1. 

Har en jordbrukare som odlar och skördar gräs i säkerhetszoner på en flygplats rätt att erhålla jordbruksstöd för den marken? Det är en tvist mellan en jordbrukare och de danska myndigheterna rörande den frågan som har gett upphov till de frågor som i förevarande mål har hänskjutits till domstolen.

2. 

Begäran om förhandsavgörande från Vestre Landsret (Danmark) avser frågan hur uttrycket stödberättigande hektar ska tolkas och, närmare bestämt, hur det ska avgöras vad som kan, respektive inte kan, utgöra arealer som berättigar till jordbruksstöd enligt den relevanta EU-lagstiftningen. I detta sammanhang är Vestre Landsret dessutom osäker på omfattningen av skyldigheten att återbetala felaktigt beviljat stöd. Vilka kriterier ska tillämpas för att fastställa under vilka omständigheter en stödmottagare kan befrias från återbetalningsskyldigheten?

3. 

I det följande kommer jag att redovisa skälen till att jag anser att sådana arealer som de som är i fråga i målet vid Vestre Landsret av principiella skäl inte ska anses falla utanför begreppet stödberättigande hektar. Att mark på flygplatser inte a priori ska anses falla utanför det begreppet har även, som kommer att framgå nedan, betydelse när det gäller att avgöra huruvida en yrkesjordbrukare rimligen kunde ha upptäckt det fel som ledde till felaktig tilldelning av stödrättigheter och därefter till utbetalning av stöd.

4.

Genom förordning (EG) nr 1782/2003 ( 2 ) fastställs gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Av artikel 1 i denna förordning framgår att det genom förordningen införs en ny typ av inkomststöd för jordbrukare.

5.

I artikel 2 b i förordningen definieras ”jordbruksföretag” som ”samtliga de produktionsenheter som drivs av en jordbrukare och som är belägna inom en och samma medlemsstats territorium”, och i artikel 2 c definieras ”jordbruksverksamhet” som ”produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter inbegripet skörd, mjölkning, uppfödning och hållande av djur för animalieproduktion, eller verksamhet för att hålla marken i god jordbrukshävd och bevara miljön i enlighet med artikel 5”.

6.

I artikel 44.1 i förordning nr 1782/2003 stadgas att en stödrättighet som åtföljs av ett stödberättigande hektar ska ge rätt till utbetalning av det belopp som fastställs genom stödrättigheten. I artikel 44.2 definieras ”stödberättigande hektar” som alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer som är beväxta med permanenta grödor, som är skogbeväxta eller som används för annat än jordbruksverksamhet.

7.

Med verkan den 1 januari 2009 ersattes förordning nr 1782/2003 av förordning (EG) nr 73/2009 ( 3 ) (dessa båda förordningar kallas nedan gemensamt för grundförordningarna).

8.

Av skäl 2 i förordning nr 73/2009 framgår att ett av skälen till att förordning nr 1782/2003 upphävdes var att den hade blivit föremål för ett flertal väsentliga ändringar. Förordning nr 73/2009 antogs därför av tydlighetsskäl. Ett av dess syften är att förenkla systemet med samlat gårdsstöd.

9.

I artikel 2 b och 2 c i förordning nr 73/2009 definieras ”jordbruksföretag” och ”jordbruksverksamhet” på samma sätt som i förordning nr 1782/2003.

10.

Enligt artikel 34.1 i förordning nr 73/2009 ska jordbrukare inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd beviljas stöd vid aktivering av en stödrättighet per stödberättigande hektar. I artikel 34.2 a anges att ”stödberättigande hektar” avser alla jordbruksföretagets jordbruksarealer ”som används för jordbruksverksamhet eller, om arealer även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet”.

11.

Artikel 137 i förordning nr 73/2009 reglerar återbetalning av felaktigt tilldelade stödrättigheter. I artikel 137.1 stadgas att stödrättigheter som har tilldelats jordbrukare före den 1 januari 2009 ska betraktas som lagliga och korrekta från och med den 1 januari 2010. Detta ska emellertid enligt artikel 137.2 inte gälla när stödrättigheter har tilldelats jordbrukare på grundval av formellt inkorrekta ansökningar – utom när ”felet inte rimligen kunde ha upptäckts av jordbrukaren”.

12.

Under den relevanta perioden (mellan åren 2005 och 2009) genomfördes förordningarna nr 1782/2003 och nr 73/2009 bland annat genom kommissionens förordningar (EG) nr 795/2004 ( 4 ) och (EG) nr 796/2004 ( 5 ) (dessa båda förordningar kallas nedan gemensamt för genomförandeförordningarna).

13.

I artikel 2 a i förordning nr 795/2004 definieras ”jordbruksareal” – något som en areal måste vara för att den ska kunna utgöra ett ”stödberättigande hektar” – som areal som upptas av åkermark, permanent betesmark eller permanenta grödor.

14.

Med verkan den 1 januari 2009 ändrades förordning nr 795/2004 bland annat genom kommissionens förordning (EG) nr 370/2009, ( 6 ) varvid följande artikel 3c infördes i förordning nr 795/2004:

”För tillämpningen av artikel 34.2 a i [förordning nr 73/2009] ska en jordbruksareal som även används för andra ändamål än jordbruksverksamhet betraktas som en areal som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet om jordbruksverksamhet kan bedrivas utan större hinder av den andra verksamhetens intensitet, slag, varaktighet eller tidpunkt.

Medlemsstaterna ska fastställa villkor för genomförandet av första stycket på sina respektive territorier.”

15.

Med ”åkermark” avses enligt artikel 2.1 i förordning nr 796/2004 areal som bland annat utnyttjas för vegetabilieproduktion eller som uppfyller kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Med ”permanent betesmark” avses enligt artikel 2.2 i samma förordning areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder och som under fem år eller mer inte ingår i växtföljden på jordbruksföretaget. ( 7 )

16.

Även artikel 12 i förordning nr 796/2004 ( 8 ) är relevant i sammanhanget. Enligt artikel 12.1 f ska en jordbrukare som ansöker om stöd genom de aktuella stödsystemen lämna en försäkran om att han eller hon känner till villkoren för dessa stödsystem. Vidare stadgas det i artikel 12.4 att jordbrukaren i samband med ansökan ska korrigera det förtryckta formuläret om någon av uppgifterna i de förtryckta formulären är felaktig.

17.

I artikel 73.1 i förordning nr 796/2004 föreskrivs att om en felaktig utbetalning har gjorts, ska jordbrukaren betala tillbaka beloppet i fråga jämte ränta.

18.

Ett undantag från den regeln anges emellertid i artikel 73.4 och 73.5, som har följande lydelse:

”4.   Den skyldighet att betala tillbaka som avses i punkt 1 skall inte gälla, om den behöriga myndigheten eller någon annan myndighet gjorde utbetalningen av misstag och det inte är rimligt att anta att felet hade upptäckts av jordbrukaren.

Om felet kan hänföras till faktiska omständigheter som är av betydelse för beräkningen av utbetalningen i fråga, skall emellertid första stycket endast tillämpas om beslutet om återbetalning inte har meddelats inom tolv månader efter utbetalningen.

5.   Den skyldighet att betala tillbaka som avses i [artikel 73.1] skall inte gälla, om mer än tio år förflutit från det att stödets betalades ut till dess att den behöriga myndigheten skickar sin första underrättelse till stödmottagaren om att beloppet är felaktigt utbetalt.

Perioden enligt första stycket skall begränsas till fyra år, om mottagaren handlat i god tro.”

19.

Om det konstateras att en jordbrukare felaktigt har tilldelats stödrättigheter, ska jordbrukaren enligt artikel 73a.1 i förordning nr 796/2004 ( 9 ) lämna tillbaka de aktuella rättigheterna, vilka ska behandlas som om de aldrig hade tilldelats.

20.

Krav på flygplatsers säkerhetszoner fastställs enligt dansk rätt av Trafikstyrelsen (tidigare Statens Luftfartsvæsen) i Bestemmelser for Civil Luftfart (nedan kallade BL).

21.

Odling i säkerhetszoner regleras i BL 3-16 av den 31 januari 2005 om förhållningsregler för att minska risken för kollisioner mellan luftfartyg och fåglar eller däggdjur vid flygplatser. Där stadgas bland annat följande:

…

22.

Den 21 december 1999 och den 10 maj 2000 ingick Johannes Demmer avtal med Aalborg Lufthavn (Aalborgs flygplats) respektive Flyvestation Skrydstrup (flygvapenbasen i Skrydstrup) om arrende av säkerhetszoner kring dessa båda flygplatsers start- och landningsbanor, taxibanor och utrullningsområden. Marken används för att odla gräs för produktion av foderpellets.

23.

Enligt dessa arrendeavtal och på de villkor som angavs i dessa erhöll Johannes Demmer i egenskap av arrendator rätt att mot betalning av arrende slå och använda gräset från flygplatsernas mark. Han skulle skörda gräs tre till fyra gånger om året.

24.

Avtalen innehöll ett antal villkor som rörde underhållet av den aktuella marken. Det fanns bland annat bestämmelser som rörde när och hur gräset skulle slås, bestämmelser om gödselmedelsanvändning och – i avtalet med Flyvestation Skrydstrup – ett förbud mot användning av bekämpningsmedel. ( 10 )

25.

Enligt § 8 i avtalet med Flyvestation Skrydstrup skulle Johannes Demmer utföra sitt arbete på ett sätt som inte hindrade flygverksamheten och under iakttagande av de eventuella anvisningar och förbud som utfärdades av flygtrafikkontrolltjänsten eller anläggningsförvaltningen vid flygbasen.

26.

Enligt § 6 i arrendeavtalet mellan Johannes Demmer och Flyvestation Aalborg skulle Johannes Demmer underrätta markägaren om när han önskade få tillträde till den arrenderade marken. Samma paragraf gav försvarsmakten en oinskränkt rätt att använda eller låta andra använda den arrenderade marken för militärövningar av alla slag.

27.

Enligt båda avtalen utfäste sig Johannes Demmer att från och med 2005 använda marken på ett sätt som berättigade till tilldelning av stödrättigheter och att lämna in därmed sammanhängande ansökningar. Efter ansökan från Johannes Demmer tilldelade FødevareErhverv (direktoratet för livsmedelsnäringen) (numera NaturEhrvervstyrelsen (jordbruks- och livsmedelsverket)) genom beslut av den 29 maj 2006 honom stödrättigheter avseende de aktuella arealerna med verkan från och med stödåret 2005.

28.

Den 1 februari 2006 överlät Johannes Demmer stödrättigheterna avseende flygplatsarealerna vid Aalborg Lufthavn till försvarsmakten. Under stödåren 2006–2009 arrenderade Johannes Demmer således enbart flygplatsmarken vid Flyvestation Skrydstrup och erhöll stöd enbart med avseende på arealerna där.

29.

År 2008 gjorde FødevareErhverv en genomgång och granskning av jordlottsregistret. Denna granskning resulterade i att vissa av de jordlotter för vilka Johannes Demmer hade anmält arealer enligt systemet med samlat gårdsstöd reducerades eller ströks ur registret. Den motivering som FødevareErhverv anförde var att säkerhetszoner på flygplatser inte kunde anses utgöra stödberättigande jordbruksarealer. I samband med detta underrättades Johannes Demmer också om att hans ansökningar avseende tidigare år skulle omprövas och att hans stödrättigheter skulle bli föremål för omräkning.

30.

Den 2 maj 2011 beslutade FødevareErhverv att skriva ned Johannes Demmers stödrättigheter och att återkräva stöd som felaktigt hade utbetalats avseende arealerna vid Aalborg Lufthavn under år 2005 och avseende arealerna vid Flyvestation Skrydstrup under åren 2005–2009.

31.

Johannes Demmer överklagade besluten till Fødevareministeriets Klagecenter (klagomålsavdelningen vid livsmedelsministeriet), som i maj 2012 fastställde FødevareErhvervs beslut.

32.

Den 13 november 2012 överklagade Johannes Demmer Fødevareministeriets Klagecenters beslut till Vestre Landsret, som nu har begärt förhandsavgörande med avseende på följande frågor:

33.

I förevarande mål har skriftliga yttranden inkommit från Johannes Demmer, från den danska, den grekiska och den polska regeringen och från kommissionen. Domstolen har beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling.

34.

Vestre Landsret har ställt ett flertal frågor till domstolen, men det centrala i den problematik som har aktualiserats i det nationella målet är ändå tre frågeställningar med nära inbördes samband: dels huruvida arealer inom säkerhetszoner på flygplatser berättigar till stöd (frågorna 1 och 2), dels vilka faktorer som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en stödmottagare ska befrias från skyldigheten att betala tillbaka stöd som har beviljats och utbetalats felaktigt (fråga 3) och dels vilken tidsram som ska beaktas vid den bedömningen (frågorna 4 och 5). Innan jag går närmare in på dessa frågeställningar är det emellertid viktigt att ta upp tre inledande synpunkter som är relevanta för den fortsatta bedömningen.

35.

För det första är det vid varje tolkning av reglerna för beviljande av stöd inom systemet med samlat gårdsstöd nödvändigt att beakta skälen till att jordbruksstöd över huvud taget ges. Systemet med samlat gårdsstöd infördes genom förordning nr 1782/2003 som ett led i reformen av EU:s jordbrukspolitik. Det primära syftet med den förordningen var, som tydligt framgår av artikel 1, att införa en ny form av inkomststöd för jordbrukare. Det råder därmed inget tvivel om att systemet med samlat gårdsstöd bidrar till förverkligandet av det samhällspolitiska målet för EU:s jordbrukspolitik, som är att tillförsäkra dem som är verksamma inom jordbruket en skälig levnadsstandard. ( 11 ) Det målet får konsekvenser för tolkningen av grundförordningarna.

36.

För det andra finns det, som Vestre Landsret också har noterat, en viss skillnad mellan förordning nr 1782/2003 och förordning nr 73/2009 när det gäller innebörden av begreppet stödberättigande hektar. I artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 anges det nämligen att alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer som används för annat än jordbruksverksamhet, ska anses utgöra stödberättigande hektar, medan det i artikel 34.2 a i förordning nr 73/2009 slås fast att alla jordbruksföretagets jordbruksarealer som används för jordbruksverksamhet – eller, om arealer även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet – ska anses utgöra stödberättigande hektar.

37.

De ändringar som har gjorts är på intet sätt obetydliga. Utifrån en rent bokstavlig tolkning är det möjligt att hävda att en areal enligt förordning nr 1782/2003 inte kan berättiga till stöd genom systemet med samlat gårdsstöd om det förekommer någon som helst verksamhet som inte är jordbruksverksamhet där. Emellertid torde det, som parterna förefaller vara eniga om, saknas anledning att fästa särskilt avseende vid de terminologiska skillnaderna mellan de båda förordningarna. Det förefaller nämligen inte finnas något i förarbetena till förordning nr 73/2009 som tyder på att lagstiftarens avsikt var att ändra reglerna för stödberättigande hektar, vilka utan tvivel utgör en av hörnstenarna i systemet med samlat gårdsstöd.

38.

Enligt min uppfattning var lagstiftarens avsikt i stället att förtydliga reglerna för de stödsystem som är tillämpliga på jordbrukare. Dessutom är det inte alls ovanligt att en areal används för både jordbruksverksamhet och annan verksamhet. Därför förefaller det logiskt att frågan huruvida en sådan areal berättigar till stöd ska avgöras med ledning av vilken verksamhet som är den huvudsakliga. Förordning nr 73/2009 jämförd med artikel 3c i förordning nr 795/2004 i dess ändrade lydelse bidrar i viss mån till att skapa klarhet på den punkten. Av dessa bestämmelser framgår tydligt att den omständigheten att en areal används för flera olika typer av verksamhet inte automatiskt medför att den arealen inte berättigar till stöd. Det centrala kravet för att en areal ska vara stödberättigande är i stället att den huvudsakligen används för jordbruksverksamhet. ( 12 ) Följaktligen anser jag det lämpligt att låta formuleringen i förordning nr 73/2009 ligga till grund för bedömningen av frågorna från Vestre Landsret (i synnerhet frågorna 1 och 2) såvitt avser hela den aktuella perioden, det vill säga från år 2005 till år 2009.

39.

För det tredje ska det framhållas att Vestre Landsret i sin framställning utgår från att förevarande mål verkligen rör arealer som har använts både för jordbruksverksamhet och för annan verksamhet i den mening som avses i grundförordningarna. Av beslutet att begära förhandsavgörande framgår att Johannes Demmer utfäste sig att i sin användning av marken vid Flyvestation Skrydstrup visa vederbörlig hänsyn för flygverksamheten och iaktta eventuella anvisningar och förbud. Enligt arrendeavtalet avseende Aalborg Lufthavn förbehöll sig vidare försvarsmakten en oinskränkt rätt att använda eller låta andra använda marken för militärövningar av alla slag, och Johannes Demmer var skyldig att underrätta markägaren om när han önskade få tillträde till marken.

40.

Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet huruvida annan verksamhet än jordbruksverksamhet faktiskt ägde rum på den aktuella marken eller huruvida markägaren verkligen utövade sina avtalsenliga rättigheter med anknytning till den marken.

41.

Därför är det nödvändigt att göra följande förbehåll. Enligt min uppfattning kan varken den omständigheten att det föreligger sådana avtalsklausuler som de ovannämnda eller den omständigheten att de aktuella arealerna är belägna inom säkerhetszonen på en flygplats anses utgöra bevis för att annan verksamhet än jordbruksverksamhet förekommer. Vad som är relevant i det sammanhanget är enligt min åsikt i stället huruvida sådan annan verksamhet (till exempel militärövningar och flygverksamhet) faktiskt äger rum.

42.

Som jag ser saken kan ett avtalsvillkor med innebörden att mark ska användas med vederbörlig hänsyn tagen till flygverksamheten och under iakttagande av eventuella anvisningar och förbud inte i sig anses utgöra en ”verksamhet”. Så är inte heller fallet med bestämmelser i vilka syftet med en flygplatssäkerhetszon anges eller vissa restriktioner för användningen av den zonen slås fast. Det är nämligen inte alls ovanligt att en markägare förbehåller sig vissa rättigheter med anknytning till den arrenderade marken eller begränsar jordbrukarens manöverutrymme när det gäller den (till exempel med avseende på användning av bekämpningsmedel, val av grödor att odla eller för den delen vidmakthållande av goda miljöförhållanden på marken). På sin höjd skulle jag uttrycka saken som att de regler och restriktioner som följer såväl av lagstiftningen som av avtalsklausulerna gör det möjligt att bedriva annan verksamhet än jordbruksverksamhet.

43.

Det ska emellertid också hållas i minnet att de aktuella arealerna för att kunna vara stödberättigande måste ingå i jordbrukarens jordbruksföretag. De specifika reglerna och restriktionerna för användningen av de aktuella arealerna är – som kommer att förklaras nedan i punkt 60 och följande punkter – relevanta för bedömningen av huruvida så är fallet (men däremot inte för bedömningen av huruvida arealerna huvudsakligen används för jordbruksverksamhet snarare än för annan verksamhet).

44.

Under alla omständigheter ankommer det på Vestre Landsret att avgöra huruvida arealerna faktiskt användes för militärövningar eller för någon annan verksamhet som inte utgjorde jordbruksverksamhet. Med de ovan gjorda förbehållen, och i vetskap om att detta inte har diskuterats utförligt vare sig av Vestre Landsret eller av parterna, kommer jag i det följande att bedöma de hänskjutna frågorna. Därvid kommer jag att utgå från antagandet att de aktuella arealerna verkligen var föremål för blandad användning (både jordbruksverksamhet och annan verksamhet).

45.

Vestre Landsret har ställt frågorna 1 och 2 för att vinna klarhet bland annat i huruvida den avgörande faktorn för att en jordbruksareal ska vara stödberättigande är att den primärt används för jordbruksändamål.

46.

Innan jag går närmare in på detta ska det inledningsvis noteras att det inte torde råda något tvivel om att de arealer som är i fråga i det nationella målet utgör jordbruksarealer i den mening som avses i förordningarna nr 1782/2003 och nr 73/2009. De aktuella arealerna används nämligen för att odla gräs för produktion av foderpellets och kan därför utan större svårighet klassificeras som jordbruksarealer med tanke på att de används som åkermark eller permanent betesmark i den mening som avses i artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 796/2004. ( 13 ) Dessutom förefaller det vara ostridigt att Johannes Demmers verksamhet, som består i att odla gräs på dessa arealer, utgör ”jordbruksverksamhet” i den mening som avses i grundförordningarna.

47.

När det mer specifikt gäller ändamålet med de aktuella arealerna, torde det utan vidare kunna antas att deras ursprungliga ändamål (eller skälet till deras existens) var att garantera säkerheten på flygplatsen och i flygtrafiken. Det är möjligt att dessa arealer till att börja med inte var avsedda att användas som jordbruksmark, men det är viktigt att hålla isär den omständigheten och det ändamål för vilket arealerna för närvarande faktiskt används. Härvid förefaller det svårt att såvitt avser användningen av de aktuella arealerna göra åtskillnad mellan de båda förvisso svårfångade begreppen primärt ändamål – det begrepp som Vestre Landsret anspelar på i sina frågor – och huvudsaklig användning i den mening som avses i artikel 34.2 i förordning nr 73/2009. Som generaladvokaten Mazák redan har noterat, är det emellertid den faktiska användningen av en areal, eller kanske vad som faktiskt odlas där, som är det väsentliga (för att avgöra huruvida den är stödberättigande), snarare än de syften eller (huvudsakliga) ändamål för vilka arealen används. ( 14 ) Därför anser jag att grunden för bedömning av huruvida en viss areal är stödberättigande ska vara den huvudsakliga (och faktiska) användningen av den arealen.

48.

Användbar vägledning om vilka kriterier som ska beaktas vid bedömningen av vilken som är den huvudsakliga användningen av en viss areal ges i förordning nr 370/2009 (varigenom artikel 3c infördes i förordning nr 795/2004), även om den förordningen av tidsmässiga skäl inte är tillämplig på hela perioden från år 2005 till år 2009. Enligt artikel 3c i förordning nr 795/2004 ska nämligen en areal som används både för jordbruksverksamhet och för annan verksamhet betraktas som en areal som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet, om jordbruksverksamheten kan bedrivas utan större hinder av den andra verksamhetens intensitet, slag, varaktighet eller tidpunkt.

49.

Detta aktualiserar frågan vad ”större hinder” innebär i detta sammanhang, vilket är vad jag kommer att diskutera härnäst.

50.

Det vore utan tvivel frestande att överlåta den frågan åt Vestre Landsret, som ju har exklusiv behörighet att pröva de faktiska omständigheterna i målet. För att så långt som möjligt se till att reglerna för stödberättigande tillämpas på ett enhetligt sätt inom hela Europeiska unionen (trots det manöverutrymme som medlemsstaterna genom artikel 3c i förordning nr 795/2004 tillerkänns när det gäller genomförandet av dessa regler), kommer jag emellertid att försöka kartlägga några faktorer som fyller en funktion vid bedömningen av vad som utgör huvudsaklig användning för jordbruksändamål av en viss areal. ( 15 )

51.

Till att börja med ska det noteras att begreppet huvudsaklig användning i sig är något vilseledande. Det är i själva verket fullt rimligt för den som inte i vederbörlig omfattning beaktar artikel 3c i förordning nr 795/2004 att anta att ett krav för att en areal ska kunna berättiga till stöd är att eventuell annan verksamhet än jordbruksverksamhet som bedrivs där är av helt underordnad eller obetydlig art. Artikel 3c innebär emellertid att tröskeln för stödberättigande uttryckligen sänks. Att det för huvudsaklig användning krävs endast att jordbruksverksamheten inte utsätts för större hinder tyder enligt min uppfattning på att bedömningen främst ska inriktas på de särskilda villkoren för bedrivandet av jordbruksverksamheten och i synnerhet på de faktiska möjligheterna att bedriva densamma. ( 16 ) Därvid finns det ingenting som hindrar att två (eller flera) verksamheter bedrivs på samma areal, förutsatt att den eller de andra verksamheterna inte innebär något större hinder för bedrivandet av jordbruksverksamheten.

52.

Med tanke på att det inte är möjligt – och dessutom inte heller vore helt och hållet önskvärt – att upprätta en uttömmande förteckning över de situationer där jordbruksverksamheten ska anses utgöra den huvudsakliga verksamheten, är det särskilt viktigt att Vestre Landsret vid sin bedömning beaktar samtliga faktiska omständigheter med anknytning till de olika användningarna. För den händelse att det därvid kan konstateras en viss grad av inverkan på bedrivandet av jordbruksverksamheten, är nästa steg att undersöka huruvida denna inverkan uppnår en sådan nivå att den kan betraktas som ett ”större hinder”. För att den tröskeln ska anses vara uppnådd, måste jordbrukaren enligt min åsikt ställas inför faktiska – och inte obetydliga – svårigheter eller olägenheter i samband med bedrivandet av jordbruksverksamheten.

53.

Låt oss som ett mer konkret exempel ta en jordbrukare som ingår ett avtal med en skidanläggning. Enligt avtalet odlar jordbrukaren gräs men låter också nötkreatur beta på de aktuella arealerna, vilka under vintersäsongen ingår i det område där skidåkning äger rum. Med andra ord används samma arealer för olika verksamheter. Så länge den verksamhet som inte är jordbruksverksamhet inte gör det svårare för jordbrukaren att odla marken och skörda grödan under de relevanta delarna av året, kan den emellertid knappast sägas utgöra en olägenhet som kan innebära ett större hinder för jordbrukarens jordbruksverksamhet. Här finns det uppenbara paralleller att dra till anordnandet av militärövningar: att sådana övningar anordnas på den aktuella arealen (huruvida detta faktiskt är fallet ankommer det som sagt på Vestre Landsret att undersöka) innebär inte i sig att arealen inte längre faller under begreppet stödberättigande hektar, såvida inte övningarna medför ett större hinder för den aktuella jordbruksverksamheten.

54.

Det är förvisso riktigt att jordbrukaren kan drabbas av begränsningar både på grund av motpartens utövande av relevanta avtalsenliga rättigheter och på grund av restriktioner som följer av bedrivandet av den verksamhet som inte är jordbruksverksamhet (i det aktuella fallet anordnandet av militärövningar eller flygverksamhetens möjligheter att fungera smidigt). Detta innebär emellertid inte nödvändigtvis att jordbruksverksamheten utsätts för större hinder.

55.

De enda fall där det enligt min uppfattning ska anses att en areals stödberättigande påverkas är sådana där den verksamhet som inte är jordbruksverksamhet även genom sin utsträckning i tiden och/eller rummet inverkar på användningen av marken för jordbruksändamål. ( 17 ) Vad som därvid är centralt är huruvida jordbrukaren kan bedriva den jordbruksverksamhet som han eller hon har valt trots det parallella bedrivandet av en annan verksamhet och trots tillämpningen av eventuella särskilda regler och restriktioner för användningen av den aktuella marken. Enligt min åsikt utsätts jordbruksverksamheten inte för större hinder om jordbrukaren faktiskt kan använda den aktuella marken för den jordbruksverksamhet som han eller hon har valt. ( 18 )

56.

Det är förvisso riktigt, som kommissionen och den danska regeringen har gjort gällande, att urvalet av potentiella jordbruksverksamheter som kan bedrivas på flygplatser är anmärkningsvärt begränsat. Det är också riktigt att slagning av gräs i närheten av start- och landningsbanor och utrullningsområden fyller andra (ej jordbruksrelaterade) syften, till exempel säkerställandet av god flygtrafiksäkerhet; det följer under alla omständigheter av flygsäkerhetsföreskrifterna att gräset ska slås. Dessa omständigheter saknar emellertid betydelse inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd. Det väsentliga är i stället – vilket i synnerhet framgår av artikel 34.2 i förordning nr 73/2009 och artikel 3c i förordning nr 795/2004 – huruvida jordbrukaren kan bedriva den jordbruksverksamhet som han eller hon har valt på marken i fråga.

57.

Johannes Demmer har exempelvis valt att på den aktuella marken odla gräs för produktion av foderpellets. Detta är en jordbruksverksamhet som utan större svårighet kan bedrivas på den marken. ( 19 ) Jag kan inte se varför Johannes Demmer skulle bestraffas för att han har valt en jordbruksverksamhet som kan bedrivas trots de tillämpliga restriktionerna och den ”konkurrerande” andra verksamheten.

58.

Mot bakgrund av de farhågor som den danska regeringen har gett uttryck för ska ännu ett påpekande göras. Jag anser inte att det vore att tänja alltför mycket på gränserna för stödberättigande om det konstaterades att jordbruksverksamheten inte utsätts för större hinder av den andra verksamheten under sådana omständigheter som i det nationella målet. En aspekt som inte ska bortses från är att vad som är i fråga i det aktuella målet är just (militära) flygplatser på landsorten. Det förefaller därför saknas rimlig grund för att hävda att varje större transportknutpunkt eller grönområde längs kraftigt trafikerade motorvägar skulle uppfylla det kriterium som anges ovan i punkt 55. På grund av intensiteten av den andra verksamheten i sådana områden (och kanske även på grund av dess slag, varaktighet och tidpunkt) skulle jordbrukaren nämligen definitivt hindras från att under odlings- eller betessäsongen bedriva sin valda jordbruksverksamhet.

59.

Med det förtydligandet drar jag slutsatsen att säkerhetszoner kring start- och landningsbanor, taxibanor och utrullningsområden på flygplatser som omfattas av särskilda regler och restriktioner kan vara stödberättigande i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och artikel 34.2 i förordning nr 73/2009 under förutsättning att den jordbruksverksamhet som bedrivs på dessa arealer inte utsätts för några större hinder av den andra verksamheten. Detta är emellertid inte i sig tillräckligt för att stöd ska kunna beviljas för arealen, utan de aktuella arealerna måste enligt artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och artikel 34.2 i förordning nr 73/2009 dessutom ingå i jordbrukarens jordbruksföretag, vilket är vad jag kommer att diskutera härnäst.

60.

Det första som ska noteras är att det följer av artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och artikel 34.2 i förordning nr 73/2009 att alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget är stödberättigande. ”Jordbruksföretag” definieras i artikel 2 b i förordning nr 1782/2003 (och i nästan identiska ordalag i artikel 2 b i förordning nr 73/2009) som ”samtliga de produktionsenheter som drivs av en jordbrukare och som är belägna inom en och samma medlemsstats territorium”.

61.

Domstolen har redan gett vägledning kring begreppet jordbruksföretag i domen i målet Landkreis Bad Dürkheim. ( 20 ) Liksom jordbrukaren i förevarande mål åtnjöt jordbrukaren i det målet inte fullständig frihet att använda de aktuella arealerna. I stället var hon skyldig att följa anvisningar från de nationella myndigheterna med syftet att säkerställa att målsättningar i fråga om skydd av naturen och bevarande av landskapet på den aktuella marken uppnåddes. I sin dom i målet Landkreis Bad Dürkheim slog domstolen fast att det avgörande kriteriet för huruvida en viss areal ingår i jordbrukarens jordbruksföretag är i vilken mån jordbrukaren kan använda den aktuella arealen med en självständighet och en beslutanderätt som är tillräckliga för bedrivandet av de aktuella jordbruksverksamheterna. Domstolen var emellertid också noga med att förklara att självständighetskriteriet inte innebär att jordbrukaren måste ha obegränsad förfoganderätt över den berörda arealen när han eller hon använder den för jordbruksändamål. ( 21 )

62.

Målet Landkreis Bad Dürkheim rörde förvisso ett specifikt sammanhang, nämligen naturskydd, som av domstolen uttryckligen befanns vara förenligt med de övergripande syftena med förordning nr 73/2009. Jag anser emellertid att det ovanstående påpekandet om självständighetskriteriet är relevant även i fråga om arealer som används för ändamål utan direkt koppling till syftena med systemet med samlat gårdsstöd. Som framgår av nämnda påpekande, finns det ett nära samband mellan bedömningen av huruvida en areal ingår i en jordbrukares jordbruksföretag och bedömningen av vad som utgör den huvudsakliga användningen av den arealen. De relevanta kriterierna verkar faktiskt i viss mån sammanfalla. ( 22 )

63.

Vad som är i fråga i förevarande mål är säkerhetszoner kring start- och landningsbanor, taxibanor och utrullningsområden på flygplatser. De tillämpliga reglerna och restriktionerna härrör dels från nationella och internationella föreskrifter avsedda att garantera flygtrafiksäkerheten, dels från avtalsvillkor. Dessa regler och restriktioner rör bland annat vilket skick marken ska hållas i, vilka grödor som får odlas och skördas (i praktiken gräs) och vilken höjd på gräset som är godtagbar. Det torde således knappast gå att förneka att en jordbrukare i Johannes Demmers situation inte åtnjuter fullständig självständighet såvitt avser användningen av de aktuella arealerna.

64.

Så länge en jordbrukare kan använda marken för den jordbruksverksamhet som han eller hon har valt utan att denna utsätts för större hinder av den andra verksamheten som bedrivs på samma mark (eller enbart av de tillämpliga reglerna och restriktionerna, för det fall att det i praktiken inte bedrivs någon annan verksamhet än jordbruksverksamhet där), saknas det emellertid skäl att anse att de arealer som är i fråga vid Vestre Landsret inte skulle ingå i jordbrukarens jordbruksföretag i den mening som avses i förordningarna nr 1782/2003 och nr 73/2009. Under förutsättning att detta kriterium är uppfyllt, kan jag inte se varför en sådan jordbrukare som Johannes Demmer inte också skulle åtnjuta en självständighet och en beslutanderätt som är tillräckliga för att bedriva de aktuella jordbruksverksamheterna, i enlighet med vad som krävs enligt domstolens praxis.

65.

Avslutningsvis skulle jag vilja uppmärksamma att systemet med samlat gårdsstöd är en typ av inkomststöd som kan uppmuntra till jordbruk i områden som annars inte skulle användas för jordbruk. Målet vid Vestre Landsret är ett bra exempel på detta. Jag kan emellertid inte, vare sig i den tillämpliga lagstiftningen eller någon annanstans, hitta något skäl till att den omständigheten att en jordbruksverksamhet bedrivs på arealer belägna inom ett flygplatsområde i sig automatiskt skulle medföra att de aktuella arealerna inte kan vara stödberättigande. Under förutsättning att kriteriet enligt punkt 55 ovan är uppfyllt, saknar det relevans var arealerna är belägna.

66.

Därför intar jag ståndpunkten att jordbruksmark som består av säkerhetszoner kring start- och landningsbanor, taxibanor och utrullningsområden på flygplatser ska anses tillhöra ett ”jordbruksföretag” och således ska anses vara stödberättigande i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och artikel 34.2 i förordning nr 73/2009, under förutsättning att jordbrukaren trots de tillämpliga reglerna och restriktionerna åtnjuter en självständighet och en beslutanderätt som är tillräckliga för att på de aktuella arealerna bedriva den jordbruksverksamhet som jordbrukaren har valt.

67.

Om Vestre Landsret, efter att ha prövat alla relevanta faktiska omständigheter med koppling till tvisten i det nationella målet, finner att de aktuella arealerna inte är stödberättigande därför att reglerna och restriktionerna utgör ett större hinder för Johannes Demmers jordbruksverksamhet, uppstår frågan huruvida Johannes Demmer rimligen borde ha upptäckt att stödrättigheter hade tilldelats och stöd utbetalats på felaktiga grunder (fråga 3). Därvid behöver det också slås fast vilka tidsramar som bedömningen av detta ska baseras på (frågorna 4 och 5). Jag kommer i det följande att diskutera alla dessa frågor tillsammans.

68.

I förevarande mål aktualiseras tre frågor: dels huruvida det förelåg ett fel som jordbrukaren rimligen kunde ha upptäckt i fråga om tilldelningen av stödrättigheter för de aktuella arealerna, dels huruvida det förelåg ett fel som jordbrukaren rimligen kunde ha upptäckt vid tidpunkten för utbetalning av stöd avseende de aktuella arealerna och dels huruvida en sådan stödmottagare som Johannes Demmer kan anses ha handlat i god tro. Dessutom är Vestre Landsret osäker på vilken tidpunkt som ska ligga till grund för bedömningen av dessa frågor.

69.

Principen är att felaktigt tilldelade stödrättigheter ska dras tillbaka och att felaktigt utbetalat stöd ska återkrävas. Grundtanken bakom återkrav av felaktiga betalningar är utan tvivel att Europeiska unionens finansiella intressen ska skyddas och att obehöriga vinster ska förhindras ( 23 ) – en tanke som kommer tydligt till uttryck i artiklarna 73.1 och 73a i förordning nr 796/2004. Det finns emellertid vissa undantag från denna princip.

70.

Dessa undantag anges i artikel 137.2 i förordning nr 73/2009 (felaktigt tilldelade stödrättigheter) och i artikel 73.4 och 73.5 i förordning nr 796/2004 (felaktigt utbetalat stöd). Som den danska regeringen har påpekat, råder det inget tvivel om att syftet med dessa bestämmelser är att se till att principen om skydd för berättigade förväntningar iakttas. ( 24 ) Vad som ska slås fast är emellertid huruvida de aktuella undantagen är tillämpliga på omständigheterna i förevarande mål.

71.

Innan jag går närmare in på detta vill jag inledningsvis påpeka att det förhållningssätt som jag har förordat ovan innebär att frågan huruvida arealer belägna inom ett flygplatsområde berättigar till stöd ska avgöras med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet. Det är alltså inte möjligt att slå fast a priori att sådana arealer inte är stödberättigande. Dessutom kan det tänkas variera från stödår till stödår huruvida en sådan areal är stödberättigande. Säkerhetszoner kring start- och landningsbanor, taxibanor och utrullningsområden på flygplatser kan nämligen utgöra stödberättigande hektar under förutsättning att jordbrukaren faktiskt kan bedriva den jordbruksverksamhet som han eller hon har valt på den aktuella marken. Ytterligare en aspekt som ska hållas i minnet är att jordbruk är en yrkesverksamhet. Enligt min uppfattning ska den omständigheten tillmätas särskild betydelse för den grad av aktsamhet som en jordbrukare ska anses vara skyldig att iaktta i samband med en ansökan om stöd genom systemet för samlat gårdsstöd.

72.

När det gäller den sistnämnda aspekten vill jag uppmärksamma artikel 12 i förordning nr 796/2004, särskilt artikel 12.1 f och 12.4. Enligt dessa bestämmelser ska jordbrukaren kontrollera riktigheten av uppgifterna på det förtryckta formulär som används för att ansöka om stöd genom systemet för samlat gårdsstöd. Vidare framgår det av dessa bestämmelser att det övergripande system för inkomststöd som inrättas genom grundförordningarna bygger på premissen att jordbrukarna känner till villkoren för beviljande av stöd inom ramen för de olika ingående systemen. Dessa bestämmelser återspeglar tanken att man kan förvänta sig av jordbrukare, i deras egenskap av yrkesmän, att de ska iaktta särskild aktsamhet när de ansöker om stöd och att de ska känna till villkoren för beviljande av stöd.

73.

Att de behöriga myndigheterna har tilldelat stödrättigheter till vissa arealer eller att stöd har betalats ut för dessa arealer medför, i likhet med vad kommissionen också har påpekat, inte heller att jordbrukaren befrias från sina skyldigheter. De bestämmelser som Vestre Landsret har hänvisat till i sina frågor, särskilt artikel 73 i förordning nr 796/2004, rör nämligen fall där en felaktig utbetalning redan har gjorts. Enligt artikel 73a i samma förordning ska dessutom jordbrukaren lämna tillbaka felaktigt tilldelade stödrättigheter, vilka ska behandlas som om de aldrig hade tilldelats. Själva den omständigheten att stödrättigheter har tilldelats (eller för den delen att utbetalningar har gjorts) innebär således inte att den obehöriga vinsten ska anses som legitim. Det föreligger i stället en risk – som jordbrukarna bör vara medvetna om – för att rättelser kan komma att behöva göras även efter det att stöd har betalats ut.

74.

En yrkesjordbrukare som Johannes Demmer borde således känna till villkoren för ”stödberättigande hektar” i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2004 och artikel 34.2 i förordning nr 73/2009. Att begära att en sådan jordbrukare – i synnerhet med tanke på hans eller hennes yrkeserfarenhet ( 25 ) – ska känna till specialreglerna för arealer med blandad användning framstår därför inte som något särskilt strängt krav. ( 26 ) När det mer specifikt gäller frågan om god tro och redan utbetalat stöd, vill jag endast notera att den omständigheten att utbetalning har ägt rum i sig har föga betydelse för bedömningen av huruvida stödmottagaren kan anses ha handlat i god tro. I samband med ett stödsystem som har utformats för att ge en grupp yrkesmän inkomststöd ska bedömningen av god tro – på samma sätt som bedömningen av rimlighet enligt ovan – baseras på objektiva uppgifter.

75.

När det gäller den tidpunkt på vilken denna bedömning ska grundas, vill jag göra tre påpekanden.

76.

För det första föreskrivs i artikel 137 i förordning nr 73/2009 att stödrättigheter som felaktigt har tilldelats före den 1 januari 2009 ska betraktas som lagliga och korrekta från och med den 1 januari 2010. Detta gäller emellertid endast om det fel som föranledde den felaktiga utbetalningen inte rimligen kunde ha upptäckts av jordbrukaren. Härvid framgår det av handlingarna i förevarande mål att de tvistiga jordlotterna år 2008 ströks ur jordlottsregistret. Vid den tidpunkten underrättades Johannes Demmer inte endast om strykningen utan även om den behöriga myndighetens avsikt att ompröva hans ansökningar avseende tidigare år och räkna om hans stödrättigheter. Mot bakgrund av detta anser jag att artikel 137.2 i förordning nr 73/2009 inte är tillämplig på omständigheterna i målet vid Vestre Landsret.

77.

Mer generellt gäller att den bestämmelsen är tillämplig endast om felet är sådant att jordbrukaren inte rimligen kunde ha upptäckt det före den 1 januari 2010. Om en jordbrukares jordbruksverksamhet har utsatts för större hinder orsakade av den andra verksamheten (vid någon tidpunkt före den 1 januari 2010), kan jag inte se hur någon på allvar skulle kunna hävda att den jordbrukaren, i egenskap av yrkesman, inte skulle ha kunnat upptäcka det fel som resulterade i tilldelning av stödrättigheter.

78.

För det andra rör artikel 73 i förordning nr 796/2004 redan fullgjorda utbetalningar. De särskilda omständigheterna i förevarande mål innebär, med tanke på de underrättelser som Johannes Demmer erhöll år 2008, att det endast är med avseende på tiden dessförinnan som undantagen från återbetalningsskyldighet enligt artikel 73.4 och 73.5 kan vara tillämpliga.

79.

Vid bedömning av huruvida det är rimligt att anta att en jordbrukare hade upptäckt ett fel som föranledde en felaktig utbetalning i den mening som avses i artikel 73.4 i förordning nr 796/2004, är det enligt min uppfattning utbetalningstidpunkten som är den relevanta tidpunkten – något som också tydligt anges i den bestämmelsen. Det är nämligen svårt att se något skäl till att en jordbrukare skulle hindras från att ansöka om stöd i fall där de aktuella arealerna faktiskt skulle kunna utgöra stödberättigande hektar.

80.

I synnerhet när det gäller blandad markanvändning är det fullt tänkbart att det inte visar sig förrän under det aktuella stödåret vilken inverkan som de avtalsenliga och de lagstadgade markanvändningsrestriktionerna ger upphov till. Det skulle till exempel kunna tänkas att det inte är möjligt att före ingivandet av en ansökan förutse huruvida (och i så fall i vilken utsträckning) markägaren faktiskt kommer att utnyttja sina avtalsenliga rättigheter (i det aktuella fallet genom att anordna militärövningar) eller huruvida jordbrukaren faktiskt kan använda marken i fråga för den jordbruksverksamhet som han eller hon har valt. Eftersom stöd betalas ut för ett år i taget ska bedömningen med avseende på artikel 73.4 i förordning nr 796/2004 enligt min uppfattning göras separat för varje enskilt stödår. Orsaken till detta är att förhållandena – som jag har förklarat ovan – kan variera.

81.

För det tredje är återbetalningsskyldigheten enligt artikel 73.5 i förordning nr 796/2004 begränsad till fyra år om stödmottagaren har handlat i god tro. Som jag har nämnt ovan, anser jag inte att en jordbrukare som verkligen avser att använda den aktuella marken för en viss jordbruksverksamhet ska bestraffas för att han eller hon ansöker om stöd. Skälet till detta är att det kan tänkas att jordbrukaren inte förrän i efterhand kan bedöma huruvida markanvändningsrestriktionerna är av sådan art att de hindrar honom eller henne från att använda de aktuella arealerna för den valda jordbruksverksamheten.

82.

För att omfattas av undantaget enligt artikel 73.5 ska jordbrukaren emellertid också – särskilt mot bakgrund av behovet av att förhindra obehöriga vinster – ha handlat i god tro (med andra ord ha varit uppriktigt övertygad om att den valda jordbruksverksamheten verkligen kunde bedrivas på marken) vid alla relevanta tidpunkter, från tidpunkten för tilldelning av stödrättigheterna till tidpunkten för utbetalning av stödet. Detta betyder att bedömningen med avseende på god tro i den mening som avses i artikel 73.5 i förordning nr 796/2004 ska göras separat för varje enskilt stödår och att jordbrukaren måste ha fortsatt att handla i god tro ända fram till utbetalningstidpunkten.

83.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara frågorna från Vestre Landsret på följande sätt: