1

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att republiken Malta har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 46b i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 592/2008 av den 17 juni 2008 (EUT L 177, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71) och artikel 54 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 465/2012 av den 22 maj 2012 (EUT L 149, s. 4) (nedan kallad förordning nr 883/2004), genom att från maltesisk ålderspension dra av värdet av tjänstepension från andra medlemsstater.

2

I artikel 1 j i förordning nr 1408/71, som har rubriken ”Definitioner”, anges följande:

”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

…”

3

Artikel 4 i förordning nr 1408/71 har rubriken ”Sakområden”. I artikel 4.1 c föreskrivs följande:

”Denna förordning gäller all lagstiftning om följande grenar av social trygghet:

…

…”

4

I artikel 5 i förordning nr 1408/71 föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att avge förklaringar om denna förordnings tillämpningsområde. Artikel 5 har följande lydelse:

”I förklaringar som skall anmälas och offentliggöras enligt artikel 97 skall medlemsstaterna närmare ange den lagstiftning och de system som avses i artikel 4.1 ...”

5

I artikel 46b i förordning nr 1408/71, som har rubriken ”Särskilda bestämmelser vid sammanträffande av förmåner av samma slag enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning”, föreskrivs följande:

”1.   Bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning enligt en medlemsstats lagstiftning skall inte tillämpas på en förmån som beräknas i enlighet med artikel 46.2.

2.   Bestämmelser om minskning, innehållande eller indragning enligt en medlemsstats lagstiftning skall tillämpas på en förmån som beräknas i enlighet med artikel [46].1 a i) endast om förmånen är

6

I artikel 97 i förordning nr 1408/71, som har rubriken ”Anmälan enligt vissa bestämmelser”, anges följande:

”1.   De anmälningar som avses i artikel ... 5 ... skall sändas till ordföranden för Europeiska [unionens] råd. De skall ange den dag då de berörda lagarna och systemen träder i kraft ... .

2.   Anmälningar enligt bestämmelserna i punkt 1 skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.”

7

Förordning nr 1408/71 har ersatts av förordning nr 883/2004 som, i enlighet med artikel 91 däri och artikel 97 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning nr 883/2004, blev tillämplig den 1 maj 2010, då förordning nr 1408/71 upphävdes.

8

I artikel 1 i förordning nr 883/2004 definieras begreppet lagstiftning enligt följande:

”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

…”

9

Artikel 3 i förordning nr 883/2004 har rubriken ”Sakområden”. I artikel 3.1 d föreskrivs följande:

”Denna förordning skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör

…

…”

10

I artikel 9 i förordning nr 883/2004, med rubriken ”Medlemsstaternas förklaringar om denna förordnings tillämpningsområde”, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna skall till ... kommission[en] skriftligen anmäla ... den lagstiftning och de system som avses i artikel 3... . I anmälningarna skall anges ... den tidpunkt från och med vilken denna förordning skall tillämpas på de särskilda system som anges i medlemsstaternas förklaringar. I anmälningarna ska anges den tidpunkt från och med vilken denna förordning kommer att tillämpas på de särskilda system som anges av medlemsstaterna i deras anmälningar.

2.   Dessa anmälningar ska årligen överlämnas till ... kommissionen och offentliggöras på erforderligt sätt.”

11

Artikel 54 i förordning nr 883/2004, som har rubriken ”Sammanträffande av förmåner av samma slag”, har följande lydelse:

”1.   När förmåner av samma slag enligt lagstiftningen i två eller flera medlemsstater sammanträffas skall bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande av förmåner enligt en medlemsstats lagstiftning inte tillämpas på en pro-rata beräknad förmån.

2.   Bestämmelserna om förhindrande av sammanträffande av förmåner skall tillämpas på en oberoende förmån endast om förmånen är

12

Artikel 1 i rådets direktiv 98/49/EG av den 29 juni 1998 om skydd av kompletterande pensionsrättigheter för anställda och egenföretagare som flyttar inom gemenskapen (EGT L 209, 1998, s. 46) har följande lydelse:

”Syftet med detta direktiv är att skydda rättigheterna för de försäkringstagare som omfattas av kompletterande pensionssystem och som flyttar från en medlemsstat till en annan och att därigenom bidra till att undanröja hinder för den fria rörligheten för anställda och egenföretagare inom gemenskapen. Detta skydd avser pensionsrättigheter enligt både frivilliga och obligatoriska kompletterande pensionssystem, med undantag av de system som omfattas av förordning ... nr 1408/71.”

13

I artikel 56 i den maltesiska lagen om social trygghet (Maltese Social Security Act) föreskrivs följande:

”När en person har rätt till en annan ålderspension än en ålderspension som vid någon tidpunkt helt har omvandlats, ska pension som erhålls i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 53–55 i denna lag dras av från beloppet för denna ålderspension.”

14

De tre pensionssystem som gäller i Förenade kungariket och som är tillämpliga i förevarande mål är pensionssystemet inom det nationella sjukvårdssystemet (National Health Service Pension Scheme), huvudsystemet för pension inom den offentliga förvaltningen (Principal Civil Service Pension Scheme) och 1975 års pensionssystem för militär personal (Armed Forces Pension Scheme 1975), i den mån det sistnämnda avser militär personal i kungliga flygvapnet (Royal Air Force) som har inlett sin tjänstgöring före den 6 april 2005 (nedan gemensamt kallade de aktuella pensionssystemen). Huvudsystemet för pension inom den offentliga förvaltningen och pensionssystemet inom det nationella sjukvårdssystemet har antagits på grundval av 1972 års pensionslag (Superannuation Act 1972). De bestämmelser som avser det pensionssystem som är tillämpligt på personal i kungliga flygvapnet och som återges i 1975 års pensionssystem för militär personal har antagits på grundval av behörighet enligt 1917 års lag om flygvapnet (konstitution) [Air Force (Constitution) Act 1917].

15

Till följd av att maltesiska medborgare hade ingett tre ansökningar till Europaparlamentet med klagomål om att den pension som de erhöll enligt de aktuella pensionssystemen drogs av från deras lagenliga maltesiska ålderspension i enlighet med artikel 56 i den maltesiska lagen om social trygghet, riktade kommissionen den 25 november 2010 en formell underrättelse till Republiken Malta. I underrättelsen fäste kommissionen Maltas uppmärksamhet på att den nationella bestämmelsen möjligen var oförenlig med artikel 46b i förordning nr 1408/71 och artikel 54 i förordning nr 883/2004.

16

Republiken Malta besvarade den formella underrättelsen i skrivelser av den 27 januari och den 28 december 2011.

17

Den 28 februari 2012 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Malta, i vilket den bekräftade sin inställning och uppmanade Republiken Malta att följa det motiverade yttrandet inom två månader från delgivningen av detsamma. Republiken Malta vidhöll sin inställning i en skrivelse av den 25 juli 2012.

18

Eftersom kommissionen inte var nöjd med det svar som Republiken Malta hade inkommit med, beslutade den att väcka förevarande talan.

19

Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 augusti 2014 tilläts Republiken Österrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera i förevarande mål till stöd för Republiken Maltas yrkanden.

20

Republiken Malta har anfört att talan inte kan tas upp till prövning och gjort gällande att den inte borde ha riktats mot Republiken Malta, utan mot Förenade kungariket.

21

Republiken Malta har anfört att de aktuella pensionssystemen inte omnämndes i de förklaringar som Förenade kungariket hade avgett enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71 och artikel 9.1 i förordning nr 883/2004, eftersom Förenade kungariket anser att de pensionerna inte omfattas av de förordningarnas materiella tillämpningsområde. Enligt Republiken Malta är kommissionen skyldig att fullfölja prövningen av ärendet direkt med den aktuella medlemsstaten om den invänder mot en förklaring av en medlemsstat i fråga om förmåner som omfattas av tillämpningsområdet för en förordning om social trygghet. I förevarande mål är Förenade kungariket den enda av medlemsstaterna som har möjlighet att anföra argument och förebringa bevisning. Att väcka talan mot Republiken Malta utgör därför ett åsidosättande av rätten till en rättvis rättegång.

22

Förenade kungariket, som har anslutit sig till Republiken Maltas argument, har anfört att kommissionen gör sig skyldig till maktmissbruk genom att utnyttja det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF för att ifrågasätta en annan medlemsstats åtgärder. En medlemsstat som ifrågasätts på det sättet fråntas enligt Förenade kungariket det skydd som överträdelseförfarandet innebär och har, även om den tillåts att intervenera, i det här sammanhanget bara begränsade processuella möjligheter.

23

Kommissionen har yrkat att Republiken Maltas och Förenade kungarikets invändning om rättegångshinder ska avslås.

24

Det följer av domstolens fasta praxis att det, om kommissionen anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, åligger den att bedöma om det är lämpligt att väcka talan mot denna medlemsstat, fastställa vilka bestämmelser medlemsstaten har åsidosatt och välja vid vilken tidpunkt den kommer att väcka talan vid domstolen. De överväganden som ligger till grund för ett sådant val kan därvid inte påverka frågan huruvida talan kan tas upp till prövning (dom kommissionen/Polen, C‑311/09, EU:C:2010:257, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

25

Mot bakgrund av detta utrymme för skönsmässig bedömning är den omständigheten att en talan om fördragsbrott inte har väckts mot en medlemsstat inte relevant för bedömningen av om en talan om fördragsbrott som väckts mot en annan medlemsstat kan tas upp till prövning. Frågan huruvida förevarande talan kan tas upp till prövning påverkas således inte av att kommissionen inte väckt talan om fördragsbrott mot Förenade kungariket.

26

I fråga om den grund som avser ett påstått maktmissbruk, är det tillräckligt att erinra om att kommissionen enligt domstolens fasta praxis inte är skyldig att styrka att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad och inte heller att ange skälen till varför den väckt en fördragsbrottstalan. Eftersom ändamålet med talan, såsom det angetts i ansökan, överensstämmer med saken i målet, såsom den definierats i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet, kan det inte med framgång hävdas att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/SpanienC‑562/07, EU:C:2009:614, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

27

Såsom generaladvokaten har angett i punkt 40 i sitt förslag till avgörande påverkas frågan huruvida en talan om fördragsbrott mot en medlemsstat kan tas upp till prövning inte heller av att domstolen, i samband med den talan, skulle kunna anse sig föranledd att precisera hur en annan medlemsstats system ska kvalificeras med hänsyn till unionsrätten. En sådan precisering kan inte heller medföra ett åsidosättande av de processuella rättigheterna för den sistnämnda medlemsstaten, vilken intervenerat i målet.

28

Av ovan anförda överväganden framgår att förevarande talan kan tas upp till prövning.

29

Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande för det första att de aktuella pensionssystemen omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 och förordning nr 883/2004.

30

Enligt kommissionen föreskrivs enligt pensionssystemen för offentligt anställda i Förenade kungariket åldersförmåner i den mening som avses i artikel 4.1 c i förordning nr 1408/71 och enligt artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004. Vidare är de systemen grundade på ”lagstiftning” i den mening som avses i artikel 1 j första stycket och 1 l första stycket i de förordningarna.

31

Kommissionen har för det andra hävdat att artikel 46b i förordning nr 1408/71 och artikel 54 i förordning nr 883/2004 utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som artikel 56 i den maltesiska lagen om social trygghet, eftersom det i den artikeln föreskrivs att ålderpension som utbetalas enligt den maltesiska lagstiftningen ska minskas med det belopp som pensionen för offentligt anställda i Förenade kungariket uppgår till.

32

Republiken Malta har i sin svarsinlaga, i det avseendet med stöd av Republiken Österrike och Förenade kungariket, särskilt gjort gällande att den är bunden av att de brittiska systemen aldrig nämnts i de förklaringar som Förenade kungariket har avgett i enlighet med artikel 5 i förordning nr 1408/71 och artikel 9 i förordning nr 883/2004. Medlemsstaterna kan inte anses vara skyldiga att göra självständiga bedömningar av vilket slags förmåner andra medlemsstater beviljar och därmed bortse från de förklaringar som dessa har lämnat i enlighet med nämnda bestämmelser. En sådan skyldighet skulle skada de rättsliga verkningarna och statusen hos den aktuella medlemsstatens förklaringar samt äventyra hela det system för samordning av social trygghet som införts genom de förordningarna och medföra praktiska och administrativa svårigheter.

33

Republiken Malta har, i det avseendet med stöd av Förenade kungariket, även hävdat att pensionssystemen för offentligt anställda i Förenade kungariket kan anses utgöra kompletterande pensionssystem som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/49. När en medlemsstat inte har avgett en förklaring i enlighet med förordning nr 1408/71 eller förordning nr 883/2004 och när den medlemsstaten förefaller att anse att pensionssystemen omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/49, ska dessa pensioner inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 och förordning nr 883/2004.

34

Kommissionen anser att direktiv 98/49 inte är tillämpligt i förevarande fall och har genmält att Republiken Malta inte kan anse att den omständigheten att de aktuella pensionssystemen inte nämns i Förenade kungarikets förklaringar utgör bevis för att de pensionssystemen inte omfattas av de aktuella bestämmelserna. Enligt kommissionen följer det av domstolens fasta praxis att Republiken Malta borde ha bedömt huruvida förordning nr 1408/71 och förordning nr 883/2004 är tillämpliga på de brittiska pensionssystemen, inte mot bakgrund av huruvida en förmån kvalificeras som en ”social trygghetsförmån” enligt den nationella lagstiftningen, utan mot bakgrund av den aktuella förmånens grundläggande beståndsdelar.

35

De anmärkningar som kommissionen gjort syftar till att få fastställt först och främst att medlemsstaterna är skyldiga att kontrollera en annan medlemsstats lagstiftning för att säkerställa att den lagstiftningen – trots att den andra medlemsstaten inte har avgett någon förklaring avseende den i enlighet med artikel 5 i förordning nr 1408/71 eller artikel 9.1 i förordning nr 883/2004 – omfattas av de förordningarnas materiella tillämpningsområde. Kommissionen vill vidare att det ska fastställas att en sådan kontroll, om Malta hade utfört den, borde ha lett till slutsatsen att ålderspension föreskrivs enligt de aktuella pensionssystemen och att de grundar sig på lagstiftning som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 och förordning nr 883/2004. Följaktligen och slutligen är tillämpningen av artikel 56 i den maltesiska lagen om social trygghet oförenlig med artikel 46b i förordning nr 1408/71 och artikel 54 i förordning nr 883/2004, eftersom den innebär att sammanträffande av förmåner enligt de aktuella pensionssystemen och ålderspension enligt den maltesiska lagstiftningen är förbjuden.

36

Enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71 och artikel 9.1 i förordning nr 883/2004 är medlemsstaterna skyldiga att avge förklaringar om lagstiftning och system avseende sociala trygghetsförmåner som omfattas av det materiella tillämpningsområdet för de förordningarna och som medlemsstaterna är skyldiga att följa samtidigt som de iakttar de krav som följer av artikel 4.3 FEU.

37

Det följer nämligen av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU att samtliga medlemsstater, i samband med de förklaringar som avses i artikel 5 i förordning nr 1408/71 och artikel 9.1 i förordning nr 883/2004, ska göra en omsorgsfull granskning av sina egna sociala trygghetssystem och vid behov, när granskningen slutförts, förklara att de omfattas av tillämpningsområdet för dessa förordningar (se, analogt, dom FTS, C‑202/97, EU:C:2000:75, punkt 51, och dom Herbosch Kiere, C‑2/05, EU:C:2006:69, punkt 22). Det följer vidare av den principen att de andra medlemsstaterna har rätt att förvänta sig att den berörda medlemsstaten har uppfyllt de skyldigheterna.

38

De förklaringar om nationella lagstiftningar som avgetts i enlighet med artikel 5 i förordning nr 1408/71 eller artikel 9 i förordning nr 883/2004 ger därför upphov till en presumtion att omfattas av det materiella tillämpningsområdet för de förordningarna, och de är i princip bindande för de övriga medlemsstaterna. Omvänt kan andra medlemsstater, när en medlemsstat inte har avgett någon förklaring om en nationell lagstiftning i enlighet med de förordningarna, i princip dra slutsatsen att den lagstiftningen inte omfattas av de förordningarnas materiella tillämpningsområde.

39

Så länge en medlemsstats förklaringar inte ändras eller återkallas måste de övriga medlemsstaterna beakta dem. Det ankommer på den medlemsstat som har avgett förklaringen att ompröva huruvida den är välgrundad och i förekommande fall ändra förklaringen när en annan medlemsstat uttrycker tvivel om att förklaringen är riktig (se, för ett liknande resonemang, dom Banks m.fl., C‑178/97, EU:C:2000:169, punkt 43).

40

Den slutsatsen innebär emellertid inte att en medlemsstat saknar möjlighet att reagera när den har kännedom om upplysningar som ger upphov till tvivel på att en annan medlemsstats förklaringar är riktiga.

41

För det första gäller att om förklaringen ger upphov till frågor och medlemsstaterna inte lyckas komma överens om bland annat kvalificeringen av lagstiftning eller system i samband med tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 och förordning nr 883/2004, får de vända sig till den administrativa kommissionen, vilken åsyftas i artiklarna 80 och 81 i förordning nr 1408/71 och artiklarna 71 och 72 i förordning nr 883/2004. För det andra gäller att om den administrativa kommissionen inte lyckas jämka samman medlemsstaternas ståndpunkter i fråga om vilken lagstiftning som är tillämplig i det aktuella fallet, ankommer det på den medlemsstat som ifrågasätter att en annan medlemsstats förklaring är riktig att i förekommande fall vända sig till Europeiska kommissionen eller i sista hand väcka talan enligt artikel 259 FEUF, och därigenom låta domstolen pröva frågan om den tillämpliga lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom Banks m.fl., C‑178/97, EU:C:2000:169, punkt 44).

42

Med hänsyn till kommissionens argument ska det tilläggas att inte heller fastställandet av att en medlemsstat ska beakta en annan medlemsstats förklaring står i strid med domstolens praxis (se, bland annat, dom Beerens, 35/77, EU:C:1977:194, punkt 9, samt dom Hliddal och Bornand, C‑216/12 och C‑217/12, EU:C:2013:568, punkt 46). Enligt denna rättspraxis ska den omständigheten att en medlemsstat har inkluderat en nationell lag eller nationella bestämmelser i förklaringen i enlighet med artikel 5 i förordning nr 1408/71 eller artikel 9 i förordning nr 883/2004 anses utgöra grund för att de förmåner som beviljas enligt den lagen utgör sociala trygghetsförmåner i den mening som avses i de förordningarna. Däremot kan den omständigheten att en nationell lag eller nationella bestämmelser inte har innefattats i förklaringen inte i sig utgöra grund för att den lagen eller de bestämmelserna inte ska omfattas av tillämpningsområdet för de förordningarna.

43

Även om medlemsstaterna inte har någon allmän skyldighet att kontrollera huruvida de övriga medlemsstaternas lagstiftning omfattas av det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 och förordning nr 883/2004, kan en nationell domstol, som har att pröva ett mål som rör en sådan lag eller bestämmelse, anse sig föranledd att undersöka hur det system som är i fråga i målet ska kvalificeras och i förekommande fall hänskjuta en tolkningsfråga till domstolen.

44

Det följer däremot inte av någon av de aktuella artiklarna att andra medlemsstater än den som har infört lagen eller bestämmelsen, dock utan att avge någon förklaring om den, skulle vara skyldig att på egen hand fastställa om den ändå ska anses omfattas av det materiella tillämpningsområdet för de ifrågavarande förordningarna.

45

Av det ovan anförda följer att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den baserade förevarande talan om fördragsbrott på en allmän skyldighet för medlemsstaterna att kontrollera huruvida de andra medlemsstaternas lagstiftning omfattas av det materiella tillämpningsområdet för de ovannämnda förordningarna, trots att det inte har avgetts någon förklaring om den enligt artikel 5 i förordning nr 1408/71 eller artikel 9.1 i förordning nr 883/2004.

46

Talan ska således ogillas.

47

Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Malta har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Maltas yrkande bifallas. I enlighet med artikel 140 i rättegångsreglerna ska Republiken Österrike och Förenade kungariket bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande: