–

Europamur Alimentación SA, genom F. Bueno Sánchez, Procurador, och A. García Medina, abogado,

–

Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis, i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom S. Pardo Quintillán och G. Goddin, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (nedan kallat direktivet om otillbörliga affärsmetoder) (EUT L 149, 2005, s. 22).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Europamur Alimentación SA (nedan kallat Europamur) och Dirección General de Comercio y Protección del Consumidor de la Communidad Autónoma de la Región de Murcia (generaldirekoratet för handel och konsumentsskydd i den autonoma regionen Murcia, Spanien), tidigare Dirección General de Consumo, Comercio y Artesanía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (generaldirekoratet för konsumentfrågor, handel och hantverk i den autonoma regionen Murcia) (nedan kallad den regionala myndigheten), angående lagenligheten av en administrativ sanktion som Europamur ålagts på grund av en överträdelse av det förbud mot försäljning med förlust som föreskrivs i den spanska lagstiftningen om detaljhandel.

3

I skälen 6, 8 och 17 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder anges följande:

…

…

4

I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:

”Syftet med detta direktiv är att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen.”

5

I artikel 2 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

…”

6

Artikel 3.1 i samma direktiv har följande lydelse:

”Detta direktiv skall tillämpas på otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på det sätt som anges i artikel 5, före, under och efter en affärstransaktion som gäller en produkt.”

7

Artikel 4 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder har följande lydelse:

”Medlemsstaterna får inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för varor av anledningar som omfattas av det område som tillnärmas genom detta direktiv.”

8

Artikel 5 i direktivet, med rubriken ”Förbud mot otillbörliga affärsmetoder”, har följande lydelse:

”1.   Otillbörliga affärsmetoder skall vara förbjudna.

2.   En affärsmetod skall vara otillbörlig om den

…

4.   Affärsmetoder skall anses otillbörliga om de

5.   Bilaga I innehåller förteckningen över de affärsmetoder som under alla omständigheter skall betraktas som otillbörliga. Samma förteckning skall gälla i alla medlemsstater och får ändras endast genom en översyn av detta direktiv.”

9

Av skälen i Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista (lag 7/1996 om ordningen för detaljhandeln), av den 15 januari 1996 (BOE nr 15, av den 17 januari 1996, s. 1243), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad LOCM), framgår följande:

”Denna lag [syftar bland annat] till att korrigera den obalans som råder mellan stora och små kommersiella bolag och, framför allt, till att upprätthålla en fri och lojal konkurrens. Det behöver inte framhållas att den mest omedelbara och påtagliga verkan av en situation med fri och lojal konkurrens förverkligas genom en fortsatt förbättring av priser och kvalitet samt av övriga förutsättningar för erbjudanden och tjänster till allmänheten, vilket slutligen utgör de mest effektiva insatserna till förmån för konsumenterna.”

10

I punkterna 1 och 2 i artikel 14 LOCM, med rubriken ”Förbud mot försäljning med förlust”, föreskrivs följande:

”1.   Utan hinder av vad som anges i föregående artikel [i vilken principen om fri prissättning fastställs] får försäljning till allmänheten med förlust varken erbjudas eller genomföras i andra fall än de som anges i avsnitten IV [avseende försäljning vid realisation] och V [avseende utförsäljning] i kapitel II i denna lag, såvida inte den som genomför försäljningen har som mål att kunna erbjuda de priser som tillämpas av en eller flera konkurrenter, vilka avsevärt kan påverka dess försäljning, eller det rör sig om varor med begränsad hållbarhet vilkas sista förbrukningsdag är nära förestående.

Bestämmelserna i lagen om illojal konkurrens ska under alla omständigheter iakttas.

2.   Det ska med avseende på föregående punkt anses föreligga försäljning med förlust, när det pris som tillämpas för en vara understiger varans förvärvspris enligt faktura, med avdrag i förhållande till de rabatter som anges i fakturan, eller priset vid återlämnande, eller den faktiska produktionskostnaden om varan skulle ha tillverkats av näringsidkaren själv, efter det att dessa belopp höjts med de andelar av indirekta skatter som tagits ut på transaktionen.”

11

Förbudet mot försäljning med förlust ska enligt LOCM:s sjätte tilläggsbestämmelse, som infördes i lagen år 1999, även tillämpas ”på företag, oavsett rättslig form, som bedriver grossisthandel”.

12

LOCM har genomförts av den autonoma regionen Murcia genom Ley 11/2006 sobre Régimen del Comercio Minorista de la Región de Murcia (lag 11/2006 om detaljhandeln i regionen Murcia), av den 22 december 2006 (BORM nr 2, av den 3 januari 2007, s. 141) (nedan kallad den regionala lagen 11/2006). I artikel 54 i sistnämnda lag föreskrivs böter på 3001 euro–15 000 euro för allvarliga överträdelser. För att fastställa om det föreligger en ”allvarlig överträdelse” hänvisas i nämnda lag till LOCM, där det i artikel 65.1 c anges att försäljning med förlust betraktas som en allvarlig överträdelse. I artikel 55 i den regionala lagen 11/2006 anges kriterier för beräkningen av sanktionens storlek, däribland den allvarliga skada ”som konsumenternas intressen orsakats”.

13

Ingressen till Ley 3/1991 de Competencia Desleal (lag 3/1991 om illojal konkurrens), av den 10 januari 1991 (BOE nr 10, av den 11 januari 1991, s. 959) (nedan kallad LCD), har följande lydelse:

”Genom [denna lag] iakttas … behovet av att anpassa konkurrenslagstiftningen till de värden som kommer till uttryck i de ekonomiska bestämmelserna i Spaniens konstitution. Enligt Spaniens konstitution från år 1978 bygger Spaniens ekonomiska system på principen om näringsfrihet, och följaktligen, på institutionell nivå, på principen om fri konkurrens. Av detta följer att lagstiftaren är skyldig att införa de mekanismer som hindrar att en sådan princip kan åsidosättas genom otillbörligt handlande som, i förekommande fall, kan rubba marknadens funktion med avseende på konkurrensen.

Detta konstitutionella krav kompletteras och förstärks av det behov som följer av principen om skydd av konsumenten, såsom den svagare parten i de typiska förhållandena på marknaden, vilken princip stadfästs i artikel 51 i konstitutionen.

Denna nya infallsvinkel i denna fråga, som i allmänhet varit okänd i spansk traditionell rätt om illojal konkurrens, har utgjort ett tillkommande och högst betydande incitament för utvecklingen av den nya lagstiftningen.”

14

I artikel 17 LCD, med rubriken ”Försäljning med förlust”, anges följande:

”1.   Det råder fri prissättning, såvida inte annat följer av lag eller förordning.

2.   Försäljning som understiger kostnaden eller priset för förvärv ska emellertid anses vara otillbörlig i följande fall, nämligen

15

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder införlivades med spansk rätt genom Ley 29/2009 por la que se modifica el Régimen Legal de la Competencia Desleal y de la Publicidad para la Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios (lag 29/2009 om ändring av bestämmelserna om illojal konkurrens och om reklam i syfte att förbättra skyddet för konsumenter och användare), av den 30 december 2009 (BOE nr 315, av den 31 december 2009, s. 112039 (nedan kallad lag 29/2009).

16

Genom lag 29/2009 ändrades bland annat LOCM och LCD, dock inte de bestämmelser i dessa lagar som nämns ovan i punkterna 9–12 respektive 13 och 14.

17

Genom lag 29/2009 lades en punkt 3 till i artikel 18 LOCM enligt vilken säljfrämjande åtgärder ”ska anses vara otillbörliga om sådana omständigheter som anges i artikel 5 [LCD] föreligger”.

18

Lag 29/2009 innebar en ändring dels av artikel 4 LCD, på så sätt att denna innehåller kriterierna för att en affärsmetod ska anses vara ”otillbörlig”, såsom dessa kriterier har angetts i artikel 5 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder, dels av artiklarna 5 och 7 LCD, vilkas lydelse numera motsvarar lydelsen av artiklarna 6 respektive 7 i nämnda direktiv.

19

Europamur är ett grossistföretag som säljer hushållsprodukter och livsmedel till snabbköp och kvartersbutiker som direkt påverkas av konkurrensen från stora snabbköpskedjor. Eftersom Europamur är integrerad i en inköpscentral kan det erbjuda sina kunder, som är småhandlare, varor till konkurrenskraftiga priser som medför att dessa kunder kan utmana nämnda kedjor.

20

Genom beslut av den 23 februari 2015 ålade den regionala myndigheten Europamur böter med 3001 euro för överträdelse av förbudet i artikel 14 LOCM, eftersom det hade sålt vissa av sina handelsvaror med förlust.

21

Den regionala myndigheten grundade sitt beslut på skäl som bland annat avser konsumentskydd. Den angav således att rabatterna ”inte får motverka uppkomsten av ett korrekt samtycke vid ingående av avtal till skada för konsumenter och användare i fråga om en korrekt prisnivå som tillämpas av en viss företagare eller ett visst företag”. Myndigheten beaktade därefter ”överträdelsens sociala följder, som påverkar alla näringsidkare och konsumenter i regionen Murcia … eftersom lagöverträdaren försöker uppnå flera mål, däribland det som består i att skapa erbjudanden som verkar som lockbeten för sådana varor som de aktuella varorna, i syfte att locka konsumenterna att köpa varor eller tjänster av samma företag samt med den dolda avsikten att avskräcka eller stöta bort konkurrenter”. Vid fastställandet av sanktionens storlek tog myndigheten slutligen hänsyn till kriteriet ”den allvarliga skada som konsumenternas intressen orsakats”, som anges i artikel 55 i lag 11/2006. Den preciserade däremot inte på vilket sätt Europamurs beteende konkret hade skadat konsumenternas intressen, utan det förutsattes att försäljningen med förlust, i överensstämmelse med den mest förekommande tolkningen av artikel 14 LOCM, i sig kunde orsaka skada för konsumenter och användare.

22

Europamur överklagade nämnda beslut, i samband med vilket det bland annat gjorde gällande att det var nödvändigt att småhandlarna kunde anpassa sina priser till konkurrenternas priser, att de beviskrav som följer av artikel 17 LCD borde ha iakttagits i förhållande till Europamur och att det beteende för vilket böter ålagts inte innebar någon skada för konsumenterna. Europamur anförde även att de böter som ålagts strider mot unionsrätten, eftersom direktivet om otillbörliga affärsmetoder inte på ett tillräckligt sätt hade införlivats med den nationella rättsordningen genom lag 29/2009. Genom lagen gjordes nämligen ingen ändring av lydelsen av artikel 14 LOCM.

23

Den regionala myndigheten har bland annat gjort gällande dels att bestämmelserna om sanktioner i LOCM, som särskilt införts till skydd för konsumenternas intressen, är självständiga i förhållande till LCD, som snarare avser förhållandena mellan näringsidkare, varför förbudet i artikel 14 LOCM är tillämpligt, utan att de omständigheter som avses i artikel 17 LCD behöver föreligga, dels att de nationella bestämmelserna inte strider mot unionsbestämmelserna.

24

Mot denna bakgrund beslutade Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 4 de Murcia (Förvaltningsdomstol på provinsnivå nr 4 i Murcia, Spanien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

25

Den hänskjutande domstolen har ställt de två frågorna, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida direktivet om otillbörliga affärsmetoder ska tolkas på så sätt att det utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som innehåller ett allmänt förbud mot att varor utbjuds till försäljning med förlust eller säljs med förlust och som föreskriver skäl för undantag från förbudet som grundar sig på kriterier som inte anges i detta direktiv.

26

Den spanska regeringen och Europeiska kommissionen ifrågasätter att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning av den anledningen att de faktiska omständigheterna i det nationella målet inte omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Såsom framgår av artiklarna 2 och 3 i direktivet ska detsamma nämligen tillämpas på otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter. Direktivet ska följaktligen inte tillämpas på otillbörliga affärsmetoder som tillämpas mellan näringsidkare. I detta fall har försäljningen med förlust ägt rum mellan näringsidkare.

27

Den spanska regeringen och kommissionen har med detta argument ifrågasatt att domstolen är behörig att besvara de frågor som har ställts av den hänskjutande domstolen.

28

Det är visserligen riktigt, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 42 i förslaget till avgörande, att direktivet om otillbörliga affärsmetoder enbart ska tillämpas på metoder som direkt skadar konsumentens ekonomiska intressen, och således inte på transaktioner mellan näringsidkare. Det innebär emellertid inte att domstolen saknar behörighet att besvara de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt till den.

29

Domstolen har vid ett flertal tillfällen förklarat sig vara behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser i situationer i vilka de faktiska omständigheterna i det nationella målet inte omfattades av unionsrättens tillämpningsområde, men i vilka dessa bestämmelser hade gjorts tillämpliga genom nationell lagstiftning, vilken, för de lösningar som tillhandahölls för situationer som inte omfattades av unionsrätten, följde de lösningar som föreskrevs i denna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 2012, Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, punkt 45, och dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 53). I en sådan situation föreligger ett klart unionsintresse av att unionsbestämmelserna tolkas på ett enhetligt sätt, för att undvika skilda tolkningar i framtiden (dom av den 18 oktober 2012, Nolan, C‑583/10, EU:C:2012:638, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

30

Det framgår i förevarande fall av beslutet om hänskjutande att bestämmelserna i direktivet om otillbörliga affärsmetoder genom nationell lagstiftning har gjorts tillämpliga på situationer, såsom de som är aktuella i det nationella målet, som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.

31

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 46–51 i förslaget till avgörande, ska artikel 14 LOCM, som innebär förbud mot försäljning med förlust i detaljhandeln, nämligen anses som ett införlivande av direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Genom LOCM:s sjätte tilläggsbestämmelse utsträcks förbudet i artikel 14 LOCM dessutom till grossistföretag och det ska tillämpas på samma sätt på försäljning mellan grossistföretag och detaljhandlare som på försäljning mellan detaljhandlare och konsumenter. Detta innebär att den tolkning av direktivet om otillbörliga affärsmetoder som begärts av den hänskjutande domstolen har samma betydelse för båda slagen av försäljningar. Det framgår för övrigt av beslutet om hänskjutande att den sanktion som Europamur ålagts grundar sig på artikel 14 LOCM, som tolkningsfrågorna faktiskt avser.

32

Det föreligger följaktligen ett klart unionsintresse av att unionsbestämmelserna tolkas på ett enhetligt sätt, för att undvika skilda tolkningar i framtiden.

33

Av det ovan anförda följer att domstolen är behörig att besvara de frågor som har ställts.

34

Det ska vid besvarandet av frågan, såsom den har omformulerats i punkt 25 ovan, inledningsvis erinras om att EU-domstolen har slagit fast att direktivet om otillbörliga affärsmetoder ska tolkas så, att det utgör hinder för en nationell bestämmelse i vilken det föreskrivs ett allmänt förbud mot att utbjuda varor till försäljning med förlust eller att sälja varor med förlust, utan något krav på att det fastställs, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, huruvida den aktuella försäljningskampanjen är ”otillbörlig” mot bakgrund av de kriterier som anges i artiklarna 5–9 i direktivet och utan att tillerkänna de behöriga domstolarna ett utrymme för skönsmässig bedömning, på villkor att denna bestämmelse syftar till att skydda konsumenterna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 7 mars 2013, Euronics Belgium, C‑343/12, EU:C:2013:154, punkterna 30 och 31 och där angiven rättspraxis).

35

Vad först avser det syfte som eftersträvas med den nationella bestämmelse som är aktuell i det nationella målet, framgår det av skälen i LOCM att denna lag syftar till att skydda konsumenterna. Enligt den hänskjutande domstolen gör sig det eftersträvade syftet gällande även i en situation, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som avser försäljning mellan grossistföretag och småhandlare, eftersom sådan försäljning får återverkningar på konsumenten. En konsument som gör sina inköp hos småhandlare får närmare bestämt del av grupperingars beställningar hos ett grossistföretag, utan vilka detaljhandlarna skulle vara maktlösa i förhållande till stora kedjor och stormarknader som har en större inköpskapacitet.

36

Detta konstaterande vinner stöd av den regionala myndigheten sanktionsbeslut. Såsom framgår av punkt 21 ovan grundade den regionala myndigheten nämligen nämnda beslut och bötesbeloppet på skäl som bland annat avser konsumentskydd.

37

Det är för övrigt just med hänsyn till dessa syften med artikel 14 LOCM som den hänskjutande domstolen önskar att EU-domstolen ska tolka direktivet om otillbörliga affärsmetoder.

38

Vad därefter avser frågan huruvida det förbud mot försäljning med förlust som är aktuellt i det nationella målet har en allmän karaktär, i den mening som avses i rättspraxis, eller huruvida undantagen från förbudet gör det möjligt för de nationella domstolarna att fastställa, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, om den aktuella försäljningen med förlust är ”otillbörlig” mot bakgrund av de kriterier som anges i artiklarna 5–9 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder, ska det erinras om att artikel 5 i nämnda direktivet innehåller kriterier som gör det möjligt att fastställa under vilka omständigheter en affärsmetod ska anses vara otillbörlig och, således, förbjuden (beslut av den 7 mars 2013, Euronics Belgium, C‑343/12, EU:C:2013:154, punkt 25).

39

Domstolen har slagit fast att direktivet om otillbörliga affärsmetoder innebär en fullständig harmonisering av de bestämmelser om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter och att, såsom uttryckligen föreskrivs i artikel 4 i direktivet, medlemsstaterna således inte får anta bestämmelser som är mer restriktiva än de som anges i direktivet, även om detta sker i syfte att säkerställa en högre konsumentskyddsnivå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft, C‑304/08, EU:C:2010:12, punkt 41, och beslut av den 30 juni 2011, Wamo, C‑288/10, EU:C:2011:443, punkt 33).

40

I förevarande fall ska, för det första, försäljningen med förlust i sig, med tillämpning av den nationella bestämmelse som är aktuell i det nationella målet, anses utgöra en otillbörlig affärsmetod. Det ankommer härvidlag inte på de nationella domstolarna att fastställa, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, huruvida nämnda försäljning är otillbörlig mot bakgrund av de kriterier som anges i artiklarna 5–9 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Det är, för det andra, ostridigt att de båda undantagen från förbudet mot försäljning med förlust enligt artikel 14 LOCM grundar sig på kriterier som inte föreskrivs i direktivet.

41

Enligt den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 39 ovan gäller att medlemsstaterna, vid fastställande av andra kriterier än de som anges i artikel 5 i nämnda direktiv, inte får anta bestämmelser som är mer restriktiva än de som anges i samma direktiv.

42

Till de mer restriktiva förbjudna bestämmelserna hör även, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 62–64 i förslaget till avgörande, den som avser den omvända bevisbördan enligt artikel 14 LOCM. Eftersom försäljning med förlust inte ingår bland de metoder som avses i bilaga I till direktivet om otillbörliga affärsmetoder, måste åläggandet av en sanktion för överträdelse av förbudet mot en sådan försäljning med förlust föregås av en bedömning, mot bakgrund av sammanhanget i det enskilda fallet och med hänsyn till kriterierna i artiklarna 5–9 i direktivet, av huruvida nämnda försäljning är ”otillbörlig”, och kan inte grundas på en presumtion som det ankommer på näringsidkaren att bryta (se, analogt, dom av den 23 april 2009, VTB-VAB och Galatea, C‑261/07 och C‑299/07, EU:C:2009:244, punkt 65, avseende förbudet mot kombinationserbjudanden till konsumenter).

43

Mot denna bakgrund ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Direktivet om otillbörliga affärsmetoder ska tolkas på så sätt att det utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som innehåller ett allmänt förbud mot att varor utbjuds till försäljning med förlust eller säljs med förlust och som föreskriver skäl för undantag från förbudet som grundar sig på kriterier som inte anges i detta direktiv.

44

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder) ska tolkas på så sätt att det utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som innehåller ett allmänt förbud mot att varor utbjuds till försäljning med förlust eller säljs med förlust och som föreskriver skäl för undantag från förbudet som grundar sig på kriterier som inte anges i detta direktiv.