1. 

I detta förfarande för förhandsavgörande undrar Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Italien) (nedan kallad den hänskjutande domstolen) i huvudsak huruvida unionsrätten utgör ett hinder mot en regional lagstiftning, liksom den som är aktuell i det mål den har att pröva, som för etableringen av nya optikerbutiker uppställer kriterier vad gäller befolkningstäthet och avstånd mellan butiker.

2. 

Tolkningsfrågorna har ställts i en tvist mellan Ottica New Line di Accardi Vincenzo (nedan kallad Ottica New Line) och kommunen Campobello di Mazara gällande ett beslut som har fattats av kommunen, genom vilket Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. S.n.c (nedan kallad Fotottica) gavs tillstånd att bedriva optikerverksamhet av stadigvarande karaktär inom kommunen.

3. 

Förevarande mål är i linje med den rättspraxis som gäller nationella åtgärder enligt vilka utövandet av etableringsfriheten, inom ramen för yrken med koppling till folkhälsan, är underordnat ett tillståndssystem som utgör en inskränkning. ( 2 ) Det ska erinras om att optikerverksamhetens specifika karaktär redan har prövats i rättspraxis, där det framgår att den skiljer sig från tjänster som uteslutande omfattas av skyddet för folkhälsan. ( 3 ) I förevarande fall ska domstolen precisera om och i så fall i vilken utsträckning de principer som slogs fast i domen i de förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez ( 4 ) beträffande öppnandet av apotek, kan tillämpas på optikerbutiker.

4.

Skäl 22 i direktiv 2006/123/EG ( 5 ) har följande lydelse:

”Undantaget för hälso- och sjukvård från detta direktivs tillämpningsområde bör omfatta sådana tjänster inom hälso- och sjukvård och läkemedelstjänster som utförs av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd, där dessa verksamheter är förbehållna ett reglerat vårdyrke i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls.”

5.

I artikel 1.1 i direktivet föreskrivs följande:

”I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.”

6.

I artikel 2.2 f i direktiv 2006/123 anges följande:

”2. Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:

…

7.

I artikel 1 i den regionala sicilianska lagen nr 12 av den 9 juli 2004 med ”bestämmelser för utövande av optikerverksamhet och ändring av regional lag nr 28 av den 22 februari 1999” (nedan kallad den regionala lagen nr 12/2004), föreskrivs följande:

”1.   Vid beviljandet av tillstånd att bedriva optikerverksamhet ska den behöriga kommunala myndigheten, förutom att kontrollera att inskrivning har skett i det specialregister som avses i artikel 71 i regional lag nr 25 av den 1 september 1993, beakta förhållandet mellan antalet invånare och optikerbutiker, för att säkerställa en rationell spridning av utbudet inom det geografiska området. Detta förhållande har fastställts till en optikerbutik per befolkningsgrupp på 8000 invånare. Avståndet mellan två butiker får inte understiga 300 meter. Ovannämnda begränsningar är inte tillämpliga på butiker som flyttas från en hyrd lokal till en ägd lokal eller som är tvungna att flytta på grund av avhysning eller på grund av force majeure. Denna bestämmelse är inte tillämplig på tillstånd som redan beviljats när denna lag träder i kraft.

2.   Om det föreligger dokumenterade lokala behov, ska den behöriga kommunala myndigheten bevilja tillstånd eller överföra ett befintligt tillstånd, med avvikelse från bestämmelserna i punkt 1, efter att ha inhämtat ett obligatoriskt yttrande från den provinskommitté vid handelskammaren som avses i artikel 8 i tillämpningsföreskrifterna till artikel 71 i regional lag nr 25 av den 1 september 1993, vilka utfärdades genom presidentdekret nr 64 av den 1 juni 1995.

3.   I de kommuner där invånarantalet inte överstiger 8000 invånare får den behöriga kommunala myndigheten likväl bevilja högst två tillstånd, utan att inhämta ett yttrande från den kommitté som avses i punkt 2. Denna bestämmelse är inte tillämplig på de ansökningar som är under behandling när denna lag träder i kraft.”

8.

Genom beslut av den 18 december 2009 beviljades Fotottica tillstånd av kommunen Campobello di Mazara att inom kommunen öppna en optikerbutik. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att beslutet utfärdades i strid med artikel 1.1 i den regionala lagstiftningen nr 12/2004, eftersom kraven gällande befolkningstäthet och avståndet mellan optikerbutikerna som föreskrivs i bestämmelsen inte iakttogs när butiken etablerades.

9.

Ottica New Line överklagade beslutet till Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia som genom avgörande av den 18 mars 2010 ogillade Otticas överklagande efter det att den hade funnit att artikel 1.1 i den regionala lagstiftningen nr 12/2004 inte skulle tillämpas då den inte var förenlig med unionsrätten.

10.

Ottica New Line överklagade avgörandet till den hänskjutande domstolen som frågar sig om det är möjligt att tillämpa de principer som följer av domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez på etablering av optikerbutiker. Enligt den hänskjutande domstolen är det obestridligt att optikeryrket, i ännu högre grad än apotekaryrket, är underordnat affärsmässiga överväganden. Likväl kan det inte helt uteslutas att det finns ett liknande hälsointresse av att införa och bibehålla särskilda bestämmelser för den geografiska spridningen av optikerbutiker.

11.

Mot denna bakgrund har Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

12.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 21 oktober 2011. Den tjeckiska, den spanska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

13.

Inledningsvis ska det påpekas att samtliga moment i den aktuella tvisten hänför sig till en enda medlemsstat, eller rent av till en region. Eftersom tvisten inte innehåller något gränsöverskridande inslag, skulle begäran om förhandsavgörande således kunna avvisas.

14.

Det är nämligen vedertaget att bestämmelserna om etableringsfrihet i EUF-fördraget inte kan tillämpas på en situation vars samtliga moment är förlagda inom en och samma medlemsstat. ( 6 )

15.

I enlighet med EU-domstolens praxis kan ett svar ändå vara till nytta för den nationella domstolen, bland annat i ett sådant fall då det krävs enligt nationell rätt att sistnämnda domstol ger en nationell medborgare enligt nationell rätt ska ha samma rättigheter som dem som medborgare från en annan medlemsstat skulle ha i samma situation enligt unionsrätten. ( 7 )

16.

Det fall som nämns i denna rättspraxis avser, när det gäller det nationella målet, de rättigheter som en medborgare i en annan medlemsstat än Italien skulle ha enligt unionsrätten, om denne befann sig i samma situation som Fotottica, som önskar öppna en optikerbutik och som konfronteras med en talan som har väckts av en annan optikerbutik och som grundar sig på en regional lagstiftning i vilken ett system med förhandstillstånd uppställer särskilt strikta krav som kan utgöra ett hinder för de rättigheter som entreprenören har enligt fördraget.

17.

Då det inte är uppenbart att tolkningen av unionsrätten inte är till nytta för den hänskjutande domstolen när den ska avgöra målet, ska begäran om förhandsavgörande följaktligen tas upp till sakprövning.

18.

Med denna begäran om förhandsavgörande har i huvudsak frågan ställts huruvida optikerverksamhet har ett tillräckligt nära samband med skyddet för folkhälsan för att kunna motivera de nationella åtgärderna mot bakgrund av den etableringsfriheten som säkerställs i fördraget. Det är därför jag inledningsvis ska analysera vissa allmänna aspekter av optikerverksamheten.

19.

Jag skulle i första hand vilja framhålla att enligt min mening, och trots de nationella skillnaderna ( 8 ), har generellt sett den verksamhet som en optiker utövar en blandad karaktär. För att analysera den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, vilken reglerar utövandet av optikerverksamhet, ska det således göras en åtskillnad mellan två aspekter.

20.

Det är vedertaget att patienter eller kunder oftast uppsöker optikerbutiker med recept från ögonläkare för att handla produkter som är ägnade att korrigera synfel, såsom glasögon eller kontaktlinser. Då en optiker har tillåtelse att göra synundersökningar, mäta synskärpan, bestämma och kontrollera nödvändig korrigering av synfel, upptäcka synfel och behandla synnedsättningar genom optisk korrigering, ge råd till kunden i detta hänseende och att hänvisa kunden till en ögonläkare, utövar optikern dessutom en verksamhet som omfattas av begreppet hälso- och sjukvårdstjänster och bidrar till att skydda folkhälsan.

21.

Optikerbutikernas specialiserade personal utför dessutom ett antal tekniska arbetsuppgifter, såsom att montera glasögonbågar, reparera glasögon, byta ut glas och justera passformen på glasögon. Optikerbutikerna säljer dessutom vanligtvis ett helt sortiment av optiska produkter och tillbehör, såsom solglasögon, glasögonfodral, rengöringsprodukter och optiska instrument såsom exempelvis mikroskop. Denna del av optikerverksamheten, som skulle kunna sägas vara en biverksamhet till optikerverksamheten, kan inte anses omfattas av begreppet hälso- och sjukvårdstjänster och är således av kommersiell natur.

22.

Även om dessa två aspekter oftast är nära sammanhängande, kan det dock inte uteslutas att biverksamheten till optikerverksamheten dominerar, eller rent av är uteslutande, om detta är det alternativ som lagstiftaren har valt. För att kunna uttala sig om hur optikerverksamheten ska kvalificeras i en enskild medlemsstat, ska således omfattningen av optikerns befogenheter bedömas från fall till fall i enlighet med den tillämpliga nationella lagstiftningen.

23.

Jag skulle vilja erinra om några omständigheter som följer av domen i det ovannämnda målet Ker-Optika och som enligt min mening talar för det föreslagna blandade synsättet. Domstolen, som skulle ta ställning till om det var tillåtet att förbjuda försäljning av kontaktlinser online, fann nämligen att det förhållandet att kunden etablerade en kontakt med en kvalificerad optiker samt de tjänster som denne tillhandahöll minskade riskerna för folkhälsan. Samtidigt som domstolen vidhöll att den aktuella lagstiftningen inte, i strävan att uppfylla syftet att skydda folkhälsan, uppfyllde kraven på proportionalitet, ansåg domstolen dock att den nationella lagstiftningen åtminstone var ägnad att säkerställa att syftet uppnåddes genom att utlämnandet av kontaktlinser förbehölls optikerbutiker. ( 9 )

24.

I linje med detta anser jag att den bestämmelse som domstolen har förklarat i den praxis som bygger på domen i målet LPO ( 10 ), enligt vilken en medlemsstat kan kräva att kontaktlinser ska tillhandahållas av kvalificerad personal, skulle kunna – med iakttagande av proportionalitetsprincipen – vara tillämplig på samtliga optikvaror vars användning kan medföra risker för patienternas hälsa. Det är för övrigt det som nu synes framgå av domen i det ovannämnda målet Mac Quen m.fl., ( 11 ) enligt vilken det under vissa förutsättningar är lagenligt av hänsyn till folkhälsan att undersökningen av korrigerade, rent optiska synfel förbehålls en yrkesgrupp med speciella kvalifikationer, nämligen ögonläkare, vilket utesluter optiker utan läkarexamen.

25.

Domstolen slog däremot tydligt fast i domen i det ovannämnda målet Ker Optika att ett krav på ett på förhand utfärdat läkarutlåtande som kräver fysisk undersökning av en patient är fristående i förhållande till försäljningen av kontaktlinser som sådan. Då det rör sig om en handling som kan utföras av en icke-specialist, eller eventuellt under dess övervakning, har domstolen bekräftat att optikerbutikernas verksamhet i detta avseende skiljer sig tydligt från verksamhet som omfattas av skyddet för folkhälsan.

26.

Detta ställningstagande är i linje med vidareutvecklingen av äldre rättspraxis gällande bestämmelsen om att endast en läkarmottagning var tillåten för att utöva yrket som allmänpraktiserande läkare och tandläkare eller veterinär, vilket enligt domstolen utgjorde en begränsning av etableringsfriheten som inte kunde rättfärdigas av hänsyn till skyddet för folkhälsan, eftersom det inte var nödvändigt att yrkesutövaren kontinuerligt skulle befinna sig nära kunden eller patienten. ( 12 ) Generaladvokaten Ruiz‑Jarabo Colomer gjorde en riktig bedömning i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Grekland ( 13 ) när han föreslog att utvidga detta synsätt till att även gälla optiker. ( 14 ) Analysen i samma förslag av optikerbutikernas dubbla rättsförhållanden bör även nämnas. ( 15 )

27.

Jag anser därmed att det i domstolens praxis beträffande optikernas verksamhet slås fast att detta yrke inte i sin helhet omfattas av skyddet för folkhälsan i strikt bemärkelse.

28.

Trots att direktiv 2006/123 inte uttryckligen avses i tolkningsfrågorna, hänvisas det ändå till detta direktiv i begäran om förhandsavgörande. Utan att göra en uttömmande analys av om direktivet är tillämpligt i förevarande fall, framhåller jag i vart fall att direktivet är tillämpligt på alla slags tjänster, såsom de är definierade i artikel 4.1 i direktiv 2006/123, med förbehåll för de undantag som räknas upp i artiklarna 1–4 i direktiv 2006/123. Enligt artikel 2.2 f i direktiv 2006/123 jämförd med skäl 22 i direktivet, utesluts dock under vissa förutsättningar hälso- och sjukvårdstjänster från direktivets tillämpningsområde. Det rör sig om tjänster som syftar till att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd, vilka ska tillhandahållas av personer som utövar ett reglerat vårdyrke i medlemsstaten.

29.

Det ska återigen noteras att i Italien är optikeryrket ett reglerat yrke i den mening som avses i direktiv 2005/36/EG ( 16 ). Optikeryrket omfattas av punkt 1 i bilaga II som avser utbildning i paramedicin och barnomsorg och det utgör således ett yrke som kräver nödvändig utbildning i den mening som avses i artikel 11 c ii i direktivet.

30.

Det är mot bakgrund av alla ovannämnda överväganden som jag ska analysera tolkningsfrågorna.

31.

Trots att den hänskjutande domstolen har ställt tre olika på varandra följande frågor är den problematik, av vilken tolkning har begärts, koncentrerad på frågan om unionsrätten utgör ett hinder mot en lagstiftning såsom den aktuella regionala lagstiftningen. Jag föreslår därför att frågorna omformuleras på det sättet och att ett heltäckande svar ges.

32.

Vidare avser tvisten vid den nationella domstolen ett stadigvarande utövande av optikeryrket vilket innebär en stabilitet och en kontinuitet i den ekonomiska verksamheten som utövas i en medlemsstat under en obegränsad tid. Trots att tolkningsfrågorna, som omfattar såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster, har formulerats relativt öppet, anser jag att svaret ska begränsas till problematiken kring etableringsfriheten.

33.

Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida unionsrätten utgör ett hinder mot en lagstiftning såsom lagstiftningen i den sicilianska regionen, som för etablering av optikerbutiker uppställer villkor vad gäller befolkningstäthet och avstånd mellan butiker.

34.

Enligt fast rättspraxis föreskrivs det i artikel 49 FEUF att inskränkningar av den fria etableringsrätten ska förbjudas. Som sådana inskränkningar ska anses varje åtgärd som innebär att utövandet av denna frihet förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt. ( 17 )

35.

I denna kategori ingår särskilt lagstiftning enligt vilken ett företag med hemvist i en annan medlemsstat måste ha ett föregående tillstånd för att etablera sig, eftersom den kan medföra att det blir svårare för detta företag att utöva sin etableringsfrihet genom att det hindras från att fritt bedriva sin verksamhet genom ett fast driftställe. Företaget riskerar nämligen för det första att belastas med den ytterligare administrativa och ekonomiska börda som följer av utverkandet av varje sådant tillstånd. För det andra innebär systemet med föregående tillstånd att näringsidkare som inte uppfyller förutbestämda krav, som måste vara uppfyllda för att tillstånd ska utfärdas, utestängs från möjligheten att utöva verksamhet som egenföretagare. ( 18 )

36.

Nationell lagstiftning som dessutom innebär att verksamhet endast kan utövas på villkor som har anknytning till det ekonomiska eller sociala behovet av denna verksamhet utgör en inskränkning, eftersom den tenderar att begränsa antalet tjänsteleverantörer. ( 19 )

37.

När det gäller målet vid den nationella domstolen ska det först påpekas att för att öppna en optikerbutik uppställer den nationella lagstiftningen krav på att ett föregående tillstånd beviljas av den behöriga kommunala myndigheten. Enligt lagstiftningen får vidare en optikerbutik öppnas per 8000 invånare i regionen. Slutligen innebär nämnda lagstiftning att optiker inte kan utöva ekonomisk verksamhet som egenföretagare i lokaler som de väljer, eftersom de som huvudregel är skyldiga att beakta ett minimiavstånd på 300 meter till befintliga optikerbutiker.

38.

Denna lagstiftning innebär också att optikerföretag med hemvist i andra medlemsstater avskräcks från, eller till och med förhindras, att bedriva sin verksamhet på Sicilien genom ett fast driftställe.

39.

För övrigt vill jag understryka att trots att den regionala lagstiftning som är i fråga i det nationella målet framstår som icke-diskriminerande, anser jag att den kan ha en indirekt diskriminerande verkan i förhållande till de berörda aktörernas nationalitet.

40.

Det framgår nämligen av den regionala lagen nr 12/2004 att begräsningarna som gäller öppnandet av en optikerbutik inte är tillämpliga vid en flytt från en hyrd lokal till en lokal som optikern äger, eller vid en påtvingad flytt till följd av exempelvis en avhysning. Det är mycket troligt att ett sådant undantag snarare är till fördel för invånarna på Sicilien än för personer som inte kommer därifrån, bland annat medborgare från andra medlemsstater.

41.

En regional lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet utgör således en inskränkning av etableringsfriheten i den mening som avses i artikel 49 FEUF.

42.

I likhet med vad den hänskjutande domstolen anser, är frågan om det finns något tvingande skäl av allmänintresse med anknytning till skyddet av människors hälsa som kan vara tillämpligt på den aktuella regionala lagstiftningen, vilken begränsar etableringen av optikerbutiker.

43.

I enlighet med rättspraxis kan en nationell åtgärd som, även om den tillämpas utan diskriminering med avseende på nationalitet, kan göra det svårare eller mindre attraktivt för unionens medborgare att utöva de grundläggande friheter som garanteras genom fördraget, rättfärdigas av tvingande hänsyn till allmänintresset förutsatt att åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas med den och att den inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta ändamål. ( 20 )

44.

Det är ostridigt att skyddet för folkhälsan ingår bland de tvingande skäl av allmänintresse som, enligt artikel 46.1 EG, kan motivera inskränkningar av etableringsfriheten. Sådana inskränkningar kan närmare bestämt vara motiverade med hänsyn till målet att säkerställa att läkemedelsförsörjning till befolkningen är säker och högkvalitativ. Vikten av nämnda allmänna mål bekräftas bland annat av artikel 168.1 FEUF, där det bland annat föreskrivs att en hög hälsoskyddsnivå för människor ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder. ( 21 )

45.

Den hänskjutande domstolen anser att det finns en koppling mellan optikernas verksamhet och det kollektiva intresset att skydda folkhälsan, och att det därför i detta fall finns tvingande skäl som kan motivera den ovannämnda inskränkningen i etableringsfriheten.

46.

I beslutet om förhandsavgörande preciseras att enligt den italienska lagstiftningen utövar optiker ett så kallat hjälpyrke inom hälso- och sjukvården genom att de tillhandahåller, kontrollerar och tillpassar hjälpmedel för att korrigera synfel: glasögon, glasögonbågar, kontaktlinser och synhjälpmedel för synskadade. Enligt denna lagstiftning kan optiker dessutom utföra enkla synundersökningar. Optiker som innehar en examen får även ägna sig åt behandling av synfel, genom att använda optiska hjälpmedel för korrigering. Optiker mäter vidare synförmågan med specialutrustning och fastställer synfelen. De ägnar sig således åt att välja ut, ordinera och tillhandahålla det mest lämpliga hjälpmedlet för korrigering, genom att tillpassa det efter patientens behov. Optikern sysslar dessutom med att förebygga synbesvär. Optikerbutikers huvudsakliga verksamhet består slutligen i att sälja glasögon och kontaktlinser på recept.

47.

Jag noterar dock att denna beskrivning av den hänskjutande domstolen grundar sig på det kungliga dekretet nr 1265 av den 27 juli 1934 och inte på den omtvistade sicilianska lagstiftningen. Den hänskjutande domstolen preciserar dock inte hur dessa två källor förhåller sig till varandra.

48.

Mot bakgrund av mina inledande synpunkter är jag dock benägen att anse att den uppfattning av optikeryrket som ligger till grund för den nationella lagstiftningen gör det möjligt att anse att den regionala lagstiftning som är i fråga i det nationella målet i princip kan omfattas av tvingande hänsyn till folkhälsan.

49.

Det krävs emellertid att lagstiftningen på allvar strävar efter detta syfte, vilket tydligt ska framgå av de bestämmelser som är tillämpliga på utövandet av optikeryrket på Sicilien. Då det allmänna målet med skyddet av folkhälsan kan se olika ut krävs det för att motivera en inskränkning, enligt min mening, att det finns ett starkt och adekvat samband mellan det mål som den omtvistade lagstiftningen eftersträvar och det aktuella tvingande skälet av allmänintresse.

50.

Jag beklagar till att börja med att den italienska regeringen inte inkommit med några yttranden som hade kunnat bidra med nödvändiga förtydliganden om den sicilianska lagstiftningens syfte och mål. Det är den berörda medlemsstaten som ska visa att den -nationella eller lokala åtgärd som kan utgöra en inskränkning är väl motiverad.

51.

Med beaktande av att optikernas verksamhet, som angavs ovan i mina inledande anmärkningar, är av blandad art, och att planeringsåtgärderna när det gäller optikernas butiker i vissa fall är synnerligen restriktiva, anser jag för övrigt att kraven för när en nationell lagstiftning som reglerar öppnandet av optikerbutiker kan anses vara motiverad med hänsyn till skyddet av folkhälsan ska vara högre än i de fall då det står klart att en reglerad verksamhet helt eller till övervägande del rör tillhandahållandet av hälso- och sjukvårdstjänster (läkar- och sjukhusvårdtjänster, apotek).

52.

Enligt den regionala lagstiftningen nr 12/2004 består inskränkningen i etableringsfriheten i detta fall dels av en demografisk begränsning, dels av en geografisk begränsning.

53.

Vad gäller den demografiska begränsningen anser jag att en sådan åtgärd kan eftersträva målet att skydda folkhälsan, eftersom syftet med åtgärden bland annat är att få en rättvis försörjning av optikprodukter över befolkningen och en jämn fördelning av optikerbutiker på Sicilien. Såsom domstolen redan har angett, kan medlemsstaterna besluta att inrättningar och anläggningar för hälso- och sjukvård ska omfattas av planering i syfte att säkerställa tillgängligheten till hälso- och sjukvårdstjänster i mindre attraktiva områden, genom att ha en lägsta gräns för antalet invånare som betjänas av en sådan inrättning. ( 22 ) Därför kan en sådan fördelning av optikertjänster bidra till att säkerställa att varje optikerbutik har tillräckligt många kunder.

54.

Vad däremot gäller den geografiska begränsningen, kan jag i förevarande fall inte, trots att denna begränsning i princip kan komplettera den begränsning som är hänförlig till befolkningsmängd ( 23 ), se någon koppling med målet att skydda folkhälsan. En sådan inskränkning begränsar nämligen konkurrensen genom att den hindrar en allt för stor koncentration av optikerbutiker inom ett visst område (i ett grannskap eller även i ett köpcentrum). Jag anser att ett sådant mål är främmande för skyddet för folkhälsan.

55.

Jag anser däremot att en sådan geografisk begränsning kan omfattas av nämnda mål förutsatt att den ges en så vid utformning att den kan anses ha samma syfte som den demografiska begränsningen. ( 24 ) I mer generella termer kan en geografisk begränsning endast vara en del av målet att skydda folkhälsan om den grundar sig på relevanta kriterier. En geografisk begränsning kan exempelvis i ett tätortsområde bidra till att en jämn försörjning av läkemedel och optikprodukter säkerställs, medan det på landsbygden och i områden runt tätortsområden endast har en konkurrensbegränsande effekt.

56.

Med beaktande av handlingarna i målet anser jag inte att det vid första anblicken är fastställt att den sicilianska lagstiftningen i sin helhet omfattas av målet att skydda folkhälsan. Jag erinrar om domstolens praxis om att optikeryrket inte jämställs med vårdyrken i strikt mening.

57.

Då optikeryrket emellertid täcker såväl den del som avser folkhälsan som den del som består i biverksamhet till optikerverksamheten, ska det från fall till fall ske en prövning av den avvägning mellan dessa två aspekter som ledde till att det antogs en nationell lagtext som inskränker i etableringsfriheten. Det är nödvändigt att den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av de ovannämnda omständigheterna, fastställer vilket syfte som verkligen eftersträvas med den sicilianska lagstiftningen för att med säkerhet kunna besvara frågan huruvida inskränkningen är motiverad.

58.

För det fall domstolen mot bakgrund av handlingarna i målet ändå skulle anse att den sicilianska lagstiftaren motiverades av målet att skydda folkhälsan när det infördes begränsningar avseende befolkningstäthet och avseende minimiavstånd att iaktta mellan optikerbutikerna, ska det i andra hand göras en prövning av de kompletterande kriterier som, enligt vad som slagits fast i rättspraxis, kan motivera en inskränkning.

59.

En förutsättning för att en inskränkning i de grundläggande friheterna i fördraget ska vara motiverad är dock, bortsett från förekomsten av ett legitimt ändamål som är förenligt med unionsrätten, att åtgärden i fråga är ägnad att säkerställa att det eftersträvade ändamålet uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta ändamål. ( 25 ) Dessutom är en nationell lagstiftning ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet endast om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt. ( 26 )

60.

I begäran om förhandsavgörande undrar den hänskjutande domstolen om det är möjligt att tillämpa lösningen som följer av domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez i vilken domstolen slog fast att unionsrätten i princip inte är till hinder för en nationell lagstiftning som för att öppna nya apotek uppställer krav på befolkningstäthet och avstånd mellan apotek, såvida apoteken fördelas jämnt över landet, att det på så sätt säkerställs att hela befolkningen får adekvat tillgång till apotekstjänster och, följaktligen, att läkemedelsförsörjningen till befolkningen blir säkrare och av högre kvalitet.

61.

Denna slutsats grundar sig på den rättspraxis i vilken det har slagits fast att inrättningar och anläggningar för hälso- och sjukvård kan bli föremål för planering. En sådan planering kan innefatta krav på ett föregående tillstånd för inrättande av nya vårdleverantörer, när det visar sig nödvändigt för att fylla eventuella luckor i tillgången på hälso- och sjukvård och för att undvika att det inrättas överlappande strukturer, så att sådan hälso- och sjukvård kan garanteras som är anpassad till befolkningens behov, som täcker hela territoriet och genom vilken hänsyn tas till geografiskt isolerade och i övrigt missgynnade områden. ( 27 )

62.

Jag är dock inte övertygad om att denna slutsats helt och direkt kan tillämpas på optikertjänster.

63.

Den hänskjutande domstolen preciserar visserligen att det inte utan vidare kan uteslutas att det finns ett hälsointresse av att införa och bibehålla särskilda bestämmelser för den geografiska spridningen av optikerbutiker. Enligt den hänskjutande domstolen är det möjligt att hävda att om det helt saknades regler, skulle det resultera i att optikerna koncentrerade sig till de platser som ansågs lämpliga ur affärsmässig synvinkel, så att andra mindre attraktiva platser skulle få ett otillräckligt antal optiker.

64.

Vad gäller folkhälsan anser jag ändå att det finns en märkbar skillnad mellan de uppgifter som kan anförtros apotek och de uppgifter som kan anförtros optiker.

65.

För det första blir denna skillnad särskilt påtaglig mot bakgrund av kravet på skyndsamhet, vilket är kännetecknande för tillgången till läkemedel i förhållande till tillgången till optikprodukter.

66.

Såsom domstolen redan har preciserat är det, när ett regelverk som är tillämpligt på apotek antas, nämligen nödvändigt att säkerställa att befolkningen får adekvat tillgång till apotekstjänster och, följaktligen, att läkemedelsförsörjningen till befolkningen blir säkrare och av högre kvalitet. ( 28 )

67.

Ofta föreskrivs det därför inte endast bestämmelser i de nationella lagstiftningarna om den demografiska eller geografiska fördelningen, utan apoteken åläggs även skyldigheter för att säkerställa att läkemedel ständigt ska vara tillgängliga. Det kan exempelvis röra sig om jourtid eller om skyldigheten att tillhandahålla receptbelagd medicin inom en viss tid.

68.

Den tjänst som optikerna tillhandahåller präglas däremot inte av sådan skyndsamhet, även om tjänsten bidrar till att skydda folkhälsan.

69.

För det andra har domstolen redan behandlat vissa aspekter av den åtskillnad som bör göras mellan apotek, optikerbutiker och biomedicinska laboratorier, utifrån den risk som patienterna löper vid en felaktigt eller ett olämpligt utlämnande av ett läkemedel, jämfört med risken som patienterna löper då ett fel begås när optiska produkter lämnas ut. På så sätt ”[kan] [l]äkemedel som ordineras eller används av terapeutiska skäl … trots allt, till skillnad från optiska produkter, visa sig vara allvarligt skadliga för hälsan om de konsumeras utan att behov finns eller på felaktigt sätt, utan att patienten kan upptäcka detta när de lämnas ut. Försäljning av läkemedel som inte är motiverad av medicinska skäl innebär dessutom ett slöseri med allmänna medel. Detta slöseri kan inte jämföras med det som följer av en omotiverad försäljning av optiska produkter”. ( 29 )

70.

Domstolen har även preciserat att den risk som följer av ett olämpligt utlämnande av optiska produkter inte är jämförbar med risken som en patient löper vid ett felaktigt utförande av biomedicinska analyser, även om det kan innebära negativa konsekvenser för patienten. ( 30 )

71.

Oberoende av frågan på vilket sätt optikernas verksamhet kan jämföras med apotekarnas verksamhet ska det, för bedömningen av inskränkningarna i etableringsfriheten, i vart fall slutligen prövas om den regionala sicilianska lagstiftningen är ägnad att uppfylla målet att säkerställa skyddet för folkhälsan och om den går utöver vad som är lämpligt för att uppnå det målet.

72.

Med beaktande av att begäran om förhandsavgörande är otydlig i detta hänseende, åligger det den nationella domstolen att kontrollera om det på Sicilien finns en riktig planeringspolitik, som är tillämplig på optikerbutiker, och som grundar sig på överväganden om skyddet för folkhälsan. Det bör särskilt krävas att det i förarbetena till den aktuella lagstiftningen finns en komparativ analys av de kriterier som den regionala lagstiftningen nr 12/2004 grundar sig på och en motivering till varför de valdes.

73.

Trots att kraven i den regionala lagstiftningen verkar mycket stränga, utesluter jag inte, förutsatt att justeringsåtgärderna är av det slag som har fastställts i rättspraxis ( 31 ), att lagstiftningen om de aktuella optikerbutikerna kan visa sig vara väl anpassad.

74.

Domstolen har nämligen slagit fast att människors hälsa och liv ges högsta prioritet bland de värden och intressen som åtnjuter skydd enligt fördraget och att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås. ( 32 )

75.

I den regionala lagstiftningen nr 12/2004 föreskrivs en möjlighet att anpassa de ovannämnda kraven för tillstånd ”[o]m det föreligger dokumenterade lokala behov” och ”efter att ha inhämtat ett obligatoriskt yttrande från … provinskommitté[n] vid handelskammaren …” Enligt lagstiftningen är det dessutom möjligt att, utan att rådfråga nämnda kommitté, utfärda högst två tillstånd i de kommuner som har färre än 8000 invånare.

76.

Jag anser inte att denna justeringsmetod uppfyller de krav som följer av rättspraxis där det fastställs att ”[f]ör att ett krav på föregående myndighetstillstånd skall kunna anses berättigat trots att en sådan grundläggande frihet därigenom inskränks måste det under alla förhållanden grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig … Ett sådant system med föregående myndighetstillstånd skall på samma sätt administreras enligt en förfarandeordning som är lättillgänglig och ägnad att säkerställa att den berördes ansökan behandlas inom en rimlig frist och objektivt och opartiskt. Eventuella avslag skall dessutom kunna överprövas genom talan vid domstol”. ( 33 )

77.

Jag anser dock inte att uttrycket ”[o]m det föreligger dokumenterade lokala behov” i den regionala lagstiftningen nr 12/2004 är tillräckligt tydligt för att kunna fastställa omfattningen av den regionala förvaltningens utrymme för skönsmässig bedömning.

78.

I likhet med vad kommissionen har anfört anser jag dessutom att sammansättningen av provinskommittén, vars obligatoriska yttrande ska beaktas när tillstånd för en ny optikerbutik beviljas med stöd av ett undantag till de allmänna bestämmelserna, kan diskuteras. ( 34 ) Då denna kommitté består av fyra representanter för optikernas branschorganisation anser jag att denna kommitté är i strid med principen, såsom den slagits fast i rättspraxis, om att deltagande i tillståndsförfarandet av organ sammansatta av konkurrerande aktörer som redan finns på plats inom det berörda territoriet utgör en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster eller av etableringsfriheten. ( 35 )

79.

Slutligen påpekar jag att det i domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gòmez rörde sig om regional lagstiftning om åtgärder för att främja att apotek etablerades i missgynnade och mindre lönsamma områden, vilket det uppenbarligen inte är fråga om i det aktuella målet. ( 36 )

80.

Med beaktande av de argument som har framförts ovan, betvivlar jag starkt att de kriterier i den regionala lagen nr 12/2004 som reglerar etableringen av optikerbutiker är lämpliga.

81.

I tredje hand återstår att pröva huruvida inskränkningen i den regionala lagen nr 12/2004 går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.

82.

Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande har många kommuner på Sicilien mellan 8000 och 16 000 invånare. Den regionala lagstiftningen verkar emellertid mindre restriktiv i de kommuner vars invånarantal inte överstiger 8000 invånare. Under dessa demografiska förutsättningar anser jag att den sicilianska lagstiftningen får till följd att tillgången till optikernas tjänster begränsas alltför kraftigt i de fall då invånarantalet ligger i den mellanliggande zonen, mellan de befolkningstal som anges i den regionala lagen nr 12/2004.

83.

Mot bakgrund av det anförda följer att den sicilianska lagstiftning som är i fråga i det nationella målet är orimligt ingripande, inkonsekvent och olämplig för att uppnå det eftersträvade målet.

84.

Jag föreslår att domstolen besvarar de frågor som har ställts av Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana på följande sätt:

Artikel 49 FEUF ska tolkas så, att en nationell bestämmelse, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, i vilken det föreskrivs begränsningar som rör befolkningstätheten och det obligatoriska minimiavståndet mellan optikerbutiker, utgör en inskränkning i etableringsfriheten. Under sådana förhållanden som dem i målet vid den nationella domstolen förefaller inte denna inskränkning vara motiverad av målet att skydda folkhälsan, såvida inte det i den aktuella lagstiftningen förs en konsekvent politik som avser att säkerställa en jämn försörjning av hälso- och sjukvård, vilket åligger den hänskjutande domstolen att pröva. I vart fall kan inte kravet på minimiavstånd mellan optikerbutiker motiveras i detta fall med hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse rörande skyddet av folkhälsan.