1. 

Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) vill att EU-domstolen ska klargöra hur artikel 4.1 i direktiv 2002/21/EG ska tolkas. ( 2 ) Genom detta direktiv infördes ett ”gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster”.

2. 

Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål om överklagande av ett beslut från den polska myndigheten för elektronisk kommunikation. ( 3 ) Det handlar i korthet om att få reda på om den nationella domstolens dom om ogiltigförklaring av myndighetsbeslutet enligt ramdirektivet ska ha verkan från och med den tidpunkt då den nationella regleringsmyndigheten fattade det (ex tunc) eller från och med den tidpunkt då domen om ogiltigförklaring meddelades (ex nunc).

3. 

Begäran om förhandsavgörande handlar således om verkställbarheten av beslut fattade av nationella regleringsmyndigheter inom området elektronisk kommunikation och om följderna av domar genom vilka sådana beslut ogiltigförklaras. I det nationella målet förelåg dessutom två viktiga omständigheter: a) Den nationella myndighetens beslut hade inte inhiberats, vilket innebär att det kunde verkställas omedelbart, ( 4 ) och b) till följd av detta beslut tvingades man omforma de avtal som reglerade förbindelserna mellan två telekommunikationsföretag.

4. 

Problemet tycks kompliceras av att Sąd Najwyższy inte förefaller dela den ståndpunkt som Naczelny Sąd Administracyjnys (Polens högsta förvaltningsdomstol) intagit i sin praxis, nämligen att om ett myndighetsbeslut vars verkställighet inte har skjutits upp ogiltigförklaras genom en dom, får domen verkan från och med den tidpunkt då den meddelas, vilket innebär att de tidigare följderna av tillämpningen av detta beslut, vars verkställighet först inte sköts upp men som sedan ogiltigförklarades, blir omöjliga att ändra. Sąd Najwyższy hyser tvivel om huruvida denna praxis är förenlig med effektivitetsprincipen, enligt artikel 4 i ramdirektivet och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

5. 

Det nya i förevarande begäran om förhandsavgörande rör frågan vilka verkningar de förfaranden för överklagande som föreskrivs i artikel 4.1 i ramdirektivet har och i synnerhet vilken räckvidd domar om ogiltigförklaring av de nationella regleringsmyndigheternas beslut ska ha, vilket domstolen, såvitt jag känner till, ännu inte har uttalat sig om.

6.

Skäl 12 har följande lydelse:

”Varje part som berörs av ett beslut som fattats av en nationell regleringsmyndighet bör ha rätt att överklaga beslutet till en instans som är oberoende av de berörda parterna. Denna instans kan vara en domstol. Dessutom bör varje företag, som anser att dess begäran om tilldelning av rättigheter för att installera faciliteter inte har behandlats i enlighet med principerna i detta direktiv, ha rätt att överklaga sådana beslut. Detta överklagandeförfarande påverkar inte fördelningen av behörighet inom nationella rättssystem och juridiska eller fysiska personers rättigheter enligt nationell lagstiftning.”

7.

I artikel 4.1 föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna ska säkerställa att det på nationell nivå finns fungerande system enligt vilka varje användare eller företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster, som berörs av ett beslut av en nationell regleringsmyndighet, har rätt att överklaga beslutet till en besvärsinstans som är oberoende av de inblandade parterna. Denna instans, som kan vara en domstol, ska ha den kompetens som är nödvändig för att den effektivt ska kunna utföra sina uppgifter. Medlemsstaterna ska säkerställa att vederbörlig hänsyn tas till ärendet i sak och att det finns ett effektivt förfarande för överklagande.

I väntan på utgången av överklagandet ska den nationella regleringsmyndighetens beslut fortsätta att gälla, såvida inte interimistiska åtgärder beviljas i enlighet med nationell lagstiftning.” ( 5 )

8.

Skäl 14 och 15 har följande lydelse:

9.

Artikel 47, första stycket har följande lydelse:

”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.”

10.

Enligt artikel 40 får Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (nedan kallad Prezes Urzędu), på de villkor som föreskrivs i artikel 25.4, genom ett beslut ålägga en operatör med betydande närvaro på marknaden att fastställa taxor rörande tillgång till telekommunikation, grundade på de kostnader som operatören haft.

11.

I artikel 206.2aa i samma lag anges det att beslut som fattas av Prezes Urzędu är omedelbart verkställbara.

12.

I artikel 145.1 föreskrivs följande under rubriken ”Återupptagande av förfarandet”:

”När ett slutligt beslut har fattats, återupptas förfarandet om följande villkor är uppfyllda:

…

13.

Artikel 156.1 har följande lydelse:

”En offentlig myndighet ska ogiltigförklara ett beslut om det

…

…”

14.

I artikel 47963 föreskrivs det att en domstol får på begäran av den som överklagat avbryta verkställigheten av beslutet i avvaktan på att förfarandet avgörs, om den finner att det föreligger betydande risker för irreparabla följder.

15.

I artikel 47964 föreskrivs det att domstolen får ogilla eller bifalla talan efter att ha prövat saken. I det sistnämnda fallet ogiltigförklarar eller ändrar domstolen det angripna beslutet, helt eller delvis, samt uttalar sig om själva sakfrågan.

16.

Efter att ha gjort en jämförande analys av de taxor som Polkomtel Sp. z o.o. (nedan kallat Polkomel) ( 7 ) tar ut för samtalsterminering i det mobila telefonnätet ( 8 ) och bedömt deras rättsenlighet, slog UKE fast att det fanns skillnader mellan de MTR-taxor som Polkomtel tillämpade och dem som tillämpades i andra medlemsstater, och att fastställandet av dem byggde på felaktiga beräkningsmetoder.

17.

Prezes Urzędu fattade ett första beslut (nedan kallat 2008 års MTR-beslut) den 30 september 2008, i vilket Polkomel ålades att tillämpa vissa maximitaxor för tillhandahållande av termineringstjänster åt andra teleoperatörer, i enlighet med en bestämd tidsplan.

18.

Polkomtel överklagade 2008 års MTR-beslut till Rejonowy Sąd (Distriktsdomstolen i Warszawa), som ogiltigförklarade beslutet genom dom av den 23 mars 2011. Denna dom överklagades och fastställdes av Sąd Apelacyjny w Warszawie (Appellationsdomstolen i Warszawa) i dom av den 30 januari 2012 och den domen har vunnit laga kraft. ( 9 )

19.

Medan överklagandet av 2008 års MTR-beslut prövades, framställde Polkomtel den 4 december 2008 ( 10 ) ett förslag till ändring av MTR-taxorna till Petrotel Sp. z o.o. (en operatör som erhåller tjänster i form av tillgång till Polkomtels nät för samtalsterminering i utbyte mot betalning av en avgift) inom ramen för avtalet av den 21 oktober 1999 som reglerade innehållet i Petrotels rätt till tillgång till Polkomtels nät.

20.

Eftersom Petrotel inte kunde enas med Polkomtel om att införa taxan i enlighet med 2008 års MTR-beslut, begärde Petrotel den 6 februari 2009 att UKE skulle ingripa för att få till stånd en ändring av avtalet om tillgång till nätet.

21.

UKE:s ordförande löste tvisten mellan Petrotel och Polkomtel genom att den 17 mars 2009 fatta ett beslut (nedan kallat genomförandebeslutet), genom vilket avtalet mellan de båda operatörerna ändrades. Genomförandebeslutet följde taxebestämmelserna i 2008 års MTR-beslut.

22.

Polkomtel överklagade genomförandebeslutet till Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Regionala domstolen i Warszawa – domstolen för mål om konkurrens- och konsumentskydd), som ogiltigförklarade beslutet genom dom av den 26 oktober 2012. Skälen som låg till grund för domen var i korthet bland annat att 2008 års MTR-beslut redan hade förlorat sin giltighet i det föregående förfarandet. Eftersom genomförandebeslutet endast innebar en tillämpning av 2008 års MTR-beslut, kunde det sistnämnda beslutet när det väl hade ogiltigförklarats inte utgöra rättslig grund för de förpliktelser som Polkomtel hade enligt genomförandebeslutet.

23.

Petrotel och UKE vände sig båda till Sąd Apelacyjny w Warszawie (Appellationsdomstolen i Warszawa) och överklagade domen av den 26 oktober 2012. Överklagandena ogillades i dom av den 19 september 2013, i vilken appellationsdomstolen i stort sett godtog underinstansens resonemang.

24.

Enligt Sąd Apelacyjny w Warszawie (Appellationsdomstolen i Warszawa) medförde ogiltigförklaringen av 2008 års MTR-beslut inte enbart verkan ex nunc, för om så hade varit fallet skulle både rätten för det företag som tillhandahöll de elektroniska kommunikationsnäten att överklaga 2009 års MTR-beslut och verkan av den bifallande dom som meddelades i det mål där beslutet hade överklagats enbart ha varit skenbara.

25.

Petrotel och UKE överklagade den dom som meddelades av Sąd Apelacyjny w Warszawie (Appellationsdomstolen i Warszawa) till Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), som, innan den prövade överklagandet, ansåg det nödvändigt att begära ett förhandsavgörande.

26.

Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) anser i princip att den ståndpunkt som domstolarna intagit i de två domarna i de lägre instanserna är förenlig med rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (artikel 4 i ramdirektivet och artikel 47 i stadgan). Sąd Najwyższy har emellertid uttryckt tvivel beträffande den nationella rättspraxis som innebär att en ogiltigförklaring av ett myndighetsbeslut enligt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för förvärvade rättigheter får till följd att beslutet upphör att ha rättsverkan först vid den tidpunkt då domen om ogiltigförklaring får verkan, det vill säga får verkan ex nunc. ( 11 )

27.

En ogiltigförklaring av ett beslut från den nationella regleringsmyndigheten som har legat till grund för ett annat myndighetsbeslut, medför dessutom inte att det sistnämnda beslutet ska anses ha upphört att existera. Ogiltigförklaringen gör det möjligt att återuppta förfarandet och det efterföljande beslut som fattas får endast verkan ex nunc. ( 12 )

28.

Om domstolarna tillämpar de ovannämnda kriterierna, skulle det innebära att ogiltigförklaringen av 2008 års MTR-beslut (i vilket den maximitaxa fastställdes som senare användes i genomförandebeslutet), skulle sakna betydelse i Polkomels överklagande av genomförandebeslutet.

29.

Mot bakgrund av artikel 4.1 sista meningen i ramdirektivet, skulle 2008 års MTR-beslut fortsätta att gälla så länge det inte ogiltigförklarades. Den senare ogiltigförklaringen av det borde således inte påverka de MTR-taxor som var tillämpliga mellan Petrotel och Polkomtel under perioden mellan tidpunkten för ändringen av avtalet, vilken fastställts av den nationella regleringsmyndigheten, och domstolens lagakraftvunna ogiltigförklaring av 2008 års MTR-beslut. Detta skulle kunna innebära en inskränkning av rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol.

30.

Den hänskjutande domstolen anser att eftersom det saknas en unionsrättslig reglering av följderna av domar om ogiltigförklaring av de nationella regleringsmyndigheternas beslut, gäller principen om medlemsstaternas processuella autonomi, med iakttagande av effektivitetsprincipen, som kommer till uttryck i artikel 4.1 i ramdirektivet. Den hänskjutande domstolens tvivel uppkommer på grund av att om det inte beslutats om en interimistisk åtgärd i den mening som avses i sista meningen i den bestämmelsen, kan den omedelbara verkställigheten påverka rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, vilken endast iakttas om den dom genom vilken beslutet ogiltigförklarades ges retroaktiv verkan.

31.

Mot bakgrund av detta har Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) hänskjutit följande tolkningsfråga:

”Ska artikel 4.1 första och tredje meningen i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33, i dess ändrade lydelse) tolkas så, att den nationella domstolen i ett fall där det företag som tillhandahåller nät överklagar ett beslut från den nationella regleringsmyndigheten – varigenom taxor för terminering i nät som tillhandahålls av företaget fastställdes (nedan kallat MTR-beslutet) – och därefter överklagar ett senare beslut av den nationella regleringsmyndigheten – varigenom det avtal som ingåtts mellan det företag som MTR-beslutet är riktat till och ett annat företag ändrades på så sätt att de taxor som tas ut av det andra företaget för terminering i det nät som tillhandahålls av det företag till vilket MTR-beslutet är riktat motsvarar de taxor som fastställdes i MTR-beslutet (genomförandebeslutet) – efter att den konstaterat att MTR-beslutet har ogiltigförklarats, inte kan ogiltigförklara genomförandebeslutet med hänsyn till ordalydelsen i artikel 4.1 fjärde meningen i direktiv 2002/21 eller det intresse som det företag som genomförandebeslutet avser har enligt principen om berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen, eller ska artikel 4.1 första och tredje meningen i direktiv 2002/21 jämförd med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna tolkas så, att den nationella domstolen kan ogiltigförklara det genomförandebeslut som antagits av den nationella regleringsmyndigheten och följaktligen upphäva de skyldigheter som följer av beslutet, avseende den period som föregår domen, om den anser att detta är nödvändigt för att garantera ett effektivt skydd för rättigheter för det företag som överklagat den nationella regleringsmyndighetens beslut, varigenom de skyldigheter som föreskrivs i MTR-beslutet verkställs, vilket därefter har ogiltigförklarats?

32.

Polkomel har gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan tas upp till prövning, eftersom den är hypotetisk. Ett eventuellt svar på frågan skulle dessutom enligt Polkomel vara irrelevant för utgången av målet och den hänskjutande domstolens tvivel handlar mer om verkan av 2008 års MTR-beslut än om genomförandebeslutet, även om detta är det enda som är föremål för prövning i det nationella målet. Den nationella domstolen har dessutom inte beskrivit den aktuella nationella lagstiftningen, vilket innebär ett åsidosättande av artikel 94 i domstolens rättegångsregler.

33.

Enligt Polkomtel tar Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) upp frågor som går utöver ramarna för tvisten, eftersom de handlar om vilket förfarande UKE ska tillämpa när genomförandebeslutet har ogiltigförklarats, beroende på skälet för ogiltigförklaringen, samt eventuella rättsprocesser mellan de båda berörda företagen. Polkomtel vänder sig också mot att den hänskjutande domstolen inte har prövat de möjliga konsekvenserna av en tolkning av de processrättsliga bestämmelserna. Polkomtel menar att det inte finns några godtagbara skäl till att tolka den första och den tredje meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet på så sätt att den nationella domstolen, efter att ha konstaterat att 2008 års MTR-beslut har ogiltigförklarats, inte kan ogiltigförklara genomförandebeslutet mot bakgrund av ordalydelsen av den sista meningen i den bestämmelsen, utan ska pröva verkan av domen mot bakgrund av de materiella bestämmelserna i den nationella rätten.

34.

UKE har betonat att även om 2008 års MTR-beslut har ogiltigförklarats, åligger det fortfarande Polkomtel att fastställa sina taxor på grundval av de kostnader företaget haft, vilket följer av ett annat beslut, fattat den 19 juli 2009 (nedan kallat SMP-beslutet), vilket har vunnit laga kraft.

35.

UKE menar att när genomförandebeslutet meddelades gällde 2008 års MTR-beslut fortfarande. Ogiltigförklaringen av det beslutet innebär inte direkt att genomförandebeslutet ogiltigförklaras, eftersom den sista meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet föreskriver att det överklagade beslutet ska gälla, såvida inga interimistiska åtgärder vidtas. Såväl 2008 års MTR-beslut som genomförandebeslutet följde denna bestämmelse.

36.

Det är enligt UKE rimligt att ogiltigförklaringen av ett beslut från den nationella regleringsmyndigheten får verkan ex nunc, vilket följer av doktrinen och fast rättspraxis. Att ett myndighetsbeslut som har legat till grund för ett annat senare beslut förlorar sin giltighet, innebär inte nödvändigtvis och direkt att det sistnämnda beslutet blir ogiltigt, utan det ger parterna rätt att begära att förfarandet ska återupptas, i enlighet med artikel 145.1.8 i den polska förvaltningsprocesslagen.

37.

Vad beträffar bestämmelsen (tredje meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet) om att överklagandeinstansen ska avgöra ”ärendet i sak”, har UKE gjort gällande att detta avgörande har verkan ex nunc. Mot bakgrund av parternas argument och den bevisning som lagts fram, får överklagandeinstansen avgöra ärendet i sak på ett sätt som påverkar innehållet i det angripna myndighetsbeslutet och ersätter det.

38.

UKE anser att domstolen inte enbart ska ogiltigförklara genomförandebeslutet till följd av den föregående ogiltigförklaringen av 2008 års MTR-beslut, utan att den ska pröva sakfrågorna och meddela ett avgörande rörande beräkningen av taxan, utifrån de kostnader som Polkomtel verkligen har haft, eftersom denna skyldighet åligger den enligt SMP-beslutet även om 2008 års MTR-beslut har ogiltigförklarats.

39.

UKE har således föreslagit att tolkningsfrågan ska besvaras på så sätt att ogiltigförklaringen av 2008 års MTR-beslut inte utgör tillräcklig grund för att ogiltigförklara genomförandebeslutet, eftersom den nationella överklagandeinstansen ska pröva alla aspekter av ärendet i sak.

40.

Petrotel har gjort gällande att enligt polsk rätt är UKE:s beslut omedelbart verkställbara, även om civilprocesslagen medger att interimistiska åtgärder beslutas om det finns en risk för betydande skada eller andra oåterkalleliga följder. För att säkerställa klagandens rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol är det inte nödvändigt att det angripna myndighetsbeslutet ogiltigförklaras med retroaktiv verkan, vilket skulle kunna strida mot rättssäkerheten och medföra negativa följder för berörda utomstående.

41.

Petrotel har föreslagit att tolkningsfrågan ska besvaras med att artikel 4.1 i ramdirektivet ska tolkas på så sätt att när ett företag som tillhandahåller nät överklagar ett MTR-beslut och därefter överklagar det efterföljande genomförandebeslutet, kan den nationella domstolens konstaterande att MTR-beslutet hade ogiltigförklarats efter det att genomförandebeslutet hade fattats inte ligga till grund för en ogiltigförklaring av det sistnämnda beslutet.

42.

Enligt den polska regeringen utgör regeln att den nationella regleringsmyndighetens beslut ska vara omedelbart verkställbart (artikel 4.1 sista meningen i ramdirektivet) inte hinder för att det avgörande som meddelas av överklagandeinstansen, genom vilket beslutet ogiltigförklaras, får retroaktiv verkan, vilket framgår av möjligheten, som anges i samma mening, att denna instans får besluta om interimistiska åtgärder.

43.

Den polska regeringen anser att avgränsningen av överklagandeinstansernas befogenheter omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi, med iakttagande av principerna om effektivitet och likvärdighet. Enligt den polska regeringen finns det bestämmelser som ger överklagandeinstansen rätt att, oavsett om den har beslutat om interimistiska åtgärder eller inte under handläggningens gång, får pröva talan i sak och helt eller delvis ändra det överklagade beslutet. ( 13 ) Enligt praxis vid Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen) ska emellertid en dom om ogiltigförklaring ha verkan ex nunc, vilket gör det möjligt för de berörda parterna att väcka skadeståndstalan enligt de allmänna principerna inom detta område.

44.

Den tillägger att effektivitetsprincipen ska vägas mot rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. I förevarande fall påverkar ogiltigförklaringen av genomförandebeslutet inte bara förhållandet mellan UKE och Polkomtel, utan även avtalet mellan Polkomel och en tredje man (Petrotel), och det avgörande som meddelas kan gynna en av parterna i avtalet och missgynna den andra.

45.

Mot bakgrund av dessa överväganden har den polska regeringen föreslagit att den aktuella artikeln ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att den nationella domstolen, i en situation som den som föreligger i det nationella målet, får ogiltigförklara den nationella regleringsmyndighetens beslut med retroaktiv verkan. Hur rätten att överklaga ska säkerställas ska regleras i den nationella rättsordningen och i nationell rättspraxis.

46.

Kommissionen har gjort gällande att rätten till ett effektivt rättsmedel vid en oberoende instans föreskrivs i artikel 4.1 i ramdirektivet och där fastställs även principen att den nationella regleringsmyndighetens beslut ska vara omedelbart verkställbara, såvida det inte beslutas att verkställigheten ska skjutas upp. Denna bestämmelse är nödvändig, eftersom det finns nationella system där ett överklagande till domstol av ett myndighetsbeslut automatiskt medför att verkställigheten av beslutet skjuts upp fram till dess att målet är avgjort.

47.

Kommissionen anser att en omedelbar verkställighet av det överklagade beslutet enbart har tillfällig verkan, fram till dess att målet avgjorts, och att det inte begränsar domstolens möjligheter att pröva överklagandet i sak. Om beslutet ogiltigförklaras, sträcker sig verkan av detta tillbaka till den tidpunkt då beslutet fattades (verkan ex tunc). Om överklagandeinstanserna inte skulle ha möjlighet att kräva betalning av belopp som felaktigt uppburits med stöd av det ogiltigförklarade beslutet, borde den unionsrättsliga bestämmelse tillämpas som gör det möjligt att skjuta upp verkställigheten.

48.

Vilken verkan en dom om ogiltigförklaring av den nationella regleringsmyndighetens beslut ska ha omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi, men effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen måste alltid iakttas. För att säkerställa att överklagandemekanismen fungerar, anser kommissionen att det är nödvändigt att tillerkänna avgörandet om ogiltigförklaring verkan ex tunc. Ett överklagandeförfarande som inte gör det möjligt att ogiltigförklara den nationella regleringsmyndighetens beslut med retroaktiv verkan, utan enbart med verkan för framtiden, skulle innebära att den rätt som föreskrivs i artikel 4.1 i ramdirektivet endast blir skenbar.

49.

Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) har vänt sig till EU-domstolen och frågat hur artikel 4.1 i ramdirektivet, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas. Tvisten har uppkommit på grund av att två på varandra följande beslut, meddelade av den nationella regleringsmyndigheten, var omedelbart verkställbara. Dessa beslut överklagades. Det hade inte fattats något interimistiskt beslut om att skjuta upp verkställigheten. Besluten ogiltigförklarades senare. ( 14 )

50.

I det första beslutet (2008 års MTR-beslut) ålade den nationella regleringsmyndigheten Polkomtel att inte överskrida vissa maximitaxor för tillgång till dess nät, vilka var tillämpliga på samtliga operatörer inom elektronisk kommunikation som ville använda det. Eftersom Polkomtel inte kunde komma överens med en av sina operatörer (närmare bestämt Petrotel) om att ändra avtalet som reglerade deras förbindelser, för att anpassa det till 2008 års MTR-beslut, fastställde ordföranden för UKE i det andra beslutet (genomförandebeslutet) med tvingande verkan – på begäran av Petrotel – maximitaxan för avtalet om Petrotels tillgång till Polkomtels nät.

51.

Efter det att 2008 års MTR-beslut hade ogiltigförklarats av domstol och genomförandebeslutet hade överklagats, uppkom vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) tvivel om huruvida unionsrätten (närmare bestämt artikel 4.1 i ramdirektivet) påverkar utgången av tvisten. Närmare bestämt vill den hänskjutande domstolen veta huruvida den efterföljande ogiltigförklaringen av 2008 års MTR-beslut, vilket var verkställbart när genomförandebeslutet fattades, enligt den ovannämnda bestämmelsen gör det möjligt för (eller tvingar) domstolen – som är behörig att pröva det sistnämnda beslutet – att ogiltigförklara det och upphäva de skyldigheter som följde av det under den tid då det gällde.

52.

Polkomel har gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan tas upp till prövning, av ovan angivna skäl. ( 15 ) Jag instämmer inte med Polkomtels invändningar, eftersom den fråga som ställts inte är hypotetisk och den hänskjutande domstolen på ett kortfattat men tillräckligt begripligt sätt har återgett de bestämmelser och de faktiska omständigheter som är aktuella i det nationella målet. Den hänskjutande domstolen har hänvisat till den polska lagstiftningen och till praxis vid den högsta förvaltningsdomstolen i Polen, närmare bestämt två domar från den domstolen samt bland annat artikel 145.1.8 i förvaltningsprocesslagen, ( 16 ) för att tydliggöra det aktuella problemet. Den skulle naturligtvis kunna ha uttryckt sig tydligare, men dess beslut att begära förhandsavgörande innehåller som sagt de uppgifter som krävs för att avgöra målet och parterna har under handläggningens gång utan svårighet kunnat redogöra för sina argument för eller emot respektive ståndpunkt.

53.

Det problem som Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) har tagit upp har två olika dimensioner. Den ena är den rent inhemska dimensionen, vilken bygger på nationella bestämmelser och nationell rättspraxis. Enligt den hänskjutande domstolens beskrivning, får domar om ogiltigförklaring av den nationella regleringsmyndighetens beslut verkan från och med den tidpunkt då de meddelas. När ogiltigförklaringen av ett beslut föranleds av en ogiltigförklaring av ett annat tidigare beslut, som genomförs genom det förstnämnda beslutet, ska myndighetsförfarandet återupptas och när det slutliga beslutet fattas efter vederbörlig handläggning ska det bara ha verkan för framtiden. Konsekvensen blir att verkan av de beslut som fattats för att genomföra det ogiltigförklarade beslutet förblir oförändrad.

54.

Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) hyser tvivel om huruvida tillämpningen av de nationella bestämmelserna, tolkade på det ovan beskrivna sättet, är förenlig med unionsrätten, och det är här den andra dimensionen av frågan kommer in i bilden. Skälet till att den frågar EU-domstolen om tolkningen av artikel 4 i ramdirektivet (och artikel 47 i stadgan), är att den enligt den hänskjutande domstolens uppfattning skulle kunna påverka dess avgörande.

55.

Om tolkningsfrågan uppfattas på det sättet kan den tas upp till prövning. När frågan besvaras måste den hänskjutande domstolens argument visserligen renodlas, ( 17 ) vilket innebär att några av de argument som den framfört får tas upp senare, eftersom de är av mindre betydelse. Det gäller till exempel frågan vilken betydelse den föregående ogiltigförklaringen av 2008 års MTR-beslut för genomförandebeslutets giltighet. Det viktiga är att mot bakgrund av artikel 4.1 i ramdirektivet pröva vilken verkan en ogiltigförklaring av genomförandebeslutet får, oavsett vilka skäl som låg till grund för detta avgörande då det meddelades. EU-domstolen kan självklart inte heller gå in och tolka den polska lagstiftningen, eftersom det enbart ankommer på de nationella domstolarna att göra det.

56.

Jag ska börja med att avgränsa tvisten och koncentrera mig på den sista meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet.

57.

EU-domstolen har haft tillfälle att tolka ( 18 ) denna artikel och slagit fast att den ”utgör ett uttryck för principen om ett effektivt domstolsskydd, enligt vilken det åligger medlemsstaternas domstolar att säkerställa det rättsliga skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten”. ( 19 ) Den har även slagit fast att ”i det typfall som avses i artikel 4 i ramdirektivet är medlemsstaterna således skyldiga att föreskriva en möjlighet att överklaga till en dömande instans för att skydda användares och företags rättigheter enligt unionsrätten”. Den har även uttalat sig om iakttagandet av principen om ett effektivt domstolsskydd i andra mål rörande elektronisk kommunikation, utan att ta upp räckvidden och verkningarna av överklagandeinstansens avgöranden. ( 20 )

58.

I den sista meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet berörs bara ytterligare en aspekt av ett effektivt rättsmedel inför domstol, nämligen den som avser interimistiska åtgärder. Unionslagstiftaren utgår från premissen att verkställigheten av den nationella regleringsmyndighetens beslut kan skjutas upp, ( 21 ) i avvaktan på den slutliga domen, av de domstolar (eller andra ”organ som är fristående från de berörda parterna”) till vilka de överklagats. Lagstiftaren tillägger att om verkställigheten inte skjuts upp, ska den nationella regleringsmyndighetens beslut fortsätta att gälla. ( 22 ) Av denna formulering kan man inte dra slutsatsen, vilket några av parterna i målet har gjort, att den omständigheten att den nationella regleringsmyndighetens beslut fortsätter att gälla (interimistiskt, fram till dess att målet är avgjort) utgör ett hinder för att den slutliga domen, om den innebär en ogiltigförklaring, även upphäver (den dittills interimistiska) verkan av beslutet, som hade överklagats, och även förklarar den rättsstridig.

59.

Avsaknaden av interimistiska åtgärder som inhiberar den nationella regleringsmyndighetens beslut fram till dess att målet avgörs, kan mot bakgrund av artikel 4.1 i ramdirektivet inte innebära att det är omöjligt att den dom som förfarandet leder fram till inte bara ogiltigförklarar det överklagande beslutet utan även utsträcker ogiltigförklaringen till att omfatta alla dess verkningar, såväl bakåt som framåt i tiden. Detta är dessutom logiken i det system med rättsmedel som innefattar talan om ogiltigförklaring av myndighetsbeslut, där huvudregeln är att quod nullum est, nullum effectum producit. Om domstolen interimistiskt får skjuta upp verkställigheten av myndighetsbeslutet, finns det än större skäl till att den ska få göra det för att säkerställa verkställigheten av domen om ogiltigförklaring och upphäva verkningarna av det överklagade beslutet.

60.

Artikel 4.1 i ramdirektivet kräver, ur en annan synvinkel, att det i medlemsstaternas rättsordningar ska finnas ett ”effektivt förfarande för överklagande” av de nationella regleringsmyndigheternas beslut, en formulering som återfinns i både den första och den tredje meningen i bestämmelsen. I den sistnämnda anges även att ”medlemsstaterna skall säkerställa att vederbörlig hänsyn tas till ärendet i sak”.

61.

Medlemsstaterna ska således vidta de lagstiftningsåtgärder som krävs för att prövningen av överklaganden av den nationella regleringsmyndighetens beslut inom området elektronisk kommunikation ska vara ”effektiv”. Ramdirektivet går emellertid inte längre än den ovan återgivna formuleringen, utan överlåter ett visst handlingsutrymme åt medlemsstaternas självbestämmanderätt i processuella frågor, vilket innebär att detta syfte kan uppnås med de medel (i det här fallet processuella) som var och en av medlemsstaterna finner lämpliga.

62.

Innebär kravet på effektivitet enligt artikel 4.1 i ramdirektivet oundvikligen att den dom genom vilken den nationella regleringsmyndighetens beslut ogiltigförklaras får verkan ex tunc? Detta är i själva verket den centrala frågan i denna begäran om förhandsavgörande, om den prövas i ett unionsrättsligt perspektiv.

63.

Jag har redan nämnt att verkan ex tunc av domen om ogiltigförklaring inte påverkas av hänvisningen till ”upprätthållandet” av den nationella regleringsmyndighetens beslut, i avsaknad av en interimistisk åtgärd som skjuter upp verkställigheten (sista meningen i artikel 4.1), men tvistefrågan handlar nu inte längre om möjligheten utan om en eventuell skyldighet att retroaktivt upphäva de verkningar som tillfälligt upprätthållits.

64.

Som jag tidigare har visat innebär logiken i systemet med överklaganden av den nationella regleringsmyndighetens beslut i princip att om de ogiltigförklaras av en domstol, bör ogiltigförklaringen även omfatta de rättsverkningar de redan har haft, eftersom besluten inte längre har någon rättslig grund. Det rör sig emellertid om ett allmänt kriterium från vilket vissa undantag kan medges.

65.

Ett av dessa undantag (vars extraordinära karaktär bekräftar att huvudregeln gäller i normalfallet) är att den nationella domstolen, om dess rättssystem medger det, beslutar att vissa rättsverkningar av det ogiltigförklarade beslutet slutgiltigt ska bestå. ( 23 ) Skäl som bland annat har att göra med rättssäkerheten, tredje mans rättigheter eller allmänintresset, kan göra att rättsverkningarna av det ogiltigförklarade beslutet ska bestå, om den domstol som ska pröva målet finner det lämpligt, i synnerhet om den omedelbara verkan av den i domen fastställda ogiltigheten medför synnerligen allvarliga konsekvenser för dessa intressen.

66.

Ett annat möjligt undantag kan vara när rättsenligheten av det överklagade beslutet inte har ifrågasatts i överklagandeförfarandet på grund av dess syfte eller dess innehåll, utan av andra skäl än sakliga, såsom avsaknad av behörighet för den instans som fattade beslutet eller andra, mer eller mindre väsentliga, fel av formell karaktär. Om överklagandet bifalls på dessa grunder och beslutet därigenom ogiltigförklaras, skulle det kunna åtföljas (om rättssystemet i en viss stat medger det) av ett beslut om att dess rättsverkningar ska bestå, så länge det ogiltigförklarade beslutet inte ersätts av ett annat som är fritt från dessa fel, för att inte skapa ett juridiskt vakuum som kan få negativa följder för allmänintresset. ( 24 ) Domen om ogiltigförklaring skulle i sådana fall få en mer prospektiv än retroaktiv verkan.

67.

Medlemsstaterna får i sin nationella lagstiftning föreskriva att deras domstolar – även här i undantagsfall om det finns starka skäl som rör rättssäkerhetsprincipen – får begränsa rättsverkningarna i tiden av en dom. ( 25 ) Även om den här typen av domstolsavgöranden naturligtvis endast får förekomma i undantagsfall, så att principen om domarnas rättskraft inte urholkas, ( 26 ) kan man inte bortse från att de förekommer och kan vara motiverade, utan att det är till förfång för rätten till ett effektivt rättsmedel vid en domstol.

68.

Det kan även godtas att det i den nationella rätten i vissa fall föreskrivs, som svar på en talan om ogiltigförklaring av ett myndighetsbeslut (eller ett offentligt kontrakt), att en dom genom vilken beslutet ogiltigförklaras får fråntas sin ”naturliga” verkan och ersättas av en skyldighet att betala skadestånd eller av andra alternativa åtgärder. Denna möjlighet är inte okänd i unionsrätten, ( 27 ) och jag kan inte se varför den inte skulle kunna utsträckas till de nationella rättsordningarna i liknande situationer.

69.

Ovanstående överväganden bekräftar att för att ”förfarandena för överklagande” av de nationella regleringsmyndigheternas beslut, enligt artikel 4.1 i ramdirektivet, ska fungera, krävs det som huvudregel att domen om ogiltigförklaring även upphäver de tillfälliga verkningar som de har medfört. Från denna regel kan emellertid undantag göras, som jag ovan redogjort för, vilka det ankommer på medlemsstaterna att införa i sina egna rättsordningar, förutsatt att principerna om likvärdighet och effektivitet, som avgränsar deras självbestämmanderätt i processuella frågor, iakttas.

70.

I samma mån tillför hänvisningen till artikel 47 i stadgan inte något väsentligt (förutom att den av tidsmässiga skäl knappast kan vara tillämplig på en rättslig situation som bygger på beslut som fattades och överklaganden som gjordes under åren 2008 och 2009). Rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, vilken föreskrivs i stadgan för de fall som avses i artikel 51, påbjuder inte någon entydig lösning på de problem som uppkommer kring verkningarna av domar om ogiltigförklaring av myndighetsbeslut. Från denna rätt kan visserligen den ovannämnda huvudregeln härledas, men denna regel hindrar inte att utrymme kan ges för de ovannämnda undantagen.

71.

Jag anser att den övriga delen av tvisten mellan UKE och de två teleoperatörer som berörs av fastställandet av maximitaxor (och konsekvenserna av dessa för deras avtal om tillgång till nätet), såsom framgår av deras yttranden i målet, handlar mest om tolkningsanalyser av den nationella rätten än om själva unionsrätten. Mellan dessa parter (och den polska regeringen) finns en oenighet beträffande tolkningen av de nationella bestämmelserna ( 28 ) och rättspraxis vid dess högsta domstolar, inom civilrätten och förvaltningsrätten. Det ankommer inte på EU-domstolen att gripa in i den debatten, utan dess roll är att enbart tolka unionsrätten.

72.

Det svar jag föreslår på tolkningsfrågan, vilket överensstämmer med de reflektioner jag redovisat, handlar om att klargöra innebörden av artikel 4.1 i ramdirektivet, på ett sätt som är användbart för den nationella domstolen men som inte ingriper i dess egen behörighet att tolka den nationella rätten.

73.

I detta perspektiv kan det vara lämpligt att utveckla svaret och skilja det som rör den första meningen i bestämmelsen (den som kräver att medlemsstaterna ska ha ett ”fungerande system” för att överklaga de nationella regleringsmyndigheternas beslut inom området elektronisk kommunikation) från den sista meningen (enligt vilken det överklagade beslutet ska fortsätta att gälla vid ett överklagande, såvida inte överklagandeinstansen beslutar annat).

74.

När det gäller den första meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet, innebär dess innehåll liksom rätten till ett effektivt rättsmedel vid en domstol som ligger till grund för det, att överklagandeinstanserna får ogiltigförklara de nationella regleringsmyndigheternas beslut som de har att pröva, samt utsträcka den ogiltigförklarande verkan av dess dom till att omfatta de verkningar som besluten redan har fått.

75.

När det gäller den sista meningen i artikeln gör jag bedömningen att det förhållandet att rättsverkningarna av de nationella regleringsmyndigheternas beslut ska bestå, såvida inte överklagandeinstanserna beslutar om inhibition, är förenligt med att en efterföljande ogiltigförklaring av sådana beslut även omfattar, med verkan ex tunc, de rättsverkningar som besluten har haft.

76.

Ingen av dessa båda meningar i bestämmelsen hindrar emellertid att ogiltigförklaringen av de nationella regleringsmyndigheternas beslut, när den nationella rätten så medger, bara får verkan ex nunc, om överklagandeinstansen anser att detta är lämpligt av tvingande skäl som hänger samman med upprätthållandet av rättssäkerheten och skyddet för berättigade förväntningar, eller för att säkerställa tredje mans rättigheter eller av skäl av allmänintresse.

77.

Jag vill tillägga en anmärkning beträffande den tredje meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet, även om det inte är nödvändigt att föra in den i domslutet. Där föreskrivs att överklagandeinstansen ska ta vederbörlig hänsyn till ”ärendet i sak”. Om denna instans har tillräckliga uppgifter ska den avgöra målet i sak, genom att antingen bifalla eller ogilla talan. Det ankommer på överklagandeinstansen att bedöma om den, när förfarandet har avslutats, förfogar över de grunder för bedömning och den bevisning som krävs för att avgöra målet på det viset. Dess domslut kan i ett fall som detta vila på faktorer såsom bland annat avsaknaden av rättslig grund för det omtvistade beslutet. ( 29 )

78.

Om den hänskjutande domstolen närmare bestämt är enig med domstolarna i första och andra instans om att 2008 års MTR-beslut i materiellt hänseende var en nödvändig förutsättning för innehållet i genomförandebeslutet, så att när det förstnämnda beslutet ogiltigförklaras måste samma sak ske med det sistnämnda, utgör det handlandet inte hinder för den tredje meningen i artikel 4.1 i ramdirektivet.

79.

Det finns i den bestämmelsen heller inget som hindrar att om den nationella rätten medför att det fattas ett beslut som ska ersätta det ogiltigförklarade beslutet, kan den nya maximitaxan, som nu är rättsenlig, när den nationella regleringsmyndigheten har återupptagit förfarandet, ligga till grund för de belopp som ska fastställas för de upplupna perioderna, eventuellt med lämpliga betalningar eller återbetalningar. Detta är ett rimligt alternativ som samtidigt iakttar lydelsen av artikel 4.1 tredje stycket i ramdirektivet och som innebär att man undviker att skjuta upp de eventuella konsekvenserna av ogiltigförklaringen till en skadeståndstalan.

80.

Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts av Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) enligt följande: