FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 14 september 2006 ¹(1)

Mål C-251/04

Kommissionen

mot

Grekland

”Talan om fördragsbrott mot en medlemsstat – Artikel 2.1 i förordning (EEG) nr 3577/92 – Transport – Frihet att tillhandahålla tjänster – Cabotage – Bogsering på det fria havet”

1.     I förevarande mål har kommissionen begärt att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland, genom att endast tillåta fartyg under grekisk flagg att tillhandahålla bogseringstjänster på det fria havet på nationellt grekiskt vatten(2), har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92(3) om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage).

 Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser

2.     Tjänster behandlas i artiklarna 49–55 i avdelning III i tredje delen av EG-fördraget.

3.     I artikel 49 första stycket EG fastslås att:

”Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten.”

4.     Enligt artikel 51.1 EG regleras denna frihet att tillhandahålla tjänster på transportområdet av bestämmelserna i avdelningen om transporter.

5.     Artikel 54 EG har följande lydelse:

”Så länge inskränkningarna i friheten att tillhandahålla tjänster inte har avvecklats, skall varje medlemsstat tillämpa dessa inskränkningar på alla i artikel 49 första stycket avsedda personer som tillhandahåller tjänster, utan att göra åtskillnad i fråga om nationalitet eller hemvist.”

6.     Enligt artikel 80.2 EG i avdelning V i tredje delen av fördraget (Transporter) får rådet med kvalificerad majoritet besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för sjöfart och luftfart.

7.     Med stöd av den bestämmelsen, vid den berörda tiden artikel 84.2 i EEG-fördraget, föreslog kommissionen ursprungligen rådet ett förslag till förordning om tillämpningen av principen om frihet att tillhandahålla sjöfartstjänster inom gemenskapen.(4) Den var med vissa begränsningar avsedd att tillämpas på sjöfartstransporter inom medlemsstaterna, mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstater och tredjeland. Förslaget till förordning antogs dock inte.

8.     Därefter antog rådet, på samma grund, två relaterade instrument. Genom förordning nr 4055/86 tillämpades principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeland.(5) Principen utvidgades genom förordning nr 3577/92 till att omfatta tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage).

9.     Skälen till förordning nr 3577/92 har i här relevanta delar följande lydelse:

”…

[2]   Enligt artikel 61 i fördraget skall friheten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter.

[3]   Inför förverkligandet av den inre marknaden är det nödvändigt att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsländerna. Den inre marknaden skall utgöra ett område inom vilket fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs.

…

[8]   Genomförandet av denna frihet bör ske gradvis och inte nödvändigtvis på samma sätt för alla de berörda tjänsterna, varvid hänsyn bör tas till vissa tjänsters speciella karaktär och till den insats som, beroende på utvecklingsnivån, krävs av de olika ekonomierna inom gemenskapen.

…

[11]      För att säkerställa att den inre marknaden fungerar tillfredsställande och mot bakgrund av eventuella anpassningar som utvecklingen motiverar bör kommissionen rapportera om genomförandet av denna förordning och om nödvändigt föreslå ytterligare åtgärder.”

10.   I artikel 1.1 i förordning nr 3577/92 föreskrivs följande:

”Från och med den 1 januari 1993 skall frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom en medlemsstat (cabotage) gälla för rederier inom gemenskapen vilkas fartyg är registrerade i en medlemsstat och förs under denna stats flagg, förutsatt att fartygen uppfyller de villkor för att få utföra cabotage som gäller i den sistnämnda medlemsstaten, inberäknat fartyg registrerade i Euros så snart detta register godkänts av rådet.”(6)

11.   Artikel 2.1 innehåller med avseende på förordning nr 3577/92 följande definition:

”Sjötransporttjänster inom en medlemsstat (cabotage): tjänster som normalt utförs mot ersättning, i synnerhet

a)      fastlandscabotage: sjötransport av passagerare eller gods mellan hamnar på en och samma medlemsstats fastland eller huvudområde utan att anlöpa öar,

b)      offshorecabotage: sjötransport av passagerare eller gods mellan en hamn i en medlemsstat och anläggningar eller konstruktioner på medlemsstatens kontinentalsockel,

c)      öcabotage: sjötransport av passagerare eller gods mellan

–       hamnar på en medlemsstats fastland och på en eller flera av dess öar,

–       hamnar på en och samma medlemsstats öar.

Ceuta och Melilla skall behandlas som öhamnar.”

 Tillämpliga nationella bestämmelser

12.   Enligt artikel 11.1 b i den grekiska  lagsamlingen om offentlig sjöfartslagstiftning förbehålls bogseringsverksamhet och assistans till havs på nationellt vatten fartyg som förs under grekisk flagg.

13.   Enligt artikel 188.2 i den grekiska lagsamlingen skall villkoren för att medge en bogseringslicens, regleringen av bogsering, de förhållanden under vilka bogseringstjänster skall tillhandahållas, bogseringsrättigheter i hamn och förtöjningsområden ”och alla övriga nödvändiga frågor” fastställas i en hamnförordning som antas av hamnmyndigheten.

14.   Artikel 188.3 i lagsamlingen har följande lydelse:

”Räckvidden av rätten att bogsera, tillfällig bogsering eller bogsering i nödsituationer av andra fartyg, relaterade rättigheter för bogserbåtar och andra fartyg som förs under annan än grekisk flagg, samt alla därtill hörande frågor, skall fastställas i ett presidentdekret.”

15.   I artikel 1.1 i presidentdekret nr 45/83 om bogserbåtar föreskrivs i huvudsak att tillhandahållandet av professionell bogsering mellan två punkter på nationellt vatten, samt tillhandahållandet av alla tjänster som direkt sammanhänger med den verksamheten förbehålls fartyg som förs under grekisk flagg. Dessa båtar måste vara klassade som bogserbåtar enligt gällande lagstiftning och ha en licens som utfärdas av den behöriga hamnmyndigheten.

16.   Enligt artikel 4.2 i en allmän hamnförordning som antagits av den behöriga myndigheten i enlighet med den behörighet som tillerkänns i artikel 188.2 i lagsamlingen, skall ägaren av ett fartyg som ansöker om hamnbogseringslicens inge handlingar till hamnmyndigheten, däribland intyg om nationalitet.(7)

 Förfarandet

17.   Den 18 januari 2001 tillställde kommissionen, enligt artikel 226 första stycket EG, Grekland en formell underrättelse. I denna förklarade kommissionen att den ansåg att artikel 11.1 b, artikel 188.2 och 188.3 i lagsamlingen om offentlig sjörätt och artikel 1.1 i presidentdekret nr 45/83 stred mot artikel 1 i förordning nr 3577/92.

18.   Grekland svarade genom skrivelse av den 27 mars 2001 och förklarade att förordning nr 3577/92 inte är tillämplig på bogseringstjänster. I artikel 2.1 i förordningen definieras inte bogseringstjänster eller assistans till sjöss som sjötransporttjänster, och således omfattas inte bogseringstjänster av förordningens tillämpningsområde. Grekland tillade att rådet, i ett aktuellt förslag till direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster(8), hade hänvisat till kommissionens Grönbok om hamnar och sjötransportens infrastruktur av december 1997(9), där den för första gången meddelade sin avsikt att reglera hamntjänster. Det var därför motsägelsefullt att kommissionen skulle ha för avsikt att reglera tillhandahållandet av dessa tjänster och samtidigt pröva om den grekiska lagstiftningen var förenlig med nuvarande gemenskapsrätt inom området. Slutligen anförde Grekland att kommissionen även hade medgett att situationer som liknade den som uppkom enligt den ifrågasatta grekiska lagstiftningen förekom i flera andra medlemsstater.

19.   Den 22 juli 2002 tillställde kommissionen Grekland ett motiverat yttrande enligt artikel 226 EG. Den vidhöll sin ståndpunkt från den formella underrättelsen, men tillade att artikel 4.2 i den allmänna hamnförordningen också stred mot artikel 1 i förordning nr 3577/92.

20.   Grekland besvarade det motiverade yttrandet genom en skrivelse av den 13 november 2002 och förklarade att bogseringstjänster inte utgör sjötransporttjänster i den mening som avses i förordning nr 3577/92.

21.   Kommissionen väckte därför förevarande talan. Den har (på det sätt som följer av klargörandena vid förhandlingen) yrkat att domstolen skall

–       fastställa att Republiken Grekland, genom att endast tillåta fartyg som förs under grekisk flagg att tillhandahålla bogseringstjänster på det fria havet inom grekiskt vatten, har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 1 i förordning nr 3577/92 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage),

–       förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.

22.   Grekland har yrkat att domstolen skall ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

 Bedömning

23.   Av fast rättspraxis följer att föremålet för talan enligt artikel 226 EG avgränsas under det administrativa förfarandet.(10) Talan skall innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna, så att domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av gemenskapsrätten, vilket är nödvändigt för att domstolen skall kunna kontrollera om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger.(11) Yrkandena skall vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita).(12)

24.   Noteras skall att kommissionen enbart grundat sin ansökan på förordning nr 3577/92. Det är viktigt att påpeka att kommissionen inte har yrkat att domstolen i andra hand skall förklara att den ifrågasatta grekiska lagstiftningen, som ovedersägligen medför att fartyg behandlas olika på grund av nationalitet, reglerar tjänster som vid en närmare granskning inte utgör sjötransport tjänster, och därför strider mot de ordinarie fördragsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster (särskilt artikel 49.1 eller artikel 54 EG) och/eller någon annan gemenskapsrättslig bestämmelse (såsom artikel 12 EG) jämförd med dessa bestämmelser. Den enda fråga som togs upp under det administrativa förfarandet och i ansökan till domstolen är huruvida den ifrågasatta nationella lagstiftningen strider mot artikel 1 i förordning nr 3577/92. Domstolen skall därför begränsa sin bedömning till denna fråga. I det följande kommer jag uttryckligen att avstå från att behandla frågan huruvida bogseringstjänster på det fria havet, för det fall de inte omfattas av förordning nr 3577/92, ändå omfattas av andra bestämmelser i gemenskapsrätten.

25.   Av fast rättspraxis följer även att artikel 1 i förordning nr 3577/92 fastställer principen att frihet att tillhandahålla cabotagetjänster skall gälla inom gemenskapen(13) – givetvis under förutsättning att de berörda tjänsterna faller inom förordningens tillämpningsområde. Villkor för att tillämpa principen om frihet att tillhandahålla tjänster, som fastställs i artiklarna 49 EG och 51 EG, har således ställts upp i fråga om cabotagetjänster.(14) På liknande sätt har domstolen redan tillämpat de regler som följer av artikel 49 EG inom ramen för såväl förordning nr 4055/86(15) som förordning nr 3577/92.(16)

26.   Jag anser att det är uppenbart – och Grekland har inte på allvar invänt mot detta – att om bogseringstjänster på det fria havet omfattas av förordning nr 3577/92, så skall domstolen, med hänvisning till denna rättspraxis, bifalla kommissionens yrkande.

27.   Förevarande ansökan är alltså beroende av en enda fråga, nämligen om bogseringstjänster på det fria havet omfattas av förordning nr 3577/92, enligt definitionen i artikel 2.1 i densamma.

 Förhållandet mellan den allmänna principen om frihet att tillhandahålla tjänster och ”tjänster på transportområdet”

28.   Tillhandahållandet av tjänster i allmänhet har redan liberaliserats genom artikel 49 EG. I fördraget görs sedan ett undantag för ”tjänster på transportområdet”. Enligt artikel 51.1 EG skall friheten att tillhandahålla dessa tjänster ”regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter”. Eftersom den kategorin av tjänster utgör ett undantag från den allmänna regeln, skall den enligt gängse tolkningsregler tolkas strikt. Det innebär att endast tjänster som väsentligen utgör ”transporter” omfattas av undantaget. Om så är fallet krävs särskilda bestämmelser antagna med stöd av nuvarande artikel 80.2 EG för att (exempelvis) de ”ordinarie” reglerna om friheten att tillhandahålla tjänster skall bli tillämpliga på dem.

29.   Jag finner det sannolikt att det i fråga om tjänster som har samband med, eller följer av eller som är underordnade (men skilda från) transporter inte krävs särskilda bestämmelser för att de skall hänföras till tillämpningsområdet för de ordinarie reglerna om frihet att tillhandahålla tjänster, eftersom de redan omfattas av dessa regler. Det argumentet skulle förefalla starkast i fråga om tjänster som bara tangerar transporttjänster. Det kanske finns andra tjänster som är så intimt förknippade med de ”centrala” transporttjänsterna att de också bör (och kan) liberaliseras enbart genom en förordning som antas med stöd av artikel 80.2 EG.

30.   Av hänsyn till rättssäkerheten, en riktig fullgörelse av medlemsstatens skyldigheter och öppenheten (så att gemenskapsmedborgarna lätt kan fastställa räckvidden av sina rättigheter enligt gemenskapsrätten), anser jag i alla händelser att det är väsentligt att definitionerna av de berörda tjänstekategorierna skall vara klara och entydiga i lagstiftning som uttryckligen syftar till att tillämpa principen om friheten att tillhandahålla tjänster ”på transportområdet”.

31.   Det är ingen hemlighet att bogseringstjänster förekommer. Det är därför beklagligt att förordning nr 3577/92 över huvud taget inte (i en eller annan form) nämner ämnet bogseringstjänster.

 Tolkningen av artikel 2.1 i förordning nr 3577/92

32.   Artikel 2.1 inleds med att definiera begreppet ”[s]jötransporttjänster inom en medlemsstat (cabotage)” som ”tjänster som normalt utförs mot ersättning”. Det är ostridigt att de berörda bogseringstjänsterna uppfyller det kravet. I artikel 2.1 förklaras därefter att cabotage ”i synnerhet” inbegriper tre verksamhetskategorier: fastlandscabotage, offshorecabotage och öcabotage.(17)

33.   Den grekiska regeringen anser att detta utgör en uttömmande förteckning över de sjötransporttjänster som förordningen omfattar. Det grekiska uttryck som används i bestämmelsen är (ειδικότερα) som skall tolkas som ”närmare bestämt” och inte ”i synnerhet”. Om syftet med artikel 2.1 hade varit att ge exempel och inte en uttömmande uppräkning, hade ord som ”exempelvis” använts. Artikel 2.1 omfattar således endast sjötransporttjänster som inbegriper transport av varor eller passagerare. Bogsering kan inte betecknas som transport av varor eller passagerare. Det är snarare en underordnad tjänst som syftar till att skydda det bogserade fartyget från fara. Tjänsten består i att det bogserade fartyget förflyttas, inte passagerarna eller varorna ombord på detta. Det bogserade fartyget är inte heller i sig en vara, utan ett transportmedel i behov av assistans.

34.   Enligt kommissionen visar orden ”i synnerhet” att artikel 2.1 är exemplifierande och att definitionen av sjötransporttjänster i artikeln skall tolkas extensivt. Den skall således tolkas så att den omfattar bogseringstjänster, eftersom dessa tjänster de facto är sjötransporttjänster som normalt utförs mot ersättning.

35.   Jag delar kommissionens uppfattning till en viss punkt: jag anser att orden ”i synnerhet” visar att de tre uttrycken ”fastlandscabotage”, ”offshorecabotage” och ”öcabotage” såsom de definieras där i princip inte är avsedda att utgöra en uttömmande förteckning över de tjänster som skall betraktas som ”sjötransporttjänster” i den mening som avses i förordning nr 3577/92. Andra språkversioner av artikel 2.1 som jag studerat innehåller lydelser som är analoga med ”i synnerhet”(18), vilket enligt min uppfattning är ett uttryck för lagstiftarens avsikt att ange vilka typer av sjötransporttjänster som förordning nr 3577/92 är tillämplig på, snarare än att definiera dem uttömmande.

36.   Jag anser att domstolen kan behandla förevarande ansökan på två sätt. Den kan identifiera kärnegenskaperna i det som otvetydigt omfattas av definitionen i artikel 2.1 och därefter ställa frågan huruvida bogseringstjänster till sin natur är tjänster som rimligen kan jämställas med sådana tjänster, så att de (även om de inte uttryckligen omfattas av definitionen av fastlandscabotage, offshorecabotage eller öcabotage) med hänvisning till orden ”i synnerhet” bör subsumeras under definitionen. Alternativt kan den fylla ut luckan i texten – vilket kommissionen indirekt förordat – och slå fast att bogseringstjänster ”självfallet” är en integrerad del av sjötransporttjänster i så hög grad att gemenskapslagstiftaren ”måste” ha haft för avsikt att inkludera dem i definitionen i artikel 2.1 i förordning nr 3577/92, även om de inte har den grundläggande egenskapen hos de aktiviteter som uttryckligen anges under underrubrikerna a, b och c.

37.   De tre former av cabotage som uttryckligen nämns i artikel 2.1 anger de huvudaktiviteter som gemenskapslagstiftaren ansåg borde klassificeras som ”sjötransporttjänster”. Samtidigt som de utgör tjänster som normalt utförs mot ersättning har fastlandscabotage, offshorecabotage och öcabotage alla det gemensamt att de består av i) ”sjötransport av passagerare eller gods” ii) mellan två punkter i samma medlemsstat – antingen på fastlandet, öar, offshore-anläggningar eller konstruktioner på medlemsstatens kontinentalsockel.

38.   Detta är inte förvånande. Som jag ser det anspelar ordet ”sjötransport” naturligt på transport av passagerare och/eller sjötransporter av gods mellan en avgångshamn och en destinationshamn. Den tolkningen av vad som avses med sjötransporter stöds även av karaktären på de sjötransporttjänster som uttryckligen nämns i förordning nr 4055/86(19) och i det tidigare förslaget till förordning (som inte antogs) om tillämpningen av principen om frihet att tillhandahålla sjötransporttjänster.(20)

39.   Andra situationer som uppfyller dessa kriterier (det vill säga sjötransport av passagerare eller gods mellan två punkter i samma medlemsstat) kan enligt min uppfattning med fog subsumeras under definitionen i artikel 2.1 i förordningen med stöd av orden ”i synnerhet”. Längre än så sträcker sig dock inte den naturliga räckvidden av definitionen, såsom den är formulerad.

40.   Kommissionen hänvisade i sitt svaromål till sitt eget meddelande om tolkningen av förordning nr 3577/92(21) för att visa att bogseringstjänster till havs redan omfattas av förordningens tillämpningsområde. Meddelandet innehåller dock inte i sig något resonemang om varför artikel 2.1 i förordning nr 3577/92 skulle tolkas på det sättet. Där konstateras bara att texten bör tolkas så. Det för inte frågan framåt.

41.   Det kan tyckas att det mer restriktiva synsätt jag prövar här strider mot det synsätt som tillämpats av domstolen i de fyra mål i vilka den hittills har prövat förordning nr 3577/92, nämligen målen Analir, kommissionen mot Grekland, kommissionen mot Spanien(22) och Agip Petroli.(23) Jag anser dock att det finns en grundläggande skillnad.

42.   I samtliga dessa fall omfattades de berörda tjänsterna utan tvekan av definitionen av ”cabotage” i artikel 2.1 och utgjorde således tjänster på vilka förordningen i princip var tillämplig. De frågor som togs upp vid domstolen rörde förordningens exakta räckvidd. Var det tillåtet att göra det aktuella tillhandahållandet av öcabotage beroende av ett föregående myndighetstillstånd och, i så fall, under vilka omständigheter (Analir)? Kunde Grekland anse att Peloponnesos är en ”ö” och kunde man tillämpa nationella bemanningsvillkor på kryssningslinjefartyg från gemenskapen på över 650 bruttoton (kommissionen mot Grekland)? Skulle Vigoviken betraktas som ”hav” och Vigo, Cangas, Moaña och Cíesöarna som ”hamnar” i den mening som avses i förordning nr 3577/92, med påföljd att sjötransporttjänster inom viken som tillhandahölls enligt en administrativ koncession omfattades av förordningen (kommissionen mot Spanien)? Kunde en medlemsstat för att undvika missbruk kräva att, för att få omfattas av artikel 3.3 i förordning nr 3577/92 (flaggstatens bemanningsvillkor), en internationell resa som äger rum före eller efter en cabotageresa eller efter en öcabotageresa inom dess territorialvatten inte skall vara en ballastresa (Agip Petroli)?

43.   I förevarande mål gäller däremot frågan huruvida de aktuella tjänsterna över huvud taget omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 3577/92. Jag anser att den frågan till sin natur skiljer sig både från frågor som gäller tolkningen av vissa (icke definierade) uttryck och från frågor som gäller räckvidden av medlemsstaternas kvarstående befogenheter att reglera frågor som omfattas av förordningen (exempelvis för att förhindra missbruk eller för att uppnå legitima säkerhetsmål).

44.   Jag övergår därför till bedömningen av om bogseringstjänster uppfyller det dubbla kriteriet att de avser i) ”sjötransport av passagerare eller gods” ii) mellan två punkter i samma medlemsstat.

 Bogseringstjänsternas karaktär

45.   Bogsering inbegriper vanligen inte normal sjötransport av varor eller passagerare. Det är snarare fråga om att assistera ett fartyg, en rigg, plattform eller ett sjömärke.(24) Enligt den allmänna regeln är syftet med bogseringstjänster ett annat än det som fullgörs genom de typer av cabotage som uttryckligen anges och definieras i artikel 2.1.

46.   Ett belysande exempel kan förtydliga detta. Man kan tänka sig en oljetanker med motorhaveri som ligger fem nautiska mil sydväst om Lizard(25) där det råder sydlig vind med vindstyrka 4, dyning från sydväst och tidvattnet är på väg in i kanalen. Tankerns kapten skulle givetvis omedelbart via radio begära bogsering från åtminstone en havsgående bogserbåt för att inte riskera besättningens liv, förlust av lasten, skador på fartygsskrovet och eventuella påföljande miljöskador. En sådan bogsering vore naturligtvis nödvändig för att fartyget skulle kunna avsluta sin resa på ett säkert sätt och transportera sin oljelast till destinationen. Den skulle dock inte normalt betraktas som en ”transport” vare sig av oljan eller tankern. En bogserbåt som hjälper ett annat fartyg att manövrera, eller som kompletterar det fartygets eget maskineri eller ersätter detta vid ett haveri, bistår det fartyg som transporterar passagerare eller varor. Bogseraren är inte i sig ett transportfartyg.

47.   Det är möjligt att vissa situationer – exempelvis när en havsgående bogserbåt som bogserar en rigg, plattform eller ett sjömärke till en bestämd destination – har likheter med normal godstransport.(26) I sin ansökan och den yrkade förklaringen gör kommissionen emellertid inget försök att skilja mellan de olika aktiviteter som kan utföras av ett fartyg som tillhandahåller bogseringstjänster. Följaktligen anser jag att domstolen när den prövar denna ansökan skall utgå från bogseringstjänster i allmänhet.

48.   Om jag har rätt i att ”sjötransporttjänster” i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 3577/92 måste inbegripa en sjötransport av passagerare och/eller varor mellan en avgångshamn och en destinationshamn, innebär detta att bogseringstjänster i regel inte omfattas av definitionen.

49.   Jag anser att domstolen inte skall tolka artikel 2.1 i förordning nr 3577/92 så att den omfattar eventuella tjänster som på något sätt är relaterade till eller underordnade tillhandhållandet av sjötransporttjänster inom medlemsstaterna, oberoende av om dessa tjänster har grunddrag gemensamma med de tjänster som uttryckligen definieras i artikel 2.1.

50.   För det första finns inget underlag för en sådan tolkning vare sig i skälen eller i de materiella bestämmelserna i förordning nr 3577/92.

51.   Av skälen framgår att förordning nr 3577/92 inte var avsedd att i ett slag åstadkomma en fullständig liberalisering av marknaden för tillhandahållande av samtliga tjänster som sammanhänger med sjötransporter. I åttonde skälet anges att genomförandet av friheten att tillhandahålla tjänster ”bör ske gradvis och inte nödvändigtvis på samma sätt för alla de berörda tjänsterna”. Enligt artikel 10 skall kommissionen överlämna en rapport om genomförandet av förordningen till rådet vartannat år, och vid behov föreslå nödvändiga åtgärder. Domstolen har dessutom nyligen erinrat ”om att syftet med den liberalisering som eftersträvas i förordningen … är att avveckla inskränkningar i rätten att tillhandahålla sjötransporttjänster inom medlemsstaterna. Denna har ännu inte uppnåtts helt.”(27) Kommissionen förefaller inte ha framfört något alternativt resonemang om att principen om friheten att tillhandahålla tjänster uttryckligen skall tillämpas på bogseringstjänster på det fria havet.(28)

52.   Om, för det andra, artikel 2.1 i förordning nr 3577/92 skall tolkas så att den omfattar alla tjänster som på något sätt sammanhänger med, följer av eller är underordnade tillhandahållandet av sjötransporttjänster inom medlemsstaterna, oberoende av om tjänsten har grunddrag gemensamma med de cabotagetjänster som uttryckligen definieras i artikeln, blir det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att på grundval av texten bestämma den faktiska räckvidden av definitionen av sjötransporttjänster (vilket helt skulle omintetgöra syftet med definitionen i artikel 2.1). En sådan tolkning strider mot rättssäkerhetsprinciperna. Detta kan testas på följande sätt.

53.   Antag att vi godtar att artikel 2.1 skall tolkas så att den omfattar alla tjänster som på något sätt ”sammanhänger med”, ”följer av” eller är ”underordnade” tillhandahållandet av sjötransporttjänster. Enligt det synsättet skulle det vara svårt att undanta (exempelvis) vissa eller alla följande verksamheter från tillämpningsområdet för förordning nr 3577/92: hydrografiska fartyg (som tillhandahåller nödvändiga uppgifter för att korrigera och uppdatera sjökort), mudderverk (som håller kanaler öppna till ett visst djup), lotsbåtar (lotsning är ibland valfritt och ibland obligatoriskt), fyrbåtar och fartyg som placerar ut sjömärken (som är centrala för sjöfarten), fartyg eller automatiserade rapporteringsstationer som tillhandahåller uppgifter för sjöväderprognoser (meteorologi är en avgörande faktor för säker sjöfart), och livbåtar (de slutliga livräddarna i extremsituationer). Alla dessa verksamheter inbegriper tillhandahållandet av tjänster som på ett eller annat sätt utgör ett stöd för sjötransporttjänster. Så var skall gränsen dras? Detta synsätt skulle givetvis leda till en nästan obegränsad räckvidd för artikel 2.1 och man skulle bortse från att syftet just är att definiera de sjötransporttjänster som faller inom tillämpningsområdet för förordning nr 3577/92.

54.   Följaktligen anser jag att Grekland inte har åsidosatt artikel 1 i förordning nr 3577/92 genom att endast låta fartyg som förs under grekisk flagg tillhandahålla bogseringstjänster på det fria havet inom grekiskt vatten, eftersom bogseringstjänster inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 3577/92, i dess nuvarande utformning. Kommissionen har inte begärt att domstolen skall slå fast att den nationella lagstiftning som den kritiserat – vars effekt tydligt varierar beroende på nationalitet – åsidosätter någon annan bestämmelse inom gemenskapsrätten. Kommissionens talan skall således ogillas.

 Rättegångskostnader

55.   Republiken Grekland har i sitt yttrande begärt ersättning för rättegångskostnaderna. Jag ser inget skäl att avvika från domstolens normala praxis. Således skall kommissionen enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

 Förslag till avgörande

56.   Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall

–       ogilla talan, och

–       förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

---

1 – Originalspråk: engelska.

---

2 ­– I sitt skriftliga yttrande förklarade kommissionen att dess ansökan gällde bogseringstjänster ”på det fria havet”. Vid förhandlingen förklarade den dock att det område som enligt internationell rätt avses med uttrycket ”på det fria havet” (se, exempelvis, artikel 37 i Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 (Montego Bay-konventionen)) inte sammanfaller med det område som avses i ansökan. Till svar på domstolens fråga förklarade kommissionen vidare att ansökan gällde bogseringstjänster som tillhandahålls inom havsområden som ligger utanför hamnområden men på grekiskt nationellt vatten, vilket indirekt inbegriper vattnen utmed kusterna. I förevarandet förslag till avgörande kommer jag att hänvisa till dessa områden som ”hav inom grekiskt nationellt vatten” och de berörda tjänsterna som ”bogseringstjänster som tillhandahålls till havs på grekiskt nationellt vatten”.

---

3 – Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, s,7; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 203).

---

4 – Draft Council Regulation applying the principle of freedom to provide services to sea transport (KOM(1985) 90 slutlig) (EGT C 212, 1985, s. 4).

---

5 – Rådets förordning (EEG) nr 4055/86 av den 22 december 1986 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land (EGT L 378, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 3, s. 145).

---

6 –      Euros skulle bli namnet på ett gemensamt fartygsregister: se Proposal for a Council Regulation establishing a Community Ship Register and providing for the flying of the Community flag by sea-going vessels (KOM(1989) 266 slutlig). Förslaget drogs tillbaka år 1997 (EGT C 2, s. 2) och Eurosregistret upprättades därför aldrig.

---

7 – Enligt artikel 1.1 i presidentdekret nr 45/83 avser det berörda nationalitetsintyget förmodligen den stat där fartyget är registrerat.

---

8 – Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster (KOM(2001) 35 slutlig, EGT C 154, s. 290).

---

9 – KOM(1997) 678 slutlig.

---

10 – Dom av den 28 mars 1985 i mål C-274/83, kommissionen mot Italien (REG 1985, s. 1077), punkt 19, av den 29 september 1998 i mål C‑191/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1998, s. I-5449), punkt 55.

---

11 – Dom av den 4 maj 2006 i mål C-98/04, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2006, s. I-0000), punkt 18.

---

12 – Dom av den 15 juni 2006 i mål C-255/04, kommissionen mot Frankrike (REG 2006, s. I-0000), punkt 24.

---

13 – Dom av den 21 oktober 2004 i mål C-288/02, kommissionen mot Grekland (REG 2004, s. I‑10071), punkt 29. Med hänsyn till förordningens räckvidd måste den således inrättade friheten anses avse cabotagetjänster inom en medlemsstat.

---

14 – Dom av den 20 februari 2001 i mål C-205/99, Analir (REG 2001, s. I-1271), punkt 20.

---

15 – Se exempelvis dom av den 13 juni 2002 i mål C-430/99 och C-431/99, Sea-Land Service och Nedlloyd Lijnen (REG 2002, s. I-5235), punkterna 30–32.

---

16 – Se exempelvis, dom av den 9 mars 2006 i mål C-323/03, kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-0000), punkterna 44 och 45 och därefter följande analys. Jag vill understryka skillnaden mellan att tillämpa reglerna om frihet att tillhandahålla tjänster i artikel 49 EG inom ramen för förordning nr 4055/86 och nr 3577/92, och att tillämpa artikel 49 EG i sig. Den distinktionen klargörs i dom av den 17 maj 1994 i mål C-18/93, Corsica Ferries Italia (REG 1994, s. I-1783). I det målet yrkades en fastställelse av huruvida nationella regler, som enligt domstolen omfattades av förordning nr 4055/86, var förenliga med artikel 49 EG (då artikel 59 i EG-fördraget). Domstolen tillämpade den icke-diskrimineringsprincip som anges i artikeln, men slog fast att den gjorde detta med stöd av artikel 51.1 EG (dåvarande 61.1 i EG-fördraget), artikel 80.2 EG (dåvarande artikel 84.2 i EG-fördraget) och artikel 1 i förordning nr 4055/86 (se punkterna 22–37 i domen).

---

17 – Se punkt 11 ovan.

---

18 – Exempelvis, på spanska ”en particular”, på tyska ”insbesondere”, på franska ”notamment”, på italienska ”in particolare”, på nederländska ”omvatten” och på svenska ”i synnerhet”.

---

19 – Se ovan fotnot 5, se artikel 1.4 a och b.

---

20 – Se ovan 4. I artikel 2 a–2 d i förslaget till förordning nämns: ”sjötransport av passagerare eller gods mellan hamnar i en medlemsstat, inbegripet den medlemsstatens utomeuropeiska territorier”; ”sjötransport av passagerare eller gods mellan en hamn i en medlemsstat och anläggningar eller konstruktioner på medlemsstatens kontinentalsockel”; ”sjötransport av passagerare eller gods mellan en hamn i en medlemsstat och en hamn i en annan medlemsstat”; ”sjötransport av passagerare eller gods som genomförs av ett rederi som har sitt säte i en medlemsstat mellan hamnar i en annan medlemsstat och hamnar i tredje land”.

---

21 – Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 3577/92 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (KOM(2003) 595 slutlig). Se särskilt avsnitt 3.3.

---

22 – Ovan fotnoterna 13, 14 respektive 16.

---

23 – Dom av den 6 april 2006 i mål C-456/04, Agip Petroli (REG 2006, s. I-0000).

---

24 – Enligt vad jag funnit varierar situationen i rätt hög grad enligt medlemsstaternas nationella rätt. I exempelvis Frankrike har kommentatorer gjort gällande att ett avtal om bogsering är ett avtal om tjänster (enligt vilket besättningen på bogserbåten anlitas av det bogserade fartyget) eller ett ”transportavtal” enligt vilket det bogserade fartyget är beroende av en ”fraktförare” (bogserbåten) för sin förflyttning (se Pestel-Debord, ”Le remorquage maritime: controverses et contentieux” i Le Droit Maritime Français (2003) s. 324–327). Inte ens enligt den senare definitionen skulle emellertid bogseringstjänster kunna betecknas som i) transport av gods eller passagerare (därför att det som ”transporteras” är det bogserade fartyget i sig, inte dess last eller passagerare) eller som ii) transport från en utgångspunkt till en bestämd destination. Enligt engelsk rätt har det inte ansetts att bogserbåten kan beskrivas som en fraktförare i förhållande till det bogserade fartyget (Davison och Snelson, The Law of Towage (1990) s. 2). Enligt den konventionella definitionen av bogsering i engelsk rätt begär det bogserade fartyget ingenting annat från bogserbåten än ”ett påskyndande av resans framåtskridande” [accelerating the progress of her voyage] (ibidem, s. 1).

---

25 – Lizard Point, Cornwall.

---

26 – De avtalsarrangemang som reglerar sådana bogseringar brukar dock vara betydligt mer komplicerade än sådana som gäller normal sjötransport av varor eller passagerare (se Pestel-Debord, s. 327–335, och Davison och Snelson, s. 15–30, båda nämnda ovan i fotnot 24).

---

27 – Domen i målet Agip Petroli (ovan fotnot 23), punkt 13.

---

28 – Om man antar att ett sådant påstående faktiskt skulle krävas för att fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster skulle bli tillämpliga på bogseringstjänster: se resonemanget i punkterna 28 och 29 ovan.