1. 

Alla djur är – som George Orwell uttryckte saken – jämlika. Frågan är emellertid huruvida djur som transporteras inom Europeiska unionen är jämlikare än andra.

2. 

Detta är ett sätt att beskriva vad som är i fråga inom ramen för den aktuella begäran om förhandsavgörande, som kommer från College van Beroep voor het Bedrijfsleven (förvaltningsdomstol i andra instans för handel och industri, Nederländerna).

3. 

Oavsett hur det ligger till med den saken, är det åtminstone välkänt att exportbidrag i samband med export av levande djur betalas ut endast om unionens djurskyddsregler iakttas under transporten. Målet vid den nationella domstolen rör giltigheten av ett beslut om återkrav av exportbidrag som hade beviljats med stöd av förordning (EU) nr 817/2010 ( 2 ) på grund av åsidosättande av förordning (EG) nr 1/2005 ( 3 ) efter det att en sändning nötkreatur hade lämnat unionen. ( 4 )

4. 

Ur rättslig synvinkel skulle det aktuella målet kunna ses som nästa steg efter domstolens dom i målet Zuchtvieh-Export ( 5 ) när det så att säga gäller huruvida det geografiska tillämpningsområdet för förordning nr 1/2005 omfattar den del av en transport som äger rum i tredjeländer. Till skillnad från det målet rör emellertid det här aktuella målet exportbidrag. Frågan är således inte primärt huruvida unionens regler om skydd av djur under transport är tillämpliga, utan snarare vilka krav unionen kan ställa på djurexportörer mot att den ger dem ekonomiskt stöd, både ”hemma” inom unionen och ”utomlands” i tredjeländer.

5. 

I det följande kommer jag att förklara varför det i det här aktuella sammanhanget saknar betydelse vilket geografiskt tillämpningsområde förordning nr 1/2005 har i sig och varför det, såvitt avser ansökningar om exportbidrag med stöd av förordning nr 817/2010 för export av levande nötkreatur, inte kan råda något tvivel om att de krav som följer av förordning nr 1/2005 är tillämpliga fram till den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination.

6.

Enligt artikel 1.1 i förordning nr 1/2005 (under artikelrubriken ”Räckvidd”) ska den förordningen ”tillämpas på transport av levande ryggradsdjur inom [unionen], inklusive de särskilda kontroller som behöriga tjänstemän skall genomföra av sändningar som ankommer till eller lämnar [unionens] tullområde”.

7.

I artikel 5.4 i förordning nr 1/2005 (under artikelrubriken ”Krav på planering av djurtransporten”) föreskrivs följande:

”Vid långa transporter[ ( 6 )] mellan medlemsstaterna eller med tredjeland av tama hästdjur, med undantag av registrerade hästdjur, och tamdjur av nötkreatur, får, getter och svin [nedan kallade, utom registrerade hästdjur, de inbegripna arterna] skall transportörer[ ( 7 )] och organisatörer[ ( 8 )] följa bestämmelserna om färdjournal enligt bilaga II.”

8.

I artikel 8.2 i förordning nr 1/2005 (under artikelrubriken ”Djurhållare”) stadgas följande:

”Djurhållarna[ ( 9 )] skall kontrollera alla djur som anländer till en omlastningsplats eller en bestämmelseort och fastställa om djuren är eller har varit föremål för lång transport mellan medlemsstaterna och med tredjeland. Vid långa transporter av [de inbegripna arterna utom registrerade hästdjur] skall djurhållare följa bestämmelserna om färdjournal enligt bilaga II.”

9.

I artikel 14.1 i förordning nr 1/2005 (under artikelrubriken ”Kontroller och andra åtgärder avseende färdjournalen som den behöriga myndigheten skall utföra före långa transporter”) anges följande:

”Före långa transporter mellan medlemsstaterna och med tredjeland av [de inbegripna arterna] skall den behöriga myndigheten på avsändningsorten

10.

I artikel 21 i förordning nr 1/2005 (under rubriken ”Kontroller vid utförselställen och gränskontrollstationer”) föreskrivs följande:

”1.   … när djur befinner sig på utförselställen[ ( 10 )] eller gränskontrollstationer, skall officiella veterinärer[ ( 11 )] i medlemsstaterna i fråga kontrollera att djuren transporteras i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och i synnerhet

2.   Vid långa transporter av [de inbegripna arterna] skall de officiella veterinärerna vid utförselställen och gränskontrollstationer utföra och journalföra de kontroller som anges i avsnitt 3, Bestämmelseort, i färdjournalen i bilaga II. Den behöriga myndigheten skall bevara uppgifterna om dessa kontroller och kontrollerna enligt punkt 1 under minst tre år räknat från den dag då kontrollerna utfördes …

3.   Om den behöriga myndigheten anser att djuren inte är i skick att fullfölja transporten skall dessa lastas ur, vattnas, utfodras och få vila.”

11.

I artikel 25 i förordning nr 1/2005 (med rubriken ”Påföljder”) föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall fastställa regler om påföljder som skall tillämpas vid överträdelser av bestämmelserna i denna förordning, och skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de genomförs. De föreskrivna påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande”.

12.

I bilaga II till förordning nr 1/2005 (med rubriken ”Färdjournal”) stadgas följande:

13.

Tillägget till bilaga II till förordning nr 1/2005 utgörs av ett antal avsnitt som vart och ett består av ett standardformulär. Avsnitt 3 består av ett formulär med rubriken ”Bestämmelseort”. Punkt 4 i nämnda formulär har rubriken ”Utförda kontroller” och innehåller en uppräkning av de kontroller som ska utföras av djurhållaren på bestämmelseorten eller den officiella veterinären. En av dessa kontroller (punkt 4.5) avser ”Färdjournal och begränsning av transporttider”. Avsnitt 4 består av en blankett med rubriken ”Transportörens rapport” som föraren ska fylla i under befordran. I denna rapport ska för varje etapp av den faktiska resvägen (vilo-, omlastnings- eller utförselställen) anges plats och adress, datum och tid för ankomst och avresa samt uppehållets längd och orsak, och dessutom ska det anges orsak till eventuell skillnad mellan faktisk och planerad resväg, andra anmärkningar och antal skadade och/eller döda djur under befordran samt orsaker till eventuella skador och dödsfall. Blanketten ska undertecknas av föraren eller förarna och av transportören.

14.

I artikel 1 i förordning nr 817/2010 (med rubriken ”Räckvidd”) föreskrivs följande:

”Utbetalningen av exportbidrag för levande nötkreatur … ska … endast ske på villkor att artiklarna 3–9 i [förordning nr 1/2005] och de däri nämnda bilagorna samt den här förordningen iakttas vid transporten av djuren till deras första lossningsplats i det tredjeland som är slutdestination.

…”

15.

I artikel 2.2 i förordning nr 817/2010 (under artikelrubriken ”Kontroller inom [unionens] tullområde”) stadgas följande:

”Den officiella veterinären vid utförselstället ska … för de djur för vilka exportdeklarationer godkänts kontrollera

Den officiella veterinär som utfört kontrollerna ska sammanställa en rapport enligt den förlaga som fastställs i bilaga I till denna förordning och ange om resultaten av de kontroller som utförts enligt första stycket givit tillfredsställande resultat eller inte.

Den veterinärmyndighet som ansvarar för utförselstället ska bevara denna rapport i minst tre år. En kopia av rapporten ska på begäran skickas till utbetalningsstället.”

16.

I artikel 3 i förordning nr 817/2010 (med rubriken ”Kontroller i tredjeland”) föreskrivs följande:

”1.   Efter det att djuren har lämnat [unionens] tullområde ska exportören se till att de blir föremål för kontroll

2.   Ett internationellt kontroll- och övervakningsorgan som har godkänts för det … ändamålet av en medlemsstat … eller ett officiellt organ i en medlemsstat ska ha ansvaret för att utföra de kontroller som anges [i] punkt 1.

…

En rapport över varje kontroll enligt punkt 1 ska upprättas efter förlagorna i bilagorna III och IV till denna förordning av den veterinär som har utfört kontrollen.”

17.

I artikel 4 i förordning nr 817/2010 (med rubriken ”Förfararande vid utbetalning av exportbidrag”) föreskrivs följande:

”1.   Exportören ska meddela den behöriga myndigheten i den medlemsstat där exportdeklarationen godkänns alla nödvändiga uppgifter om transporten senast när exportdeklarationen lämnas in. …

2.   Ansökan om utbetalning av exportbidrag … ska … åtföljas av

3.   Om de kontroller som avses i artikel 3.1 inte har kunnat genomföras på grund av omständigheter som inte beror på exportören får den behöriga myndigheten, på exportörens motiverade begäran, godkänna andra dokument som på ett tillfredsställande sätt bevisar för den behöriga myndigheten att [förordning nr 1/2005] har efterlevts.”

18.

I artikel 5.1 i förordning nr 817/2010 (under artikelrubriken ”Innehållen betalning av exportbidrag”) anges följande:

”Det totala exportbidraget per djur beräknat i enlighet med andra stycket ska inte betalas för

…

…”

19.

I artikel 7 i förordning nr 817/2010 (med rubriken ”Återkrävande av felaktigt utbetalda belopp”) stadgas att ”[o]m det efter betalning av bidraget kan fastställas att [förordning nr 1/2005] inte har efterlevts ska den aktuella delen av bidraget … anses ha betalats ut felaktigt och ska återkrävas …”.

20.

Bilaga IV till förordning nr 817/2010 består av en förlaga till den kontrollrapport som ska upprättas på den plats där den första lossningen sker i det tredjeland som är slutdestination. En av rutorna under rubriken ”Utförda kontroller” avser ”Uppgifter om genomförd färdplan”.

21.

Vion Livestock (nedan kallat Vion), ett nederländskt bolag som ägnar sig åt export av levande djur, lämnade den 9 september 2010 in en deklaration avseende export av 36 nötkreatur där Libanon angavs som destination. Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekreteraren för ekonomiska frågor, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren) betalade ut exportstöd till Vion avseende dessa nötkreatur.

22.

Samma dag lämnade djuren Woerden (Nederländerna) för transport till Beirut (Libanon). De anlände till Koper (Slovenien) den 10 september 2010 klockan 10.15. Där lastades de ur lastbilen och ombord på djurtransportfartyget MV ”Heidi H”, varefter de lämnade unionens territorium. Djuren anlände till den plats där de skulle lossas (Beirut) den 21 september 2010 och lossades där den 22 september 2010.

23.

I avsnitt 1 i färdjournalen (med rubriken ”Planering”) står Beirut som bestämmelseort, men i avsnitt 3 (med rubriken ”Bestämmelseort”) anges Koper och Slovenien som bestämmelseort respektive bestämmelsemedlemsstat. Även i avsnitt 4 i färdjournalen (med rubriken ”Transportörens rapport”) anges Koper som bestämmelseort. Avsnitt 4 i färdjournalen uppdaterades endast fram till Koper, inte fram till Beirut, och det finns ingen information i färdjournalen om djurens avresa från Koper, deras ankomst till Beirut eller deras lossning i Beirut. Dessutom står det i avsnitt 1 i färdjournalen att djuren skulle ha anlänt till Beirut den 16 september 2010.

24.

Den 12 oktober 2010 avgav Control Union Nederland – ett bolag som är specialiserat på att tillhandahålla oberoende inspektionstjänster – en deklaration där man angav att man på uppdrag av Vion hade utfört en inspektion på lossningsplatsen av de djur som hade transporterats med fartyget och att en oberoende veterinär hade utfört veterinärinspektionen. I deklarationen angavs att lossningsplatsen var Beirut, att lossningen och inspektionen hade ägt rum den 22 september 2010 och att bestämmelserna i förordning nr 1/2005 hade iakttagits. Deklarationen åtföljdes av en rapport, daterad den 22 september 2010 och undertecknad av en veterinär i Beirut, om den kontroll som i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 817/2010 hade utförts på den plats där den första lossningen hade skett i det tredjeland som var slutdestination.

25.

I den rapporten angavs att den slutliga bestämmelseorten var Beirut och att uppgifterna om den genomförda färdplanen uppfyllde kraven enligt bestämmelserna i förordning nr 1/2005 och förordning nr 817/2010. Veterinären intygade att han hade utfört de nödvändiga kontroller som krävs enligt artikel 3.2 i förordning nr 817/2010 och att resultatet av dessa kontroller hade varit tillfredsställande. Dessutom innehöll rapporten följande kommentarer: ”Djuren anlände 100921 till lossningsbestämmelseorten och urlastades 100[9]22 i min närvaro och under mitt överinseende mellan klockan 11.15 och 13.30. Över 139 djur befanns vara i gott allmänt skick och gott allmäntillstånd”. ( 13 )

26.

Genom beslut av den 4 februari 2014 ålade statssekreteraren Vion att återbetala exportbidrag till ett belopp av 5292,92 euro jämte ett tillägg på 10 procent och ränta till ett belopp av 577,40 euro. Vion invände mot detta beslut, men statssekreteraren fann genom beslut av den 18 juni 2014 att invändningen saknade grund. Vion överklagade detta andra beslut till den hänskjutande domstolen.

27.

Parterna i det nationella målet är oense om huruvida Vion hade en skyldighet att föra färdjournal ända tills djuren lossades i Beirut. Den hänskjutande domstolen anser att en sådan skyldighet, i linje med vad statssekreteraren har gjort gällande, i allt väsentligt följer av domen Zuchtvieh-Export, men den anser också, i linje med vad Vion har hävdat, att ståndpunkten att någon sådan skyldighet inte föreligger får stöd av punkt 7 i bilaga II till förordning nr 1/2005, enligt vilken transportörerna i samband med export av djur till tredjeland ska överlämna färdjournalen till den officiella veterinären vid utförselstället.

28.

Om det inte förelåg någon sådan skyldighet, önskar den hänskjutande domstolen i alla händelser vinna klarhet i hur veterinären i Libanon skulle ha kunnat kontrollera att kraven enligt förordning nr 817/2010 var uppfyllda utan att ha tillgång till en färdjournal (färdplan) som hade uppdaterats även efter Koper. Därvidlag har den hänskjutande domstolen påpekat dels att den exakta tidpunkten för fartygets ankomst till hamnen i Beirut den 21 september 2010 inte anges vare sig i rapporten av den 22 september 2010 eller i färdjournalen, dels att djuren ursprungligen skulle ha anlänt den16 september 2010. Den hänskjutande domstolen har tillagt att den förmodar att transportören överlämnade färdjournalen till den officiella veterinären i Koper och att detta är det enda skälet till att den aktuella delen av färdjournalen inte uppdaterades fram till Beirut. På grund av osäkerhet om hur förordningarna nr 1/2005 och nr 817/2010 skulle tolkas, beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

29.

Skriftliga yttranden har inkommit från Vion, den nederländska regeringen, den ungerska regeringen och kommissionen. Vid den muntliga förhandlingen den 17 maj 2017 yttrade sig den nederländska regeringen och kommissionen.

30.

Den andra och den tredje frågan avser tolkningen av reglerna för exportbidrag i samband med export av djur enligt förordning nr 817/2010 i kombination med förordning nr 1/2005, medan den första frågan uteslutande avser förordning nr 1/2005.

31.

Det nationella målet rör, som kommissionen inledningsvis har framhållit i sitt yttrande, lagenligheten av ett beslut om återkrav av exportbidrag. Kommissionen anser att det av det skälet är tvivelaktigt huruvida den första frågan är relevant, och således huruvida den kan tas upp till prövning i sak, om den betraktas separat, varför kommissionen har föreslagit att den ska besvaras tillsammans med de båda andra frågorna.

32.

Vion har uttryckt liknande reservationer. Enligt dess uppfattning rör det nationella målet inte huruvida de materiella reglerna i förordning nr 1/2005 måste iakttas utanför unionens territorium för att exportbidrag ska kunna utbetalas, utan i stället vilka administrativa åtgärder som enligt den förordningen ska utföras i enlighet med färdjournalen.

33.

Jag håller med om ovanstående och önskar dessutom göra vissa påpekanden såvitt avser domen Zuchtvieh-Export, där domstolen slog fast att djurskyddskraven enligt förordning nr 1/2005 ska beaktas vid planeringen av en lång transport som börjar i unionen och slutar utanför dess territorium. Av dessa påpekanden kommer att framgå varför jag inte kan rekommendera domstolen att besvara den första tolkningsfrågan skild från den andra och den tredje frågan.

34.

Reglerna för djurtransporter i förordning nr 1/2005 är inte frivilliga. På den punkten skiljer sig den förordningen från förordning nr 817/2010, vars syfte bland annat är att ge djurtransportörerna incitament att iaktta djurskyddsreglerna genom att ge dem möjlighet att på frivillig väg erhålla ekonomiskt stöd i form av exportbidrag när de exporterar djur till tredjeländer. ( 14 ) Den som åsidosätter förordning nr 1/2005 kan med stöd av artikel 25 i denna åläggas påföljder som har fastställts i nationell lagstiftning. Det kan röra sig om påföljder av ekonomisk art (böter), om tillfälligt eller permanent återkallande av relevanta verksamhetstillstånd, om straffrättsliga påföljder enligt djurskyddslagstiftningen eller om andra tänkbara typer av påföljder. Detta är väsentligt för bedömningen av vad som är i fråga i det aktuella målet.

35.

Vidare ska det också noteras att domen Zuchtvieh-Export rörde den behöriga tyska myndighetens avslag på en ansökan om tullklarering för en sändning nötkreatur som skulle exporteras från Tyskland till Uzbekistan. Någon ansökan om exportbidrag hade inte lämnats in. ( 15 ) Därför kunde domstolen inte undgå att tolka förordning nr 1/2005 separat från annan lagstiftning. ( 16 )

36.

Till yttermera visso hade domstolen i målet Zuchtvieh-Export uppmanats att tolka artikel 14.1 i förordning nr 1/2005. I den bestämmelsen slås uttryckligen fast en skyldighet för den behöriga myndigheten på avsändningsorten att, såvitt avser långa transporter mellan medlemsstater eller med tredjeland, före avsändningen kontrollera att den föreslagna färdjournal som organisatören har lämnat är realistisk och visar att bestämmelserna i den förordningen efterlevs. Om så inte är fallet, ska myndigheten ålägga organisatören att ändra planerna så att de överensstämmer med nämnda bestämmelser.

37.

Målet Zuchtvieh-Export rörde således väsentligen huruvida förordning nr 1/2005 i samband med förhandskontroll kunde vara tillämplig på den del av den planerade transporten enligt färdjournalen som var avsedd att äga rum i ett tredjeland. I den bemärkelsen är det inte uppenbart att det skulle strida mot territorialitetsprincipen att kräva att den planerade transporten ska leva upp till samtliga krav i förordningen.. Med en något provocerande formulering skulle man i själva verket kunna säga att den otvetydiga lydelsen av artikel 14.1 i förordning nr 1/2005 medförde att någon annan slutsats inte var tänkbar, oaktat vad som föreskrivs i artikel 1 i samma förordning. ( 17 )

38.

Det här aktuella nationella målet rör däremot efterhandskontroll i en situation där transporten redan har ägt rum. Det har gjorts gällande att kraven i förordning nr 1/2005 har åsidosatts, närmare bestämt under den del av transporten som skedde utanför unionens territorium. Om det eller de aktuella åsidosättandena kan styrkas, är de möjliga konsekvenserna mer långtgående än ett avslag på en ansökan om tullklarering: det kan bli fråga om påföljder i enlighet med artikel 25 i nämnda förordning.

39.

Åläggandet av påföljder avseende den del av en transport som sker utanför unionens gränser aktualiserar i själva verket inte endast frågan om det geografiska tillämpningsområdet för förordning nr 1/2005, utan även den besvärliga frågan om i vilken mån medlemsstaternas skyldighet att iaktta artikel 25 i förordning nr 1/2005 genom att eventuellt tillämpa (straffrättsliga) bestämmelser i syfte att bestraffa ett beteende som har ägt rum i ett tredjeland är förenlig med den omständigheten att det kan tänkas att detta beteende inte var straffbart i det landet. ( 18 )

40.

Den frågan får särskild betydelse när det gäller export av levande djur till tredjeländer. Såvitt avser sådan export hänvisas det nämligen i artikel 21.1 e i förordning nr 1/2005 till Europeiska konventionen om skydd av djur under internationella transporter. Med andra ord förefaller det göras åtskillnad i förordning nr 1/2005 mellan de (högre) djurskyddskrav som är tillämpliga vid transport inom unionen och de (lägre) krav som är tillämpliga i tredjeländer. Det har gjorts gällande – förhållandevis övertygande – att detta tyder på att transporten mellan utförselstället och platsen för den första urlastningen i det tredjeland som är slutligt bestämmelseland inte regleras av förordning nr 1/2005 utan av internationella avtal. ( 19 ) I alla händelser utesluter domen Zuchtvieh-Export inte att så kan vara fallet såvitt avser efterhandskontroller.

41.

Om domstolen under de rådande omständigheterna skulle behandla de frågor som jag har nämnt i de tre närmast föregående punkterna, skulle den som jag ser saken vara tvungen att göra detta i ett vakuum: i de yttranden som har inkommit till domstolen tas dessa aspekter inte upp över huvud taget. De parter som har ingett yttranden har i själva verket inte ens ägnat särskilt mycket uppmärksamhet vare sig åt det geografiska tillämpningsområdet för förordning nr 1/2005 i samband med efterhandskontroller eller åt möjligheten att djurskyddsnormerna kan skilja sig åt mellan unionen och tredjeländer. ( 20 )

42.

Mot den bakgrunden vill jag uppmana EU-domstolen att ta det säkra för det osäkra och begränsa sitt svar. EU-domstolen har inte informerats om att påföljder ålagda med stöd av artikel 25 i förordning nr 1/2005 är aktuella i det nationella målet, och det vore oklokt att anta att så är eller skulle kunna vara fallet. Om så faktiskt är fallet, står det naturligtvis i alla händelser den hänskjutande domstolen (eller någon annan behörig nationell domstol) fritt att hänskjuta ytterligare en fråga till EU-domstolen.

43.

Vidare har det inte undgått mig att den andra tolkningsfrågan innehåller mer eller mindre samma fundering som den första frågan, bortsett från en tillfogad koppling till ordningen för exportbidrag för djur. Eftersom jag föreslår att tolkningsfrågorna ska besvaras utifrån antagandet att ordningen för exportbidrag för djur är tillämplig, saknas det anledning att besvara den första frågan separat.

44.

Den hänskjutande domstolen har väsentligen ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida ett villkor för att erhålla exportbidrag med stöd av förordning nr 817/2010 är att transportören för färdjournal ända fram till den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination, eller huruvida villkoren för erhållande av sådant bidrag uppfylls genom att färdjournalen överlämnas till den officiella veterinären på utförselstället i unionen. Dessutom önskar den hänskjutande domstolen vinna klarhet i huruvida det, i en situation där transportören har överlämnat färdjournalen till den officiella veterinären på utförselplatsen i unionen och veterinären på den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination således inte kan kontrollera nämnda journal, är exportören som ska drabbas av konsekvenserna av att det inte är möjligt att styrka att kraven enligt förordning nr 1/2005 är uppfyllda.

45.

Reglerna i förordning nr 1/2005 är, som jag redan tidigare har haft anledning att framhålla, ( 21 ) inte att betrakta som föredömligt tydliga. Att så är fallet framgår också av det nationella målet. I själva verket framstår reglerna i förordning nr 1/2005 om färdjournalen – särskilt bilaga II till nämnda förordning – inte alltid som helt begripliga. ( 22 ) Detta är olyckligt, eftersom det även inverkar på tolkningen av förordning nr 817/2010 på grund av att det i denna hänvisas till förordning nr 1/2005.

46.

En i detta avseende belysande omständighet är att den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida begreppet ”färdjournal”, som har central betydelse i förordning nr 1/2005, motsvarar begreppet ”uppgifter om genomförd färdplan”, som används i bilagorna till förordning nr 817/2010. Den hänskjutande domstolen är benägen att tro att så är fallet, men den är inte helt säker.

47.

På just den punkten skingrar jag mer än gärna den hänskjutande domstolens tvivel. Det kan nämligen inte röra sig om två olika begrepp. Som den nederländska regeringen har påtalat, och som kommissionen slutligen vidgav vid den muntliga förhandlingen, är ”färdplan” (på engelska route plan, även om det står route plan records i bilagorna till förordning nr 817/2010) en tidigare benämning på ”färdjournal” (på engelska journey log) som förekommer i föregångaren till förordning nr 1/2005, nämligen direktiv 91/628/EEG. ( 23 ) Det är förståeligt att den äldre termen fortfarande användes i föregångaren till förordning nr 817/2010, nämligen förordning (EG) nr 639/2003, ( 24 ) eftersom förordning nr 639/2003 antogs före förordning nr 1/2005. Tyvärr förefaller kommissionen emellertid helt enkelt ha ”återanvänt” bilagorna till förordning nr 639/2003 när den utarbetade förordning nr 817/2010. Därigenom bevarade kommissionen en term som hade utmönstrats i förordning nr 1/2005. Detta är inte ägnat att inge förtroende för kvaliteten på lagstiftningsarbetet.

48.

Oavsett hur det förhåller sig med den saken, är min slutsats att termen ”färdplan” i förordning nr 817/2010, såvitt avser beviljande (eller återkallande) av exportbidrag med stöd av den förordningen, motsvarar termen ”färdjournal” såsom denna används i förordning nr 1/2005.

49.

Den första och den andra tolkningsfrågan rör båda – även om det hänvisas till olika bestämmelser i dem – huruvida det finns en skyldighet att föra färdjournal fram till den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination (i den andra frågan nämns dessutom återkrav av exportbidrag).

50.

Många av bestämmelserna i förordningarna nr 1/2005 och nr 817/2010 är förvisso tvetydiga, men åtminstone en sak görs fullständigt klar i förordning nr 817/2010: enligt artikel 1 i den förordningen ska utbetalning av exportbidrag ske ”endast … på villkor att artiklarna 3–9 i [förordning nr 1/2005] och de däri nämnda bilagorna samt [förordning nr 817/2010] iakttas vid transporten av djuren till deras första lossningsplats i det tredjeland som är slutdestination” (min kursivering). Av detta följer att även om man anser att förordning nr 1/2005 i sig är tillämplig endast inom unionen, blir verkan av artikel 1 i förordning nr 817/2010 – som den ungerska regeringen också har påpekat – att det geografiska tillämpningsområdet för vissa av bestämmelserna i förordning nr 1/2005 utvidgas till att även omfatta tredjeländer. ( 25 )

51.

Artiklarna 5.4 och 8.2 i förordning nr 1/2005 nämns båda i artikel 1 i förordning nr 817/2010, och i båda dessa bestämmelser hänvisas till bilaga II om färdjournalen. De regler som föreskrivs i den bilagan är således, inom ramen för ordningen för exportbidrag, tillämpliga även på tredjeländer – så långt råder det inte heller något tvivel. Däremot föreligger det oenighet om huruvida reglerna i bilaga II till förordning nr 1/2005 innebär ett krav på att transportören ska föra färdjournal även efter utförselstället i unionen.

52.

I synnerhet anser Vion, och får därvidlag stöd av den ungerska regeringen, att det följer av punkt 7 första stycket i bilaga II till förordning nr 1/2005 att det inte föreligger någon sådan skyldighet, eftersom transportören enligt nämnda bestämmelse ska överlämna färdjournalen till den officiella veterinären vid utförselstället. Vions tolkning av den aktuella bestämmelsen grundar sig således på att färdjournalen permanent överlämnas till den officiella veterinären vid utförselstället i unionen, så att transportören därefter inte längre har färdjournalen i sin besittning och således inte längre har något ansvar för den.

53.

Vions tolkning är inte långsökt. Den följer direkt av lydelsen av punkt 7 första stycket i bilaga II till förordning nr 1/2005. Däremot är denna tolkning problematisk i så måtto att den – som jag kommer att förklara nedan – inte framstår som särskilt rimlig just i fallet export med ansökan om exportbidrag. Jag betraktar denna punkt 7 som ännu ett typexempel på oklar lagstiftning. ( 26 ) Därför är det nödvändigt att se närmare på sammanhanget för och syftet med reglerna i bilaga II.

54.

För det första görs det i vissa av reglerna i bilaga II åtskillnad mellan transport inom unionen och export till tredjeländer. ( 27 ) I de fall där sådan åtskillnad inte uttryckligen görs, är det oklart huruvida denna avsaknad av åtskillnad är avsiktlig och vilka konsekvenser den medför.

55.

För det andra förefaller färdjournalen behandlas som en odelbar helhet i punkt 2 i bilaga II till förordning nr 1/2005. Där anges nämligen att färdjournalen ska bestå av avsnitten 1–5 och att ”[s]idorna i färdjournalen skall vara hopfästade”.

56.

För det tredje kan färdjournalen inte vara en fullständigt statisk handling. Avsnitt 3 är förvisso tänkt att ge en ögonblicksbild av djurens välbefinnande vid utförselstället, men avsnitt 4 ska under befordrans gång fyllas i med uppgifter som sammanställs av transportören (föraren). De kontroller av färdjournalen som krävs enligt avsnitt 3 förefaller inte kunna utföras utan tillgång till avsnitt 4.

57.

För det fjärde är även det andra stycket i punkt 7 i bilaga II till förordning nr 1/2005 tillämpligt på det nationella målet och således av intresse. Där anges att ”[f]ör export av levande nötkreatur[ ( 28 )] som omfattas av exportbidrag behöver avsnitt 3 i färdjournalen inte fyllas i om det enligt jordbrukslagstiftningen krävs en rapport”. Förordning nr 817/2010 är en typ av jordbrukslagstiftning ( 29 ) enligt vilken det krävs en rapport. ( 30 ) Vid första anblicken förefaller punkt 7 andra stycket i bilaga II således stödja Vions tolkning i så måtto att det i denna bestämmelse anges att det endast är avsnitt 3 i färdjournalen som inte behöver överlämnas till den officiella veterinären när det gäller export.

58.

En sådan tolkning skulle emellertid till att börja med innebära att man bortsåg från tanken bakom punkt 7 andra stycket i bilaga II till förordning nr 1/2005, som helt enkelt är att ta bort kravet på att transportören ska överlämna avsnitt 3 i färdjournalen till den officiella veterinären vid utförselstället i fall av export av levande nötkreatur som omfattas av exportbidrag. Enligt bilaga IV till förordning nr 817/2010 ska en kontroll därefter nämligen utföras på den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination. Att det enligt punkt 7 andra stycket inte är nödvändigt att överlämna avsnitt 3 i färdjournalen till den officiella veterinären kan ses som ett underförstått erkännande i förordning nr 1/2005 av att den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination utgör ”bestämmelseorten” i den mening som avses i avsnitt 3 i färdjournalen när det gäller export av levande nötkreatur som är föremål för ansökan om exportbidrag. I det avseendet torde det som gäller för avsnitt 3 i färdjournalen också gälla för bilaga IV till förordning nr 817/2010: de kontroller som enligt den bilagan ska utföras av ”uppgifterna om genomförd färdplan” – det vill säga färdjournalen – kan inte genomföras utan tillgång till avsnitt 4 i färdjournalen, som därvid också måste vara ifyllt fram till den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination. Mot denna bakgrund torde punkt 7 andra stycket snarare bekräfta ståndpunkten att färdjournal ska föras även efter utförselstället i unionen. Det vore nämligen orimligt att tolka bilaga IV till förordning nr 817/2010 så, att den uteslutande innebär ett krav på att veterinären vid den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination ska kontrollera att färdjournalen (möjligen med undantag av avsnitt 3) har överlämnats i vederbörlig ordning till den officiella veterinären vid utförselstället i unionen, i överensstämmelse med punkt 7 i bilaga II till förordning nr 1/2005. I själva verket torde veterinären i tredjelandet normalt inte ens ha någon direkt kännedom om detta.

59.

Vidare tyder den omständigheten att punkt 7 andra stycket i bilaga II ”avskiljer” ett av avsnitten i färdjournalen på att denna – i motsats till vad som anges i punkt 2 – i själva verket inte utgör någon odelbar helhet. Den motsvarande bestämmelsen i artikel 21.2 i förordning nr 1/2005 väcker också tvivel om färdjournalens odelbarhet. I normalsituationen (det vill säga framför allt vid export utan ansökan om exportbidrag) krävs det, vid långa transporter av de inbegripna arterna, enligt artikel 21.2 att den officiella veterinären vid utförselstället ska ”utföra och journalföra de kontroller som anges i avsnitt 3, Bestämmelseort, i färdjournalen i bilaga II”. Det anges inte i artikel 21.2 att den officiella veterinären behöver komma i permanent besittning av hela färdjournalen för att utföra de kontroller som räknas upp i avsnitt 3. I själva verket förefaller artikel 21.2 endast innebära ett krav på att transportören ska överlämna avsnitt 3 till den officiella veterinären. ( 31 ) Detta stöder närmast tanken på en ”funktionell” färdjournal, i linje med vad jag har antytt ovan i punkt 56.

60.

Att bilaga II till förordning nr 1/2005 är tvetydig bekräftas av punkt 3 e i den bilagan, som visserligen riktar sig till transportens organisatör men ålägger denne att ”se till att färdjournalen åtföljer djuren under befordran fram till bestämmelseorten eller, om det gäller export till ett tredjeland, minst fram till utförselstället” (min kursivering). Enligt punkt 8 i bilaga II ska vidare den transportör som avses i avsnitt 3 i färdjournalen (vars rubrik lyder ”Bestämmelseort”) behålla ”en kopia av den ifyllda färdjournalen” (min kursivering, ordet ”ifyllda” förekommer inte i den nederländska versionen av förordning nr 1/2005). Såvida inte punkt 8 i bilaga II tolkas så, att den inte omfattar den del av transporten som äger rum utanför unionen (vilket, som jag har angett ovan i punkt 54, inte kan uteslutas men inte heller kan förutsättas), förefaller det därför som om en kopia av färdjournalen ska hållas uppdaterad fram till den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination.

61.

För det femte är syftet med förordning nr 817/2010 kristallklart (i kontrast till de förvirrande och svårgenomträngliga reglerna i bilaga II till förordning nr 1/2005) nämligen att se till att djurskyddsnormerna efterlevs under hela exporten. ( 32 )

62.

Detta föranleder mig att göra bedömningen att den enda tolkning som är förenlig med det syfte som eftersträvas genom förordning nr 817/2010 är en tolkning som innebär att transportören ska föra färdjournal även efter utförselstället i unionen. Saknas det uppdaterad färdjournal, kan veterinären vid den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination helt enkelt inte förvissa sig om att djurskyddsreglerna har iakttagits under den del av transporten som har ägt rum utanför unionen. Då kan exportbidrag komma att utbetalas i fall där djurskyddsreglerna (exempelvis regler för transporttider och viloperioder) inte har iakttagits i samband med export, vilket skulle strida mot vad förordning nr 817/2010 är avsedd att åstadkomma. ( 33 )

63.

Slutligen noterar jag att domstolen har framhållit att de konkreta erfarenheterna av att bevilja exportbidrag med stöd av förordning nr 817/2010, varvid kontrollen av huruvida kraven enligt förordning nr 1/2005 har iakttagits under transporten utförs i efterhand, inte har visat att transporter av djur från unionen till tredjeländer på ett systematiskt sätt stöter på svårigheter såvitt avser iakttagandet av nämnda krav i tredjeländer. ( 34 ) Därmed förefaller domstolen väsentligen ha underkänt – åtminstone tills vidare – argument som grundar sig på praktiska svårigheter i samband med tillämpningen av förordning nr 817/2010 i tredjeländer.

64.

Med hänsyn tagen till det ovan anförda drar jag slutsatsen att artikel 1 i förordning nr 817/2010, jämförd med punkt 7 andra stycket i bilaga II till förordning nr 1/2005 och med artikel 3.2 i förordning nr 817/2010, ska tolkas så, att transportören av en sändning levande nötkreatur för vilka en ansökan om exportbidrag har lämnats in är skyldig att föra färdjournal fram till den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination. Underlåtenhet att fullgöra denna skyldighet får naturligtvis vissa konsekvenser för den exportör som har lämnat in ansökan, vilket jag kommer att diskutera i det följande.

65.

Mot bakgrund av det svaret anser jag det inte väsentligt att ta ställning till vissa synpunkter rörande faktiska omständigheter som har framförts av kommissionen ( 35 ) men inte återspeglas i begäran om förhandsavgörande. Därvidlag ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa och bedöma de faktiska omständigheter som den anser relevanta.

66.

Den hänskjutande domstolen önskar, som framgår av dess tredje fråga, även vinna klarhet i vem – exportören eller den myndighet som ansvarar för utbetalning av exportbidrag – som ska drabbas av konsekvenserna i en situation där transportören har överlämnat färdjournalen till den officiella veterinären på utförselstället i unionen och veterinären på den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination därför saknar möjlighet att utföra nödvändig kontroll på grundval av färdjournalen.

67.

I likhet med den nederländska regeringen anser jag att denna fråga kanske inte behöver besvaras. Den förefaller grunda sig på premissen att transportören saknar skyldighet att föra färdjournal fram till den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination, och som jag har angett ovan anser jag att en sådan skyldighet faktiskt föreligger.

68.

I alla händelser finns svaret att hämta i artikel 3 i förordning nr 817/2010. Enligt den bestämmelsen ska exportören se till att djuren kontrolleras på den plats där den första lossningen sker i det tredjeland som är slutdestination, varvid en extern kontrollenhet ska ha ansvaret för att utföra kontrollerna. Därvid ska denna enhet använda den blankettförlaga som finns fogad till nämnda förordning som bilaga IV (en förlaga som jag har nämnt ovan i punkt58). Enligt den blankettförlagan ska en veterinär utföra en kontroll av ”[u]ppgifter om genomförd färdplan” – vilket, som jag redan har påtalat ovan i punkterna 46–48, motsvarar färdjournalen i den mening som avses i förordning nr 1/2005. Därefter ska veterinären ange huruvida resultatet av kontrollen var tillfredsställande eller inte. I en fotnot förtydligas att termen ”tillfredsställande” innebär att ”kraven i [förordning nr 1/2005] och i [förordning nr 817/2010]” är uppfyllda.

69.

Artiklarna 1 och 5.1 c i förordning nr 817/2010 innebär att iakttagande av det förfarande som beskrivs i den föregående punkten, och i synnerhet ett tillfredsställande kontrollresultat, är en förutsättning för utbetalning av exportbidrag. Om veterinären på den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination saknar möjlighet att kontrollera uppgifterna om genomförd färdplan/färdjournal på grund av att han eller hon inte har fått ta del därav, har det ovannämnda förfarandet inte iakttagits.

70.

Såvitt avser bevisbördan har domstolen funnit att eftersom systemet med exportbidrag bygger på frivilliga deklarationer och eftersom exportören självständigt beslutar om att söka exportbidrag eller inte, ska denne själv tillhandahålla de upplysningar som är nödvändiga för att fastställa rätten till bidraget och beräkna bidragsbeloppet. Med tanke på att det rör sig om ett unionsrättsligt stödsystem, är beviljandet av det aktuella stödet med nödvändighet underställt villkoret att stödmottagaren ska uppfylla alla kriterier i fråga om redbarhet och tillförlitlighet. En exportör som deklarerar en produkt inom ramen för förfarandet för ansökan om exportbidrag anger därigenom underförstått att produkten uppfyller alla nödvändiga bidragsvillkor. Om deklarationen ifrågasätts av den behöriga myndigheten, ankommer det på exportören att i enlighet med bevisreglerna i den nationella rätten visa att dessa villkor faktiskt har uppfyllts. ( 36 )

71.

Närmare bestämt ankommer det på exportören att i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 817/2010 styrka att villkoren för beviljande av exportbidrag är uppfyllda. Noteras ska att exportören, för att erhålla exportbidraget, måste förse den behöriga myndigheten i den medlemsstat där deklarationen har godkänts med bevis för att artikel 1 i förordning nr 817/2010 och följaktligen bestämmelserna i förordning nr 1/2005 har iakttagits, genom att lägga fram de dokument som avses i artiklarna 2.3 och 3.2 i förordning nr 817/2010. Ett av dessa dokument är den rapport som ska upprättas, i enlighet med bilaga IV till förordning nr 817/2010, på den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination av den veterinär som har utfört kontrollen. ( 37 )

72.

Därvidlag är en situation där ett dokument helt saknas inte att likställa med en situation där trovärdigheten av innehållet i ett dokument har ifrågasatts. ( 38 ) I artikel 4.3 i förordning nr 817/2010 anges att det endast är i fall av force majeure som en behörig myndighet får godta andra dokument som bevis för att förordning nr 1/2005 har iakttagits. Den allmänna regeln är således att om ett dokument som krävs inte har lämnats in, kan det sökta exportbidraget inte betalas ut.

73.

Vion har inte gjort gällande force majeure (och skulle i alla händelser få svårt att vinna framgång med ett sådant argument). I stället har Vion i sitt yttrande hävdat att det följer av rättssäkerhetsprincipen att en rätt till exportbidrag kan utsläckas endast när en exportör har underlåtit att fullgöra en skyldighet som denne uppenbart kunde ha känt till.

74.

Det argumentet rör emellertid inte vem som ska ha bevisbördan i en situation där veterinären på den första lossningsplatsen i det tredjeland som är slutdestination saknar möjlighet att granska färdjournalen, vilket är ämnet för den hänskjutande domstolens tredje fråga. I stället förefaller detta argument avse huruvida det föreligger hinder för återkrav med stöd av artikel 7 i förordning nr 817/2010 på grund av att detta skulle strida mot principen om skydd för berättigade förväntningar, som är en allmän unionsrättslig princip, ( 39 ) under de omständigheter som är i fråga i det nationella målet, där exportbidragen har utbetalats i förskott. Av rättspraxis följer att principen om skydd för berättigade förväntningar inte med framgång kan åberopas mot en tydlig bestämmelse i en unionsrättsakt. ( 40 ) De aktuella bestämmelserna är långt ifrån tydliga men det innebär inte i sig att principen inte ska vara tillämplig. Eftersom den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har frågat huruvida skyddet för Vions berättigade förväntningar utgör hinder för återkrav av de berörda exportbidragen, kommer jag inte att diskutera den saken vidare, bortsett från att jag vill tillägga att det i slutändan rör sig om en fråga som det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

75.

Min slutsats är således att artikel 5.1 c jämförd med artiklarna 4.2 b och 3.2 i förordning nr 817/2010 ska tolkas så, att exportbidrag inte ska utbetalas i fall där en veterinär, i samband med de kontroller som enligt artikel 3 i den förordningen ska utföras i ett tredjeland, saknar möjlighet att kontrollera huruvida uppgifterna om genomförd färdplan är tillfredsställande, på grund av att transportören har överlämnat färdjournalen till den officiella veterinären i en medlemsstat vid utförselstället i unionen. Eventuella exportbidrag som har utbetalats i förskott för den berörda sändningen ska följaktligen återkrävas i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 817/2010. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att med beaktande av samtliga relevanta omständigheter meddela det slutliga avgörandet i återkravsfrågan.

76.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som i mål C‑383/16 har hänskjutits av College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Förvaltningsdomstol i andra instans för handel och industri, Nederländerna) enligt följande: