Sammanfattning

Konsekvensbedömning av ett förslag för att modernisera det befintliga brottsbekämpande samarbetet i EU genom att inrätta en kodex för polissamarbete i EU om informationsutbyte och kommunikation

A. Behov av åtgärder

Varför? Vilket problem behöver åtgärdas? 

Säkerhet och gränsöverskridande brottslighet (däribland skattebrott) är per definition internationella frågor. Såsom uppgavs i 2020 års strategi för EU:s säkerhetsunion står Europa i dag inför en föränderlig säkerhetsmiljö, med framväxande och alltmer komplexa säkerhetshot. Hoten sprids över gränserna och kommer till uttryck genom organiserade kriminella grupper som ägnar sig åt många olika typer av brottslig verksamhet. Till och med ett till synes lokalt brott kan ha kopplingar till andra brott i EU som begåtts av samma gärningsmän. Den växande mobiliteten inom EU leder dessutom till ytterligare utmaningar i samband med att förebygga och bekämpa alla typer av brottshot.

Det ständigt föränderliga kriminella landskapet och personers ökade rörlighet talar för att gränsöverskridande samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter i EU kommer att vara avgörande för att kunna hantera brott och göra det möjligt för EU-medborgarna att i framtiden utnyttja den fria rörligheten på ett säkert sätt.

Det finns dock fortfarande gränser och hinder i fråga om utbyten av data mellan de brottsbekämpande myndigheterna, vilket ger upphov till vita fläckar och kryphål för ett stort antal kriminella och terrorister som agerar i mer än en medlemsstat. Med tanke på brottsbekämpningens och säkerhetens gränsöverskridande karaktär behöver medlemsstaterna kunna förlita sig på varandra för att överbrygga informationsklyftan.

Brottsbekämpande myndigheter i EU samarbetar och utbyter information, särskilt med grund i rambeslutet (2006/960/RIF) om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i Europeiska unionens medlemsstater (svenska rambeslutet), men det finns stora brister.

Brottsbekämpande myndigheter utbyter inte information med sina partner i andra medlemsstater på ändamålsenliga och effektiva sätt till följd av tre rättsliga, strukturella och tekniska problem.

1)Bestämmelser på nationell nivå förhindrar att informationen flödar ändamålsenligt och effektivt. Det svenska rambeslutet från 2006 har inte genomförts fullt ut, vilket hindrar brottsbekämpande myndigheter i andra medlemsstater från att ändamålsenligt och effektivt ta emot sådan information.

2)Strukturer på nationell nivå är inte alltid upprättade eller utrustade på ett tillräckligt ändamålsenligt och effektivt sätt. Medlemsstaterna har inte alltid de strukturer som behövs för att ta emot begäranden om information från andra medlemsstater, översända dessa till rätt myndigheter på nationell nivå och tillhandahålla den begärda informationen.

3)Medlemsstaternas fria val av kommunikationskanaler leder till upprepade dubbelbegäranden. Medlemsstaterna använder flera olika kanaler för att skicka och besvara begäranden om information, vilket förhindrar att information utbyts på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Dessa tre problem hänger ihop. Alla tre ger upphov till viktiga politiska val som kräver detaljerade bedömningar av orsakerna till problemen, relaterade mål, tillgängliga politiska alternativ och deras konsekvenser.

Vad förväntas initiativet leda till?

Initiativet förväntas ge grundläggande stöd till medlemsstaterna när de fullgör sina åtaganden inom ramen för det brottsbekämpande samarbetet. Genom initiativet tillgodoses akuta operativa behov och rådets uppmaningar om att överväga att konsolidera EU:s rättsliga ram för att ytterligare stärka det gränsöverskridande brottsbekämpande samarbetet, i syfte att stödja utarbetandet av smidiga och snabba informationsutbyten och ytterligare utveckla relevanta strukturer och plattformar.

Detta initiativ syftar till att uppnå målen nedan.

1)Mål I: Underlätta de brottsbekämpande myndigheternas likvärdiga tillgång till information från andra medlemsstater (liknande den tillgång som ges inom medlemsstater) och samtidigt se till att grundläggande rättigheter och dataskyddskrav respekteras.

2)Mål II: Säkerställa att alla medlemsstater har en ändamålsenlig gemensam kontaktpunkt, också när rättsliga tillstånd behövs för att lämna ut data på en annan medlemsstats begäran, och säkerställa att denna samarbetar med centrum för polis- och tullsamarbete på ett ändamålsenligt sätt.

3)Mål III: Inrätta en obligatorisk standardiserad kommunikationskanal för informationsutbyten för brottsbekämpning mellan medlemsstaterna (i tillämpliga fall).

Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå? 

EU-åtgärder förväntas få fördelaktiga effekter för hela unionen genom att stärka den allmänna säkerheten och förtroendet mellan medlemsstaterna, vilket i sin tur bidrar till positiva effekter för de Schengenassocierade länderna. De förväntas vidare stödja kärnprincipen för Schengenområdet (ett område utan kontroller vid de inre gränserna).

Gemensamma bestämmelser, minimistandarder och krav på EU-nivå kommer att förbättra informationsflödet avsevärt, i linje med höga standarder för datasäkerhet och dataskydd.

Gemensamma standarder kommer därtill att ge utrymme för viss automatisering av arbetsflödet för informationsutbyte och därmed frigöra tjänstemän som arbetar med brottsbekämpning från vissa arbetsintensiva/tidskrävande manuella uppgifter.

B. Lösningar

Vilka alternativ, både lagstiftning och andra åtgärder, har övervägts? Finns det ett rekommenderat alternativ? Varför? 

Ett antal lagstiftningsalternativ har övervägts. I samband med ett preliminärt urval valdes vissa alternativ snabbt bort. Kvarvarande alternativ har bedömts i detalj:

1)Alternativ för mål I: (”underlätta likvärdig tillgång till information”)

·Alternativ 1.1: Lagstiftningsförslag om uppdatering av 2006 års svenska rambeslut för att säkerställa att det överensstämmer med dataskyddsdirektivet för polis och straffrättsliga myndigheter från 2016 + kompletterande mjuka åtgärder (utbildning, riktlinjer från kommissionen).

·Alternativ 1.2: Alternativ 1.1 + förenklad användning av det svenska rambeslutet + förtydligande om de nationella dataset som är tillgängliga för möjliga utbyten.

·Alternativ 1.3: Alternativ 1.2 + bestämmelser för iakttagande av de tidsfrister inom vilka data ska göras tillgängliga för andra medlemsstater (också när rättsliga tillstånd behövs).

2)Alternativ för mål II: (”säkerställa att alla medlemsstater har en ändamålsenlig gemensam kontaktpunkt, också när rättsliga tillstånd behövs för att lämna ut data på en annan medlemsstats begäran, och säkerställa att denna samarbetar med centrum för polis- och tullsamarbete på ett ändamålsenligt sätt”)

·Alternativ 2.1: Fortsätta med rådets icke bindande riktlinjer om nationella gemensamma kontaktpunkter + kompletterande mjuka åtgärder (utbildning, ekonomiskt stöd, vägledning).

·Alternativ 2.2: Tillnärmning av minimistandarder om den gemensamma kontaktpunktens sammansättning (inbegripet en rättslig myndighets obligatoriska närvaro), dess funktioner, personal och it-system, samt dess samarbete med regionala strukturer såsom centrum för polis- och tullsamarbete + kompletterande mjuka åtgärder (utbildning, ekonomiskt stöd, vägledning).

·Alternativ 2.3: Harmonisering av bestämmelserna om den gemensamma kontaktpunktens sammansättning (inbegripet en rättslig myndighets obligatoriska närvaro), dess funktioner, personal och it-system, samt dess samarbete med regionala strukturer såsom centrum för polis- och tullsamarbete + kompletterande mjuka åtgärder (utbildning, ekonomiskt stöd, vägledning).

3)Alternativ för mål III: (”inrätta en obligatorisk standardiserad kommunikationskanal för informationsutbyten för brottsbekämpning mellan medlemsstaterna [i tillämpliga fall]”)

·Alternativ 3.1: Fortsätta med rådets icke bindande riktlinjer och rekommendationer om att skicka en kopia till Europol när Siena 1 används för ärenden inom ramen för Europols mandat + kompletterande mjuka åtgärder (utbildning, ekonomiskt stöd).

·Alternativ 3.2: Krav på att använda samma kommunikationskanal för samma ändamål (se till att Europols Siena är förstahandsalternativ i tillämpliga fall) + krav på att skicka en kopia till Europol när Siena används för ärenden inom ramen för Europols mandat + kompletterande mjuka åtgärder (samma som i alternativ 3.1).

·Alternativ 3.3: Krav på att använda Siena som standard för alla bilaterala informationsutbyten (såvida inte annat föreskrivs i unionsrätten) + krav på att skicka en kopia till Europol för ärenden inom ramen för Europols mandat, både efter en övergångsperiod och med stöd från Fonden för inre säkerhet för lansering av Siena + kompletterande mjuka åtgärder (samma som i alternativ 3.1).

Efter en detaljerad bedömning av konsekvenserna av de huvudsakliga alternativen består paketet med rekommenderade alternativ av alternativ 1.3, alternativ 2.2 och alternativ 3.3.

Vem stöder vilka alternativ? 

Intressenterna stöder generellt sett utvecklingen av smidiga och lägliga informationsutbyten och den fortsatta utvecklingen av relevanta strukturer och plattformar.

Medlemsstaterna förväntas stödja de flesta av de planerade åtgärderna i det rekommenderade alternativet. Samtidigt är medlemsstaterna medvetna om vikten av sin nationella suveränitet när det gäller brottsbekämpning ur ett operativt och förfarandemässigt perspektiv. De positiva åsikter som uttryckts på expertnivå delas inte nödvändigtvis på politisk nivå.

Det som kan tänkas bli en diskussionspunkt rör alternativ 3.3 (föreskrivningen av Europols Siena som den obligatoriska standardkanalen för kommunikation mellan medlemsstaterna [såvida inte annat föreskrivs i unionsrätten]). Ändå har detta alternativ också försvarats av medlemsstater i rådet: Att använda Siena som standardkanal för kommunikation skulle effektivisera informationsutbytena för brottsbekämpning och höja säkerhetsnivån inom polissamarbetet i unionen. Det skulle på samma sätt innebära att insatser kan riktas mot utvecklingen av en lösning i stället för flera, och därmed bidra till målet att förbättra den inre säkerheten i EU. 

Europaparlamentet förväntas kontrollera att det finns ordentliga dataskyddsåtgärder. Diskussionerna med intressenter visade att det är viktigt med lämpliga skyddsåtgärder för att säkerställa de grundläggande rättigheterna, i synnerhet rätten till skydd av personuppgifter.

C. Det rekommenderade alternativets konsekvenser

Vad är nyttan med de rekommenderade alternativen (om det finns sådana alternativ, annars anges nyttan med de huvudsakliga alternativen)? 

Det rekommenderade alternativet, vilket skulle innebära en stor förändring, skulle vara ett ändamålsenligt svar på de identifierade problemen och samtidigt leda till ökat stöd från Europol till medlemsstaterna, där det slutliga målet är att förebygga, upptäcka och utreda brott i full överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna.

De som i slutändan vinner på det rekommenderade alternativet är medborgarna. De kommer direkt och indirekt att gynnas av bättre brottsbekämpning och lägre brottslighet. När det gäller effektivitet är de främsta vinnarna de nationella brottsbekämpande myndigheterna.

Vad är kostnaderna för de rekommenderade alternativen (om det finns sådana alternativ, annars anges kostnaderna för de huvudsakliga alternativen)?

För det rekommenderade alternativet krävs investeringar på både EU-nivå och medlemsstatsnivå. Dessa kostnader skulle i huvudsak avse it-uppgraderingar och utbildning. Kostnaderna skulle variera kraftigt mellan medlemsstaterna beroende på hur ändamålsenliga och effektiva deras nationella gemensamma kontaktpunkt och centrum för polis- och tullsamarbete är (om sådana finns).

Det rekommenderade alternativet innehåller ändamålsenliga lösningar på utmaningar som annars skulle medföra högre kostnader, vara mindre förenliga eller mindre effektiva.

Vissa av alternativen är dock svåra att kvantifiera. Enligt data från Europol beräknas kostnaderna för integreringen av Europols Siena i 20 medlemsstaters ärendehanteringssystem och utvecklingen av ärendehanteringssystem i tio medlemsstater att uppgå till 2,5 miljoner euro (en engångsinvestering). Dessa kostnader skulle dock uppvägas av effektivitetsfördelar (mindre resurser för ärendehantering, dvs. mer resurser för att lösa brott).

Det rekommenderade alternativet innehåller inga lagstadgade skyldigheter för medborgare/konsumenter och skapar därmed inga ytterligare kostnader för dessa intressenter.

Hur påverkas företagen, särskilt små och medelstora företag och mikroföretag?

Det rekommenderade alternativet skulle kunna få en liten positiv inverkan på små och medelstora företag till följd av ökad efterfrågan på it-produkter och it-tjänster.

Påverkas medlemsstaternas budgetar och förvaltningar i betydande grad? 

Såsom nämns ovan kräver det rekommenderade alternativet investeringar på medlemsstatsnivå. Dessa kostnader skulle i huvudsak avse it-uppgraderingar och utbildning. Vissa av alternativen är dock svåra att kvantifiera. Kostnaderna skulle variera kraftigt mellan medlemsstaterna beroende på hur ändamålsenliga och effektiva deras nationella gemensamma kontaktpunkt och centrum för polis- och tullsamarbete är (om sådana finns).

Enligt data från Europol beräknas kostnaderna för att utveckla ett ärendehanteringssystem på nationell nivå uppgå till (en engångskostnad på) 150 000 euro per medlemsstat. Dessa kostnader skulle dock uppvägas av effektivitetsfördelar (mindre resurser för ärendehantering, dvs. mer resurser för att lösa brott).

Nödvändiga it-uppgraderingar för både gemensamma kontaktpunkter och centrum för polis- och tullsamarbete kan komma att uppgå till en kostnad på högst 11,5 miljoner euro (2,5 miljoner euro för gemensamma kontaktpunkter och 9 miljoner euro för centrum för polis- och tullsamarbete).

Dessa kostnader (en engångsinvestering) anses vara godtagbara och proportionerliga för det fastställda problemet och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det specifika målet. EU-fonden för inre säkerhet kommer att bidra med stöd (i huvudsak genom nationella program).

Uppstår andra betydande konsekvenser? 

Det rekommenderade alternativet kommer att förbättra möjligheterna för medlemsstaternas nationella och regionala informationsnav att mer ändamålsenligt och effektivt ge tillgång till och dela befintliga data.

Genom det rekommenderade alternativet säkerställs även att ett nytt direktiv om informationsutbyte och kommunikation anpassas till 2016 års dataskyddsdirektiv för polis och straffrättsliga myndigheter. En sådan anpassning säkerställer uttrycklig överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna, vilket inte är fallet för 2006 års svenska rambeslut.

Det rekommenderade alternativet svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse och är strikt begränsat till vad som är nödvändigt och proportionerligt för att uppnå detta mål.

D. Uppföljning

När kommer åtgärderna att ses över?

[Två] år efter tidsfristen för införlivande, och därefter vart fjärde år, bör kommissionen lägga fram två rapporter till Europaparlamentet och rådet. I den första rapporten ska det bedömas i vilken utsträckning medlemsstaterna har vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa detta direktiv. I den andra rapporten ska de uppnådda resultaten jämföras med målen och det ska bedömas huruvida de underliggande orsakerna fortfarande är aktuella samt eventuella följder för framtida alternativ.