1.

Ska en nationell domstol ogiltigförklara ett felaktigt införlivande av ett direktiv med retroaktiv verkan, eller får den fastslå att de felaktiga bestämmelserna ska fortsätta att gälla tills lagstiftaren har rättat till felet (för framtiden)? Denna fråga har ställts till domstolen i förevarande mål.

2.

Till grund för begäran om förhandsavgörande ligger en talan om normprövning vid Frankrikes Conseil d‘Etat (högsta förvaltningsdomstolen) avseende frågan huruvida de franska genomförandebestämmelserna är förenliga med direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan ( *2 ) (nedan kallat SMB-direktivet; SMB står för strategisk miljöbedömning). I detta förfarande har Conseil d’Etat fastslagit att kraven i direktivet beträffande det självbestämmande som de myndigheter som ska rådfrågas vid en miljöbedömning åtnjuter inte har införlivats på rätt sätt. Conseil d’Etat vill nu förhindra att giltigheten av de planer och program som har antagits med tillämpning av dessa nationella bestämmelser som strider mot direktivet kan ifrågasättas.

3.

Conseil d’Etat har visserligen åberopat domen Inter‑Environnement Wallonie och Terre wallonne ( *3 ), som liksom begäran om förhandsavgörande avsåg SMB-direktivet och tillåter att sådana planer och program ska fortsätta att gälla under vissa villkor. Vid närmare betraktande finns det emellertid avsevärda skillnader.

4.

Den nämnda domen avsåg nämligen rättsverkan av åtgärder för genomförande av nitratdirektivet ( *4 ), vilka antogs i strid med de processuella kraven i SMB-direktivet. Förevarande mål avser däremot införlivandet av själva SMB-direktivet. Att bara tillämpa den tidigare domen är därför inte möjligt. I förevarande mål tas snarare mer allmänna frågor om rättsverkan av direktiv upp.

5.

Denna begäran om förhandsavgörande bildar utgångspunkt för en fin fingerövning på den klaviatur som unionens mångfacetterade lagstiftning utgör, en fingerövning som framkallar minnet av kända motiv vad gäller företräde, begäran om förhandsavgörande och följderna av förfarandefel. Man kan dock inte vänta sig att Conseil d’Etat uppskattar den melodi som blir resultatet.

6.

Såsom framgår av artikel 1 i SMB-direktivet är det huvudsakliga syftet med direktivet att (vissa) planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska bli föremål för en miljöbedömning, vilken ska företas under utarbetandet av planerna och därmed innan de antas. I direktivet uppställs minimiregler för utarbetande av en miljörapport, genomförande av samråd, beaktande av resultatet av miljöbedömningen och information om det beslut som fattas.

7.

Artikel 6.3 i SMB-direktivet avser samråd med berörda myndigheter:

”Medlemsstaterna skall utse de myndigheter med vilka samråd skall äga rum och som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av den miljöpåverkan som följer av genomförandet av planer och program.”

8.

I artikel L. 122-7 i miljölagen i dess lydelse enligt dekret nr 2012-616 av den 2 maj 2012 om utvärdering av vissa planer och handlingar som påverkar miljön föreskrivs följande:

”Den offentligrättsliga juridiska person som ansvarar för att utarbeta en plan eller en handling ska sända ett förslag till plan eller handling som utarbetats enligt artikel L 122-4 för yttrande till en statlig myndighet som är behörig i miljöfrågor, tillsammans med en miljörapport. ...”

9.

Association France Nature Environnement har yrkat att Conseil d’Etat ska ogiltigförklara dekret nr 2012-616.

10.

Conseil d’Etat har i detta förfarande för normprövning redan fastslagit att kraven enligt SMB-direktivet åsidosätts i domstolens tolkning. För vissa planer och program får nämligen en och samma myndighet behörighet att utarbeta och godkänna planerna och handlingarna och rådgivande behörighet i miljöfrågor. Det finns dock inga bestämmelser som säkerställer att en enhet med verkligt självbestämmande inom den myndigheten utövar den rådgivande behörigheten i miljöfrågor.

11.

Detta rättsläge är enligt Conseil d’Etat inte förenligt med artikel 6.3 i SMB-direktivet i EU-domstolens tolkning.

12.

Conseil d’Etat utgår från att den retroaktiva verkan av att det ifrågasatta dekretet delvis ogiltigförklaras skulle kunna innebära en risk för att många planer och program som därefter genomförts och alla åtgärder som har vidtagits med stöd av dessa planer och program kan ifrågasättas, eftersom det enligt fransk förvaltningsrätt är möjligt att utan tidsfrist göra gällande att rättsakter är rättsstridiga.

13.

Conseil d’Etat vill undvika ett sådant resultat och har därför hänskjutit följande frågor till domstolen:

14.

I förfarandet har Association France Nature Environnement, Republiken Frankrike och Europeiska kommissionen inkommit med skriftliga yttranden och deltagit i den muntliga förhandlingen den 24 februari 2016.

15.

Conseil d’Etat har visserligen till att börja med ställt frågan huruvida det är möjligt att tills vidare inte ogiltigförklara bestämmelser som har visat sig strida mot unionsrätten, men frågan avser faktiskt inte bestämmelserna som sådana, utan upprätthållande av deras rättsverkningar i förhållande till unionsrätten, vilken är tillämplig i första hand. Detta avses uttryckligen med den andra frågan.

16.

Jag ska därför först undersöka vilka rättsverkningar det är frågan om (se avsnitt A) innan jag förklarar att det inte skulle vara förenligt med domstolens fasta praxis att låta dessa rättsverkningar bestå (se avsnitt B). Avslutningsvis ska jag undersöka hur det problem som har gett Conseil d’Etat anledning att begära ett förhandsavgörande ska hanteras. Det är bara i detta sammanhang som den fråga uppkommer som Conseil d’Etat har ställt, det vill säga huruvida ett förhandsavgörande ska begäras från domstolen (se avsnitt C).

17.

Conseil d’Etat vill tills vidare låta rättsverkningarna av artikel L. 122-7 i miljölagen bestå. Där föreskrivs att den myndighet som har ansvar för att utarbeta en plan eller en handling ska översända den plan eller handling som har utarbetats i enlighet med artikel L. 122-4 till en statlig administrativ myndighet som är behörig i miljöfrågor tillsammans med miljörapporten för yttrande. Bestämmelsen motsvarar i stort sett ordalydelsen i artikel 6.3 i SMB-direktivet.

18.

Domstolen har emellertid fastslagit att den myndighet som utarbetar eller antar en plan eller ett program visserligen också (själv) får rådfrågas om åtgärden i enlighet med artikel 6.3. Det ska emellertid göras en uppdelning i funktionshänseende inom den myndighet som i normala fall är ansvarig för samråd i miljöfrågor på så sätt att en administrativ enhet inom denna myndighet (som ska rådfrågas) tilldelas ett verkligt självbestämmande. ( *5 )

19.

Conseil d’Etat har därför kommit fram till att artikel L. 122-7 i miljölagen inte är förenlig med artikel 6.3 i SMB-direktivet i den mån denna bestämmelse inte ger de myndigheter som rådfrågas internt inom ramen för en miljöbedömning av planer eller program tillräckligt självbestämmande. Conseil d’Etat vill ändå låta rättsverkningarna av bestämmelsen bestå tills en ny bestämmelse som är förenlig med SMB‑direktivet har antagits.

20.

Det är visserligen tänkbart att man tillfälligt fortsätter att tillämpa dessa procedurregler när nya planer eller program bedöms, men detta är bara av mindre praktiskt intresse. Det skulle förmodligen också ligga nära till hands att uppskjuta bedömningarna tills de ifrågavarande myndigheternas självbestämmande är tillräckligt säkerställt.

21.

Conseil d’Etat vill i stället i första hand få klarhet beträffande redan antagna planer och program för vilka miljöbedömningen inte innefattat samråd med myndigheter med tillräckligt självbestämmande. Conseil d’Etat befarar att sådana planers eller programs fortbestånd hotas på grund av avsaknaden av självbestämmande.

22.

Denna risk kan finnas både om direkt talan väcks avseende planen eller programmet i fråga eller om en invändning om rättsstridighet görs. Den senare typen av talan kan väckas inom ramen för talan mot myndighetsbeslut som stöder sig på planen eller programmet. Sådana invändningar om rättsstridighet omfattas enligt Conseil d’Etat inte av några begränsningar i tiden enligt fransk rätt, varför planers eller programs fortbestånd ( *6 ) inte utgör hinder för sådana invändningar.

23.

Man skulle till exempel kunna tänka sig att en plan av miljöskäl förbjuder byggnation på vissa ytor. Om en ansökan om byggnadstillstånd avslås av denna anledning skulle sökanden inom ramen för en efterföljande ansökan kunna invända att planen var behäftad med felaktig rättstillämpning, eftersom de enheter inom myndigheten med vilka samråd hölls innan planen antogs inte hade tillräckligt självbestämmande. Om planen utgjorde det enda hindret för byggnadstillstånd skulle man därför kunna tänka sig att tillstånd skulle ges för byggnadsprojektet.

24.

Det är emellertid också tänkbart att miljöorganisationer ifrågasätter projekt som uppfyller kraven för en sådan plan eller ett sådant program och anför att strängare skyddsbestämmelser skulle ha ingått i planen eller programmet, om enheterna för samråd inom myndigheterna hade haft tillräckligt självbestämmande.

25.

Vilken framgång organisationen skulle ha med ett sådant argument skulle till att börja med bero på den nationella lagstiftningen, eftersom SMB-direktivet visserligen kräver självbestämmande för samrådsmyndigheterna ( *7 ) men följderna av otillräckligt självbestämmande inte regleras uttryckligen. ( *8 )

26.

Reglerna för att åberopa det självbestämmande som i unionsrätten föreskrivs för samrådsmyndigheten får emellertid varken vara mindre förmånliga än de som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). ( *9 ) Enligt effektivitetsprincipen ska domstolar vid vilka en sådan talan har väckts också vidta åtgärder, med stöd av nationell rätt, för inhibition eller ogiltigförklaring av en plan eller ett program som har antagits i strid med skyldigheten att genomföra en miljöbedömning enligt SMB-direktivet. ( *10 )

27.

Frågan är emellertid om rättspraxis beträffande förfarandefel är relevant när MKB-direktivet ( *11 ) tillämpas.

28.

Enligt MKB-direktivet är det inte nödvändigt att ogiltigförklara det överklagade beslutet, om domstolen utan att ålägga bevisbördan har möjlighet att i förekommande fall mot bakgrund av den bevisning som projektutvecklaren eller berörda myndigheter anfört, och mera allmänt mot bakgrund av samtliga de handlingar i målet som den har tillhandahållits, slå fast att det överklagade beslutet inte skulle ha fått ett annat innehåll utan det förfarandefel som gjorts gällande. ( *12 ) Vid bedömningen ska den berörda domstolen dessutom bland annat beakta hur allvarligt förfarandefel det är fråga om. ( *13 )

29.

Det behöver emellertid undersökas ytterligare huruvida dessa tankar om individuella tillstånd i den mening som avses i MKB-direktivet överhuvudtaget kan tillämpas på planer och program som med nödvändighet är mer generella och där det naturligtvis finns större utrymme för utformningen, som kan påverkas genom samråd. I förevarande mål bör det inte föras ett abstrakt resonemang om detta, utan det ska diskuteras utifrån konkreta förfaranden beträffande enskilda planer eller program som belyser de frågor som faktiskt uppkommer.

30.

Conseil d’Etat har följaktligen rätt i sina farhågor om att otillräckligt självbestämmande för de myndigheter med vilka samråd hålls i samband med en miljöprövning i enlighet med SMB-direktivet kan medföra att de berörda planernas och programmens fortbestånd kan ifrågasättas.

31.

Av detta framgår att syftet med begäran om förhandsavgörande är att få klarhet i huruvida Conseil d’Etat kan upprätthålla rättsverkningarna av de franska genomförandebestämmelser som strider mot artikel 6.3 i SMB-direktivet. Det ska därmed uteslutas att de planer och program som har antagits med tillämpning av genomförandebestämmelserna ifrågasätts på grund av att de inte är förenliga med unionsrätten.

32.

Frågan vilken rättsverkan de nationella bestämmelser har som inte är förenliga med unionsrätten har emellertid i stor utsträckning klargjorts tidigare. Den nationella domstolen ska nämligen – inom ramen för sin behörighet – tillämpa unionsbestämmelserna och säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan genom att underlåta att tillämpa varje nationell bestämmelse som skulle ha föranlett den nationella domstolen att avgöra målet på ett sätt som strider mot direktivet. ( *14 ) Här kommer unionsrättens företräde till uttryck. ( *15 )

33.

Conseil d’Etat vill följaktligen få klarhet i huruvida det är möjligt att tillfälligt uppskjuta rättsverkan av kravet på att säkerställa tillräckligt självbestämmande för samrådsmyndigheten till fördel för de franska bestämmelserna, vilka inte föreskriver ett sådant självbestämmande.

34.

I detta avseende gäller att endast domstolen, ( *16 ) i undantagsfall och med tillämpning av en i gemenskapens rättsordning ingående allmän rättssäkerhetsprincip, om nödvändigt kan begränsa de berördas möjlighet att åberopa en bestämmelse som den har tolkat, i syfte att ifrågasätta rättsförhållanden som har etablerats i god tro. ( *17 ) Om nationella domstolar hade befogenhet att ge nationella bestämmelser företräde framför unionsrättsliga bestämmelser som utgör hinder skulle unionsrättens enhetlighet äventyras, om än bara tillfälligt.

35.

Domstolen kan likaså bara göra en sådan begränsning i själva den dom varigenom den begärda tolkningen meddelas. ( *18 ) Genom denna princip säkerställs att medlemsstaterna och enskilda behandlas lika i förhållande till unionsrätten, och därigenom uppfylls de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen. ( *19 )

36.

För det förhandsavgörande som Conseil d’Etat har begärt är den tolkning som domstolen gjorde i domen Seaport (NI) m.fl. av intresse. Domstolen begränsade emellertid inte rättsverkningarna av denna dom. En begränsning i tiden av rättsverkningarna av domen är därför nu inte längre möjlig.

37.

Domen Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne motiverar inte något ytterligare undantag från unionsrättens företräde. Det talas där visserligen om att vissa rättsverkningar av en ogiltigförklarad nationell rättsakt ska bestå, ( *20 ) men uttalandet avser inte en rättsakt som strider mot unionsrätten, utan en rättsakt som antagits i strid med de unionsrättsliga bestämmelserna för förfarandet. ( *21 )

38.

Det är följaktligen inte möjligt att låta rättsverkningarna av nationella genomförandebestämmelser bestå på ett sådant sätt att en hänvisning till artikel 6.3 i SMB-direktivet så som domstolen tolkade den i domen Seaport (NI) m.fl. skulle vara utesluten när det gäller planer eller program som har antagits i strid med denna bestämmelse.

39.

Begäran om förhandsavgörande kan också förstås så, att Conseil d’Etat vill få klarhet i huruvida denna redan idag, i samband med avgörandet av frågan huruvida de franska bestämmelserna om införlivande av SMB-direktivet är förenliga med unionsrätten, kan besluta att låta berörda planer och program bestå och huruvida ett förhandsavgörande från domstolen ska begäras för detta.

40.

Domen Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne skulle kunna ge stöd för detta. Enligt denna kan det undantagsvis tillåtas att den nationella domstolen tillämpar den nationella bestämmelse som ger den instansen behörighet att förordna att vissa rättsverkningar av en nationell rättsakt som ogiltigförklarats ska bestå. Detta gäller under förutsättning att

41.

I detta avseende uppkommer två frågor. Det ska å ena sidan klarläggas huruvida beslut kan fattas generellt om sådant upprätthållande för alla berörda planer och program eller – vilket Republiken Frankrike har föreslagit – åtminstone för vissa kategorier av planer eller program (se punkt 2). Å andra sidan ska det undersökas om det krävs ett förhandsavgörande av domstolen för detta (se punkt 3). Jag ska dock först gå in på frågan huruvida en begäran som förhandsavgörande som förstås på detta sätt kan tas upp till prövning.

42.

Om man förstår begäran om förhandsavgörande på detta sätt uppkommer till att börja med frågan huruvida det skulle vara nödvändigt för utgången i det nationella målet att frågan besvaras, alltså huruvida den skulle kunna tas upp till prövning om den förstås så. Conseil d’Etat har nämligen inte att behandla ett förfarande som direkt avser giltigheten av planer eller program som har antagits i strid med artikel 6.3 i SMB-direktivet.

43.

Conseil d’Etat har förvisso förklarat att vissa planer och program kan ifrågasättas om det fastslås att de franska genomförandebestämmelserna inte är förenliga med artikel 6.3 i SMB‑direktivet. Det är därför inte uppenbart att Conseil d’Etat inte kan yttra sig beträffande följderna för de berörda planerna och programmen i sitt avgörande.

44.

Man kan följaktligen också i detta fall förmoda att tolkningsfrågorna är relevanta ( *23 ) och att de båda delfrågorna som jag har behandlat ovan kan tas upp till prövning.

45.

Kommissionen har helt riktigt anfört att domstolen tidigare i samband med MKB-direktivet inte har velat åtgärda godkännanden generellt vilka har utfärdats i strid med de processuella kraven. ( *24 ) De kriterier som utvecklades i domen Environnement Wallonie och Terre wallonne för planer och program går i samma riktning. Enligt denna är det nämligen bara undantagsvis tillåtet att låta rättsverkningarna av enskilda rättsakter bestå. ( *25 ) Och åtminstone tre av de i domen anförda fyra villkoren avser en bedömning av denna enskilda rättsakt och av följderna av att denna ogiltigförklaras.

46.

Det ska enligt det andra villkoret till exempel undersökas huruvida det är nödvändigt att en domstol låter rättsakten bestå, eller huruvida en efterföljande rättsakt som har antagits i ett korrekt förfarande redan innehåller tillräckliga bestämmelser. ( *26 ) Det ska i detta sammanhang påpekas att förfarandefelet i samband med att planer eller program antagits inte skulle kunna kompenseras genom en korrigering i efterhand av det felaktiga införlivandet av SMB-direktivet. Tillräckligt självbestämmande för samrådsmyndigheten kan nämligen inte upprättas i efterhand. Endast planer och program som har antagits i efterhand i ett korrekt förfarande och som ersätter åtgärder som har antagits med felaktig rättstillämpning har betydelse för detta villkor.

47.

Det tredje villkoret avser de speciella nackdelar det skulle innebära för miljön om rättsakten ogiltigförklarades. ( *27 ) För att det fjärde villkoret ska vara uppfyllt ska det göras en bedömning av hur lång tid det skulle ta att ersätta åtgärden med en ny i ett korrekt förfarande. ( *28 ) De båda frågorna kan bara bedömas med avseende på enskilda planer eller program.

48.

Det är således bara möjligt i enskilda fall att avgöra huruvida planer eller program som har antagits i strid med förfaranderättsliga villkor i SMB-direktivet ska bestå tillfälligt.

49.

De tre villkoren i domen Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne som hittills har behandlats är inte beroende av tolkningen av unionsrätten, utan av de faktiska omständigheterna och innehållet i respektive åtgärd. De kan därför i regel prövas av de nationella domstolarna utan att en begäran om förhandsavgörande är nödvändig.

50.

För EU-domstolens första villkor att rättsakten i fråga ska utgöra ett korrekt införlivande av nitratdirektivet ( *29 ) gäller detta i synnerhet vid en första anblick.

51.

Det uppstår emellertid problem, eftersom Conseil d’Etat också bedömer planer och program genom vilka inte nitratdirektivet införlivas. Därför uppkommer frågan huruvida nationella domstolar också kan låta åtgärder med andra syften bestå.

52.

Såsom jag tidigare förklarat i mitt förslag till avgörande i målet Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne kan det oberoende av införlivandet av nitratdirektivet finnas goda skäl för att låta en plan eller ett program bestå trots att åtgärden har antagits i strid med SMB‑direktivet. Om en sådan åtgärd återkallades skulle det kunna uppstå en lucka i miljöskyddet. ( *30 ) Det gäller både för åtgärder för införlivande av unionens miljölagstiftning och för rent nationella åtgärder för miljöskydd.

53.

Jag skulle dock inte finna det lämpligt att domstolen fällde ett sådant avgörande i det aktuella förfarandet.

54.

Jag kan för det första inte se att Conseil d’Etat överhuvudtaget har att behandla upprätthållande av enskilda planer eller program i det nationella målet. En sådan fastställelse från domstolens sida skulle därför inte vara nödvändig för avgörandet.

55.

För det andra meddelades domen Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne av domstolens stora avdelning. Denna fann det meningsfullt att uttryckligen begränsa möjligheten att låta planer eller program bestå till det konkreta fall som ska avgöras, nämligen till att låta en felaktigt antagen åtgärd för införlivande av nitratdirektivet bestå. Domstolens första avdelning borde därför inte i onödan göra ännu mer långtgående uttalanden.

56.

För det tredje anser jag att stora avdelningens försiktighet är befogad. Mer långtgående uttalanden om upprätthållande av planer och program skulle i förevarande mål göras utan någon som helst kunskap om de motstridiga intressena i det enskilda fallet. Samtidigt skulle den praktiska verkan av SMB-direktivet och kanske också av andra unionsrättsliga procedurregler försvagas.

57.

På unionsrättens nuvarande stadium är det följaktligen fortfarande oklart huruvida också felaktigt antagna åtgärder för införlivande av nitratdirektivet ska tillåtas bestå. En nationell domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell rätt, är således enligt artikel 267 tredje stycket FEUF skyldig att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen när den överväger huruvida sådana åtgärder ska tillåtas bestå.

58.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande: