackkompetens. ( 91 ) Frågan om sakkunskap måste med nödvändighet beaktas när man reflekterar över maktdelning och tvistlösning på det konstitutionella området. ( 92 ) De domstolar som ska kontrollera giltigheten av ECB:s beslut är inte folkvalda, lika lite som ECB:s organ. Legitimiteten för båda dessa typer av organ följer inte bara av deras oberoende – vilket inte betyder att de undgår ansvar – utan även av deras sakkunskap, vilket gör det möjligt att fastställa gränserna för deras mandat.

118.

Den första verkan av PSPP som den hänskjutande domstolen har påtalat på grund av att den har ett ekonomisk-politiskt syfte är förbättringen av bankernas ekonomiska situation och deras ökade solvens till följd av försäljningen till ECBS av en stor volym riskfyllda värdepapper, som de inte skulle ha kunnat sälja av om inte PSPP hade funnits (utan att gå med förlust).

119.

Det kreditkvalitetskrav som uppställs i artikel 3.2 a i beslut 2015/774 utgör i det avseendet inte bara en garanti som bidrar till att incitamentet att bedriva en sund finanspolitik iakttas, utan visar även att målet för PSPP inte är att ge affärsbankerna möjlighet att sälja av riskfyllda värdepapper som de äger.

120.

Den andra indirekta verkan som den hänskjutande domstolen har nämnt är förbättringen av refinansieringsvillkoren för medlemsstaterna, vilka kan ta lån på den finansiella marknaden på betydligt mer förmånliga villkor än vad som skulle ha varit fallet om PSPP-programmet inte hade funnits. Med hänsyn till PSPP:s särskilt stora volym, skulle detta kunna leda till att detta program, i kvalitativt hänseende, anses huvudsakligen höra till den ekonomiska politiken.

121.

Såsom domstolen redan har slagit fast på ett relevant sätt, innebär genomförandet av den monetära politiken att det ständigt måste vidtas åtgärder avseende räntorna och villkoren för återfinansiering för bankerna, vilket nödvändigtvis påverkar villkoren för finansieringen av medlemsstaternas statsskulder. ( 93 ) ECB:s agerande får dock inte vara likvärdigt med beviljandet av ekonomiskt stöd till en medlemsstat, eftersom en sådan åtgärd uppenbarligen inte omfattas av den monetära politiken. ( 94 )

122.

Vissa garantier, som rättfärdigar PSPP i förhållande till artikel 123 FEUF, gör det även möjligt att försäkra sig om att programmet inte eftersträvar i första hand ett ekonomisk-politiskt mål. Förutom kravet på kreditkvalitet vid köp av statsobligationer, ( 95 ) anser jag att tre garantier är väsentliga. För det första är köpen av statsobligationer inom ramen för PSPP subsidiära i förhållande till de åtgärder som är tillåtna enligt de tre andra APP-programmen, vilka samtliga avser köp av privatobligationer. ( 96 ) För det andra är de köp som är tillåtna enligt PSPP fördelade mellan samtliga medlemsstater i euroområdet enligt en fast och objektiv fördelningsnyckel, som är oberoende av dessa staters individuella ekonomiska situation. För det tredje är riskdelningen begränsad till 20 procent av de köp som genomförts inom ramen för PSPP. Dessa särdrag, vilka utgör villkoren och ramarna för genomförandet av PSPP, utgör hinder för att detta program likställs med beviljandet av ekonomiskt stöd till en medlemsstat.

123.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag således inte att ECB gjorde en uppenbart oriktig bedömning vid fastställandet av programmets mål eller vid valet av instrument för att genomföra detta. ECB har inte heller gjort sig skyldig till maktmissbruk ( 97 ) eller uppenbart överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Även om PSPP eftersträvar ett penningpolitiskt mål genom instrument som omfattas av denna politik, krävs det även att de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till det angivna målet.

124.

Det följer av artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF, jämförda med artikel 5.4 FEU, att ett program för köp av obligationer som omfattas av den monetära politiken endast kan antas och genomföras med giltighet om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen med den monetära politiken. ( 98 )

125.

Som jag redan har påpekat flera gånger i detta förslag till avgörande, hade dock ECBS ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom ECBS, när det utformade och genomförde ett program för open market-transaktioner såsom PSPP, behövde göra tekniska val och avancerade prognoser och bedömningar. ( 99 ) I samband med detta är ”[k]ontrollen av att vissa garantier avseende förfarandet efterlevs … av grundläggande betydelse … Bland dessa garantier återfinns skyldigheten för ECBS att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sina beslut”. ( 100 )

126.

Enligt skäl 4 i beslut 2015/774 är PSPP en proportionerlig åtgärd som syftar till att minska riskerna i fråga om prisutvecklingsprognosen, eftersom ”programmet kommer att leda till ytterligare lättnader i de monetära och finansiella villkoren, bland annat de som är av betydelse för lånevillkoren för icke-finansiella bolag och hushåll i euroområdet, något som stimulerar de samlade konsumtions- och investeringsutgifterna i euroområdet och i slutänden bidrar till att inflationstakten på medellång sikt återgår till en nivå som ligger strax under 2 procent”. Enligt samma skäl är åtgärden motiverad, då det ”[m]ed tanke på att ECB:s styrräntor fortfarande ligger på låga nivåer och programmen för köp av den privata sektorns tillgångar bedöms ha gett mätbara, men otillräckliga resultat för att komma till rätta med de befintliga nedåtriskerna för prisstabiliteten, är … nödvändigt att utöka Eurosystemets penningpolitiska åtgärder med PSPP, ett instrument som har hög överföringspotential till realekonomin. Tack vare den portföljbalanserande effekten kommer PSPP:s omfattande köpvolym att bidra till att man kan nå det underliggande penningpolitiska målet att ge finansiella intermediärer incitament att tillhandahålla mer likviditet till interbankmarknaden samt öka krediten till ekonomin i euroområdet.”

127.

Det har inte bestritts att det förelåg en risk för deflation vid den tidpunkt då beslut 2015/774 antogs. ( 101 ) Det deflatoriska sammanhang som utgör bakgrunden till PSPP beskrivs även i skäl 3 i beslut 2015/774. Enligt lydelsen i detta skäl konstaterar ECB att beslutet fattades ”mot bakgrund av en rad olika faktorer som väsentligt har ökat risken för att prisutvecklingsprognosen vänder nedåt på medellång sikt, vilket äventyrar ECB:s möjlighet att uppnå huvudmålet om att upprätthålla prisstabilitet. Till dessa faktorer hör bland annat att vidtagna penningpolitiska åtgärder inte har gett den penningstimulans som förväntat, att merparten av de indikatorer som avser faktisk och förväntad inflation i euroområdet – både åtgärder som avser den totala inflationen och åtgärder som undantar effekten av volatila komponenter, såsom energi och livsmedel – har sjunkit till historiskt låga värden samt att sannolikheten ökar för andrahandseffekter på löner och prissättning till följd av den betydande nedgången i oljepriserna.”

128.

Såsom den hänskjutande domstolen har medgett, är inflationstakten i hög grad beroende av hushållens konsumtion och realekonomin. En höjning av affärsbankernas och deras kunders likviditet kan i det avseendet anses som ett lämpligt mellanliggande mål på vägen mot att påverka prisökningar. ( 102 )

129.

Den ekonomiska doktrin som ECB har åberopat tenderar att bekräfta att ett program för kvantitativa lättnader är ägnat att uppnå målet rörande prisstabilitet på grund av dess betydande och ihållande inverkan på ekonomin. Ett stort köp av värdepapper, däribland den offentliga sektorns obligationer, medför nämligen lättnader i de monetära och finansiella villkoren som gör det möjligt för företag och hushåll att få finansiering till mer fördelaktiga priser. Detta får i princip till följd att investeringar och konsumtion stimuleras, vilket bidrar till att inflationstakten återgår till en nivå som ligger strax under 2 procent.

130.

Såsom ECB har förklarat på ett övertygande sätt i sitt skriftliga yttrande är beslut 2015/774 ägnat att uppnå sitt mål tack vara att tre olika kanaler för påverkan mobiliseras: signaleringskanalen, löptidskanalen och portföljbalanskanalen. Först signalerar PSPP att ECB är beredd att motverka deflationstendenserna och stärker på så sätt trovärdigheten av tillkännagivandet om den framtida utvecklingen av styrräntorna. Vidare medför PSPP en sänkning av de riskpremier knutna till förfallodagen som marknadsaktörerna kräver och som är knutna till ränterisken. Den minskade avkastningen från obligationer utfärdade av den offentliga sektorn som orsakats av det minskade utbudet uppmuntrar slutligen de privata investerarna att omfördela sina portföljer till andra marknadssegment, bland annat genom köp av företagsobligationer eller, när det gäller banker, genom en ökad kreditgivning till hushåll och privata företag.

131.

PSPP var dessutom nödvändigt, eftersom ECB redan hade uttömt andra lika effektiva penningpolitiska åtgärder. Den enda kategori värdepapper som kunde ge den köpvolym som krävdes för att avhjälpa inflationsgapet, på grund av dess dåvarande marknadsvolym, var obligationer utfärdade av den offentliga sektorn.

132.

Dessa särdrag hos en åtgärd för kvantitativa lättnader och det sammanhang som beslut 2015/774 ingår i förklarades av ECB:s ordförande i samband med hans inledningsanförande den 22 januari 2015 och även i protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 21 och 22 januari 2015, då det beslutades om PSPP. Även om den motiveringsskyldighet som åligger ECB är viktig, ska bedömningen av om motiveringen är tillräcklig inte ske endast utifrån den aktuella motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. ( 103 ) Inledningsanförandena av ECB:s ordförande och protokollen från ECB-rådets penningpolitiska möten ingår onekligen i de handlingar som kan beskriva detta ”sammanhang”.

133.

Inledningsanförandet av ECB:s ordförande är ett första led i en användbar motivering. Däri förklarar nämligen ordföranden på ett klart och lättfattligt språk att ”[d]agens penningpolitiska beslut om ytterligare köp av värdepapper fattades för att motverka två negativa utvecklingstrender. Den första är att inflationen visat sig svagare än väntat. Medan de senaste månadernas oljeprisutveckling fortsätter att vara den viktigaste faktorn bakom dagens samlade inflationstakt har potentiella följdeffekter för löner och priser ökat. Dessa skulle kunna påverka prisutvecklingen negativt på medellång sikt. Denna bedömning stärks av att marknadsbaserade mått på inflationsförväntningar fallit ytterligare över alla tidshorisonter samt det faktum att de flesta indikatorer på aktuell eller förväntad inflation ligger på eller nära sina historiskt lägsta nivåer. Samtidigt finns det fortfarande stora lediga resurser i ekonomin och penningmängds- och kreditutvecklingen är fortsatt dämpad. Den andra trenden är att även om de politiska åtgärder som vidtogs mellan juni och september förra året resulterat i konkreta förbättringar i form av finansiella marknadspriser var detta inte fallet vad gäller de kvantitativa utfallen. Till följd av detta räckte graden av penningpolitisk ackommodering inte till för att på ett adekvat vis bemöta de högre riskerna för en alltför lång period av låg inflation. I dag har alltså antagandet av ytterligare balansräkningsåtgärder visat sig nödvändiga för att uppnå vårt prisstabilitetsmål, med tanke på att ECB:s styrränta nått sin lägre gräns.”

134.

Protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 21 och 22 januari 2015 är ännu mer omfattande. I protokollet har således inflationsutsikterna i euroområdet betecknats som ”dystra”, då den årliga ökningen av harmoniserade index för konsumentpriser (HIKP) uppgick till -0,2 procent i december 2014 ”huvudsakligen på grund av en nedgång i den årliga förändringstakten för energidelen, men även vad beträffar livsmedelsdelen. ( 104 ) Under rubriken ”Reflektioner och möjliga penningpolitiska alternativ” i punkt 1, ”Undersökning av den finansiella, den ekonomiska och den monetära utvecklingen samt möjliga alternativ”, ställs uttryckligen frågan huruvida ”den penningpolitiska stimulans som redan har påbörjats fortsätter att vara anpassad till att uppnå en inflationstakt som ligger strax under 2 procent på medellång sikt, eller huruvida ett utvidgat program för köp av tillgångar har blivit nödvändigt för att fullgöra ECB:s mandat för prisstabilitet”, då ”de makroekonomiska risker som är förknippade med en alltför lång period av låg inflation har ökat ytterligare och riskerna för andrahandseffekter har stigit”. ( 105 ) Det har även konstaterats att det ”kvantitativa” inslaget i de åtgärder som tidigare vidtagits av ECB-rådet inte motsvarade de ursprungliga förväntningarna.

135.

Det var mot den bakgrunden som Peter Praet, som är ledamot i ECB:s direktion, föreslog att två penningpolitiska alternativ var tänkbara: antingen en omedelbar utökning av den ackommoderande penningpolitiska inriktningen – två varianter angavs – eller en avvaktande hållning, och det preciserades att det ”är nödvändigt att ta vederbörlig hänsyn till de risker som följer av beslutet att inte agera vid detta möte, vilka skulle kunna vara större än de risker som är knutna till vidtagandet av åtgärder”. ( 106 ) Frågan om riskdelning behandlades också vid detta tillfälle, liksom de olika möjliga metoderna. ( 107 ) De operativa detaljerna i ett eventuellt program för köp av värdepapper utfärdade av den offentliga sektorn utvecklades därefter av Benoît Cœuré, en annan ledamot i ECB:s direktion.

136.

I protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 21 och 22 januari 2015 hänvisas det till en verklig diskussion om prisutvecklingen – vilken inte påvisade en deflatorisk situation, men som likväl innebar en risk för andrahandseffekter som måste bedömas på fullt allvar. Det var utifrån dessa utgångspunkter för diskussionen som de penningpolitiska besluten fattades. I protokollet omnämns uttryckligen att ”[f]lera omständigheter till stöd för att behålla en avvaktande hållning vid detta möte anfördes även av vissa ledamöter, vilka ansåg att kostnads-nyttoanalysen av de föreslagna åtgärderna inte var fördelaktig”. ( 108 ) Dessa omständigheter anges i detalj senare i protokollet liksom de alternativa lösningar som föreslogs.

137.

Emellertid ”var det en utbredd uppfattning att med hänsyn till den nuvarande avkastningsnivån för obligationer utfärdade av den privata sektorn och storleken på marknaden för dessa obligationer, hade köp av denna typ av värdepapper en relativt liten potential att underlätta kreditgivning och erbjöd följaktligen endast en begränsad möjlighet att tillhandahålla den ackommoderande inriktning som krävs i detta skede”. ( 109 ) Efter en öppen och ingående diskussion ”framstod [därför] köp av statsobligationer som det enda tillgängliga instrumentet av tillräcklig omfattning för att ge den stimulans som krävs för att ECB:s mål vad gäller prisstabilitet ska iakttas”. ( 110 ) Riskdelningen, programmets omfattning och PSPP:s tekniska särdrag diskuterades därefter och det fattades beslut om detta.

138.

Av påpekandena ovan följer att resonemanget och besluten av ECBS framgår klart och entydigt antingen direkt av skälen i beslut 2015/774, vilka har förtydligats genom inledningsanförandet av ECB:s ordförande den 22 januari 2015, eller av protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 21 och den 22 januari 2015. Beslut 2015/774 uppfyller således de krav på motivering som uppställs i artikel 296 andra stycket FEUF, eftersom de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen kan utföra sin prövning.

139.

Det framgår även av dessa delar av motiveringen att ECBS omsorgsfullt och opartiskt prövade alla omständigheter som var relevanta i det aktuella fallet och att dess analys av den ekonomiska situationen inte framstod, vid tidpunkten för tillkännagivandet av programmet och beslut 2015/774, som en uppenbart oriktig bedömning.

140.

Även om PSPP är ägnat att uppnå det mål rörande prisstabilitet som programmet eftersträvar, krävs det även att det inte uppenbart går utöver vad som är nödvändigt.

141.

I skälen 5 och 7 i beslut 2015/774 anges i det avseendet dels att ”PSPP omfattar en rad olika skyddsmekanismer för att säkerställa att de planerade köpen står i proportion till programmets syften och att vederbörlig hänsyn har tagits till de relaterade finansiella riskerna, som begränsas genom riskhantering”, dels att ”[v]ad gäller omfattningen av PSPP, ABSPP och CBPP3 kommer de samlade månadsköpen att leda till att marknaden tillförs likviditet motsvarande 60 miljarder euro. Köpen ska genomföras före utgången av september 2016 och under alla förhållanden fram till dess att ECB-rådet ser en varaktig justering av inflationsutvecklingen som är i linje med syftet att uppnå en inflationstakt som ligger strax under 2 procent på medellång sikt”.

142.

Först och främst tycks beloppet på 60 miljarder euro inte gå utöver vad som då var nödvändigt. Det framgår nämligen av protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 21 och 22 januari 2015 att ett program med en volym på ”i storleksordningen 50 miljarder euro som sträcker sig från mars 2015 till slutet av år 2016” ansågs ”nödvändigt för att uppväga de försvagade inflationsutsikterna i förening med den mer dämpade penningstimulansen än förväntat”. För att öka [PSPP:s] inverkan finns [dock] ett starkt stöd för ett visst tidigareläggande genom att höja den månatliga köpvolymen till 60 miljarder euro från mars 2015 och till utgången av september 2016, samtidigt som totalvolymen för de planerade köpen inte ändras markant”. ( 111 )

143.

Vidare var det den ogynnsamma utveckling som noterades under åren 2015 och 2016 som motiverade ändringarna av beslut 2015/774, särskilt vad gäller PSPP:s löptid och volym.

144.

Den förlängning av PSPP som beslutades den 3 december 2015 antogs således efter en ingående diskussion som grundade sig på flera uppgifter som bekräftade att en justering av inflationen till en takt som närmar sig 2 procent skulle ta längre tid än vad som beräknades i mars 2015. ( 112 ) Det råder inga tvivel om att det gjordes en avvägning mellan de berörda intressena. I protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 2 och 3 december 2015 omnämns bland annat att det ”gjordes gällande att passivitet innebar en klart större risk än handling”, men även att vissa ledamöter i ECB-rådet ”ansåg att uppgifterna till stöd för en omkalibrering av den monetära politiken under detta möte var otillräckliga”, eller ”uppmärksammade den omständigheten att bedömningen av huruvida det är nödvändigt att agera inte kunde skiljas från frågan om beskaffenheten på de återstående tillgängliga medlen” och att ”effektiviteten av ytterligare penningpolitiska åtgärder skulle bedömas med hänsyn till kostnaderna för dessa och deras eventuella följdverkningar”. Även om förslaget att förlänga APP från september 2016 till mars 2017 fick ett betydande stöd, rådde bred enighet om att konjunkturen inte motiverade några andra alternativ, såsom en ytterligare förlängning av programmet eller en utvidgning av den månatliga förvärvsvolymen. ( 113 )

145.

Beslutet den 8 december 2016 att öka den månatliga köpvolymen inom ramen för APP till 80 miljarder euro antogs efter en liknande diskussion och efter det att en ny försämring av utsikterna till en varaktig justering av inflationen hade konstaterats, huvudsakligen på grund av försämringen av de yttre förutsättningarna. ( 114 ) Såsom anges – och förklaras i detalj – i protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 9 och 10 mars 2016”uttrycktes det olika uppfattningar om de föreslagna åtgärdernas olika beståndsdelar”. ( 115 ) Vissa påtalade således kostnaderna för och riskerna med ett större åtagande i köpen av den offentliga sektorns tillgångar, ( 116 ) och det ansågs inte vara motiverat att införa en undantagsordning vad gäller den ränta på inlåningsfaciliteten som är tillämplig på bankernas överskottsreserver. ( 117 )

146.

Beslutet att förlänga APP till december 2017 överensstämmer även med en noggrann bedömning av prisutvecklingsprognosen. Utan att dölja den förbättrade inflationen uppmärksammade således Peter Praet, i samband med sin redogörelse för den internationella miljön och den ekonomiska och monetära utvecklingen i euroområdet, ECB-rådet på det faktum att den underliggande inflationen ännu inte hade visat någon övertygande uppåtgående tendens. Det var med hänsyn till alla de parametrar som ECB då hade tillgång till som Peter Praet fann att en förlängning av programmet för köp av tillgångar utöver mars månad 2017 framstod som motiverad, eftersom de framsteg som skett i riktning mot en varaktig justering av inflationsutvecklingen fortfarande var otillräckliga. ( 118 ) Två olika alternativ föreslogs därför för ECB-rådet: att fortsätta med köpen i en takt som motsvarade 80 miljarder euro per månad under sex månader eller att förlänga programmet i nio månader i en takt som motsvarade 60 miljarder euro per månad. Efter att ha redogjort för de frågor som genomförandet av de två alternativen väckte, uppgav både Peter Praet och Benoît Cœuré att de föredrog det andra alternativet. ( 119 )

147.

Dessa alternativ blev föremål för en verklig debatt inom ECB-rådet. Det framgår nämligen av protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 7 och 8 december 2016 att det framfördes argument till stöd för en kortare eller längre tidshorisont för köpen, medan andra ledamöter inte stödde något av de föreslagna alternativen. ( 120 ) En förlängning av köpen under nio månader i en takt motsvarande 60 miljarder euro ansågs slutligen vara det alternativ som ”säkerställde rätt balans mellan att skicka förtroendeingivande signaler och behovet av att bevara stabiliteten i en osäker miljö, samtidigt som det har fördelen av att vara flexibelt under ogynnsamma omständigheter och upprätthåller den operativa genomförbarheten”. ( 121 )

148.

De olika ändringarna av PSPP, särskilt vad gäller löptid och volym, utgör således resultatet av en avvägning mellan de berörda intressena. ECB:s praxis att offentliggöra protokollen från ECB-rådets penningpolitiska möten, under vilka besluten om PSPP fattas, säkerställer i det avseendet att det ges en särskild och tillräcklig motivering som uppfyller kraven i artikel 296 andra stycket FEUF. Då det tillkännagavs i pressmeddelandena från ECB och återges i skälen till ECB:s beslut om ändring av beslut 2015/774, kan den bindande verkan av de månatliga köpvolymerna och APP:s tillämpningsperiod gentemot ECBS inte ifrågasättas, om inte annat så på grund av principen att den som har stiftat en lag själv måste följa den (patere legem quam ipse fecisti). Enligt ECB har dessa ändringar även medfört en ändring av artiklarna 2.2 och 3 i PSPP-riktlinjerna för att genomföra ändringarna av den månatliga köpvolymen enligt APP och förlängningarna av tillämpningsperioden för detta program.

149.

Utöver kravet att PSPP ska eftersträva målet att på medellång sikt uppnå en inflationstakt som ligger strax under 2 procent – vilket utgör en förutsättning för programmets löptid men även dess volym – begränsas även PSPP:s potentiella omfattning i flera avseenden av beslut 2015/774.

150.

Dessa begränsningar motsvarar vissa av de garantier som hindrar att de aktörer som är verksamma på marknaderna för statsobligationer i praktiken kan agera som ECBS mellanhänder för förvärv av obligationerna direkt från den berörda medlemsstatens myndigheter eller andra offentligrättsliga organ. Jag ska därför nöja mig med att erinra om dessa:

151.

Det framgår således av PSPP:s särdrag, såsom de har fastställts i beslut 2015/774, att ECBS gjorde en avvägning mellan de olika berörda intressena för att förhindra att det vid genomförandet av det aktuella programmet skulle uppstå olägenheter som uppenbart inte står i proportion till de eftersträvade målen.

152.

Min slutsats är inte ett förnekande av tvisterna avseende PSPP:s effektivitet. Såsom domstolen redan har haft tillfälle att framhålla på ett relevant sätt, är det emellertid så att det, ”med beaktande av den kontroversiella karaktär som monetär-politiska frågor vanligtvis har och av ECBS stora utrymme för skönsmässig bedömning, inte kan krävas mer av ECBS än att det använder sin ekonomiska expertis och de erforderliga tekniska medel som den har tillgång till för att genomföra analysen med största noggrannhet och precision”. ( 123 ) Protokollen från ECB-rådets penningpolitiska möten rörande beslut 2015/774 utgör ett tillräckligt bevis på denna noggrannhet.

153.

Av det ovan anförda följer att ECB inte överskred sitt mandat, såsom det definieras i artiklarna 119 FEUF, 127.1 och 127.2 FEUF, då den antog beslut 2015/774, och att PSPP beslutades och genomfördes i enlighet med principen om tilldelade befogenheter och proportionalitetsprincipen, vilka anges i artikel 5.2 och 5.4 FEU.

154.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen, Tyskland) har ställt enligt följande:

Vid prövningen av Europeiska centralbankens beslut (EU) 2015/774 av den 4 mars 2015 om ett program för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna, i dess lydelse enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2015/2101 av den 5 november 2015, enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2016/702 av den 18 april 2016, enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2015/2464 av den 16 december 2015 och enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2017/100 av den 11 januari 2017, har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka beslutets giltighet.