—

Yara Suomi Oy och SSAB Europe Oy, genom advokaterna K. Marttinen och T. Ukkonen,

—

Finlands regering, genom J. Heliskoski, i egenskap av ombud,

—

Tysklands regering, genom T. Henze och K. Petersen, båda i egenskap av ombud,

—

Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis och L. Banciella Rodríguez-Miñón, båda i egenskap av ombud,

—

Nederländernas regering, genom C. Schillemans och M. Bulterman, båda i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom K. Mifsud-Bonnici, I. Koskinen och E. White, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser dels giltigheten av artikel 10.9 första stycket, artikel 15.3 och bilaga I till kommissionens beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 130, 2011, s. 1), dels giltigheten av artikel 4 och bilaga II till kommissionens beslut 2013/448/EU av den 5 september 2013 om nationella genomförandeåtgärder för övergångsutdelningen av gratis utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med artikel 11.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 240, 2013, s. 27).

2

Begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, fyra verksamhetsutövare vid anläggningar som släpper ut växthusgaser, nämligen Yara Suomi Oy, Borealis Polymers Oy, Neste Oil Oyj och SSAB Europe Oy, och, å andra sidan, Työ- ja elinkeinoministeriö (Arbets- och näringsministeriet, Finland). Målen rör lagenligheten av Arbets- och näringsministeriets beslut av den 8 januari 2014 om gratis tilldelning av utsläppsrätter för handelsperioden 2013–2020, vilka antagits med tillämpning av den enhetliga, sektorsövergripande korrigeringsfaktor (nedan kallad korrigeringsfaktorn) som föreskrivs i artikel 10a.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 63) (nedan kallat direktiv 2003/87).

3

Artikel 3 i direktiv 2003/87 har följande lydelse:

”I detta direktiv avses med

…

…

4

I artikel 10a i direktiv 2003/87, med rubriken ”Gemenskapstäckande övergångsbestämmelser för gratis tilldelning”, föreskrivs följande:

”1.   Senast den 31 december 2010 ska kommissionen anta gemenskapstäckande och fullt harmoniserade genomförandebestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter enligt punkterna 4, 5, 7 och 12, inklusive eventuella bestämmelser som krävs för en harmoniserad tillämpning av punkt 19.

Dessa åtgärder, som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv genom att komplettera det, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 23.3.

Genom de åtgärder som avses i första stycket ska det i möjligaste mån fastställas gemenskapstäckande förhandsriktmärken för att garantera att tilldelningen sker på ett sätt som ger incitament till minskade växthusgasutsläpp och energieffektiv teknik genom att beakta de mest effektiva teknikerna, ersättningsmöjligheter, alternativa produktionsprocesser, högeffektiv kraftvärme, effektiv energiåtervinning från rökgaser, användande av biomassa samt avskiljning och lagring av CO2, om sådana möjligheter finns, och åtgärderna ska inte ge incitament till att öka utsläppen. Gratis tilldelning ska inte förekomma för någon typ av elproduktion, utom i de fall som omfattas av artikel 10c och för el som produceras från rökgaser.

För varje sektor och delsektor ska riktmärket i princip beräknas för produkter snarare än för insatsvaror för att maximera minskningarna av växthusgasutsläppen och energieffektiviseringarna i hela produktionsprocessen i den berörda sektorn eller delsektorn.

När kommissionen fastställer principerna för förhandsriktmärken i enskilda sektorer och delsektorer ska den samråda med berörda parter, inklusive berörda sektorer och delsektorer.

…

2.   Vid fastställandet av principerna för hur förhandsriktmärkena ska sättas i enskilda sektorer eller delsektorer ska utgångspunkten vara genomsnittsprestandan för de 10 % som utgör de mest effektiva anläggningarna i en sektor eller en delsektor i gemenskapen under åren 2007–2008. Kommissionen ska samråda med berörda parter, inklusive berörda sektorer och delsektorer.

Förordningarna enligt artiklarna 14 och 15 ska innehålla harmoniserade bestämmelser om övervakning, rapportering och verifiering av produktionsrelaterade växthusgasutsläpp i syfte att fastställa förhandsriktmärkena.

3.   Om inte annat följer av punkterna 4 och 8, och trots vad som sägs i artikel 10c, ska ingen fri tilldelning ges till elproducenter, avskiljningsanläggningar, transportledningar eller till lagringsplatser för koldioxid.

