61999J0230

Talan om fördragsbrott - Administrativt förfarande - Formell underrättelse - Avgivande av detaljerat utlåtande som avses i direktiv 83/189 - Avsaknad av giltig formell underrättelse - Avvisning av talan

(EG-fördraget, artikel 169 (nu artikel 226 EG); rådets direktiv 83/189, artikel 9.1)

$$Det följer av syftet med det administrativa förfarandet rörande fördragsbrott att en formell underrättelse å ena sidan skall avgränsa tvisteföremålet och förse den medlemsstat som ges tillfälle att yttra sig med de upplysningar som är nödvändiga för att denna stat skall kunna förbereda sitt försvar, och å andra sidan skall ge denna stat möjlighet att vidta rättelse innan talan väcks vid domstolen. En förutsättning för att en formell underrättelse skall kunna avges är dessutom att den berörda medlemsstaten påstås ha underlåtit att uppfylla en skyldighet som åligger denna stat.

När ett detaljerat utlåtande enligt artikel 9.1 i direktiv 83/189 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter avges, kan den mottagande medlemsstaten inte ha gjort sig skyldig till en överträdelse av gemenskapsrätten, eftersom rättsakten endast existerar i form av ett förslag. Den motsatta åsikten skulle innebära att det detaljerade utlåtandet kom att utgöra en villkorad formell underrättelse vars existens var beroende av den berörda medlemsstatens åtgärder med anledning av det nämnda utlåtandet. En sådan osäkerhet strider mot de rättssäkerhetskrav som måste upprätthållas i förfaranden som kan leda till tvister.

Mot bakgrund av att ett sådant detaljerat utlåtande inte uppfyller kraven på en formell underrättelse i enlighet med artikel 169 i fördraget (nu artikel 226 EG), kan talan om fördragsbrott som väckts av kommissionen således inte upptas till sakprövning.

( se punkterna 31-35 )

I mål C-230/99,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av H. van Lier och O. Couvert-Castéra, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Frankrike, företrädd av J.-F. Dobelle och R. Loosli-Surrans och K. Rispal-Bellanger, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse), genom att anta kungörelsen av den 9 november 1994 om material och föremål av gummi som är i kontakt med livsmedel, matvaror och drycker (JORF av den 2 december 1994, s. 17029), utan att uttryckligen erkänna vare sig tekniska bestämmelser, standarder och tillverkningsförfaranden som lagligen tillämpas i andra medlemsstater eller resultatet av kontroller och föreskrivna tester som utförs av en enhet för inspektion och kontroll eller av ett laboratorium som är officiellt erkänt i en annan medlemsstat,

meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann samt domarna V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen och F. Macken (referent),

generaladvokat: S. Alber,

justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 21 september 2000,

och efter att den 7 november 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 15 juni 1999, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse), genom att anta kungörelsen av den 9 november 1994 om material och föremål av gummi som är i kontakt med livsmedel, matvaror och drycker (JORF av den 2 december 1994, s. 17029, nedan kallad 1994 års kungörelse), utan att uttryckligen erkänna vare sig tekniska bestämmelser, standarder och tillverkningsförfaranden som lagligen tillämpas i andra medlemsstater eller resultatet av kontroller och föreskrivna tester som utförs av en enhet för inspektion och kontroll eller av ett laboratorium som är officiellt erkänt i en annan medlemsstat.

Tillämpliga bestämmelser

2 Artikel 1 i 1994 års kungörelse stadgar att "material och föremål av gummi som innehas för försäljning, utbjuds till försäljning eller försäljs med avsikt att de skall komma i kontakt med livsmedel, matvaror och drycker, samt sådana material och föremål som har kontakt med sådana livsmedel, matvaror och drycker, måste uppfylla föreskrifterna" i denna kungörelse.

3 Artikel 2 andra stycket första meningen i 1994 års kungörelse har följande lydelse:

"Syntetiska polymerer som används för att tillverka de i artikel 1 angivna materialen och föremålen skall uteslutande framtas ur sådana monomerer, utgångsämnen och modifierande ämnen som finns upptagna i tabell B i bilaga I."

4 Artikel 4.1 i 1994 års kungörelse har följande lydelse:

"Under tillverkningen av de i artikel 1 angivna materialen och föremålen av gummi får endast de tillsatser som är upptagna i bilaga II tillföras de polymerer som anges i artikel 2 i denna kungörelse."

5 I artikel 5 i 1994 års kungörelse görs slutligen följande precisering:

"De ämnen som anges i bilaga II kan eventuellt åtföljas av ett hänvisningsnummer som innebär att särskilda renhetskriterier, eller renhetskriterier som har tillerkänts lika värde, skall beaktas, vilka har fastställts av myndigheter i medlemsstaterna i Europeiska gemenskapen eller parterna till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet."

Bakgrund och förfarande

6 Den 18 november 1993 informerade de franska myndigheterna i enlighet med rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 109, s. 8; svensk specialutgåva, område 13, volym 12, s. 154) kommissionen om ett förslag till kungörelse angående material och föremål av gummi som har kontakt med livsmedel, matvaror och drycker.

7 Då kommissionen ansåg att vissa bestämmelser i det tillkännagivna förslaget skulle kunna hindra den fria rörligheten inom gemenskapen avgav den, den 20 februari 1994, ett detaljerat utlåtande i vilket den påpekade att det i förslaget uttryckligen borde föreskrivas dels ett erkännande av tekniska bestämmelser, standarder och tillverkningsförfaranden som lagligen tillämpas på andra medlemsstaters eller någon av parternas till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3, nedan kallat EES-avtalet) territorium, dels ett erkännande av resultatet av kontroller och tester samt därmed sammanhängande intyg av en enhet för inspektion och kontroll eller av ett laboratorium som är officiellt erkänt i en annan medlemsstat eller stat som är part till EES-avtalet, vilka kan garantera lämplig och tillfredsställande teknisk och yrkesmässig kompetens samt en oberoende ställning.

8 I en skrivelse av den 9 augusti 1994 svarade de franska myndigheterna att kommissionens föreslagna tillvägagångssätt syntes vara ogrundat.

9 De franska myndigheterna antog för övrigt 1994 års kungörelse, vilken innehöll bestämmelserna i det tillkännagivna förslaget utan att de anmärkningar som kommissionen lämnat hade beaktats, och överlämnade den till kommissionen den 5 januari 1995.

10 De franska myndigheterna vidhöll sin ståndpunkt både i samband med ett flertal bilaterala möten och i en skrivelse som inkom till kommissionen den 15 januari 1996.

11 Kommissionen lämnade den 3 december 1997 ett motiverat yttrande, enligt artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG), i vilket den hävdade att Republiken Frankrike hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 och följande artiklar i fördraget genom att anta 1994 års kungörelse utan att beakta de förslag som lämnats av kommissionen. Kommissionen uppmanade även den franska regeringen att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detsamma.

12 I svar på det motiverade yttrandet föreslog de franska myndigheterna i en skrivelse av den 18 februari 1998, som lämnades till kommissionen, att en bestämmelse skulle införas i 1994 års kungörelse om ömsesidigt erkännande av sådana "monomerer, utgångsämnen, modifierande ämnen och tillsatser" som beskrivs i artiklarna 2 och 4 i denna kungörelse.

13 I en skrivelse av den 15 april 1998 föreslog kommissionen att de franska myndigheterna skulle ändra den tänkta bestämmelsen på sådant sätt att den tillåter en fullständig tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande.

14 De franska myndigheterna svarade i skrivelse av den 4 juni 1998 att de avsåg att behålla lydelsen i den bestämmelse som de hade föreslagit skulle införas i 1994 års kungörelse, eftersom de ansåg att varje medlemsstat måste kunna försäkra sig om dels att den har beaktat uppställda folkhälsokrav, dels har värderat riskerna, i synnerhet ur toxikologisk synvinkel, innan den tillåter att en substans saluförs.

15 Efter att ha konstaterat att Republiken Frankrike inte hade rättat sig efter det motiverade yttrandet inom den fastställda tidsfristen beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.

16 Kommissionen har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget genom att anta 1994 års kungörelse och förplikta den att ersätta rättegångskostnaderna.

17 Den franska regeringen har inledningsvis ifrågasatt att talan kan upptas till sakprövning och har således yrkat att domstolen skall avvisa densamma.

Huruvida talan kan tas upp till sakprövning

18 Enligt den franska regeringen har kommissionen gjort en sammanblandning av förfarandet enligt artikel 169 i fördraget och informationsförfarandet, som är av förebyggande karaktär, enligt direktiv 83/189.

19 Den franska regeringen anser att denna sammanblandning strider mot flera grundläggande rättsprinciper.

20 För det första kunde kommissionen inte ersätta det skede i förfarandet då en formell underrättelse lämnas med ett detaljerat utlåtande utan att åsidosätta det trestegsförfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget, och därigenom principen om normhierarki.

21 Kommissionen har vidare inte beaktat den skillnad som föreligger mellan förarbeten och utlåtanden å ena sidan, och bindande åtgärder å den andra. Denna skillnad skulle i själva verket endast vara illusorisk om ett detaljerat utlåtande från kommissionen medförde skyldigheter för medlemsstaterna eller om ett förslag till lagstiftning likställdes med lagstiftning.

22 Den franska regeringen anser slutligen att kommissionens inställning innebär ett åsidosättande av den kontradiktoriska principen, eftersom tillämpningen av förfarandet enligt direktiv 83/189 innebär att skedet med en formell underrättelse har utelämnats.

23 Kommissionen anser att talan kan upptas till sakprövning.

24 Enligt kommissionen är det riktigt att artikel 169 i fördraget föreskriver ett administrativt förfarande, men denna bestämmelse anger inte vilken form de rättshandlingar skall ha som kommissionen antar under nämnda förfarande.

25 Kommissionen har medgett att den första rättshandling som antas under det administrativa förfarandet enligt praxis är en formell underrättelse, vilken skall innehålla en kortfattad redogörelse för de anmärkningar som riktas mot den berörda medlemsstaten.

26 Eftersom termen "formell underrättelse" emellertid inte används i artikel 169 i fördraget saknas det enligt kommissionen tvingande formföreskrifter avseende den första rättshandlingen under det administrativa förfarandet.

27 Följaktligen skulle det inte finnas några hinder mot att ett motiverat utlåtande som avgivits i enlighet med artikel 9.1 i direktiv 83/189 kan anses likvärdigt med en formell underrättelse, under förutsättning att det motiverade utlåtandet innehåller åtminstone en kortfattad redogörelse för kommissionens anmärkningar avseende den berörda medlemsstatens fördragsbrott.

28 Kommissionen har erinrat om domen av den 22 oktober 1998 i mål C-184/96, kommissionen mot Frankrike (REG 1998, s. I-6197) vilken, liksom det förevarande målet, gällde ett motiverat utlåtande i stället för en formell underrättelse. Den franska regeringen, som var part i det målet, gjorde ingen invändning härvidlag och domstolen godtog indirekt detta tillvägagångssätt.

29 Den franska regeringen har i sin duplik hävdat att en föreslagen lydelse per definition inte utgör en rättsligt bindande bestämmelse. Ett förslag kan således i sig inte utgöra ett åsidosättande av skyldigheter enligt fördraget eller sekundärrätten. Dessutom visar det faktum dels att den medlemsstat som tillkännagivit ett förslag kan svara inom ramen för det kontradiktoriska förfarandet enligt direktiv 83/189 och därvid ändra eller återkalla den föreslagna lagstiftning varom upplysning lämnats, dels att kommissionen kan föreskriva en tolvmånadersperiod av status quo i syfte att åstadkomma en tillnärmning av lagstiftningen, att ett fördragsbrott inte kan uppkomma i det här skedet.

30 Den omständigheten att denna invändning avseende förfarandet inte framfördes av den franska regeringen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike innebär för övrigt inte ett hinder mot att den framförs i det förevarande målet och, a fortiori, att domstolen, som inte på eget initiativ prövade denna fråga, upptar densamma till prövning efter svarandens yrkande därom.

31 I enlighet med domstolens beslut av den 13 september 2000 i mål C-341/97, kommissionen mot Nederländerna (REG 2000, s. I-6611), punkt 17, följer det av syftet med det administrativa förfarandet rörande fördragsbrott att en formell underrättelse å ena sidan skall avgränsa tvisteföremålet och förse den medlemsstat som ges tillfälle att yttra sig med de upplysningar som är nödvändiga för att denna skall kunna förbereda sitt försvar (dom av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I-4405, punkt 15), å andra sidan skall ge denna stat möjlighet att vidta rättelse innan talan väcks vid domstolen (dom av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien, REG 1999, s. I-7773, punkterna 23 och 24).

32 En förutsättning för att en formell underrättelse skall kunna avges är dessutom att den berörda medlemsstaten påstås ha underlåtit att uppfylla en skyldighet som åligger denna stat (beslutet i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 18).

33 Domstolen konstaterar emellertid att när ett sådant detaljerat utlåtande som avses i direktiv 83/189 avges kan den mottagande medlemsstaten inte ha gjort sig skyldig till en överträdelse av gemenskapsrätten, eftersom rättsakten endast existerar i form av ett förslag (beslutet i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 19).

34 Den motsatta åsikten skulle innebära att det detaljerade utlåtandet kom att utgöra en villkorad formell underrättelse vars existens var beroende av den berörda medlemsstatens åtgärder med anledning av det nämnda utlåtandet. En sådan osäkerhet strider mot de rättssäkerhetskrav som måste upprätthållas i förfaranden som kan leda till tvister (beslutet i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 20).

35 Under dessa omständigheter kan talan inte tas upp till sakprövning.

Rättegångskostnader

36 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

37 Det bör påpekas att Republiken Frankrike inte har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Följaktligen skall vardera parten bära sin rättegångskostnad.

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Talan avvisas.

2) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.