1.

Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N (nedan kallad klaganden) är ett företag som utför transporter med tunga lastfordon. I oktober 2015 framfördes ett av företagets fordon på en vägtullspliktig sträcka utan att vägtull dessförinnan hade erlagts av föraren. I egenskap av fordonets ägare påfördes klaganden en sanktionsavgift. Klaganden har vid ungerska domstolar bestritt sanktionsavgiftens belopp och som grund anfört att sanktionsavgiften är oproportionell samt att den nationella lagstiftningen är oförenlig med unionsrätten.

2.

Domstolen har i domen Euro-Team och Spirál-Gép ( 2 ) redan slagit fast att det i ungersk lagstiftning föreskrivna påföljdssystemet strider mot proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer. ( 3 ) Domstolen har i samma dom även uttalat att ett påföljdssystem (av det slag som var i fråga i det nationella målet) inte uppfyller proportionalitetskravet.

3.

I det nu aktuella målet har domstolen av en annan ungersk domstol ombetts att tillhandahålla en mera detaljerad vägledning såvitt gäller följande frågor: Vilka är de specifika följderna av en sådan oförenlighet. Vem ska garantera att sanktionerna är proportionella och hur ska detta ska åstadkommas? Och framför allt: Hur ska dessa frågor besvaras under en övergångsperiod innan ett nytt regelverk införs genom nationell lagstiftning. Domstolen har i samband härmed även fått frågan huruvida artikel 9a i direktiv 1999/62 har direkt effekt och/eller huruvida nationell rätt ska tolkas i enlighet med denna bestämmelse. Den hänskjutande domstolen har slutligen ställt frågan huruvida en sådan prövning ankommer på domstol eller på förvaltningsmyndighet samt hur prövningen närmare bestämt ska genomföras.

4.

Skäl 14 i direktiv 1999/62/EG har följande lydelse: ”Vägtullar och vägavgifter bör inte vara diskriminerande, medföra orimliga formaliteter eller skapa hinder vid inre gränser. Lämpliga åtgärder bör därför vidtas för att tillåta att vägtullar och vägavgifter betalas när som helst och med olika former av betalningsmedel.”

5.

I skäl 15 föreskrivs: ”Vägavgiftssatserna bör grunda sig på hur länge infrastrukturen i fråga används och bör differentieras i förhållande till den kostnad som orsakas av vägfordonen.”

6.

Vidare föreskrivs i skäl 21: ”I enlighet med proportionalitetsprincipen är detta direktiv begränsat till vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen, enligt bestämmelserna i artikel 5 tredje stycket i fördraget.”

7.

I artikel 2 b i direktiv 1999/62 sägs att med ”vägtull” avses ”en specifik avgift för ett fordon, grundad på den tillryggalagda sträckan inom en viss infrastruktur och på fordonstyp och som omfattar en infrastrukturavgift och/eller en avgift för externa kostnader”.

8.

I artikel 2 c definieras ”vägavgift” som ”ett bestämt belopp som ska erläggas för att ge fordonet rätt att under en given tid använda de infrastrukturer som avses i artikel 7.1”.

9.

Kapitel III i direktivet handlar om vägtullar och vägavgifter.

10.

I artikel 7.1 stadgas följande: ”Om inte annat följer av artikel 9.1.a får medlemsstaterna bibehålla vägtullar och/eller vägavgifter på det transeuropeiska vägnätet eller på vissa delar av detta nät och på alla andra delar av sina motorvägnät som inte ingår i det transeuropeiska vägnätet på de villkor som anges i punkterna 2, 3, 4 och 5 i den här artikeln och i artiklarna 7a–7k. Detta ska inte påverka medlemsstaternas rätt att, i enlighet med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, tillämpa vägtullar och/eller vägavgifter på andra vägar, förutsatt att införandet av vägtullar och/eller vägavgifter på sådana andra vägar inte diskriminerar internationell trafik och inte heller resulterar i en snedvridning av konkurrensen mellan operatörerna.”

11.

I artikel 7a.1 föreskrivs bland annat följande: ”Vägavgifter ska stå i proportion till den tidsperiod under vilken infrastrukturen används, dock utan att överskrida de värden som föreskrivs bilaga II, och ska gälla för en dag, en vecka, en månad eller ett år …”.

12.

Slutligen föreskrivs i artikel 9a följande. ”Medlemsstaterna skall upprätta lämpliga kontroller och fastställa det påföljdssystem som skall tillämpas för överträdelser av de nationella bestämmelser som har antagits enligt detta direktiv. De skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. De fastställda påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.”

13.

I 20 § punkt 1 i közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (lag nr I från år 1988 om vägtrafik, nedan kallad vägtrafiklagen) föreskrivs följande:

”Böter ska utdömas vid åsidosättande av bestämmelser i denna lag, andra lagar, föreskrifter eller gemenskapsrättsakter, som gäller

…

…”

14.

I 21 § vägtrafiklagen föreskrivs följande:

”1)   Ägaren till fordonet, eller i det fall som avses i 21 a § punkt 2, den som har anlitats för att framföra fordonet, ansvarar för att fordonet framförs i enlighet med de i särskild lagstiftning föreskrivna bestämmelserna om

…

…

2)   Vid överträdelse av någon av de regler, som avses i punkt 1, ska ägaren till fordonet, eller i det fall som avses i 21 a § punkt 2, den person som har anlitats för att framföra fordonet, påföras en sanktionsavgift på mellan 10000 och 300000 ungerska forinter (HUF) (motsvarande ungefär 32 respektive 974 euro). Sanktionsavgiftens storlek ska fastställas i ett regeringsdekret. När ett och samma agerande innebär en överträdelse av flera bestämmelser och prövas vid ett och samma förfarande, ska sanktionsavgift påföras med ett belopp som motsvarar summan av de sanktionsavgifter, som föreskrivs för var och en av dessa överträdelser.

…

5)   Regeringen ska – med beaktande av bestämmelserna i punkt 1 – i dekret fastställa en förteckning över överträdelser, för vilka den som är driftsansvarig för det berörda fordonet … ska påföras sanktionsavgift.”

15.

I 3 § punkterna 1 och 6 i az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (2013 års lag nr LXVII om betalning av en distansbaserad tullavgift för körning på motorväg, motortrafikled och landsväg) (nedan kallad lagen om vägtullar) föreskrivs följande:

”1)   För körning på en tullbelagd motorväg krävs tillstånd enligt denna lag.

…

6)   Den som är driftsansvarig för ett fordon ansvarar för att fordonet uppfyller villkoren i punkt 1.”

16.

Artikel 14 i lagen om vägtullar har följande lydelse:

”… det föreligger otillåten körning på väg

17.

I artikel 15 i denna lag föreskrivs följande:

”(1)   Bötesbeloppet ska fastställas på en nivå som ger den som är skyldig att betala vägtull incitament att göra det.”

18.

I 1 § punkt 1 i közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007 (XII. 29.) Korm. Rendelet (regeringsdekret nr 410/2007 av den 29 december 2007 angående trafikförseelser för vilka böter ska påföras, bötesbeloppens storlek vid trafikförseelser, användning av böter samt villkoren för samarbete vid vägkontroller) (nedan kallat regeringsdekret nr 410/2007) föreskrivs följande:

”I enlighet med bestämmelsen i 21 § punkt 1 vägtrafiklagen ska den person, som har driftsansvar för fordonet …, vid överträdelse av 2 och 8a §§ påföras administrativa böter med belopp som har fastställts i denna lag.”

19.

I 8a § dekret nr 410/2007 föreskrivs följande:

”(1)   Med avseende på 21 § punkt 1 h [vägtrafiklagen], ska, vid överträdelse av bestämmelserna i bilaga 9, den person som har driftsansvar för fordonet betala en sanktionsavgift, vars storlek fastställs med hänsyn till fordonskategori.

…”

20.

Bilaga 9 till dekret nr 410/2007 innehåller följande tabell:

21.

Den 29 oktober 2015 kl. 19.34 fördes en lastbil i kategori J4, för vilken Link Logistik N&N (nedan kallat Link Logistik) hade driftsansvar, på en vägtullbelagd sträcka av väg nr 14, i höjd med kilometermarkering 3.670 (i riktning mot kilometermarkering 0). Fordonet körde in på den vägtullbelagda sträckan av vägen utan att föreskriven distansbaserad vägtull dessförinnan hade betalats.

22.

Föraren köpte självmant, 18 minuter senare, en tillträdesbiljett för hela den planerade färden på den vägtullbelagda sträckan. Denna biljett, som kostade 19573 HUF, omfattade både den del av färden som redan hade avverkats och den del som återstod för föraren att köra.

23.

Den 15 januari 2016 fann Vas Megye Rendőrfőkapitánya (Polismyndigheten i provinsen Vas, Ungern) (nedan kallad myndigheten i första instans) att Link Logistik vid kontrolltillfället, i strid med 14 a § i den ungerska lagen om vägtullar, hade kört fordonet på den sträcka och i den riktning, som angetts ovan, utan att dessförinnan ha erlagt tullavgift. Polismyndigheten påförde därför Link Logistik böter med 165000 HUF enligt 21–21a §§ i vägtrafiklagen, i dessa bestämmelsers lydelse efter ett flertal ändringar, samt 1 § punkt 1 och 8 b § i regeringsdekret nr No 410/2007.

24.

Den administrativa besvärsinstansen, Budapest Rendőrfőkapitánya (Polismyndigheten i Budapest), fastställde det beslut som hade meddelats av polismyndigheten i första instans och anförde att myndigheten enligt nationell lagstiftning inte var behörig att göra en avvägning mellan olika intressen vid bedömningen av bötesbeloppets storlek. Polismyndigheten i Budapest noterade att det enligt den nationella lagstiftningen endast var möjligt att beakta de omständigheter som föreskrevs i bestämmelsen. Dessa omfattade inte de specifika omständigheter som hade åberopats av Link Logistik, till exempel att tillträdesbiljetten för hela den vägtullsbelagda sträckan efter en kort försening hade köpts i efterhand samt att det hade förelegat hinder för att köpa tillträdesbiljetten före körningen på den vägtullsbelagda sträckan.

25.

Link Logistik överklagade det beslut som hade fattats av polismyndigheten i Budapest till den hänskjutande domstolen. Företaget anförde att ungersk lagstiftning inte var förenlig med unionsrätten. Bötesbeloppet var alltför högt, eftersom det motsvarade det bötesbelopp som påfördes dem som inte hade köpt någon tillträdesbiljett över huvud taget.

26.

Mot denna faktiska och rättsliga bakgrund beslöt Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Szombathely, Ungern) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

27.

Den ungerska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

28.

Detta förslag till avgörande är disponerat på följande sätt. Jag inleder med att understryka skälen till varför påföljder enligt unionsrätten bör vara proportionella såväl i allmänhet som specifikt enligt artikel 9a i direktiv 1999/62 (A). Jag kommer därefter att besvara den hänskjutande domstolens två frågor beträffande huruvida det proportionalitetskrav, som anges i artikel 9a i direktiv 1999/62, har direkt effekt eller ska föranleda konform tolkning (B). Jag ska slutligen ta upp den fråga som den hänskjutande domstolen berör i sin andra tolkningsfråga, nämligen de institutionella och processuella implikationer som mitt svar kan ge upphov till: Ankommer det på nationella domstolar eller administrativa myndigheter att säkerställa att överensstämmelse med unionsrättens krav uppnås, när någon lagstiftning på nationell nivå inte har kommit till stånd? Och på vilket sätt ska det då ske? (C).

29.

Domstolen har under senare år haft att utifrån olika aspekter pröva ett flertal mål ( 4 ) gällande det ungerska straffsystemets förenlighet med proportionalitetskravet i såväl direktiv 1999/62 som förordning (EG) nr 561/2006. ( 5 )

30.

Enligt artikel 9a i direktiv 1999/62, ska medlemsstaterna fastställa det påföljdssystem som ska tillämpas vid överträdelse av nationella bestämmelser som har antagits enligt detta direktiv. Dessa påföljder ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

31.

Denna bestämmelse har nyligen tolkats av domstolen i domen Euro-Team. ( 6 ) I domen ingick två mål, i vilka de faktiska omständigheterna var likartade. Båda målen handlade om att klagandena hade förbisett den korrekta motorvägsutfarten, i det ena fallet på grund av ett fel i fordonets navigationssystem, i det andra fallet på grund av bristande uppmärksamhet. Klagandena påfördes administrativa böter, eftersom de hade kört en viss sträcka på motorväg utan att i förväg erlägga vederbörlig tullavgift. Bötesbeloppen var 500 respektive 87 gånger högre än den för sent inbetalda tullavgiften. I dessa fall hade myndigheterna inte möjlighet att beakta vare sig de driftansvarigas individuella och specifika situation eller att utreda huruvida de driftsansvariga i realiteten kunde göras ansvariga för överträdelserna. Klagandena hävdade att bötesbeloppen inte var proportionella och således stred mot unionsrätten. ( 7 )

32.

Domstolen påpekade att medlemsstaterna – när någon harmonisering inte har skett av påföljdssystemet – är behöriga att välja de sanktioner som de finner lämpliga. De är dock skyldiga att vid utövandet av denna behörighet följa unionsrätten och dess allmänna rättsprinciper och följaktligen också proportionalitetsprincipen. Detta innebär att sanktionens stränghet ska vara anpassad till överträdelsens allvarlighetsgrad. Medlemsstaterna ska vidare iaktta proportionalitetsprincipen inte endast när de fastställer rekvisiten för överträdelsen och tillämpar reglerna om böternas storlek utan också vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av böter. ( 8 )

33.

Domstolen slog följaktligen fast att kravet på proportionalitet i artikel 9a i direktiv 1999/62 utgjorde hinder för ett påföljdssystem som föreskriver att en sanktionsavgift ovillkorligen – oberoende av överträdelsens karaktär och allvarlighetsgrad – ska påföras vid underlåtenhet att i förväg erlägga föreskriven avgift för användning av vägnätet. Att nationella myndigheter, som har till uppgift att sanktionera överträdelser, saknar möjlighet att beakta de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet och eventuellt sätta ned bötesbeloppet var, enligt domstolens mening, oförenligt med unionsrätten. ( 9 )

34.

Domstolen har gjort samma ställningstagande även beträffande förordning nr 561/2006, vilken innehåller en bestämmelse som liknar den i artikel 9a i direktiv 1999/62. ( 10 ) Domstolen har bland annat i domen Urbán uttalat att proportionalitetskravet i artikel 19.1 och 19.4 i förordning nr 561/2006 ska tolkas på så sätt att det utgör hinder för sådana sanktionsbestämmelser, enligt vilka varje överträdelse av reglerna ska föranleda böter uppgående till ett fast belopp, oavsett hur allvarlig överträdelsen är. ( 11 )

35.

Det framgår således klart av rättspraxis beträffande såväl direktiv 1999/62 som förordning nr 561/2006, att sanktioner, som påförs vid överträdelser av dessa författningar, ska vara proportionella. Detta krav är emellertid inte på något sätt begränsat till dessa två sekundärrättsliga författningar.

36.

För det första gäller proportionalitetsprincipen som en övergripande allmän princip i unionsrätten. Denna princip ska iakttas i all nationell lagstiftning som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, liksom vid införlivande av unionsrätten med nationell rätt. Av principen följer att medlemsstaterna ska vidta åtgärder som är lämpliga för att uppnå dessa mål och som inte går utöver vad som är nödvändigt för att nå dem. ( 12 )

37.

För det andra är denna princip, vid tillämpning specifikt på sanktioner, alls inte begränsad till vägtransportområdet. Den gäller tvärsektoriellt på en rad olika områden inom unionsrätten, till exempel tullar, ( 13 ) konkurrensrätt, ( 14 ) skydd av unionens finansiella intressen, ( 15 ) fri rörlighet för arbetstagare, ( 16 ) och illegal invandring. ( 17 )

38.

För det tredje garanteras sanktionernas proportionalitet även på konstitutionell nivå genom artikel 49.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). I denna bestämmelse sägs att straffets stränghet inte bör vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen. Det innebär att de samlade utdömda straffrättsliga påföljderna ska svara mot det aktuella brottets allvarlighetsgrad. ( 18 )

39.

Artikel 49.3 i stadgan avser förvisso straffrättsliga lagöverträdelser. Dess bärighet på administrativa förseelser skulle därför vid första anblick kunna ifrågasättas. I enlighet med den praxis som har utvecklats vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) ( 19 ) har domstolen emellertid upprätthållit en vid materiell tolkning av begreppet ”straffrättslig påföljd”. ( 20 ) Detta innebär – beroende på huruvida de kriterier, som har definierats av Europadomstolen och behandlas av denna domstol, är uppfyllda – att en formellt sett administrativ påföljd även kan klassificeras som straffrättslig och följaktligen omfattas av artikel 49.3 i stadgan. Utan att på något sätt föregripa denna aspekt i det nu aktuella målet vill jag här endast anmärka att det är långt ifrån självklart vad som avses med ”straffrättslig” respektive ”administrativ”. Vad det än innebär i klassificeringshänseende avser begäran om förhandsavgörande dock enbart ett principiellt ställningstagande.

40.

För det fjärde och slutligen förekommer proportionalitetskravet beträffande sanktioner även i Europadomstolens rättspraxis. I bland annat artikel 1 i ”Tilläggsprotokoll till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna” föreskrivs att ”[e]nvar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom ska lämnas oinskränkt”. För att bestämma huruvida det föreligger en överträdelse av denna rättighet gör Europadomstolen en bedömning av huruvida påföljder av ekonomiskt slag, såväl straffrättsliga som (framför allt) administrativa, är proportionella för att undvika att påföljderna blir alltför betungande och leder till förlust av egendom för den person som ådöms påföljden. ( 21 ) Europadomstolen beaktar härvid de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet för att avgöra huruvida påföljden är proportionell. ( 22 )

41.

I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar rättigheter som garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, ska enligt artikel 52.3 i stadgan dessa rättigheter ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Oavsett frågan huruvida artikel 49.3 i stadgan är tillämplig eller inte, är således Europadomstolens ovan angivna bestämmelser om påföljdernas proportionalitet enligt artiklarna 17.1, 52.1, 51.1 och 52.3 i stadgan tillämpliga i ett sådant fall som är aktuellt vid den nationella domstolen.

42.

Vad som ganska klart framgår av ovanstående är att sanktionernas proportionalitet berör två nivåer. För det första ska det utdömda straffet vara proportionellt i förhållande till överträdelsens allvarlighetsgrad. För det andra ska vid bestämning av påföljden, i form av till exempel böter, de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet beaktas.

43.

Jag vill till sist göra två ytterligare påpekanden. För det första ska det ovan redovisade proportionalitetskravet inte tolkas så, att strafflagstiftning är undantagen. Tvärtom är det lagstiftarens inneboende privilegium att inte endast slå fast vad som är olagligt utan även att i princip bestämma vad påföljden ska bli. För det andra ska skyldigheten att beakta omständigheterna i det enskilda fallet enligt min uppfattning inte drivas så långt att denna skyldighet i sig utgör hinder för ett påföljdssystem, enligt vilket ett schablonbelopp utdöms för vissa typer av överträdelser. Det finns vissa slags överträdelser för vilka sådana sanktioner är passande och lämpliga, till exempel mindre trafikförseelser och underlåtenhet att erlägga parkeringsavgift.

44.

Om ett visst påföljdssystem är lämpligt eller inte avgörs dock av huruvida det är proportionellt, fortfarande med de två påpekandena ovan i åtanke. Redan detta visar proportionalitetskravets stora betydelse vid lagtolkning. Domarens roll är inte längre att vara en ”inordningsmaskin”, ( 23 ) som helt enkelt har till uppgift att identifiera den relevanta lagöverträdelsen, för vilken en viss påföljd ska utdömas. Domarens roll är förmodligen kringskuren i en hel del fall. Det beror dock på att det i lag föreskrivna straffsystemet i sig redan är proportionellt. På ett sätt är den (allmänna) lagstiftande proportionaliteten och den (individuella) dömande proportionaliteten som två kommunicerande kärl. Ju mer det finns av det förra, desto mindre kanske det behöver finnas av det senare och tvärtom. Den avgörande regeln för att systemet som helhet ska fungera handlar under alla omständigheter om direkt proportionalitet. Ju större intrång som görs i individuella rättigheter – i form av till exempel en drakonisk påföljd – desto större är behovet att beakta de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och, om så är lämpligt, anpassa påföljden.

45.

De två tolkningsfrågor, som den hänskjutande domstolen har ställt, presenteras som följande alternativ. Har det proportionalitetskrav, som har uppställts i artikel 9a i direktiv 1999/62, direkt effekt? Om det inte har direkt effekt, kan då nationell rätt tolkas i enlighet med detta krav?

46.

Innan jag behandlar dessa två frågor, bör två anmärkningar göras.

47.

Såsom anfördes ovan är, för det första, omständigheterna i det nu aktuella målet likartade med dem som var för handen i målet Euro-Team ( 24 ) och i viss mån i målet Urbán. ( 25 ) Den hänskjutande domstolen har nu tagit saken ett steg vidare. Den har i huvudsak frågat vad exakt nationella domstolar och/eller administrativa myndigheter enligt unionsrätten är berättigade till eller till och med har skyldighet att göra i enskilda pågående mål, under övergångsperioden från konstaterandet att den nationella rätten strider mot unionsrätten och fram till dess att medlemsstatens behöriga myndigheter antar en ny lagstiftning. ( 26 ) Domstolen är således på visst sätt ombedd att ta ställning till två sammanhängande frågor: Hur påverkar den princip om proportionella påföljder som föreskrivs i artikel 9a i direktiv 1999/62, det nationella rättssystemet? När denna fråga är besvarad, uppkommer frågan: Vem ska tillämpa denna princip och på vilket sätt ska det ske?

48.

För det andra framställdes den nu aktuella begäran om förhandsavgörande endast fem månader efter det att domen Euro-Team ( 27 ) hade meddelats. Det avgörandet gällde samma bestämmelser i den ungerska lagstiftningen som också är tillämpliga i det nu aktuella nationella målet. Den ungerska regeringen har i detta sammanhang, såsom ett argument för en avvisning av den nu aktuella begäran, anfört att det inte ankommer på EU-domstolen att tolka nationell rätt i enlighet med direktivet.

49.

Den ungerska regeringens påpekande är korrekt. Det är utan tvekan så att det inte ankommer på domstolen att tolka nationell rätt och bestämma huruvida den nationella rätten kan – eller inte kan – tolkas i enlighet med unionsrätten. Vad denna domstol icke desto mindre är behörig att göra är att tillhandahålla vägledning beträffande följderna av domen Euro-Team, särskilt vad gäller nationella domstolars och/eller administrativa myndigheters behörighet och skyldighet att på nationell nivå effektivt garantera unionsrättsligt baserade rättigheter.

50.

Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande anfört att det finns olika uppfattningar på nationell nivå om huruvida det – utöver att undanröja den oproportionella påföljden – även är möjligt eller till och med nödvändigt att besluta om nya förfaranden för handläggning vid de administrativa myndigheterna. I avsaknad av åtgärd från den ungerska lagstiftarens sida önskar den hänskjutande domstolen således få klarlagt, huruvida det enligt en konform tolkning av nationell rätt eller huruvida det på grund av unionslagstiftningens direkta effekt är tillåtet för eller till och med krävs av nationella domstolar och/eller administrativa myndigheter att de ska komplettera den ungerska lagstiftningen, innan den faktiskt har ändrats på så sätt att den uppfyller proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62.

51.

Dessa frågor, tillsammans med frågan huruvida proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62 har direkt effekt, är av stor betydelse vid tolkningen av unionsrätten. Frågan om unionsrättens effekt under den övergångsperiod som löper från det att oförenlighet konstateras och lagstiftarens vidtagande av nya åtgärder har redan tidigare behandlats av domstolen. ( 28 ) Det rör sig således om frågor som domstolen bör yttra sig om.

52.

Innan frågan tas upp huruvida proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62 har direkt effekt eller kan föranleda konform tolkning, bör en allmän anmärkning inledningsvis göras beträffande direkt effekt och konform tolkning. Dessa båda begrepp har i den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor presenterats som åtskilda från varandra.

53.

En sådan presentation återspeglar den utveckling som ägt rum i rättspraxis, genom vilken båda dessa kategorier har formats till två distinkta mekanismer. De är föremål för olika villkor. Var och en av dessa mekanismer sträcker sig in i de nationella rättsordningarna på olika sätt och med olika processuella följder, vilket bland annat beror på huruvida strävandena att uppnå konformitet är begränsade eller inte och vilken typ av rättsliga förhållanden som är i fråga.

54.

Vad som krävs beträffande praktiskt resultat i det enskilda fallet inom var och en av dessa kategorier torde samtidigt inte skilja sig så mycket åt, särskilt inte i de fall i vilka en enskild person väcker talan mot en medlemsstat. Verkligheten tycks närmare ett kontinuum mellan dessa två alternativ. Det kan nämligen ofta diskuteras på vilket stadium ”uteslutande” konform tolkning upphör och när direkt effekt börjar. Gränsen mellan direkt effekt och konform tolkning är än mer otydlig när frågan handlar om proportionalitetskravet. Detta krav återfinns i en rad rättsakter av skiftande dignitet på såväl unionsnivå som nationell nivå.

55.

Efter detta påpekande ska jag först ta upp frågan om konform tolkning. Det är korrekt att den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga handlar om direkt effekt. Såvitt jag känner till har domstolen aldrig tagit uttrycklig ställning beträffande någon ordning eller hierarki mellan direkt effekt och konform tolkning. ( 29 ) I ett förslag till avgörande, som handlar om proportionalitetsprincipens betydelse (men som kanske inte är begränsad till denna), skulle proportionalitetsprincipen också kunna beaktas i syfte att begränsa graden av inblandning i det uttryckligen nationella lagvalet till vad som är strängt nödvändigt. Om det enligt en konform tolkning – utan en konstlad uppdelning och uttänjning av nationella regler och med hänsyn tagen till den sak som det nationella målet handlar om – är möjligt att uppnå det mål eller det syfte som föreskrivs i unionsrätten, borde kanske, annorlunda uttryckt, en sådan tolkning vara att föredra, eftersom den troligen även skulle minimera påverkan på den nationella rättsordningens integritet. ( 30 )

56.

Den hänskjutande domstolens har i sin begäran om förhandsavgörande gjort en bedömning av den andra tolkningsfrågan, vilken i stort sett går i samma riktning som de bedömningar som den ungerska regeringen och kommissionen har redovisat i sina yttranden. Den hänskjutande domstolen har bland annat framhållit att en lagtolkning inte får göras fritt och inte heller får utgöra förtäckt lagstiftning. Därtill kommer att lagtolkning inte heller får leda till att de nationella lagstiftarnas befogenheter övertas av de nationella domstolarna. Om så sker, överskrider de nationella domstolarna sin behörighet.

57.

Den hänskjutande domstolen har förvisso rätt. Det finns gränser för vad som kan uppnås genom konform tolkning, vilket klart har bekräftats i rättspraxis. ( 31 ) Å ena sidan är skyldigheten att göra en direktivkonform tolkning av unionsrätten en följd ”av det i fördraget upprättade systemet som sådant, eftersom det tillåter att den nationella domstolen inom ramen för sin behörighet säkerställer att [unions]rätten ges full verkan när den avgör den vid denna domstol anhängiggjorda tvisten”. ( 32 ) Å andra sidan är en av begränsningarna vid konform tolkning att en sådan tolkning inte kan tillämpas för att uppnå ett resultat contra legem. ( 33 )

58.

Denna begränsning är emellertid inte så lätt att bedöma. Det står helt klart att en konform tolkning inte kan leda till situationer, i vilka det är möjligt att helt bortse från de nationella reglerna. En regel ”att vara A” kan inte plötsligt bli ”att vara icke-A”. ( 34 ) Förutom sådana självklara exempel som innebörden av uttrycken intra, praeter och contra legem beror utgången i ett mål på domarens subjektiva tolkning av att nationell rätt ska föranleda ett visst ställningstagande.

59.

Att det i hög grad förhåller sig på detta sätt beror på att skyldigheten att göra en konform tolkning inte är begränsad till att gälla det specifika rättsinstrument som antogs för att införliva en unionsrättslig skyldighet med nationell rätt. Det är även fast rättspraxis att en konform tolkning innebär att nationell rätt beaktas i sin helhet. ( 35 ) Hänsyn ska därvid tas till varje regel i den nationella rätten, som vid en korrekt och vedertagen tolkning av det nationella regelverket, kan garantera en tolkning i överenstämmelse med unionsrätten. ( 36 ) Konform tolkning är bildligt talat inte begränsad till en specifik del eller gren av nationell rätt, vilken råkar ha samma beteckning som den unionsförfattning som ska införlivas med den nationella rätten. Konform nationell tolkning omfattar nämligen hela den nationella rätten, inbegripet dess konstitutionella och förvaltningsrättsliga grunder. Det ankommer emellertid på nationell(a) domstol(ar) att ta ställning till huruvida det föreligger någon omständighet i övrigt i den nationella rätten eller dess förarbeten som ger anledning till en annan tolkning av just frågan om administrativa sanktioners proportionalitet.

60.

Det har i det nu aktuella målet gjorts gällande att en konform tolkning inte är möjlig. Frågan i målet avser dels den specifika, sektoriella ungerska lagstiftningen angående i tabell föreskrivna sanktionsavgifter vid vägtrafikförseelser, beträffande vilka sanktionsavgifter det saknas möjlighet till jämkning, dels avsaknaden över huvud taget av en bestämmelse i ungersk lagstiftning som föreskriver att påföljder ska vara proportionella. Man måste därför instämma i att det inte är möjligt att tolka en tydlig siffra som något annat än den är. Det ankommer på den nationella domstolen att utreda även dessa frågor med beaktande av den allmänna vägledning som har tillhandahållits i de föregående punkterna.

61.

Om den nationella domstolen kommer fram till att konform tolkning inte ska tillämpas i det nu aktuella målet, blir den avgörande frågan huruvida artikel 9a i direktiv 1999/62, som innehåller krav på att påföljder ska vara effektiva, har direkt effekt.

62.

Denna fråga är på grund av sin ordalydelse och utformning begränsad till frågan huruvida det proportionalitetskrav, som uppställs i artikel 9a i direktiv 1999/62 beträffande påföljder, har direkt effekt. Begränsningen är tvåfaldig. Även om, såsom anfördes i föregående avsnitt, proportionalitetsprincipen tillämpas på en rad områden inom unionsrätten, handlar till att börja med den bedömning som ska göras av den nationella domstolens första tolkningsfråga strängt taget om en enda specifik bestämmelse i ett visst direktiv. Det betyder att ett eventuellt uttalande härom är begränsat till att gälla direktivets materiella tillämpningsområde. Vidare avser samma bedömning naturligtvis endast proportionalitetskravet beträffande påföljder enligt den ovannämnda artikeln och inte de andra potentiella kraven i samma artikel.

63.

Direkt effekt innebär att en i unionsrätten föreskriven regel är direkt tillämplig på nationell nivå. Huruvida en bestämmelse har eller inte har direkt effekt ska bestämmas på grundval av bestämmelsens karaktär, allmänna sammanhang och ordalydelse. ( 37 ) En bestämmelse angående rättigheter har, såvitt gäller innehållet, direkt effekt och kan åberopas av enskilda gentemot staten under förutsättning att den är klar, precis och ovillkorlig. ( 38 )

64.

Innan det nu aktuella målet behandlas, vill jag framföra fyra allmänna synpunkter baserade på rättspraxis. ( 39 )

65.

För det första är det enligt rättspraxis uppenbart att ”klar och precis” är ganska töjbara begrepp. En bestämmelse kan vara ”klar och precis” och samtidigt innehålla odefinierade – eller till och med vaga – uttryck och svävande rättsbegrepp.

66.

För det andra tycks domstolen vara benägen att komma fram till slutsatsen att en bestämmelse, som innehåller ett förbud, har direkt effekt, även om den innehåller vaga och svävande begrepp. När en bestämmelse åberopas till stöd för en fristående rättighet, vars innebörd måste definieras, är utvägen att tillgripa vaga begrepp i allmänhet mera problematisk. I åtskilliga fall kan emellertid ett förbud vändas till ett positivt rekvisit och tvärtom.

67.

Domstolens strävan vid bestämning av huruvida en bestämmelse i ett visst mål har direkt effekt är, för det tredje, inte att slå fast att hela bestämmelsen har direkt effekt och ska tillämpas enligt ordalydelsen. Domstolen extraherar i stället, det vill säga den försöker bestämma huruvida en viss tillämplig uppföranderegel kan extraheras från den (kanske längre och mer komplexa) unionsrättsliga bestämmelsen.

68.

Att direkt effekt utgör ett ”ovillkorligt” kriterium innebär för det fjärde att det enligt den unionsrättsliga bestämmelsen inte krävs någon ytterligare åtgärd av vare sig gemenskapens institutioner eller medlemsstaterna. Medlemsstaterna har inget utrymme för skönsmässig bedömning ( 40 ) när bestämmelsen införlivas med nationell rätt och kan inte heller åberopa underlåtenhet att tillämpa denna befogenhet. ( 41 ) Även Villkoren för direkt effekt kan dock vara uppfyllda även om medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Så är fallet när frågan huruvida en nationell myndighet har överskridit detta utrymme kan prövas av domstol. ( 42 ) Så är i princip fallet om det föreligger en ”minimigaranti”, ”minimirättigheter” eller ”minimiskydd”, ( 43 ) och det i domstol kan prövas huruvida miniminivåerna har respekterats av medlemsstaten. ( 44 )

69.

Vid bedömning av huruvida en bestämmelse, som innehåller ett förbud eller åläggande, har direkt effekt, handlar den grundläggande frågan i ett nötskal om huruvida bestämmelsen kan bli föremål för domstolsprövning. Kraven på ”tillräcklig klarhet, precision och ovillkorlighet” ska i detta sammanhang tolkas med beaktande av de nationella myndigheternas faktiska förmåga att själva förstå och tillämpa bestämmelsen. Om vederbörande myndigheter har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av bestämmelsen, måste det utrymmet vara avgränsat genom själva bestämmelsens struktur.

70.

Den hänskjutande domstolen anser att det proportionalitetskrav som föreskrivs i artikel 9a i direktiv 1999/62, inte är direkt tillämpligt. Det är nämligen inte möjligt att av direktivet utläsa vad påföljden ska vara proportionell i förhållande till. Det ankommer på den nationella lagstiftaren att fastställa kriterierna för proportionalitetsbedömningen utifrån domstolens definition.

71.

Enligt den ungerska regeringens uppfattning är innehållet i artikel 9a i direktiv 1999/62 inte tillräckligt precist och exakt för att kunna tillämpas direkt. Den anser att bestämmelsen inte skapar rättigheter för sökanden utan snarare definierar gränser för att vid tillämpning av påföljderna åstadkomma en balans mellan å ena sidan det allmänna intresset att upprätthålla laglydnad och å andra sidan enskilda intressen.

72.

Kommissionen har för sin del hävdat att artikel 9a i direktiv 1999/62 är tydlig, precis och ovillkorlig, eftersom medlemsstaternas tillämpning av påföljder alltid ska ske i enlighet med proportionalitetskravet. De enskilda kan således åberopa denna bestämmelse i direktivet vid talan i domstol.

73.

Jag delar kommissionens uppfattning. Det krav gällande påföljders proportionalitet som är inskrivet i artikel 9a i direktiv 1999/62 är tillräckligt tydligt, precist och ovillkorligt för att ha direkt effekt.

74.

Denna bestämmelse är klar och precis. För det första är proportionalitetskravets innebörd och exakta konsekvenser lätta att förstå i samband med påföljder: Påföljderna ska inte gå utöver vad som är direkt nödvändigt för att uppnå det eftersträvade syftet. Det gör liten skillnad exakt hur detta krav, som har hämtats från artikel 9a i direktivet, utformas i nationell lagstiftning. Kravet kan antingen uttryckas positivt (”påföljder ska vara proportionella”) eller som ett förbud (”påföljder får inte vara oproportionella”).

75.

Det står även, för det andra, helt klart vad påföljderna ska anses vara proportionella i förhållande till. De ska anses överensstämma med den begångna överträdelsens allvarlighetsgrad med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet när så är påkallat. Denna totalbedömning förutsätts ske inom ramen för direktiv 1999/62, som anger proportionalitetskravets syfte och ramarna för dess tillämpning såvitt avser påföljder.

76.

För det tredje ska en regels klarhet inte förväxlas med klarheten i det resultat som en tillämpning av regeln leder fram till i det enskilda fallet. Prövningen av huruvida en unionsrättslig bestämmelse eller regel har direkt effekt är uppenbart av det förra slaget. Denna prövning handlar om huruvida utformningen av en allmän och normativ regel eller ett allmänt och normativt villkor är tillräckligt klar, precis och ovillkorlig för att regeln respektive villkoret ska kunna tillämpas. Kan med andra ord ett beslutande organ, till exempel en domstol eller en administrativ myndighet, direkt tillämpa denna regel vid sin handläggning av en pågående tvist utan ytterligare klargörande av regeln? Detta innebär inte med nödvändighet (och kan på grund av lagstiftningens karaktär inte heller innebära) att det av regeln med en gång ska gå att utläsa ett klart svar på alla rättsfrågor som omfattas av dess tillämpningsområde. Som en allmän anmärkning, spelar det ingen roll hur många vägledningar, tabeller och domstolsavgöranden som finns tillgängliga för att tolka innebörden i ”proportionell påföljd”. Det utrymme för skönsmässig bedömning som finns inbyggt i bestämmelsen och som ger möjlighet att beakta omständigheterna i det enskilda fallet skulle ändå inte försvinna.

77.

Slutligen framstår proportionalitetskravet också som klart och precist, om man intar det perspektiv som gäller för de statliga organ som har till uppgift att tillämpa detta krav regelbundet, om än inte dagligen, nämligen nationella domstolar och administrativa myndigheter. Dessa bör vara väl informerade om det gällande proportionalitetskravet och väl rustade att tillämpa detta bland annat i samband med påföljder. ( 45 )

78.

Vad gäller det förhållandet att proportionalitetskravet beträffande påföljder har en ovillkorlig karaktär står det också klart att tillämpning av denna regel inte omfattas av några förhandsvillkor.

79.

Det ankommer, för det första, utan tvekan främst på den nationella lagstiftaren att införliva denna bestämmelse med den nationella rätten och skapa proportionalitet genom att fastställa exakta mätmetoder och måttenheter. Detta krav kan emellertid inte drivas så långt som till att andra aktörer, till exempel rättsliga och administrativa myndigheter, på grund härav berövas möjligheten att över huvud taget pröva huruvida proportionalitetskravet är uppfyllt, framför allt inte i de fall i vilka den nationella lagstiftaren har varit passiv eller införlivat den ifrågavarande regeln med nationell rätt på ett felaktigt sätt.

80.

En möjlighet att pröva huruvida proportionalitetskravet är uppfyllt framstår, för det andra, som särskilt betydelsefull när det, såsom i det nu aktuella målet, uppenbart handlar om det som skulle kunna kallas proportionalitetskravets ”minimigaranti” eller ”minimiskydd”. I detta avseende skulle kanske en viss jämkning av bestämmelsen kunna komma i fråga. En förutsättning är dock att en sådan jämkning enbart görs i den omfattning som rimligen kan anses tillkomma en medlemsstat. I det nu aktuella målet har medlemsstaten inrättat ett påföljdssystem, enligt vilket böter påförs med belopp som är mer än hundra gånger högre än det belopp som borde ha erlagts, ( 46 ) utan att det finns en möjlighet att vare sig beakta omständigheterna i det enskilda fallet eller anpassa bötesbeloppets storlek. Medlemsstaten har därmed klart överskridit gränsen för vad som rimligen kan anses ingå i dess befogenhet och följaktligen även de villkor som gäller vid införlivande av unionsrätten med den nationella rätten. Annorlunda uttryckt är villkoret vid införlivandet att medlemsstaterna håller sig inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

81.

Ovanstående ger vid handen att artikel 9a i direktiv 1999/62, såvitt gäller kravet på att påföljder ska vara proportionella, har direkt effekt.

82.

I och med att det har slagits fast att proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62 har direkt effekt, ( 47 ) handlar följdfrågorna om vem som enligt unionsrätten ska göra vad i ett sammanhang, där det visar sig att de nationella domstolarna och de administrativa myndigheterna enligt nationell rätt varken kan beakta de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet eller, om så bör ske, sätta ned bötesbeloppet. ( 48 )

83.

Dessa två delfrågor, som den hänskjutande domstolen har berört i sin andra tolkningsfråga och vidareutvecklat i sin begäran om förhandsavgörande, ska nu behandlas var och en för sig i turordning. Min bedömning är att proportionalitetskravets direkta effekt såvitt gäller påföljder innebär att nationella myndigheter, om det är önskvärt i det enskilda fallet, är behöriga att med stöd av unionsrätten justera en oproportionell påföljd (1). Även om det åligger varje medlemsstat att bestämma fördelningen av befogenheter på olika myndigheter, ankommer det ytterst på de nationella domstolarna att säkerställa att unionsrätten upprätthålls (2).

84.

Det är fast rättspraxis att en bestämmelse i nationell lagstiftning som är oförenlig med unionsrätten ska undanröjas. ( 49 ) I det nu aktuella målet står det således klart att den ungerska lagstiftningens oförenlighet med det proportionalitetskrav som föreskrivs i artikel 9a i direktiv 1999/62 ska leda till att denna lagstiftning undanröjs.

85.

Mindre klart är vad exakt som ska undanröjas. Hela rättsinstrumentet? Eller endast den tabell i bilagan som anger bötesbeloppens storlek? Eller avses de enskilda beslut som följer av tabellens innehåll? Eller endast den specifika del i besluten som avser bestämning av påföljder?

86.

Innebär närmare bestämt den omständigheten att det i artikel 9a i direktiv 1999/62 föreskrivna proportionalitetskravet beträffande påföljder har direkt effekt att någonting ska undanröjas? Eller innebär bestämmelsens direkta effekt att den nationella domstolen och/eller den administrativa myndigheten på grundval av unionsrätten på egen hand kan besluta om att justera beloppet och införa en proportionell påföljd i stället för den oproportionella påföljd som från början har införts med stöd av nationell lag? Kan med andra ord det i artikel 9a i direktiv föreskrivna proportionalitetskravet, som har direkt effekt, införlivas med nationell rätt i syfte att göra det möjligt för nationella organ att tillämpa påföljder som är förenliga med detta krav?

87.

Det tycks vara denna frågeställning som den hänskjutande domstolen avser i sin andra tolkningsfråga. Den handlar om huruvida nationella domstolar och administrativa myndigheter kan eller till och med har en skyldighet att ”– i det fall nationell lagstiftning saknas – komplettera den ungerska lagstiftning som är tillämplig i det nu aktuella målet med de materiella kriterier avseende kravet på proportionalitet som domstolen har slagit fast i [domen Euro-Team]”.

88.

Enligt den ungerska regeringens mening har varken nationella domstolar eller administrativa myndigheter behörighet eller kompetens att komplettera den nationella lagstiftningen, eftersom införande och ändring av nationell lagstiftning ankommer enbart på lagstiftaren.

89.

Även kommissionen anser att det ankommer enbart på lagstiftaren att anta ett proportionellt påföljdssystem. Att proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62 har direkt effekt innebär inte att en enskild person kan åberopa bestämmelsen i nationell domstol och ådömas en annan proportionell påföljd. Så länge som den nationella lagstiftaren inte har infört ett nytt påföljdssystem, som överensstämmer med proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62, torde de nationella domstolarna, enligt kommissionens mening, endast kunna undanröja den oproportionella påföljden.

90.

Jag måste erkänna att kommissionens ståndpunkt framstår som något oproportionell för mig. Om bestämmelsen bedöms ha direkt effekt (vilket är kommissionens uppfattning), skulle kravet på att påföljder ska vara proportionella i realiteten leda till att några påföljder över huvud taget inte skulle kunna utdömas förrän lagstiftaren hade antagit ett nytt påföljdssystem.

91.

Det finns två skäl till att jag i denna fråga har en uppfattning som förmodligen skiljer sig från kommissionens ståndpunkt. Dessa skäl grundas på de i det förevarande målet tillämpliga bestämmelsernas struktur och på de följder som uppstår när en unionsrättslig bestämmelse har direkt effekt.