4.   Gratis tilldelning ska ges för fjärrvärme och högeffektiv kraftvärme enligt definitionen i direktiv 2004/8/EG, förutsatt att det finns en ekonomiskt motiverad efterfrågan, med avseende på produktionen av värme eller kyla. Varje år efter 2013 ska den totala tilldelningen av utsläppsrätter för värmeproduktion till sådana anläggningar justeras enligt den linjära faktor som avses i artikel 9.

5.   Det högsta årliga antalet utsläppsrätter som ligger till grund för beräkningen av tilldelningen till anläggningar som inte omfattas av punkt 3 och som inte är nya deltagare får inte överstiga summan av

Vid behov ska en enhetlig, sektorsövergripande korrigeringsfaktor tillämpas.

…

11.   Om inte annat följer av artikel 10b ska antalet utsläppsrätter som under 2013 tilldelas gratis enligt punkterna 4–7 i denna artikel uppgå till 80 % av den kvantitet som fastställs i enlighet med de åtgärder som avses i punkt 1. Därefter ska gratis tilldelning minska med samma antal utsläppsrätter varje år för att uppgå till 30 % år 2020, med målsättningen att 2027 ha avskaffat all gratis tilldelning.

12.   Om inte annat följer av artikel 10b ska anläggningar inom sektorer eller delsektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage från och med 2013 och varje påföljande år till 2020 tilldelas gratis utsläppsrätter i enlighet med punkt 1 på 100 % av den kvantitet som fastställs i enlighet med åtgärderna som avses i punkt 1.

…”

5

Skäl 8 i beslut 2011/278 har följande lydelse:

”Som utgångspunkter för riktmärkenas värden har kommissionen använt det aritmetiska medelvärdet för växthusgasprestanda för de 10 % som utgjorde de mest effektiva anläggningarna under 2007 och 2008. För alla sektorer som har ett produktriktmärke enligt bilaga I har kommissionen dessutom analyserat huruvida dessa utgångspunkter i tillräcklig mån återspeglar de effektivaste teknikerna, ersättningsmöjligheterna, alternativa produktionsprocesserna, högeffektiv kraftvärmeproduktion, effektiv energiåtervinning från restgaser, användning av biomassa samt avskiljning och lagring av koldioxid, där sådana möjligheter finns att tillgå. Analysen genomfördes i enlighet med artikel 10a.1 i direktiv 2003/87/EG och på grundval av tilläggsinformation som erhållits från flera källor samt en särskild undersökning om de effektivaste teknikerna och minskningspotentialerna på europeisk och internationell nivå. De data som har använts för att fastställa riktmärkesvärden har samlats in från många olika källor för att täcka maximalt antal anläggningar som tillverkar riktmärkta produkter under åren 2007 och 2008. Först samlades data in om växthusgasprestanda vid anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet och som producerar riktmärkta produkter, antingen av respektive europeiska branschorganisationer eller för deras räkning, med stöd av definierade regler, så kallade sektorsregler. Som referens för dessa regler gav kommissionen vägledning om kvalitets- och verifieringskriterier för data som ska användas för riktmärkning inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. Därefter, för att komplettera de europeiska branschorganisationernas datainsamling, samlade konsulter utsedda av kommissionen in data från anläggningar som inte ingick i branschdata, och även medlemsstaternas behöriga myndigheter lämnade in data och analyser.”

6

I skäl 11 i beslutet anges följande:

”Om inga data finns, eller om data inte samlats in enligt riktmärkesmetodens krav, har man vid härledningen av riktmärkenas värden använt information om aktuella utsläppsnivåer, förbrukningar och de effektivaste teknikerna, i huvudsak härledda ur referensdokumenten om bästa tillgängliga teknik (BREF) enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar [(EUT L 24, 2008, s. 8)]. På grund på bristande data om rening av rökgaser, värmeexport och elproduktion, har produktriktmärkena för koks och råjärn härletts från beräkningar av direkta och indirekta utsläpp baserade på information om relevanta energiflöden enligt relevant BREF och på standardutsläppsfaktorer enligt kommissionens beslut 2007/589/EG av den 18 juli 2007 om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv [2003/87 (EUT L 229, 2007, s. 1)]. …”

7

Skäl 32 i detta beslut har följande lydelse:

”Det är också lämpligt att produktriktmärket beaktar effektiv energiåtervinning ur restgaser och utsläpp relaterade till användningen av dem. Därför har man när man fastställt riktmärkesvärden för produkter vars produktion genererar restgaser i omfattande utsträckning beaktat koldioxidinnehållet i dessa. … ”

8

I artikel 10 i beslut 2011/278, med rubriken ”Tilldelning på anläggningsnivå”, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna ska för varje år, på grundval av de data som samlats in enligt artikel 7, beräkna antalet utsläppsrätter som från och med 2013 gratis tilldelas varje befintlig anläggning på deras territorium i enlighet med punkterna 2–8.

2.   För dessa beräkningar ska medlemsstaterna först fastställa det preliminära årsantalet utsläppsrätter som tilldelas gratis, separat för varje delanläggning … :

…

4.   När artikel 10a.11 i direktiv 2003/87/EG genomförs ska de faktorer som avses i bilaga VI tillämpas på det preliminära årsantalet utsläppsrätter som tilldelas gratis till varje delanläggning enligt punkt 2 för det berörda året, om processerna vid dessa delanläggningar tjänar sektorer och delsektorer som inte bedöms löpa betydande risk för koldioxidläckage enligt [kommissionens beslut 2010/2/EU av den 24 december 2009 om fastställande, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage (EUT L 1, 2010, s. 10)].

Om processerna i dessa delanläggningar tjänar sektorer eller delsektorer som bedömts löpa en betydande risk för koldioxidläckage enligt beslut 2010/2/EU ska faktorn 1 tillämpas för åren 2013 och 2014. Vilka sektorer eller delsektorer som ska ha faktorn 1 år 2015–2020 ska fastställas enligt artikel 10a.13 i direktiv 2003/87/EG.

…

7.   Den preliminära sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som gratis tilldelas en anläggning ska vara summan av alla delanläggningars preliminära årsantal utsläppsrätter som tilldelas gratis, beräknade enligt punkterna 2–6.

…

9.   Den slutliga sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som tilldelas gratis för varje befintlig anläggning, utom för anläggningar som omfattas av artikel 10a.3 i direktiv 2003/87/EG, ska vara den preliminära sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som tilldelas gratis för varje anläggning bestämd enligt punkt 7 multiplicerad med den sektorsövergripande korrektionsfaktorn enligt artikel 15.3.

För anläggningar som omfattas av artikel 10a.3 i direktiv 2003/87/EG och har rätt till gratis utsläppsrätter ska den slutliga sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som tilldelas gratis motsvara den preliminära sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som gratis tilldelas varje anläggning enligt punkt 7 med den årliga linjära justering som avses i artikel 10a.4 i direktiv 2003/87/EG, med den preliminära sammanlagda årskvantitet utsläppsrätter som tilldelas gratis för den berörda anläggningen för 2013 som referens.”

9

I artikel 15 i beslut 2011/278 föreskrivs följande:

”1.   Enligt artikel 11.1 i direktiv 2003/87/EG ska varje medlemsstat senast den 30 september 2011 till kommissionen överlämna en förteckning över anläggningar på sitt territorium som omfattas av direktiv 2003/87/EG, inklusive anläggningar som identifierats enligt artikel 5, med hjälp av en elektronisk mall som kommissionen tillhandahåller.

…

3.   Kommissionen ska vid mottagandet av den förteckning som avses i punkt 1 bedöma varje anläggnings införande i förteckningen och de relaterade preliminära sammanlagda årskvantiteterna utsläppsrätter som tilldelas gratis.

När alla medlemsstater har anmält sina preliminära sammanlagda årskvantiteter utsläppsrätter som tilldelas gratis under perioden 2013–2020 ska kommissionen fastställa den enhetliga sektorsövergripande faktor som avses i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87/EG. Faktorn ska fastställas genom att man jämför summan av de preliminära sammanlagda årskvantiteterna utsläppsrätter som tilldelas gratis för anläggningar som inte genererar el varje år under perioden 2013–2020, utan att tillämpa de faktorer som avses i bilaga VI, med de årskvantiteter utsläppsrätter som beräknas enligt artikel 10a.5 i direktiv 2003/87/EG för anläggningar som inte är elproducenter eller nya deltagare, med beaktande av den relevanta andelen av den årliga sammanlagda kvantiteten i unionen såsom den bestäms enligt artikel 9 i det direktivet, och de relevanta utsläppskvantiteter som inte införs i EU:s utsläppshandel förrän från och med 2013.

4.   Om kommissionen inte motsätter sig att en anläggning införs i denna förteckning, inklusive motsvarande preliminära sammanlagda årskvantiteter utsläppsrätter som tilldelas gratis ska den berörda medlemsstaten fastställa de slutliga sammanlagda årskvantiteterna utsläppsrätter som tilldelas gratis varje år under perioden 2013–2020 enligt artikel 10.9.

…”

10

I bilaga VI till beslut 2011/278, med rubriken ”Faktor som säkerställer att övergångssystemet leder till en minskning av gratis tilldelning, enligt artikel 10a.11 i direktiv 2003/87/EG”, anges följande:

”ÅrFaktorns värde20130,800020140,728620150,657120160,585720170,514320180,442920190,371420200,3000”

11

Skäl 22 i beslut 2013/448 har följande lydelse:

”Genom artikel 10a.5 i direktiv [2003/87] begränsas det högsta årliga antalet utsläppsrätter som ligger till grund för beräkningen av gratistilldelningen till anläggningar som inte omfattas av artikel 10a.3 i direktiv [2003/87]. Detta högsta årliga antal utsläppsrätter består av två delar som avses i punkterna a och b i artikel 10a.5 i direktiv [2003/87], och som har fastställts av kommissionen på grundval av de mängder som fastställs enligt artikel 9 och 9a i direktiv [2003/87], allmänt tillgängliga uppgifter i unionsregistret samt information som tillhandahålls av medlemsstaterna, särskilt avseende andelen utsläpp från elproducenter och andra anläggningar som inte har rätt till gratis tilldelning enligt artikel 10a.3 i direktiv [2003/87] …”

12

I skäl 25 i beslutet anges följande:

”Det högsta årliga antalet utsläppsrätter som fastställs i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87/EG är 809315756 utsläppsrätter för 2013. För att fastställa detta högsta årliga antal utsläppsrätter samlade kommissionen först in uppgifter från medlemsstaterna och [länderna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och i Europeiska frihandelssammanslutningen (Efta)] om huruvida anläggningar betraktas som elproducenter eller andra anläggningar som omfattas av artikel 10a.3 i direktiv 2003/87/EG. Sedan beräknade kommissionen den andel av utsläppen under perioden 2005–2007 som kommer från anläggningar som inte omfattas av denna bestämmelse, men ingick i EU:s system för handel med utsläppsrätter under perioden 2008–2012. Kommissionen tillämpade därefter denna andel av 34,78289436 % på den mängd som beräknas på grundval av artikel 9 i direktiv 2003/87/EG (1976784044 utsläppsrätter). …”

13

I artikel 4 i beslut 2013/448 föreskrivs följande:

”Den enhetliga sektorsövergripande faktor som avses i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87/EG och som fastställts i enlighet med artikel 15.3 i beslut 2011/278/EU återfinns i bilaga II till detta beslut.”

14

I bilaga II till beslut 2013/448 anges följande:

15

Arbets- och näringsministeriet fastställde genom beslut av den 8 januari 2014 det slutliga antalet utsläppsrätter som ska tilldelas gratis under handelsperioden 2013–2020. Ministeriet grundade sig härvidlag på de riktmärken som fastställts i beslut 2011/278 och tillämpade korrigeringsfaktorn, såsom den fastställts i artikel 4 och i bilaga II till beslut 2013/448.

16

Tilldelningsbeslutet av den 8 januari 2014 överklagades av fyra verksamhetsutövare vid anläggningar som släpper ut växthusgaser, nämligen Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste Oil och SSAB Europe, till Högsta förvaltningsdomstolen (Finland). Till stöd för sina överklaganden har nämnda verksamhetsutövare åberopat flera grunder som avser att besluten 2011/278 och 2013/448 har tillkommit genom felaktig rättstillämpning.

17

De har bland annat hävdat att beslut 2013/448 är rättsstridigt i den del korrigeringsfaktorn fastställs. Tillämpningen av korrigeringsfaktorn på sektorer där det föreligger risk för koldioxidläckage strider dessutom mot direktiv 2003/87. Vidare är beslut 2011/278 rättsstridigt, eftersom riktmärket för smält råjärn däri har fastställts med åsidosättande av kraven i direktiv 2003/87.

18

Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida beslut 2013/448 är lagenligt. Förutom att handläggningsregler kan ha åsidosatts vid antagandet av beslutet, ska detsamma ha tillkommit genom flera oegentligheter i den del korrigeringsfaktorn har fastställts enligt artikel 10a.5 i direktiv 2003/87. Kommissionen ska nämligen dels ha använt sig av ofullständiga uppgifter, dels ha underlåtit att beakta vissa utsläpp i samband med produktion av värme och el, bland annat genom kraftvärme och genom förbränning av rökgaser.

19

Såvitt avser anläggningar inom sektorer eller delsektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage följer det av artikel 10a.12 i direktiv 2003/87 att dessa ska tilldelas gratis utsläppsrätter på 100 procent av den kvantitet som fastställs enligt kommissionens beslut. Dessa anläggningar erhåller emellertid inte 100 procent av utsläppsrätterna, eftersom korrigeringsfaktorn även tillämpas på den kvantitet utsläppsrätter som de ska tilldelas.

20

Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det i talan i ett av de mål som den ska pröva har hävdats att det faktiska koldioxidinnehållet i rökgaser inte beaktades vid fastställandet av riktmärket för smält råjärn i beslut 2011/278, utan rökgaserna likställdes felaktigt med naturgaser. Ett sådant likställande främjar inte användning av kraftvärme eller effektiv återvinning av rökgaser. Riktmärket fastställdes inte heller på grundval av uppgifter som industrisektorn lämnat till kommissionen, utan det fastställdes felaktigt på grundval av referensdokument om bästa tillgängliga teknik i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17).

21

Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) att vilandeförklara målet och ställa följande giltighetsfrågor till domstolen:

22

Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans och först, för att domstolen ska klargöra huruvida beslut 2013/448 är giltigt, eftersom utsläpp från sådana anläggningar som avses i bilaga I till direktiv 2003/87 och vilka inte är elproducenter inte, vid fastställandet av korrigeringsfaktorn, har medtagits i det högsta årliga antalet utsläppsrätter i den mening som avses i artikel 10a.5 i direktiv 2003/87 (nedan kallade det högsta årliga antalet utsläppsrätter) i den del dessa utsläpp kommer från dels förbränning av rökgaser vid produktion av el, dels produktion av värme genom kraftvärme.

23

Det följer av artikel 3 u i direktiv 2003/87 att en anläggning som producerar el för försäljning till tredje part och i vilken ingen verksamhet som anges i bilaga I till detta direktiv bedrivs, utom förbränning av bränsle, ska kvalificeras som elproducent.

24

I den mån rökgaserna har förbränts av elproducenter, har motsvarande utsläpp inte beaktats vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter (dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 74).

25

Det följer även av artikel 10a.3 och 10a.5 i direktiv 2003/87 att de utsläpp som genereras vid produktion av värme genom kraftvärme inte beaktats vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter, i den mån de kommer från elproducenter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 75).

26

Det är enligt artikel 15.3 i beslut 2011/278, vilket antagits för att genomföra artikel 10a.5 i direktiv 2003/87, nämligen inte tillåtet att beakta utsläpp från elproducenter vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 68).

27

Det följer däremot inte av bestämmelserna i direktiv 2003/87 och i beslut 2011/78, jämförda med varandra, att kommissionen vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter skulle ha bortsett från andra utsläpp än sådana som kommer från elproducenter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkterna 67, 70 och 72–76), vilket bekräftas i skälen 22 och 25 i beslut 2013/448. I synnerhet framgår det av sistnämnda skäl att kommissionen samlade in uppgifter, från medlemsstaterna och de Eftaländer som deltar i EES, om huruvida anläggningarna kunde betraktas som elproducenter eller andra anläggningar som omfattas av artikel 10a.3 i direktiv 2003/87/EG.

28

Av detta följer att den tredje och den fjärde frågan, som den hänskjutande har ställt, bygger på ett felaktigt antagande. Det följer nämligen varken av bestämmelserna i direktiv 2003/87 och i beslut 2011/78, jämförda med varandra, eller av bestämmelserna i beslut 2013/448 att kommissionen vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter skulle ha bortsett från andra utsläpp än sådana som kommer från elproducenter.

29

Enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det emellertid på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. EU-domstolen kan dessutom behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 11 februari 2015, Marktgemeinde Straßwalchen m.fl., C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 37).

30

Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 23–28 ovan ska den tredje och den fjärde frågan förstås på så sätt att den hänskjutande domstolen önskar att EU-domstolen ska klargöra huruvida artikel 15.3 i beslut 2011/278 är giltig, eftersom den bestämmelsen innebär att utsläpp från elproducenter inte ska beaktas vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter.

31

Domstolen besvarade i sin dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) en i stort sett identisk fråga och svaret kan i sin helhet överföras på förevarande mål.

32

Domstolen slog i nämnda dom fast att eftersom det enligt artikel 15.3 i beslut 2011/278 inte är tillåtet att beakta utsläpp från elproducenter vid fastställandet av det högsta årliga antalet utsläppsrätter, strider den bestämmelsen inte mot lydelsen av artikel 10a.5 i direktiv 2003/87, jämförd med punkt 3 i den sistnämnda artikeln (se dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 68).

33

Denna tolkning överensstämmer även med systematiken i direktiv 2003/87 och de mål som eftersträvas med direktivet (dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 69).

34

Mot denna bakgrund, och av samma skäl som angetts i punkterna 62–83 i domen av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311), finner domstolen att det vid prövningen av den tredje och den fjärde frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 15.3 i beslut 2011/278.

35

Den hänskjutande domstolen har ställt den sjätte och den sjunde frågan för att domstolen ska klargöra huruvida bilaga I till beslut 2011/278 är giltig, i den mån riktmärket för smält råjärn har fastställts i strid med kraven i artikel 10a.1 och 10a.2 i direktiv 2003/87.

36

SSAB Europe anser att det av dessa bestämmelser framgår att riktmärkena ska fastställas på grundval av prestandan för de 10 procent som utgör de mest effektiva anläggningarna i den sektor som omfattas av riktmärket. Vid genomförandet av denna regel bedömde kommissionen felaktigt att de rökgaser som uppstår vid produktionen av smält råjärn såsom bränsle kan ersätta naturgas som används i samma produktionsprocess. Det riktmärke som fastställts av kommissionen främjar inte heller kraftvärme eller effektiv återvinning av rökgaser, eftersom det minskar fördelarna för de verksamhetsutövare som använder sig av dessa processer.

37

Domstolen konstaterar härvidlag att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av riktmärkena i enskilda sektorer eller delsektorer enligt artikel 10a.2 i direktiv 2003/87. Kommissionen måste i det sammanhanget nämligen göra val samt komplicerade tekniska och ekonomiska bedömningar. En åtgärd på detta område kan endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig (dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkt 45).

38

Det framgår av skäl 8 i beslut 2011/278 att kommissionen, som utgångspunkt för riktmärkenas värden, har använt det aritmetiska medelvärdet för växthusgasprestanda för de 10 procent som utgjorde de mest effektiva anläggningarna under åren 2007 och 2008, för vilka uppgifter samlats in. Kommissionen kontrollerade att denna utgångspunkt i tillräcklig mån återspeglade de effektivaste teknikerna, ersättningsmöjligheterna, alternativa produktionsprocesserna, högeffektiv kraftvärmeproduktion, effektiv energiåtervinning från rökgaser, användning av biomassa samt avskiljning och lagring av koldioxid, där sådana möjligheter finns att tillgå. Därefter kompletterade kommissionen dessa uppgifter med bland annat data som samlats in av flera europeiska branschorganisationer eller för deras räkning, med stöd av definierade regler, så kallade sektorsregler. Som referens för dessa regler gav kommissionen vägledning om kvalitets- och verifieringskriterier (dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkt 46).

39

Det framgår dessutom av skäl 11 i beslut 2011/278 att om inga data fanns, eller om data inte samlats in enligt riktmärkesmetodens krav, har man vid härledningen av riktmärkenas värden använt information om aktuella utsläppsnivåer, förbrukningar och de effektivaste teknikerna, i huvudsak härledda ur referensdokumenten om bästa tillgängliga teknik (BREF) enligt direktiv 2008/1. På grund av bristande data om rening av rökgaser, värmeexport och elproduktion, har produktriktmärkena för koks och smält råjärn härletts från beräkningar av direkta och indirekta utsläpp baserade på information om relevanta energiflöden enligt relevant BREF och på standardutsläppsfaktorer enligt kommissionens beslut 2007/589 (dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkt 47).

40

Vad beträffar rökgaser som genereras vid produktionen av smält råjärn, framgår det av skäl 32 i beslut 2011/278 att produktriktmärket beaktar effektiv energiåtervinning ur rökgaser och utsläpp relaterade till användningen av dem. Därför har man, när man fastställt riktmärkesvärden för produkter vars produktion genererar rökgaser i omfattande utsträckning, beaktat koldioxidinnehållet i dessa (dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkt 48).

41

Kommissionen kan därför inte anses ha överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den fastställde riktmärkena enligt artikel 10a.2 i direktiv 2003/87 (dom av den 8 september 2016, Borealis m.fl., C‑180/15, EU:C:2016:647, punkt 49).

42

Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av den sjätte och den sjunde frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av bilaga I till beslut 2011/278.

43

Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att domstolen ska klargöra huruvida beslut 2013/448 är giltigt, i den del korrigeringsfaktorn har utsträckts till att gälla för en sektor där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage.

44

Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste Oil och SSAB Europe har hävdat att tillämpningen av korrigeringsfaktorn hindrar anläggningar i en sektor där det föreligger risk för koldioxidläckage från att erhålla 100 procent av de utsläppsrätter som de behöver. Kommissionen har, genom att tillämpa denna faktor på anläggningar i en sektor där det föreligger risk för koldioxidläckage, ändrat viktiga delar i direktiv 2003/87 på ett sätt som strider mot innebörden av artikel 10a.12 i direktivet.

45

Såsom det har erinrats om i punkt 29 ovan ankommer det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits och ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga.

46

Enligt artikel 10a.11 i direktiv 2003/87 ska antalet utsläppsrätter som för år 2013 tilldelas gratis enligt punkterna 4–7 i denna artikel uppgå till 80 procent av den kvantitet som fastställts i enlighet med de åtgärder som avses i punkt 1 i nämnda artikel. Därefter ska gratis tilldelning minska med samma antal utsläppsrätter varje år för att uppgå till 30 procent år 2020, med målsättningen att år 2027 ha avskaffat all gratis tilldelning.

47

Ett undantag från denna regel föreskrivs i artikel 10a.12 i direktiv 2003/87. Således ska anläggningar inom sektorer eller delsektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage för år 2013 och varje påföljande år till år 2020 tilldelas gratis utsläppsrätter i enlighet med punkt 1 i detta direktiv på 100 procent av den kvantitet som fastställs i enlighet med åtgärderna som avses i punkt 1 i denna artikel.

48

Kommissionen har, för att genomföra artikel 10a.11 och 10a.12 i direktiv 2003/87, infört två särskilda regler i artikel 10.4 i beslut 2011/278. Dessa regler gäller dels för anläggningar i sektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage, dels för anläggningar i sektorer där det inte föreligger en sådan risk. Såvitt avser de sistnämnda framgår det av första stycket i denna bestämmelse att vid tillämpningen av artikel 10a.11 i direktiv 2003/87/EG ska de faktorer som avses i bilaga VI tillämpas på det preliminära årsantalet utsläppsrätter som tilldelas gratis. För år 2013 ska således en faktor på 0,8 tillämpas. Faktorn ska därefter minskas varje år så att den har värdet 0,3 år 2020. Såvitt avser anläggningar inom sektorer eller delsektorer där det anses föreligga betydande risk för koldioxidläckage följer det av artikel 10.4 andra stycket i beslut 2011/78 att faktorn 1 ska tillämpas på det preliminära årsantalet utsläppsrätter som tilldelas gratis.

49

När det gäller korrigeringsfaktorn är det riktigt att denna fastställs i artikel 4 i och bilaga II till beslut 2013/448. Villkoren för hur faktorn ska tillämpas har kommissionen emellertid fastställt i artikel 10.9 första stycket i beslut 2011/278.

50

Enligt sistnämnda bestämmelse ska den slutliga sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som tilldelas gratis för varje befintlig anläggning, utom för anläggningar som omfattas av artikel 10a.3 i direktiv 2003/87, vara den preliminära sammanlagda årskvantiteten utsläppsrätter som tilldelas gratis för varje anläggning bestämd enligt artikel 10.7 i beslut 2011/278, multiplicerad med den korrigeringsfaktor som fastställts enligt artikel 15.3 i samma beslut. Korrigeringsfaktorn ska följaktligen tillämpas utan att det görs någon åtskillnad mellan anläggningar i sektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage och anläggningar i sektorer där det inte föreligger en sådan risk.

51

Av detta följer att den hänskjutande domstolen ska anses ha ställt den femte frågan för att domstolen ska klargöra huruvida artikel 10.9 första stycket i beslut 2011/278 är giltig, eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs att korrigeringsfaktorn ska tillämpas på den preliminära kvantiteten utsläppsrätter som tilldelas för varje anläggning som inte omfattas av artikel 10a.3 i direktiv 2003/87, utan att anläggningar i sektorer eller delsektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage undantas.

52

Det framgår av själva lydelsen av artikel 10a.12 i direktiv 2003/87 att för att fastställa det slutliga antalet utsläppsrätter som anläggningar i sektorer eller delsektorer där det anses föreligga betydande risk för koldioxidläckage ska tilldelas gratis, ska det antal utsläppsrätter bestämmas som motsvarar ”100 % av den kvantitet som fastställs i enlighet med åtgärderna som avses i punkt 1 [i denna artikel]”.

53

Enligt sistnämnda bestämmelse ska kommissionen anta fullt harmoniserade genomförandebestämmelser för tilldelning av utsläppsrätter enligt punkterna 4, 5, 7 och 12 i artikel 10a i direktiv 2003/87, inklusive eventuella bestämmelser som krävs för en harmoniserad tillämpning av punkt 19 i denna artikel. En av de bestämmelser som avses i punkt 1 i nämnda artikel är således den som rör tillämpningen av en sådan korrigeringsfaktor som föreskrivs i punkt 5 i samma artikel.

54

En tolkning av artikel 10a.1 och 10a.12 i direktiv 2003/87 som utesluter tillämpningen av korrigeringsfaktorn skulle strida mot inte endast lydelsen av dessa bestämmelser, utan även systematiken i direktivet. I likhet med punkt 12 i denna artikel hänvisas det även i punkt 11 i denna, som i princip föreskriver en gradvis minskning av antalet utsläppsrätter, till ”den kvantitet [utsläppsrätter] som fastställs i enlighet med de åtgärder som avses i punkt 1” i denna artikel. Detta innebär att om dessa bestämmelser inte omfattade korrigeringsfaktorn skulle denna varken kunna tillämpas på anläggningar i sektorer och delsektorer där det föreligger betydande risk för koldioxidläckage eller på anläggningar i sektorer där det inte föreligger en sådan risk.

55

Kommissionen gjorde följaktligen en riktig bedömning när den, i artikel 10.9 första stycket i beslut 2011/278, inte uteslöt anläggningar i sektorer eller delsektorer där det anses föreligga betydande risk för koldioxidläckage från tillämpningen av korrigeringsfaktorn.

56

Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av den femte frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 10.9 första stycket i beslut 2011/278.

57

Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan för att domstolen ska klargöra huruvida artikel 4 i och bilaga II till beslut 2013/448, där korrigeringsfaktorn fastställs, är giltiga.

58

Domstolen har tidigare slagit fast att eftersom kommissionen inte fastställt det högsta årliga antalet utsläppsrätter i enlighet med kraven i artikel 10a.5 första stycket b i direktiv 2003/87, strider också den korrigeringsfaktor som fastställs i artikel 4 i och bilaga II till beslut 2013/448 mot denna bestämmelse (dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 98).

59

Mot denna bakgrund ska den första och den andra frågan besvaras på så sätt att artikel 4 i och bilaga II till beslut 2013/448, där korrigeringsfaktorn fastställs, är ogiltiga (dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 99).

60

Det framgår av punkt 111 i domen av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311), att domstolen har begränsat verkningarna i tiden av ogiltigförklaringen av artikel 4 i och bilaga II till beslut 2013/448 för det första på så sätt att denna ogiltigförklaring inte har några verkningar förrän efter utgången av en period på tio månader från avkunnandet av den domen för att kommissionen ska kunna vidta nödvändiga åtgärder, och för det andra på så sätt att de åtgärder som vidtas under denna period på grundval av de ogiltigförklarade bestämmelserna inte kan ifrågasättas.

61

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande: