61994J0101

Fri rörlighet för personer - Etableringsfrihet - Fritt tillhandahållande av tjänster - Värdepappersförmedling - Verksamhet som en medlemsstat förbehållit bolag som har sitt säte inom dess territorium - Otillåtlighet

(EG-fördraget, artiklarna 52 och 59)

Det strider mot artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget att en medlemsstat föreskriver att rätten att driva värdepappersrörelse, bortsett från banker, är förbehållen sådana bolag som har sitt säte inom dess territorium, och därigenom hindrar värdepappersföretag i andra medlemsstater som önskar bedriva verksamhet inom denna medlemsstats territorium från att använda sig av vissa etableringsformer, såsom ett kontor eller en filial. Sistnämnda företag tvingas därigenom att bära större kostnader jämfört med inhemska företag samt berövas helt och hållet möjlighet att utnyttja friheten att tillhandahålla tjänster.

Genom att göra ett sådant förbehåll inför medlemsstaten en skillnad i behandlingen som inte kan motiveras på objektiva grunder. Även om den nämnda skyldigheten underlättar tillsyn och kontroll av marknadsaktörerna, utgör den inte det enda sättet, eller ett nödvändigt villkor, för att säkerställa att aktörerna följer de regler för att driva värdepappersrörelse som medlemsstaten har ställt upp eller att möjliggöra att sanktioner effektivt kan tillgripas mot aktörer som bryter mot dessa regler. Medlemsstaten är närmare bestämt oförhindrad att av värdepappersföretag som vill driva verksamhet inom dess territorium kräva att de tillhandahåller särskilda handlingar och uppgifter avseende sina kontor, filialer och dotterbolag inom dess territorium och att som villkor för att verksamhet skall få bedrivas där kräva att ekonomiska garantier ställs inom statens territorium. Medlemsstaten kan dessutom ingå överenskommelser med tillsynsmyndigheterna i de andra medlemsstaterna om samarbete i fråga om tillsyn över marknaderna och av förmedlingsföretagen. Medlemsstaten kan inte invända att det inte är möjligt att jämföra bestämmelserna i de olika medlemsstaterna i fråga om vem som har rätt att börja bedriva värdepappersverksamhet, särskilt i fråga om garantier för företagens eget kapital, när det i medlemsstatens lagstiftning uttryckligen erbjuds en möjlighet att ingå ovannämnda avtal och när dessutom de olika metoder som används i medlemsstaterna för att fastställa kraven avseende det egna kapitalet ger upphov till en i stort sett likvärdig säkerhet.

I mål C-101/94,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av den juridiske chefsrådgivaren Antonino Abate och Ben Smulders, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaten Luca G. Radicati di Brozolo, Milano, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,

sökande,

mot

Republiken Italien, företrädd av professor Umberto Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av Ivo Maria Braguglia, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg vid Italiens ambassad, 5, rue Marie-Adelaïde,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget genom att föreskriva att rätten att driva värdepappersrörelse, bortsett från banker, är förbehållen sådana bolag som har sitt säte i Italien,

meddelar

DOMSTOLEN

sammansatt av ordföranden G.C Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena D.A.O Edward, J.-P. Puissochet (referent) och G. Hirsch samt domarna G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L Murray, P. Jann och M. Wathelet,

generaladvokat: C.O. Lenz,

justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 16 januari 1996,

och efter att den 19 mars 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Genom ansökan som inkommit till domstolens kansli den 22 mars 1994 har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget genom att föreskriva att rätten att driva värdepappersrörelse, bortsett från banker, är förbehållen sådana bolag som har sitt säte i Italien.

2 Lag nr 1 av den 2 januari 1991 om reglering av värdepappersrörelser och organisationen av värdepappersmarknaden (GURI nr 3, den 4 januari 1991, s. 3, nedan kallad lagen) är enligt artikel 1.1 i lagen tillämplig på följande verksamhet, vilken skall anses som "värdepappersrörelse":

"a) handel med finansiella instrument för egen räkning eller för tredje mans räkning eller för både egen och tredje mans räkning,

b) placeringar i och försäljning av finansiella instrument med eller utan föregående teckning eller köp på fast datum, eller garantigivning till utfärdaren,

c) förmögenhetsförvaltning genom transaktioner med finansiella instrument,

d) mottagande av köp- eller säljuppdrag avseende finansiella instrument,

e) rådgivningsverksamhet avseende finansiella instrument,

f) verksamhet som riktar sig till allmänheten såsom sparare, genom åtgärder av säljfrämjande art som vidtas på annan ort än den där utfärdaren, investeraren eller placeraren har sitt säte eller huvudkontor [...]"

3 Enligt artikel 2.1 i lagen får yrkesmässig värdepappersrörelse som riktar sig till allmänheten i Italien, bortsett från banker, enbart drivas av värdepappersföretag ("società di intermediazione mobiliare", nedan kallade SIM) som fått tillstånd för detta av Nationella börs- och företagskommittén ("Commissione nazionale per le società e la borsa", nedan kallad Consob).

4 För att få tillstånd att driva värdepappersrörelse måste ett SIM uppfylla vissa villkor avseende bland annat sin juridiska form, storleken av det ursprungliga egna kapitalet samt sina aktieägares och ledares goda anseende.

5 Artikel 3.2 a i lagen har följande innehåll:

"Bolaget (som driver värdepappersrörelse) skall vara bildat i form av ett aktiebolag eller ett kommanditbolag där komplementärerna fritt kan överlåta sina andelar [société en commandite par actions]. I bolagets firma skall orden 'Società di Intermediazione mobiliare' ingå samt skall bolaget ha sitt säte inom det nationella territoriet [...]".

6 Genom en formell underrättelse av den 20 december 1991 meddelade kommissionen de italienska myndigheterna att vissa bestämmelser i lagen, i synnerhet artikel 3.2 a, stred mot artiklarna 52 och 59 i fördraget. I sitt svar av den 6 februari 1992 bestred de italienska myndigheterna att så var fallet. Kommissionen avgav då ett motiverat yttrande den 19 oktober 1992, i vilket den anmärkte att Republiken Italien inte hade fullgjort sina skyldigheter enligt artiklarna 52 och 59 i fördraget genom att låta värdepappersrörelse drivas enbart av sådana bolag som hade sitt säte i Italien och som uppfyllde villkor som värdepappersföretag i andra medlemsstater inte kunde uppfylla. Som svar på detta motiverade yttrande vidhöll de italienska myndigheterna, i skrivelse av den 8 januari 1993, att den italienska lagstiftningen var förenlig med bestämmelserna i fördraget.

7 Det var under dessa omständigheter som kommissionen väckte den förevarande talan. Såsom har framgått av både det administrativa förfarandet och av de yttranden som har inkommit till domstolen, avser denna talan huvudsakligen, om inte uteslutande, artikel 3.2 a i lagen.

Den anmärkning som avser överträdelse av artikel 52 i fördraget

8 Kommissionen har hävdat att skyldigheten att driva värdepappersrörelse i form av ett bolag som har sitt säte i Italien strider mot artikel 52 i fördraget. Kommissionen har gjort gällande att en bestämmelse av detta slag hindrar värdepappersföretag i andra medlemsstater från att använda sig av vissa etableringsformer, såsom ett kontor eller en filial, och innebär att dessa blir diskriminerade, eftersom de tvingas att bära kostnaden för att bilda ett nytt bolag. Enligt kommissionen är en sådan skyldighet inte nödvändig för att uppnå de legitima mål som den italienska lagstiftningen fullföljer. Det är nämligen enligt kommissionen möjligt att inrätta ett förfarande, såsom ett tillstånds- eller auktorisationsförfarande, för att kontrollera huruvida värdepappersföretag i andra medlemsstater är underkastade liknande bestämmelser som de som finns i den italienska lagstiftningen.

9 Enligt artikel 52 andra stycket i fördraget utövas etableringsfriheten på de villkor som föreskrivs i etableringslandets lagstiftning för egna medborgare.

10 Rätten att starta och utöva viss typ av verksamhet som egenföretagare kan således vara underordnad bestämmelser i lagar och andra författningar som är motiverade av allmänintresset, såsom bestämmelser om organisation, behörighetsvillkor, etik, kontroll och ansvar (se dom av den 28 april 1977, Thieffry, 71/76, Rec. s. 765, punkt 12, och dom av den 30 november 1995, Gebhard, C-55/94, REG s. I-4165, punkt 35). I dessa bestämmelser får bland annat föreskrivas att en viss verksamhet får utövas enbart av personer som uppvisar vissa garantier och som är underkastade vissa bestämmelser eller kontroller.

11 När rätten att starta en viss verksamhet, eller att utöva den, i en medlemsstat är beroende av att sådana villkor är uppfyllda, måste en medborgare i en annan medlemsstat som vill utöva denna verksamhet i princip uppfylla dessa villkor (se den ovan nämnda domen i målet Gebhard, punkt 36).

12 Såsom domstolen tidigare har påpekat syftar emellertid artikel 52 i fördraget, vilken är en av gemenskapens grundläggande bestämmelser, till att i fråga om etableringsrätt säkerställa att varje medborgare i en medlemsstat som önskar etablera sig i en annan medlemsstat - låt vara enbart i form av kontor, filialer eller dotterbolag - för att utöva en verksamhet som egenföretagare där, behandlas likadant som medborgare i det landet.

13 I artikeln förbjuds varje diskriminering av medborgare i andra medlemsstater som skulle kunna uppstå till följd av nationell lagstiftning, förvaltningsföreskrifter eller praxis (se dom av den 28 januari 1986, kommissionen mot Frankrike, 270/83, Rec. s. 273, punkterna 13 och 14, och dom av den 30 mars 1993, Konstantinidis, C-168/91, Rec. s. I-1191, punkt 12). Artikeln innebär särskilt ett förbud mot varje nationell bestämmelse som är ägnad att försätta medborgare i andra medlemsstater i en, i faktiskt eller rättsligt avseende, mindre gynnsam situation än den i vilken en medborgare i etableringsmedlemsstaten under samma omständigheter befinner sig (se den ovan nämnda domen i målet Konstantinidis, punkt 13).

14 Den italienska regeringen har inte bestritt att dess lagstiftning utgör ett hinder för värdepappersföretag i andra medlemsstater att använda sig av vissa indirekta etableringsformer eller att den för dessa företag ger upphov till extra kostnader som de italienska värdepappersföretagen inte har. Regeringen menar helt enkelt att denna skillnad i behandlingen kan motiveras på objektiva grunder.

15 Den italienska regeringen anser nämligen att det inte är möjligt att, såsom kommissionen har föreslagit, jämföra de villkor som uppställs i den italienska lagstiftningen med de som uppställs i de andra medlemsstaterna. Regeringen har gjort gällande att detta särskilt är fallet beträffande garantier för företagens eget kapital, vilka bestäms enligt en metod som skiljer sig från den som används i de andra medlemsstaterna.

16 Såsom kommissionen har påpekat erbjuder dock den italienska lagstiftningen själv en möjlighet att jämföra inhemska och utländska bestämmelser. Närmare bestämt har Consob enligt artikel 20.8 i lagen behörighet att ingå överenskommelser med tillsynsmyndigheter i övriga länder om ömsesidigt erkännande av reglerade värdepappersmarknader. Det åligger Consob att försäkra sig om att det på ett visst antal punkter, däribland tillsynen över marknaden och värdepappersföretagen, är fråga om "en verkan som motsvarar den gällande italienska lagstiftningens".

17 Kommissionen har vidare obestritt hävdat att de olika metoder som används i medlemsstaterna för att fastställa kraven avseende det egna kapitalet ger upphov till en i stort sett likvärdig säkerhet, även om en metod i enskilda fall kan visa sig ge ett större skydd än en annan.

18 Argumentet att det inte är möjligt att jämföra bestämmelserna om rätt att driva värdepappersrörelse i de olika medlemsstaterna, särskilt inte de som avser bolagens egna kapital, kan således inte godtas.

19 Den italienska regeringen anser även att det inte är möjligt att på ett effektivt sätt utöva tillsyn över och tillgripa sanktioner mot värdepappersföretag som inte har sitt säte eller huvudkontor i Italien. Regeringen är nämligen av den uppfattningen att det enbart är om den huvudsakliga verksamheten, särskilt bolagets säte, finns inom det inhemska territoriet som det är möjligt att erhålla all information som krävs för att utöva kontroll samt att förfoga över samtliga uppgifter som säkerställer att sanktionerna blir verksamma.

20 Inte heller detta argument kan godtas. Den italienska regeringen har nämligen inte visat att den enda möjligheten att på ett effektivt sätt utöva tillsyn över och tillgripa sanktioner mot ett värdepappersföretag som vill driva verksamhet i Italien är att detta förlägger sitt säte eller huvudkontor till det italienska territoriet.

21 Även om det är riktigt att företagens skyldighet att ha sitt säte i Italien underlättar tillsyn och kontroll av marknadsaktörerna, kvarstår emellertid att en sådan skyldighet inte utgör det enda sättet att säkerställa att aktörerna följer de regler för att driva värdepappersrörelse som den italienske lagstiftaren har ställt upp samt att möjliggöra att sanktioner effektivt kan tillgripas mot aktörer som bryter mot dessa regler.

22 Såsom kommissionen har framhållit är det möjligt att av värdepappersföretag som vill driva verksamhet i Italien kräva att de accepterar att underkasta sig kontroller eller att tillhandahålla sådana handlingar och uppgifter som krävs för att de italienska myndigheterna skall kunna försäkra sig om att dessa bolag uppfyller de villkor som föreskrivs i den italienska lagstiftningen. Det är närmare bestämt möjligt att av dessa bolag kräva att de tillhandahåller särskilda uppgifter och handlingar avseende sina kontor, filialer och dotterbolag i Italien.

23 Det är, såvitt gäller aktörernas solvens, möjligt att som villkor för att verksamhet skall få bedrivas i Italien kräva att ekonomiska garantier ställs inom det italienska territoriet som täcker de transaktioner som utförs där.

24 Dessutom har de italienska myndigheterna även möjlighet att ingå överenskommelser om samarbete i fråga om tillsyn över marknaderna och av förmedlingsföretagen, vilket är fallet beträffande tredje land. En sådan möjlighet är för övrigt, som ovan redovisats, uttryckligen angiven i artikel 20.8 i lagen.

25 Den italienska regeringen kan heller inte med framgång stödja sig på artikel 56 i EG-fördraget för att hävda att dess lagstiftning är förenlig med gemenskapsrätten.

26 Även om det antas att de mål som eftersträvas i den italienska lagstiftningen skulle kunna anses utgöra mål som avser "allmän ordning" i den mening som avses i den artikeln, framgår det än tydligare av det föregående resonemanget att de omtvistade skyldigheterna inte är oundgängligen nödvändiga för att uppnå dessa mål och att de således inte kan anses vara befogade enligt den artikeln (se dom av den 5 december 1989, kommissionen mot Italien, C-3/88, Rec. s. 4035, punkt 15).

27 Slutligen kan den italienska regeringen inte åberopa att ömsesidighetsprincipen inte har iakttagits eller stödja sig på att en annan medlemsstat eventuellt har brutit mot fördraget för att rättfärdiga sitt eget fördragsbrott (se dom av den 25 september 1979, kommissionen mot Frankrike, 232/78, Rec. s. 2729, punkt 9, och dom av den 14 februari 1984, kommissionen mot Tyskland, 325/82, Rec. s. 777, punkt 11).

28 Den anmärkning som avser överträdelse av artikel 52 i fördraget skall följaktligen godtas.

Den anmärkning som avser överträdelse av artikel 59 i fördraget

29 Kommissionen har hävdat att skyldigheten att driva värdepappersrörelse i form av ett bolag som har sitt säte i Italien strider mot artikel 59 i fördraget, eftersom den på ett kategoriskt sätt hindrar värdepappersföretag i andra medlemsstater från att tillhandahålla tjänster i Italien. Enligt kommissionen är en sådan skyldighet varken oundgänglig eller ens nödvändig i alla fall för att uppnå de legitima mål avseende investerarskydd och marknadsstabilitet som eftersträvas i den italienska lagstiftningen.

30 Den italienska regeringen har, av skäl som redovisas i punkterna 15 och 19 i denna dom, hävdat att en sådan skyldighet inte enbart är nödvändig utan även oundgänglig för att uppnå dessa mål.

31 Den skyldighet att förlägga sitt säte eller huvudkontor i Italien som har ålagts de ekonomiska aktörerna i de andra medlemsstaterna utgör just en negation av friheten att tillhandahålla tjänster och, såsom framgår av punkt 20-24 i denna dom, är inte ett villkor som är oundgängligt för att uppnå det eftersträvade målet. Skyldigheten strider således mot artikel 59 i fördraget (se dom av den 4 december 1986, kommissionen mot Tyskland, 205/84, Rec. s. 3755, punkt 52).

32 Den italienska regeringen kan, av samma skäl som redovisats i punkt 26 i denna dom, inte heller stödja sig på bestämmelserna i artikel 66 i EG-fördraget. Regeringen kan inte heller åberopa att andra medlemsstater har brutit mot fördraget för att rättfärdiga sitt eget fördragsbrott.

33 Följaktligen skall även den anmärkning som avser överträdelse av artikel 59 i fördraget godtas.

34 Det skall under sådana omständigheter fastställas att Republiken Italien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget genom att föreskriva att rätten att driva värdepappersrörelse, bortsett från banker, är förbehållen sådana bolag som har sitt säte i Italien.

Rättegångskostnader

35 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om så har yrkats. Eftersom Republiken Italien är den tappande parten skall den ersätta rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

36 Republiken Italien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget genom att föreskriva att rätten att driva värdepappersrörelse, bortsett från banker, är förbehållen sådana bolag som har sitt säte i Italien.

37 Republiken Italien förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.