92.

När, för det första, en påföljd ska tillämpas vid överträdelser av det slag som är aktuellt i det förevarande målet, tenderar de tillämpliga reglernas rättsliga struktur att vara följande. Det finns för det första en regel som säger att en tullavgift ska betalas med ett visst belopp (skyldigheten). Det finns, för det andra, en bestämmelse enligt vilken en underlåtenhet att erlägga tullavgiften ska föranleda påföljd (påföljdens rättsliga underlag). För det tredje anges, ibland i kombination med den förra bestämmelsen och ibland separat, påföljdernas nivå, varvid typiskt sett föreskrivs vilka handlingar som är otillåtna samt gällande påföljder. För det fjärde föreskrivs under samma rubrik – antingen uttryckligen i den aktuella bestämmelsen, ibland i flera olika allmänna bestämmelser eller till och med i en förvaltningsprocesslag – en (typiskt sett endast exemplifierande) förteckning över omständigheter som det tillämpande organet har att beakta vid bestämning av påföljdens nivå och således vid utnyttjande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning inom de ramar som har uppställts genom lagstiftning och/eller domstolarnas praxis.

93.

För det andra handlar direkt effekt definitivt inte bara om att bortse från en nationell lagbestämmelse som inte står i överenstämmelse med unionsrätten. Om bedömningen att en bestämmelse i ett direktiv har direkt effekt alltid skulle leda fram till enbart ett undanröjande av den oförenliga nationella lagstiftningen, är jag benägen att hålla med om att direkt effekt inte utgör ett argument för unionsrättens företräde. ( 50 ) Ett undanröjande, varigenom påföljden upphör att gälla, är den nödvändiga konsekvensen av unionsrättens företräde. Direkt effekt behövs inte i det avseendet.

94.

I fall som det nu aktuella innebär direkt effekt enligt min uppfattning även substitution. En unionsrättslig regel som har direkt effekt kan bli föremål för nationella organs prövning och tillämpning, oberoende av huruvida den har införlivats med den nationella lagstiftningen eller inte. En regel som har sådan direkt effekt behöver inte utesluta någonting på nationell nivå. Den kan helt enkelt lägga till någonting annat som tidigare inte har funnits tillgängligt i det nationella rättssystemet.

95.

En tillämpning av detta tänkesätt på omständigheterna i det nu aktuella nationella målet innebär följande. Direktiv 1999/62 har direkt effekt. Enligt det proportionalitetskrav som föreskrivs i artikel 9a i direktivet – och således har införlivats med den nationella rätten – tillerkänns nationella organ den behörighet som de uppenbarligen gick miste under det ovan angivna fjärde steget. Detta innebär inte med nödvändighet att någon av de befintliga bestämmelserna behöver undanröjas. Regeln att en tullavgift ska erläggas gäller fortfarande, liksom regeln att underlåtenhet att erlägga tullavgift leder till en påföljd. Detsamma gäller även påföljdernas initiala nivå, det vill säga innan de kunnat justeras, som anges i bilagan.

96.

Det som förändras är emellertid att de nationella organen under en övergångsperiod – innan lagstiftaren har infört ett nytt påföljdssystem som är förenligt med unionsrätten – som en konsekvens av att proportionalitetskravet har direkt effekt beträffande påföljder, är behöriga att besluta om en lindrigare påföljd med hänsyn till en begången överträdelses karaktär och omständigheterna i det enskilda fallet. Vid en sådan skönsmässig prövning ska de belopp, som anges i Bilaga 9 till regeringsdekret nr 410/2007, ses som maximibelopp, De påförda bötesbeloppen får i princip inte överstiga maximibeloppen men får i enskilda fall understiga dessa, om skäl härför föreligger med hänsyn till överträdelsens ringa svårighetsgrad och andra särskilda omständigheter.

97.

Jag föreslår på grund härav att proportionalitetskravet beträffande påföljder ska anses innebära krav på ”proportionella påföljder” men däremot inte ”inga påföljder över huvud taget”. I enlighet med vad som ovan redan har anförts, ( 51 ) kan direkt effekt även tillämpas på ett proportionellt sätt och därigenom i högsta grad skydda båda systemens integritet. Att med kirurgisk precision införliva en regel med det nationella rättssystemet för att detta omedelbart ska vara förenligt med unionsrätten och samtidigt hålla dörren öppen för de nationella lagstiftarna att i framtiden föreskriva annorlunda är kanske att föredra framför att utesluta möjligheten att tillämpa det nationella påföljdssystemet över huvud taget.

98.

En sista punkt bör behandlas som avslutning på detta avsnitt. Det är fast rättspraxis att ett direktiv, i sig och oberoende av huruvida det föreligger eller inte föreligger en lag angående dess införlivande med nationell rätt, inte kan leda till att ett straffrättsligt ansvar för de personer som handlar i strid med direktivet definieras eller skärps. ( 52 ) Vidare kan en direktivbestämmelse som har direkt effekt inte i sig leda till att en skyldighet åläggs en enskild person. ( 53 ) Den kan därför inte åberopas av en annan, vare sig offentlig eller privat, person till nackdel för den privata personen. Detta är ett av skälen till att domstolen har uttalat att en privat person inte har möjlighet att åberopa en bestämmelse i ett direktiv, vilken har direkt effekt, mot en annan privat person (horisontell direkt effekt) samt att inte heller en offentlig myndighet har möjlighet att åberopa en sådan bestämmelse mot en privat person (vertikal direkt effekt nedåt).

99.

Mot bakgrund av denna rättspraxis skulle det kanske kunna hävdas att direkt effekt genom substitution på det sätt, som har beskrivits ovan, innebär tillämpning av en inkorrekt överförd bestämmelse i ett direktiv (artikel 9a i direktiv 1999/62) till nackdel för enskilda personer. Denna bestämmelse i direktivet skulle således i själva verket tillämpas för att förvärra en enskild persons situation och på visst sätt ”rädda” den felande medlemsstaten.

100.

Enligt min mening är det nu aktuella målet av en annan karaktär. Ett argument av ovan angivet slag är för det första alltför långsökt. Det innebär att den tillämpning av påföljder, vilken är en konsekvens av direktivets företräde, helt och hållet måste frångås, medan proportionalitetskravet beträffande påföljder, vilket har direkt effekt, leder till att dessa påföljder i själva verket ”återinförs”. Såsom emellertid redan har beskrivits i punkt 92 ovan, ska en bedömning av huruvida det har inträtt en ”försämring” eller en ”förbättring” av den enskildes rättsliga ställning i själva verket göras mot en annan bakgrund. Bedömningen ska omfatta dels den nationellt föreskrivna skyldigheten att erlägga en tullavgift, dels – vid underlåtenhet att erlägga denna avgift – påförandet av de böter som föreskrivs i den nationella lagstiftningen med fullt belopp.

101.

Med en sådan måttstock är det slutliga resultatet alltid förmånligt för enskilda personer, som i själva verket gynnas av direktivet. Vid de mest flagranta fallen av avsiktlig överträdelse tillämpas nämligen samma påföljd och i de flesta fall en mildare påföljd än den, som skulle ha påförts enligt den med unionsrätten oförenliga nationella författningen.

102.

Det är, för det tredje, alltid en enskild person, i detta fall klaganden, som gentemot en medlemsstat, åberopar direktiv 1999/62 för att komma i åtnjutande av sina i direktivet föreskrivna rättigheter. Det kan vara på sin plats att återigen erinra om den exakta innebörden av den rättighet som garanteras i direktivet. Denna rättighet innebär att de i direktivet föreskrivna påföljderna ska vara proportionella. I direktivet sägs inte att inga påföljder får förekomma. Klagandens rättighet enligt artikel 9a i direktiv 1999/62 utgör inte en rättighet som innebär att ingen påföljd ska påföras utan en rättighet att inte drabbas av en oproportionell påföljd.

103.

Det skulle vara ganska egendomligt om en person, som åberopar en bestämmelse i ett direktiv vilket har direkt effekt skulle erhålla ett mera omfattande skydd än det som faktiskt garanteras i direktivet.

104.

Den sista frågeställningen avser ett problem som den hänskjutande domstolen har tagit upp i sin andra tolkningsfråga. Jag tolkar problemet på följande sätt. Enligt den nationella författningen är det inte möjligt för förvaltningsmyndigheter att anpassa påföljderna och ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. När ett sådant ärende kommer upp i förvaltningsdomstol, är domstolen enligt nationell rätt endast behörig att antingen undanröja förvaltningsmyndighetens beslut eller återförvisa ärendet till förvaltningsmyndigheten för ny handläggning, fastän denna myndighet uppenbart inte heller kan ändra den beslutade påföljden. Det är mot denna bakgrund som jag förstår den nationella domstolens fråga. Jag tolkar den på så sätt att den handlar om vem som ska säkerställa överensstämmelse med unionsrätten – den nationella förvaltningsmyndigheten och/eller den nationella domstolen?

105.

Det är fast rättspraxis att ”varje bestämmelse i en nationell rättsordning eller varje lagstiftnings-, förvaltnings- eller domstolspraxis som kan leda till att unionsrättens verkan försvagas, på grund av att den domstol som är behörig att tillämpa denna rätt förvägras möjligheten att vid tillämpningstillfället göra allt som erfordras för att bortse från nationella lagbestämmelser vilka eventuellt kan hindra de direkt tillämpliga unionsrättsliga bestämmelsernas fulla verkan, är oförenlig med de krav som följer av unionsrättens karaktär … [S]å … skulle vara fallet … även om det till följd därav uppkomna hindret mot unionsrättens fulla verkan endast var tillfälligt”. ( 54 )

106.

Domstolen har även slagit fast att skyldigheten att omedelbart tillämpa unionsrätten gäller på samma sätt för både nationella domstolar ( 55 ) och förvaltningsmyndigheter. ( 56 ) Dessa ska inom ramen för sin respektve behörighet och kompetens säkerställa att unionsbestämmelserna ges full verkan, utan att dessförinnan behöva begära eller avvakta att bestämmelsen i den nationella lagstiftningen dessförinnan har upphävts genom lagstiftning eller något annat konstitutionellt förfarande. ( 57 ) Att tillmäta unionsrättsliga bestämmelser full effekt innebär slutligen att samtliga principer för nationell tillämpning av unionsrätten ska iakttas, till exempel principerna om företräde, direkt effekt och konform tolkning.

107.

Det står således i praktiken helt klart att båda typerna av organ, såväl nationella domstolar som förvaltningsmyndigheter, är skyldiga att tillämpa unionsrätten på nationell nivå. Det finns förvisso vissa gränser. Inte ens en unionsrättslig bestämmelse med direkt effekt påverkar karaktären och innehållet i den behörighet som i allmänhet tillkommer domstolar och förvaltningsmyndigeter enligt det nationella rättssystemet. ( 58 ) En sådan bestämmelse inverkar emellertid på de specifika maktbefogenheter som enligt det nationella rättssystemet tillkommer nationella organ för att de ska kunna utföra vissa arbetsuppgifter. Medlemsstaterna är bland annat skyldiga att vid sina domstolar och förvaltningsmyndigheter tillhandahålla vissa typer av rättsmedel i syfte att garantera en omedelbar och enhetlig tillämpning av unionsrätten. ( 59 )

108.

En tillämpning härav på det nu aktuella målet innebär följande. Bestämmelsen i artikel 9a i direktiv 1999/62 om att påföljder ska vara proportionella har direkt effekt. Härav följer att nationella myndigheter, inom ramen för sin tillämpning av detta direktiv, är behöriga att anpassa påföljden i det enskilda fallet så att den är proportionell i förhållande till den begångna överträdelsens svårighetsgrad, utan att behöva vänta till dess att den nationella lagstiftningen ändras. Dessa myndigheter har enligt unionsrätten – närmare bestämt artikel 9a i direktiv 1999/62 – en direkt skyldighet att omedelbart iaktta sökandens rätt till en proportionell påföljd (och att inte besluta om en icke proportionell påföljd).

109.

Enligt principen om institutionell och processuell självständighet ankommer det på varje medlemsstat att, med beaktande av vad som här har anförts, bestämma vilka nationella organ som ska anförtros uppgiften att tillämpa proportionalitetskravet. Jag anser att det är vare sig tillrådligt eller lämpligt att domstolen går utöver allmän vägledning och beslutar om behörighetsfördelningen på nationell nivå.

110.

Jag vill emellertid tillägga två avslutande anmärkningar.

111.

För det första är förträde, direkt effekt och skyldigheten att göra en konform tolkning bindande för medlemsstaternas samtliga myndigheter av såväl domstols- som förvaltningskaraktär. Inom denna ram är det nationell lagstiftning som reglerar vilken specifik enhet som har till uppgift att kontrollera att dessa skyldigheter iakttas, förutsatt att någon gör det. Om en medlemsstat i praktiken önskar behålla regeln om att förvaltningsdomstolars prövning ska vara begränsad, måste den ge förvaltningsmyndigheterna behörighet att justera påföljderna. Om en medlemsstat i stället väljer att begränsa förvaltningsmyndigheternas behörighet, måste domstolarna få möjlighet att besluta om proportionella påföljder. En ”negativ kompetenkonflikt”, i vilken båda dessa typer av organ förvägras en sådan behörighet, skulle emellertid strida mot en effektiv verkställighet av unionsrätten.

112.

För det andra har unionsrätten på ett sätt redan uppställt hinder för alla sådana slags problem genom principen om att unionen ska baseras på lag och rätt. Det ankommer nämligen särskilt på de nationella domstolarna att säkerställa det rättsliga skydd som enskilda tillerkänns enligt unionsrätten och garantera att unionsbestämmelser ges full verkan. ( 60 ) Det avgörande kriteriet i det skyddssystem som föreskrivs i unionsrätten är – såväl i artikel 19.1 andra stycket FEU som i artikel 47.1 i stadgan – ett effektivt domstolsskydd. ( 61 ) Unionsrätten ger nationella domstolar befogenheter men ålägger dem samtidigt det yttersta ansvaret för att säkerställa att (unions)rätten iakttas på nationell nivå. Detta är det unionsrättsliga uppdraget i hela dess omfattning.

113.

Med hänsyn till vad jag ovan anfört föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som har ställts av Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Szombathely, Ungern) på följande sätt:

Artikel 9a i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer har direkt effekt såvitt avser kravet att straffpåföljder ska vara proportionella.

Det ankommer på varje medlemsstat att, i enlighet med principen om institutionell och processuell självständighet, bestämma vilket nationellt organ som ska anförtros tillämpningen av detta proportionalitetskrav. Om det saknas beslut härom, har de nationella domstolarna emellertid skyldighet att tillhandahålla det rättsliga skydd som enskilda åtnjuter enligt unionsrättens bestämmelser och att säkerställa att dessa regler har direkt effekt. I denna skyldighet ingår bland annat att säkerställa att de påföljder som utdöms i enskilda fall inte strider mot proportionalitetskravet i artikel 9a i direktiv 1999/62.