Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: Mot ett direktiv om straffrättsliga påföljder för överträdelser av unionens restriktiva åtgärder

(COM(2022) 249 final)

om Förslag till rådets beslut om att lägga överträdelse av unionens restriktiva åtgärder till de brottsområden som fastställs i artikel 83.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

(COM(2022) 247 final)

och om Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om fastställandet av brottsrekvisit och påföljder med avseende på överträdelser av unionens restriktiva åtgärder

(COM(2022) 684 final)

(2023/C 184/11)

Föredragande:

José Antonio MORENO DÍAZ

Remiss	Europeiska kommissionen, 26.7.2022
Rättslig grund	Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Ansvarig sektion	Sysselsättning, sociala frågor och medborgarna
Antagande av sektionen	8.3.2023
Antagande vid plenarsessionen	22.3.2023
Plenarsession nr	577
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	141/1/2

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar beslutet att lägga till överträdelser av sanktioner i förteckningen över brott i artikel 83.1 i EUF-fördraget, samt förslaget till direktiv om tillnärmning av definitioner och minimipåföljder i nationell lagstiftning i fråga om överträdelser av påföljder.

1.2

EESK beklagar dock att ovannämnda beslut inte var föremål för en fullständig demokratisk överläggning i Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor på grund av aktiveringen av det skyndsamma förfarandet. Kommittén anser likaledes att det fortfarande är bekymrande att det förslag till direktiv som kommissionen lagt fram inte har föregåtts av en konsekvensbedömning. EESK beklagar dessutom att kommissionen i sitt förslag till direktiv om fastställandet av brottsrekvisit och påföljder med avseende på överträdelser av sanktioner inte nämner Europeiska ekonomiska och sociala kommittén bland de berörda parter som rådfrågats.

1.3

Vid utarbetandet av direktivet uppmanar EESK kommissionen, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att utvidga det humanitära undantaget, undanta humanitära organisationer och humanitär personal från straffrättsligt ansvar, anpassa denna bestämmelse till nuvarande internationell praxis, samt att se till att det finns lämpliga mekanismer för att förhindra missbruk i brottsliga eller politiska syften.

1.4

EESK stöder införandet av lämpliga garantier och arrangemang för att skydda visselblåsare och journalister som offentliggör försök att kringgå sanktioner, och dessa åtgärder bör omfattas av ovannämnda undantag.

1.5

Vi uppmanar kommissionen, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att se till att den privata sektorn och det civila samhällets organisationer får adekvat information och proaktivt stöd för att anpassa sig till den nya lagstiftningen och uppfylla nya krav.

1.6

EESK uppmuntrar kommissionen, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att, utöver att främja en harmonisering av lagstiftningen, se till att medlemsstaterna har den administrativa kapacitet, de medel och den utbildade personal som behövs för att kunna upptäcka, vidta rättsliga åtgärder mot och bestraffa överträdelser av sanktioner. Detta skulle kunna stödjas genom samarbete mellan medlemsstaterna i form av utbyte av bästa praxis i fråga om upptäckt och lagföring.

1.7

EESK välkomnar att man i förslaget till direktiv står fast vid att principen om förbud mot retroaktiv tillämpning måste respekteras. Vi understryker behovet av att garantera att det finns lämpliga arrangemang som skyddar de anklagade personernas processuella rättigheter och andra mänskliga rättigheter.

1.8

Kommittén anser fortfarande att det är bekymrande att vanliga brott av så pass allvarlig karaktär som könsrelaterat våld och hatbrott fortfarande inte räknas som ”eurobrott” enligt tillämpningsområdet för artikel 83.1 i EUF-fördraget, och betonar att geopolitiska skäl inte bör ges företräde framför våra medborgares skydd och välbefinnande.

2.   Bakgrund

2.1

Utrikespolitiska sanktioner (eller restriktiva åtgärder, på EU-jargong) antas av Europeiska unionens råd inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) och tar sig formen av bindande lagstiftning med direkt effekt i alla EU:s medlemsstater.

2.2

Till skillnad från sanktionslagstiftningen, som antas centralt och är tillämplig i hela EU, sker genomförandet och verkställandet av sanktioner på ett decentraliserat sätt: medlemsstaternas myndigheter ansvarar för att övervaka att företag och privatpersoner följer förbud, bevilja undantag, fastställa påföljder för överträdelser samt utreda och vidta rättsliga åtgärder mot dem. Detta gäller alla sanktioner utom förbud mot inresa, som förvaltas direkt av statliga myndigheter.

2.3

Den decentraliserade karaktären hos systemet för genomförande av EU-sanktioner leder till fragmentering (1): Den nationella lagstiftningen varierar i fråga om hur överträdelser av sanktioner definieras och vad de anses omfatta, samt beträffande vilka påföljder de kan leda till. Även den administrativa förmågan att göra utredningar varierar. Dessutom har de enskilda nationella myndigheterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra huruvida ett undantag av humanitära skäl ska beviljas eller inte.

2.4

Forskning har bekräftat att det finns stora skillnader i hur olika EU-medlemsstater genomför och verkställer sanktioner (2). I en studie som nyligen tagits fram av det europeiska nätverket för utredning och lagföring av folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (”nätverket mot folkmord”) framhålls stora skillnader i påföljderna för överträdelser av sanktioner mellan EU:s medlemsstater (3).

2.5

Kommissionen har vissa tillsynsbefogenheter i detta sammanhang: den säkerställer att alla medlemsstater fullgör sina skyldigheter enligt EU:s sanktionsförordning, t.ex. att de har lämpliga påföljder att ta till. Liksom på andra områden av EU:s politik har kommissionen rätt att inleda ett överträdelseförfarande mot alla medlemsstater som inte fullgör dessa skyldigheter, men några sådana åtgärder har hittills aldrig vidtagits. Kommissionen stöder också genomförandet av sanktioner genom att ge vägledning, t.ex. om beviljande av undantag.

2.6

Även om systemet har en uppenbar inneboende potential till fragmentering är det först nyligen som kommissionen har börjat vidta vissa åtgärder (4) för att förbättra genomförandet och verkställandet av EU:s sanktioner. Kommissionen återupptog visserligen sina insatser på detta område redan innan den ryska invasionen av Ukraina i februari 2022, men den våg av sanktioner som invasionen föranledde gav ytterligare anledning att förstärka genomförandet och verkställandet av sanktioner.

2.7

I rådets beslut 2022/2332 (5) anges att överträdelser av EU-sanktioner är ett område av brottslighet som uppfyller kriterierna i artikel 83.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, dvs. det som brukar kallas ”eurobrott”, vilket gör det möjligt för kommissionen att föreslå lagstiftning för att tillnärma definitionerna av brott och påföljder i medlemsstaterna (6).

2.8

Detta förslag motiveras av att överträdelser kan bidra till att skapa permanenta hot mot fred och säkerhet samt mot rättsstaten, demokratin och de mänskliga rättigheterna i tredjeländer och ofta har en gränsöverskridande dimension. Det anges specifikt att överträdelser av sanktioner är ett ”särskilt allvarligt område av brottslighet i och med att det kan skapa permanenta hot mot internationell fred och säkerhet, undergräva konsolidering av och stöd till demokrati, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna och leda till väsentlig ekonomisk, samhällelig och miljörelaterad skada” (7). Den nuvarande situationen ger enskilda och företag som överväger att kringgå reglerna möjlighet att se över vilka alternativ som gynnar dem bäst och förhindrar samtidigt att lika villkor skapas för EU-aktörer.

2.9

Den 30 juni 2022 nådde Europeiska unionens råd en överenskommelse om texten och begärde att Europaparlamentet skulle godkänna utkastet till rådets beslut om att lägga till överträdelse av unionens restriktiva åtgärder bland de områden av brottslighet som anges i artikel 83.1 i EUF-fördraget (8). Europaparlamentet gav sitt samtycke genom det brådskande förfarandet den 7 juli 2022 (9). Beslutet antogs den 28 november 2022 (10).

2.10

Den 2 december 2022 lade kommissionen fram ett utkast till direktiv i vilket man föreslog att minimiregler ska införas för fastställandet av brottsrekvisit och påföljder med avseende på överträdelser av sanktioner (11).

3.   Allmänna kommentarer

3.1

Konstaterandet att överträdelser av sanktioner ska utgöra ett område av brottslighet i den mening som avses i artikel 83.1 i EUF-fördraget är ett positivt steg som kommer att bidra till att harmonisera kategoriseringen av överträdelser av sanktioner och påföljderna i samband med dessa i hela EU samt förbättra genomförandet och verkställandet av sanktioner.

3.2

EESK uppmanar Europeiska kommissionen, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att beakta de farhågor som tas upp i följande avsnitt när de lägger fram och antar det direktiv som för närvarande behandlas och annan materiell sekundärlagstiftning om införandet av minimiregler för fastställandet av brottsrekvisit och påföljder i samband med överträdelser av sanktioner.

4.   Särskilda kommentarer

4.1

Europaparlamentet godkände utkastet till rådets beslut genom ett brådskande förfarande. Detta innebär att Europaparlamentet gav sitt godkännande utan föregående överläggningar i sitt utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE). Det starka geopolitiska skäl som ligger till grund för antagandet av förslaget bör inte ändra det faktum att lagstiftningsförslag behöver genomgå en lämplig demokratisk granskning. Normerna i fråga om demokratisk ansvarsskyldighet bör upprätthållas. EESK erinrar på nytt om vikten av att säkerställa att Europaparlamentet gör en vederbörlig granskning av det förslag till direktiv om införandet av minimiregler för fastställandet av brottsrekvisit och påföljder i samband med överträdelser av sanktioner som för närvarande behandlas.

4.2

På samma sätt nämns i förslaget till direktiv att kommissionen avstod från att genomföra en konsekvensbedömning med hänvisning till det akuta ”behovet av att ställa enskilda och juridiska personer som är inblandade i överträdelser av unionens restriktiva åtgärder till svars” (12). Även om kommittén medger att det är lämpligt att påskynda antagandet av direktivet om straffrättsliga påföljder för överträdelser av unionens sanktioner anser vi att det förhållandevis brådskande behovet av att harmonisera definitioner och påföljder inte rättfärdigar att man förbigår den konsekvensbedömning som bör åtfölja utarbetandet av direktivet. Detta inte minst eftersom fysiska och juridiska personer som är inblandade i överträdelser av sanktioner redan kan ställas till svars enligt befintlig nationell lagstiftning, vilket innebär att ett försenat antagande av direktivet inte kommer att innebära att överträdelser förblir ostraffade. EESK stöder därför genomförandet av en sedvanlig konsekvensbedömning, och när direktivet väl har antagits förespråkar vi att det snabbt träder i kraft.

4.3

EESK välkomnar de omfattande samråd som kommissionen genomfört med ett brett spektrum av berörda parter, men beklagar att Europeiska ekonomiska och sociala kommittén inte nämns bland dem i kommissionens förslag till direktiv om fastställandet av brottsrekvisit och påföljder med avseende på överträdelser av sanktioner.

4.4

Den uppmärksamhet som ägnas åt att upptäcka, vidta rättsliga åtgärder mot och bestraffa överträdelser av sanktioner bör åtföljas av en jämförbar insats för att vägleda ekonomiska aktörer och aktörer i det civila samhället i genomförandet av sanktioner. Brister i genomförandet av sanktioner beror ofta på bristande medvetenhet bland berörda parter i den privata sektorn, trots de nationella organens insatser för att informera dem (13). Man bör komma ihåg att merparten av EU:s ekonomiska aktörer är små och medelstora företag som ofta är obekanta med de skyldigheter som följer av sanktionslagstiftningen, eftersom ekonomiska åtgärder var ovanliga i tidigare sanktionspraxis (14). EESK välkomnar kommissionens aktuella insatser för att förbättra stödet till ekonomiska aktörer och uppmuntrar en fortsättning av dem (15).

4.5

Lämpliga regler bör införas för att upprätthålla humanitära insatser i jurisdiktioner som omfattas av sanktioner. Ansvaret för eventuella överträdelser av sanktioner är fortfarande ett problem för humanitära aktörer som bedriver hjälpinsatser i jurisdiktioner som är föremål för kraftfulla sanktioner (16). Dessa aktörer riktar konsekvent uppmärksamhet mot svårigheten att garantera att inga överträdelser av sanktionslagstiftningen äger rum i samband med deras verksamhet, samt de negativa konsekvenserna av att de stridande parterna ser ett samband mellan dem och västländernas sanktioner (17). FN:s säkerhetsråds resolution 2664 (18) antogs nyligen, i december 2022, och innehåller ett generellt undantag som gör det möjligt att tillhandahålla medel och tjänster till humanitära organisationer (19). Antagandet av resolutionen, som snabbt implementerades av de amerikanska myndigheterna (20), innebär att de snäva humanitära klausuler som fortfarande finns i EU-lagstiftningen är ett undantag som sticker ut. För att se till att påföljdsramen inte hindrar humanitära insatser bör formuleringarna i det föreslagna direktivet skärpas. För närvarande undantas endast ”tillhandahållande av humanitärt bistånd till behövande” (21) från kriminalisering. EESK stöder antagandet av ett bredare humanitärt undantag som undantar all personal vid opartiska humanitära organisationer från straffrättsligt ansvar när det gäller EU:s sanktionssystem. En sådan klausul skulle säkerställa att EU:s rättsliga ramar för sanktioner överensstämmer med internationell humanitär rätt. Samtidigt bör det finnas bestämmelser som förhindrar eventuellt missbruk i brottsliga eller politiska syften. Skyddet av humanitära aktörer bör omfatta undersökande journalister.

4.6

EESK uppmanar kommissionen att övervaka genomförandet av direktivet, med avseende inte bara på antagandet av lagstiftning utan även på frågan huruvida den administrativa, finansiella och tekniska kapaciteten samt personalresurserna och utbildningsmöjligheterna räcker till för att nationella förvaltningar samt rättsliga och brottsbekämpande myndigheter ska kunna genomföra inslagen i den nya lagstiftningen. Om utrustningen, personalen och de ekonomiska resurserna inte svarar mot behoven kommer harmoniseringen av lagstiftningen sannolikt att bli ett misslyckande när det gäller att upptäcka, vidta rättsliga åtgärder mot och bestraffa överträdelser av sanktioner. Dessutom uppmanar EESK kommissionen att fastställa de kriterier som den kommer att tillämpa för övervakning, för att ge berörda parter viss vägledning.

4.7

När fällande domar i brottmål medger förverkande av tillgångar bör en betydande del av intäkterna avsättas för ersättning till offer och, när det gäller de sanktioner som för närvarande införts mot ryska aktörer i samband med kriget mot Ukraina, till återuppbyggnadsinsatser i Ukraina efter kriget. Vi stöder detta krav, i linje med EESK:s yttrande (22) om kommissionens förslag till direktiv om återvinning och förverkande av tillgångar. EESK uppmanar vidare kommissionen att samarbeta med berörda organisationer i det civila samhället när det gäller definitionen av offer och utformningen av mekanismer för att kanalisera intäkter som uppburits i samband med kringgåendet av sanktioner till offer eller till satsningar på sociala investeringar som direkt gynnar dem. För att främja ansvarsskyldighet förespråkar kommittén ökad öppenhet, genom att man offentliggör uppgifter om tillgångar som förverkats och om vad de därefter använts till.

4.8

Det föreslagna direktivet bör också innehålla lämpliga bestämmelser om skydd för visselblåsare och undersökande journalister som avslöjar metoder för kringgående av sanktioner. Deras centrala roll som aktörer för tidig varning förtjänar skydd. I detta avseende stöder EESK kommissionens förslag om att utvidga skyddet enligt direktiv (EU) 2019/1937 (23) till att omfatta rapportering av överträdelser av EU:s restriktiva åtgärder samt personer som rapporterar sådana överträdelser.

4.9

Såsom framgår av direktivets nuvarande lydelse bör åtgärder vidtas för att upprätthålla principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av straffrättsliga påföljder, i linje med principen ”inget straff utan lag”. EESK understryker behovet av att garantera att det finns lämpliga arrangemang som skyddar de anklagade personernas processuella rättigheter och andra mänskliga rättigheter.

4.10

Även om klassificeringen av överträdelser av sanktioner som ”eurobrott” har varit en snabb process anser vi att det är problematiskt att så pass allvarliga och vanligt förekommande brott som hatbrott och könsrelaterat våld inte kan täckas in av tillämpningsområdet för artikel 83.1. i EUF-fördraget. Geopolitiska skäl bör inte ges företräde om detta innebär att andra brott av direkt relevans för våra medborgare kommer i andra hand.

4.11

Slutligen bör man inte glömma att syftet med att harmonisera påföljderna är att öka trovärdigheten hos de sanktioner som antas inom ramen för Gusp. Med hänsyn till detta bör medlemsstaterna sträva efter att respektera viseringsförbud med samma noggrannhet som förväntas av EU-medborgare och EU-aktörer (24).

---

(1)  Portela, C., ”Implementation and Enforcement”, i N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy, FIIA Report 63, Utrikespolitiska institutet i Finland, Helsingfors. Studie beställd av statsrådets kansli i Finland, 2020, s. 107.

(2)  Druláková, R. och Přikryl, P., ”The implementation of sanctions imposed by the European Union”, Central European Journal of International and Security Studies, vol. 10, nr 1, 2016, s. 134.

(3)  Nätverket mot folkmord: ”Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis”, 2021.

(4)  Europeiska kommissionens meddelande ”Det europeiska ekonomiska och finansiella systemet: främja öppenhet, styrka och motståndskraft” (COM(2021) 32 final).

(5)  Rådets beslut (EU) 2022/2332 av den 28 november 2022 om angivande av överträdelse av unionens restriktiva åtgärder som ett område av brottslighet som uppfyller kriterierna i artikel 83.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 308, 29.11.2022, s. 18).

(6)  Europeiska kommissionens meddelande ”Mot ett direktiv om straffrättsliga påföljder för överträdelser av unionens restriktiva åtgärder” (COM(2022) 249 final).

(7)  Denna formulering på s. 4 i kommissionens meddelande COM(2022) 249 final avspeglas i skäl 10 i rådets beslut (EU) 2022/2332 (EUT L 308, 29.11.2022, s. 18).

(8)  Europeiska unionens råd, pressmeddelande av den 30 juni 2022.

(9)  Europaparlamentets lagstiftningsresolution, TA/2022/0295.

(10)  EUT L 308, 29.11.2022, s. 18.

(11)  Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om fastställandet av brottsrekvisit och påföljder med avseende på överträdelser av unionens restriktiva åtgärder (COM(2022) 684 final).

(12)  COM(2022) 684 final.

(13)  Druláková, R. och Zemanová, S., ”Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic”, European Security, vol. 29, nr 4, 2020, s. 524.

(14)  Portela, C., ”Sanctions in EU foreign policy”, i N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy, FIIA Report 63, Utrikespolitiska institutet i Finland, Helsingfors. Studie beställd av statsrådets kansli i Finland, 2020, s. 23.

(15)  Rådets beslut (Gusp) 2022/1506 av den 9 september 2022 om Europeiska unionens insats till stöd för utvecklingen av it-verktyg för att förbättra spridningen av information om unionens restriktiva åtgärder (EUT L 235, 12.9.2022, s. 30).

(16)  Portela, C., ”What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid?”, i F. Gaub (ed.) What if…? Fourteen Scenarios for 2021, EUISS: Paris, 2020.

(17)  Debarre, A., Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes, New York: International Peace Institute, 2019.

(18)  Förenta nationernas resolution 2664, S/RES/2664(2022).

(19)  I punkt 1 i S/RES/2664(2022) anges att tillhandahållande av medel eller tillhandahållande av varor och tjänster som är nödvändiga för att säkerställa att humanitärt bistånd tillhandahålls i tid av Förenta nationerna, icke-statliga organisationer eller andra aktörer, enligt de tillägg som gjorts av enskilda kommittéer som inrättas av säkerhetsrådet, är tillåtet och inte innebär en överträdelse av den frysning av tillgångar som beslutats av säkerhetsrådet eller dess sanktionskommittéer.

(20)  Förenta staternas finansministerium, pressmeddelandet ”Treasury Implements Historic Humanitarian Sanctions Exception” av den 20 december 2022.

(21)  COM(2022) 684 final.

(22)  EUT C 100, 16.3.2023, s. 105.

(23)  Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av den 23 oktober 2019 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (EUT L 305, 26.11.2019, s. 17).

(24)  Mangas Martin, A., ”Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal” [Om den bindande karaktären hos den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och luftrummet som en stats territorium) (kommentar till Spaniens högsta domstols beslut av den 26 november 2020, brottmålsavdelningen)]. Revista General de Derecho Europeo, 53, 2021.