—

Lettlands regering, genom I. Kalniņš, i egenskap av ombud,

—

Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom E. Kalniņš och I. Rogalski, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 49 EG.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan SIA Garkalns (nedan kallat Garkalns), som har sitt säte i Lettland, och Rīgas dome (Rigas kommunfullmäktige), som agerar för Rīgas pilsētas pašvaldības (Rigas kommun) (nedan kallad kommunen). Målet rör beslutet att inte tillåta Garkalns att öppna en spelhall i ett köpcentrum i Riga.

3

Artikel 26.1 i den lettiska lagen om hasardspel och lotterier (azartspēļu un izložu likums) (nedan kallad lagen om hasardspel) innehåller ett krav på särskilt tillstånd för att öppna ett kasino, en spelhall eller en bingohall. Sådant tillstånd får beviljas kapitalbolag som erhållit allmänt tillstånd för att anordna automatspel, roulettspel, kortspel, tärningsspel eller bingospel.

4

En anordnare av hasardspel som vill få särskilt tillstånd för att öppna ett kasino, en spelhall eller en bingohall ska, enligt artikel 26.2 i lagen om hasardspel, inge en ansökan till tillsynsmyndigheten för lotterier och hasardspel (izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija). Till denna ansökan ska ett antal handlingar bifogas, bland annat ett tillstånd från den behöriga kommunen, för att öppna en sådan inrättning och för att där anordna hasardspelen i fråga.

5

Enligt artikel 41.2 i lagen om hasardspel får hasardspel inte anordnas på följande platser:

6

I artikel 42.3 i lagen om hasardspel föreskrivs att om någon har för avsikt att anordna hasardspel i en lokal som inte omfattas av restriktionerna i artikel 41.2 i denna lag, ska behörig kommunfullmäktige besluta om tillstånd efter en prövning i varje enskilt fall av huruvida anordnande av hasardspel i den berörda lokalen ”medför allvarliga men för de intressen som staten och invånarna i det aktuella förvaltningsområdet har”.

7

Garkalns ansökte om tillstånd från kommunen för att få öppna en spelhall i ett köpcentrum som ligger i staden Riga. Genom beslut av den 12 oktober 2006 avslog Rīgas dome klagandens ansökan om tillstånd, med motiveringen att denna spelhall skulle vara till allvarligt men för kommuninvånarnas intressen.

8

Garkalns överklagade till Administratīvā rajona tiesa (förvaltningsdomstol i första instans). Överklagandet ogillades av denna domstol genom dom av den 29 oktober 2008.

9

Administratīvā apgabaltiesa (regional förvaltningsdomstol) ogillade sedermera överklagandet av nämnda dom, genom dom av den 13 april 2010.

10

Administratīvā apgabaltiesa ansåg nämligen att anordnande av hasardspel i den tilltänkta lokalen skulle vara till allvarligt men för intressena hos såväl det områdets invånare som invånarna i andra områden, eftersom det välbesökta köpcentrumet var beläget vid en huvudgata. Den tilltänkta placeringen låg dels i direkt anslutning till ett bostadsområde, dels cirka 500 meter från en högstadie- och gymnasieskola. Skälet till att kommunen avslog tillståndsansökan var, enligt Administratīvā apgabaltiesa, att den ville förhindra att allmänheten lockades att delta i hasardspel i stället för att ägna sig åt andra fritidsaktiviteter.

11

Garkalns överklagade domen som Administratīvā apgabaltiesa meddelat till den hänskjutande domstolen. Garkalns anförde bland annat att Administratīvā apgabaltiesa hade gjort en felaktig tolkning av artikel 42.3 i lagen om hasardspel.

12

Till stöd för sitt överklagande gjorde Garkalns, med hänvisning till EU-domstolens dom av den 3 juni 2010 i mål C-203/08, Sporting Exchange (REU 2010, s. I-4695, punkterna 50 och 51), bland annat gällande att en medlemsstat får fastställa den eftersträvade skyddsnivån på området för hasardspel, men medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning får inte medföra en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster. Systemet med tillstånd för att anordna hasardspel måste således vara grundat på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand.

13

Rīgas dome yrkade att överklagandet skulle ogillas och anförde att det överklagade beslutet överensstämde med kommunens praxis att inte bevilja tillstånd för spelhallar, i syfte att minska antalet sådana i Riga.

14

Den hänskjutande domstolen anser att den vaga lydelsen i artikel 42.3 i lagen om hasardspel kan medföra att principen om likabehandling, och det krav på öppenhet som följer av denna princip, åsidosätts. Den ställer sig också frågan om inte en sådan bestämmelse är nödvändig, för att de lokala myndigheterna ska kunna förfoga över ett visst bedömningsutrymme i sin tillämpning av regelverket för anordnande av hasardspel och i sin planering av kommunens regionala och sociala utveckling. Detta bedömningsutrymme skulle inte vara möjligt om lagen innehöll mindre flexibla kriterier.

15

Mot denna bakgrund beslutade Augstākās tiesas Senāts att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

”Ska artikel 49 EG och det krav på öppenhet som följer av denna artikel tolkas så, att användandet i en tidigare offentliggjord lag av ett obestämt rättsligt begrepp som ’till allvarligt men för de intressen som staten och invånarna i det aktuella förvaltningsområdet har’ – vilket ska ges en konkret innebörd i varje enskilt fall med tillämpning av tolkningsriktlinjer, men som samtidigt medger en viss flexibilitet när inskränkningen av friheten prövas – är förenligt med de tillåtna inskränkningarna av friheten att tillhandahålla tjänster?”

16

Lettlands regering har gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom samtliga omständigheter i det nationella målet hänför sig till en och samma medlemsstat. Eftersom det inte finns något gränsöverskridande moment är tolkningsfrågan, enligt denna regering, hypotetisk och saknar samband med unionsrätten.

17

Domstolen erinrar om att det enligt fast rättspraxis uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 10 mars 2009 i mål C-169/07, Hartlauer, REG 2009, s. I-1721, punkt 24).

18

Frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras således vara relevanta. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan enbart avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, bland annat, dom av den 1 juni 2010 i de förenade målen C-570/07 och C-571/07, Blanco Pérez och Chao Gómez, REU 2010, s. I-4629, punkt 36).

19

Så är dock inte fallet i det förevarande målet. Beslutet om hänskjutande innehåller nämligen en tillräcklig redogörelse för de tillämpliga bestämmelserna och de faktiska omständigheterna i det nationella målet, och de uppgifter som lämnats av den nationella domstolen gör det möjligt att avgöra tolkningsfrågans innebörd.

20

I förevarande fall är det visserligen ostridigt att Garkalns är ett lettiskt företag som bildats i Lettland och att samtliga omständigheter i det nationella målet hänför sig till denna medlemsstat. Såsom det framgår av EU-domstolens praxis kan dennas svar emellertid vara användbart för den hänskjutande domstolen även under sådana omständigheter. Så är särskilt fallet om den nationella rätten innebär att den hänskjutande domstolen ska tillerkänna en nationell medborgare samma rättigheter som dem som medborgare från andra medlemsstater skulle ha i samma situation enligt unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, domen av den 1 juni 2010 i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez, punkt 39, samt dom av den 10 maj 2012 i de förenade målen C-357/10–C-359/10, Duomo Gpa m.fl., punkt 28).

21

Nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som ska tillämpas utan åtskillnad på lettiska medborgare och på medborgare i andra medlemsstater, kan visserligen i allmänhet omfattas av bestämmelserna om de grundläggande friheter som säkerställs genom EUF-fördraget enbart i den mån den är tillämplig på förhållanden som har samband med handeln mellan medlemsstaterna. Det kan emellertid inte på något sätt uteslutas att aktörer som är etablerade i andra medlemsstater än Lettland har varit eller är intresserade av att öppna spelhallar i Lettland (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

22

Under dessa förhållanden ska begäran om förhandsavgörande tas upp till sakprövning.

23

Lettlands regering har uttryckt tvivel avseende huruvida tolkningsfrågans hänvisning till artikel 49 EG är rimlig, med motiveringen att endast artikel 43 EG kan vara tillämplig i situationer av det slag som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.

24

Det ska härvid anmärkas att det framgår av fast rättspraxis att verksamhet som består i att mot ersättning låta användare delta i ett spel om pengar utgör ett tillhandahållande av tjänster, i den mening som avses i artikel 49 EG (dom av den 8 september 2010 i de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoß m.fl., REU 2010, s. I-8069, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

25

Tillhandahållanden av de slag som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan således ingå i tillämpningsområdet för artikel 49 EG, om inte artikel 43 EG är tillämplig.

26

Vad beträffar avgränsningen av tillämpningsområdena för principerna om friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, är det viktigt att fastställa huruvida den ekonomiske aktören är etablerad i den medlemsstat där han erbjuder tjänsten i fråga (nedan kallad bestämmelsemedlemsstaten) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s. I-4165, punkt 22). Etableringsfriheten, såsom den slås fast i artikel 43 EG, är tillämplig på en ekonomisk aktör som är etablerad i den medlemsstat där han erbjuder tjänsten. Om den ekonomiske aktören däremot inte är etablerad i bestämmelsemedlemsstaten, ska han anses tillhandahålla gränsöverskridande tjänster. Principen om frihet att tillhandahålla tjänster, vilken slås fast i artikel 49 EG, är då tillämplig på aktören (se domen i de ovannämnda förenade målen Duomo Gpa m.fl., punkt 30 och där angiven rättspraxis).

27

I detta sammanhang innebär begreppet etablering att näringsidkaren stadigvarande och kontinuerligt erbjuder sina tjänster från ett driftsställe i bestämmelsemedlemsstaten. Allt tillhandahållande av tjänster som inte stadigvarande och kontinuerligt erbjuds från ett driftsställe i bestämmelsemedlemsstaten utgör däremot tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG (se domen i de ovannämnda förenade målen Duomo Gpa m.fl., punkt 31 och där angiven rättspraxis).

28

Av domstolens praxis framgår vidare att ingen av bestämmelserna i EG-fördraget ger någon ledning när det gäller att rent abstrakt bestämma efter vilken tid eller över vilken frekvens som tillhandahållandet av en tjänst eller en viss typ av tjänster inte längre kan anses som tillhandahållande av en tjänst i den mening som avses i fördraget. Sålunda kan begreppet tjänster i fördraget omfatta tjänster av mycket olika slag, däribland tjänster som tillhandahålls under en längre tid, till och med flera år (se domen i de ovannämnda förenade målen Duomo Gpa m.fl., punkt 32 och där angiven rättspraxis).

29

Det följer av det ovan anförda att en sådan bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet i princip kan omfattas av tillämpningsområdet för både artikel 43 EG och artikel 49 EG.

30

Domstolen vill under alla omständigheter påminna om att det i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, vilket grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, är den nationella domstolen som ensam ska bedöma omständigheterna i målet (se domen i de ovannämnda förenade målen Stoß m.fl., punkt 62 och där angiven rättspraxis).

31

Det ankommer således på den nationella domstolen att mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall bedöma huruvida den situation som är i fråga i det mål som denna har att avgöra omfattas av artikel 43 EG eller av artikel 49 EG.

32

Eftersom den nationella domstolen har formulerat tolkningsfrågan med hänvisning till artikel 49 EG ska frågan prövas mot bakgrund av denna artikel.

33

Den nationella domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 49 EG ska tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken de lokala myndigheterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, då de får avslå en ansökan om tillstånd att öppna ett kasino, en spelhall eller en bingohall, på grund av att det skulle medföra ett ”allvarligt men för de intressen som staten och invånarna i det aktuella förvaltningsområdet har”.

34

Domstolen erinrar inledningsvis om att en medlemsstats lagstiftning, såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, i vilken det föreskrivs ett förbud mot att utan förhandstillstånd av förvaltningsmyndigheterna utöva verksamhet på området för hasardspel, utgör en inskränkning i den frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 49 EG (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 6 mars 2007 i de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica m.fl., REG 2007, s. I-1891, punkt 42).

35

Det ska i förevarande fall dock prövas huruvida en sådan inskränkning kan godtas på grund av att den omfattas av de undantag avseende hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa som uttryckligen anges i artiklarna 45 EG och 46 EG, som är tillämpliga på området med stöd av artikel 55 EG, eller om den i enlighet med domstolens praxis kan anses vara motiverad av tvingande skäl av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2009 i mål C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, REG 2009, s. I-7633, punkt 55, samt beslut av den 28 oktober 2010 i mål C-102/10, Bejan, punkt 44).

36

Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skillnader mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte finns någon harmonisering av hasardspelslagstiftningen ankommer det på varje medlemsstat att på dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena (domen i det ovannämnda målet Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

37

De inskränkningar som en medlemsstat inför ska likväl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens praxis och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. En nationell lagstiftning är således endast ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå målet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, punkterna 59–61 och där angiven rättspraxis).

38

Såsom domstolen redan har slagit fast ska de nationella myndigheterna inom detta specifika område ha ett tillräckligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället. Så länge de övriga krav som ställs upp i domstolens praxis uppfylls, ankommer det på varje enskild medlemsstat att bedöma om det, med hänsyn till de legitima mål som denna stat önskar uppnå, är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda spel- och vadslagningsaktiviteter eller att endast inskränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Stoß m.fl., punkt 76, samt dom av den 8 september 2010 i mål C-46/08, Carmen Media Group, REU 2010, s. I-8149, punkt 46).

39

Begränsningar av hasardspel kan, enligt domstolens fasta praxis, vara motiverade av tvingande skäl av allmänintresse, såsom skyddet av konsumenter samt förhindrandet av bedrägerier eller att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Carmen Media Group, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

40

I förevarande fall är det ostridigt att syftet med den nationella lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen – särskilt att skydda de närboendes och de potentiella konsumenternas intressen mot riskerna med hasardspel – kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse, vilket kan motivera den aktuella inskränkningen av friheten att tillhandahålla tjänster.

41

Under sådana omständigheter ska det prövas huruvida den inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster som uppkommer genom den aktuella nationella lagstiftningen är ägnad att säkerställa förverkligandet av målet om skydd av konsumenter mot riskerna med hasardspel och huruvida den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

42

För att ett tillståndssystem för hasardspel ska vara förenligt med principen om likabehandling, och uppfylla de krav på öppenhet som följer av denna princip, måste det dessutom grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, så att myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning begränsas och inte kan användas på ett godtyckligt sätt (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sporting Exchange, punkt 50).

43

För att möjliggöra en kontroll av att tillståndsförfarandet är opartiskt är det därtill nödvändigt att de behöriga myndigheterna motiverar varje beslut och att denna motivering är tillgänglig för allmänheten. Av motiveringen ska klart framgå av vilka skäl som myndigheten i förekommande fall har nekat tillstånd.

44

Domstolen har redan slagit fast att det ankommer på de nationella domstolarna att, bland annat med hänsyn till hur den aktuella inskränkande lagstiftningen konkret tillämpas, försäkra sig om att lagstiftningen verkligen svarar mot syftet att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt (se, för ett liknade resonemang, domen i det ovannämnda målet Carmen Media Group, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

45

Det kan i förevarande fall inte bestridas att den aktuella nationella lagstiftningen, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, ger de lokala myndigheterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom de får vägra att meddela tillstånd för att öppna en spelhall på grund av ett allvarligt men för de intressen som staten och invånarna i det aktuella förvaltningsområdet har. Detta utrymme för skönsmässig bedömning avser bland annat valet av intressen som lagstiftningen avser att skydda.

46

Ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning som det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen skulle kunna rättfärdigas om den nationella lagstiftningen i sig hade som mål att antingen verkligen minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt, säkerställa lugnet för de närboende eller på ett mer generellt sätt säkerställa den allmänna ordningen, genom att för detta ändamål ge de lokala myndigheterna ett visst bedömningsutrymme i sin tillämpning av regelverket för anordnande av hasardspel.

47

För att bedöma huruvida den aktuella nationella lagstiftningen är proportionerlig ska den nationella domstolen således särskilt pröva dels huruvida staten utövar en strikt kontroll av hasardspelsverksamhet, dels huruvida de lokala myndigheternas beslut att avslå ansökningar om tillstånd till nya inrättningar av detta slag verkligen – såsom påståtts – har till syfte att skydda konsumenterna, och dels huruvida villkoret om ”allvarliga men för de intressen som staten och invånarna i det aktuella förvaltningsområdet har” tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.

48

Av vad som anförts följer att den hänskjutna frågan ska besvaras på följande sätt. Artikel 49 EG ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken de lokala myndigheterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning – då de får avslå en ansökan om tillstånd att öppna ett kasino, en spelhall eller en bingohall, på grund av att det skulle medföra ett ”allvarligt men för de intressen som staten och invånarna i det aktuella förvaltningsområdet har” – såvida lagstiftningen verkligen har som mål att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt eller att säkerställa allmän ordning, och förutsatt att de behöriga myndigheterna utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett öppet sätt, som möjliggör en kontroll av att tillståndsförfarandet är opartiskt. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta.

49

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Artikel 49 EG ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken de lokala myndigheterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning – då de får avslå en ansökan om tillstånd att öppna ett kasino, en spelhall eller en bingohall, på grund av att det skulle medföra ett ”allvarligt men för de intressen som staten och invånarna i det aktuella förvaltningsområdet har” – såvida lagstiftningen verkligen har som mål att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt eller att säkerställa allmän ordning, och förutsatt att de behöriga myndigheterna utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett öppet sätt, som möjliggör en kontroll av att tillståndsförfarandet är opartiskt. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta.