EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 2.6.2021

COM(2021) 525 final

Rekommendation till

RÅDETS REKOMMENDATION

med avgivande av rådets yttrande om Slovakiens stabilitetsprogram 2021

{SWD(2021) 501 final}

Rekommendation till

RÅDETS REKOMMENDATION

med avgivande av rådets yttrande om Slovakiens stabilitetsprogram 2021

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken 1 , särskilt artikel 5.2,

med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation,

med beaktande av Europaparlamentets resolutioner,

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén, och

av följande skäl:

(1)Den 20 mars 2020 antog kommissionen ett meddelande om aktivering av den allmänna undantagsklausulen 2 i stabilitets- och tillväxtpakten 3 . I sitt meddelande förde kommissionen fram sin bedömning att villkoren för aktivering av den allmänna undantagsklausulen var uppfyllda i och med den allvarliga konjunkturnedgång som förväntades till följd av covid-19-pandemin. Den 23 mars 2020 anslöt sig medlemsstaternas finansministrar till kommissionens bedömning. Den allmänna undantagsklausulen har gett medlemsstaterna budgetflexibilitet att hantera krisen och gjort det lättare att samordna budgetpolitiken under den allvarliga konjunkturnedgången. Aktiveringen av undantagsklausulen innebär att medlemsstaterna tillfälligt får avvika från anpassningsbanan mot sina medelfristiga budgetmål, förutsatt att detta inte äventyrar den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt. Den 17 september 2020 meddelade kommissionen i sin årliga strategi för hållbar tillväxt att den allmänna undantagsklausulen skulle vara fortsatt aktiverad även 2021 4 .

(2)Den 20 juli 2020 rekommenderade rådet Slovakien 5 att vidta alla nödvändiga åtgärder, i enlighet med den allmänna undantagsklausulen, för att effektivt hantera covid-19-pandemin, upprätthålla ekonomin och stödja den påföljande återhämtningen. Rådet rekommenderade även Slovakien att så snart de ekonomiska förhållandena medger det bedriva en finanspolitik som syftar till att nå en återhållsam offentligfinansiell ställning på medellång sikt och säkerställa en hållbar skuldsättning, samtidigt som investeringarna ökas.

(3)I rådets rekommendation om den ekonomiska politiken i euroområdet avgavs att finanspolitiken skulle vara fortsatt stödjande i alla medlemsstater i euroområdet under hela 2021 och att politiska åtgärder bör anpassas till landsspecifika omständigheter, vidtas vid rätt tidpunkt samt vara tillfälliga och riktade 6 . När de epidemiologiska och ekonomiska förhållandena så tillåter bör krisåtgärderna fasas ut, samtidigt som krisens sociala och arbetsmarknadsrelaterade följdverkningar måste motverkas. Finanspolitiken bör syfta till att på medellång sikt uppnå ett betryggande läge i de offentliga finanserna och säkerställa en hållbar skuldsättning, men samtidigt öka investeringarna. Medlemsstaterna bör genomföra reformer för att förbättra täckningen, tillräckligheten och hållbarheten hos hälso- och sjukvårdssystem samt sociala trygghetssystem för alla.

(4)Den 18 november 2020 antog kommissionen sina yttranden om euromedlemsstaternas utkast till budgetplaner 2021 efter att ha gjort en kvalitativ bedömning av de finanspolitiska åtgärderna. Kommissionen ansåg att Slovakiens utkast till budgetplan sammantaget överensstämde med de finanspolitiska rekommendationer som rådet antog den 20 juli 2020 och att merparten av åtgärderna i planerna stödde den ekonomiska aktiviteten i ett läge med betydande osäkerhet. En del åtgärder föreföll dock inte vara tillfälliga eller kompenseras genom uppvägande åtgärder.

(5)Next Generation EU, däribland faciliteten för återhämtning och resiliens, ska säkerställa en hållbar, inkluderande och rättvis återhämtning. Förordning (EU) 2021/241 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens 7 trädde i kraft den 19 februari 2021. Den ska ge ekonomiskt stöd till genomförandet av reformer och investeringar och utgöra en finanspolitisk impuls finansierad av EU. Den kommer att bidra till den ekonomiska återhämtningen, till genomförandet av hållbara och tillväxtfrämjande reformer och investeringar, i synnerhet för att främja den gröna och den digitala omställningen, och stärka ekonomiernas motståndskraft och potentiella tillväxt. På så sätt kommer den på kort sikt även hjälpa de offentliga finanserna att återgå till en mer gynnsam ställning och på medellång och lång sikt bidra till att stärka den offentligfinansiella hållbarheten.

(6)Den 3 mars 2021 antog kommissionen ett meddelande med ytterligare politiska riktlinjer för att underlätta samordningen av finanspolitiken och utformningen av medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram 8 . Den finanspolitiska inriktningen totalt sett – dvs. baserat på både nationella budgetar och faciliteten för återhämtning och resiliens – bör vara fortsatt stödjande 2021 och 2022. Eftersom den ekonomiska aktiviteten enligt förväntningarna gradvis kommer att normaliseras under andra halvåret 2021 bör medlemsstaternas finanspolitik under 2022 samtidigt bli mer differentierad. Medlemsstaternas finanspolitik bör ta hänsyn till hur långt återhämtningen har kommit, till den offentligfinansiella hållbarheten och till behovet av att minska ekonomiska, sociala och geografiska skillnader. Det är viktigt att stödja en hållbar återhämtning för EU och medlemsstater med låga hållbarhetsrisker bör därför rikta in sina budgetar mot en fortsatt stödjande finanspolitik under 2022 och i detta sammanhang ta hänsyn till effekterna av faciliteten för återhämtning och resiliens. Medlemsstater med höga skuldnivåer bör bedriva en försiktig finanspolitik, men samtidigt upprätthålla nationellt finansierade investeringar och använda bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens för att finansiera ökade investeringar av hög kvalitet och strukturreformer. Även efter 2022 bör finanspolitiken ta hänsyn till styrkan i återhämtningen, graden av ekonomisk osäkerhet och hållbarheten i de offentliga finanserna. En omläggning av finanspolitiken, så att den inriktas på att på medellång sikt uppnå ett betryggande läge i de offentliga finanserna, genom att bland annat stödåtgärderna fasas ut, kommer att bidra till hållbara offentliga finanser på medellång sikt.

(7)I sitt meddelande av den 3 mars 2021 förde kommissionen även fram sin ståndpunkt att beslutet om huruvida den allmänna undantagsklausulen ska avaktiveras eller fortsätta att gälla bör fattas efter en samlad bedömning av läget i ekonomin och att det viktigaste kvantitativa kriteriet bör vara nivån på den ekonomiska aktiviteten i EU eller euroområdet jämfört med förkrisnivåerna (slutet av 2019). Den 2 juni gjorde kommissionen, på grundval av sin vårprognos 2021, bedömningen att villkoren för att fortsätta att tillämpa den allmänna undantagsklausulen 2022 och att avaktivera den från och med 2023 var uppfyllda. Även efter det att den allmänna undantagsklausulen har avaktiverats kommer hänsyn att tas till landsspecifika förhållanden 9 .

(8)Den 12 maj 2021 lämnade Slovakien in sitt stabilitetsprogram 2021, dvs. efter den tidsfrist som fastställs i artikel 4 i förordning (EG) nr 1466/97.

(9)Enligt uppgifter som validerats av Eurostat uppgick Slovakiens offentliga underskott 2020 till 6,2 % av BNP, medan den offentliga skulden ökade till 60,6 % av BNP. Den årliga förändringen i det primära budgetsaldot uppgick till -4,8 % av BNP, inräknat diskretionära budgetåtgärder på motsvarande 3,6 % för att stötta ekonomin samt effekten av automatiska stabilisatorer. Slovakien erbjöd även företag och hushåll likviditetsstöd (i form av till exempel garantier och skatteuppskov som inte har någon direkt eller omedelbar inverkan på budgeten) på uppskattningsvis 2,1 % av BNP.

Den 2 juni 2021 lade kommissionen fram en rapport enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget. Rapporten behandlade Slovakiens budgetläge utifrån det faktum att dess offentliga underskott 2020 överskred fördragets referensvärde på 3 % av BNP, samtidigt som den offentliga skulden överskred fördragets referensvärde på 60 % av BNP. Rapporten slog fast att underskottskriteriet inte var uppfyllt men att skuldkriteriet var uppfyllt.

(10)Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för stabilitetsprogrammets budgetprognoser för 2021 och 2022 är realistiskt, med tanke på den nuvarande osäkerheten. Enligt stabilitetsprogrammet 2021 kommer BNP i fasta priser att öka med 3,3 % 2021 och 6,3 % 2022. I jämförelse förutses i kommissionens vårprognos 2021 en starkare återhämtning inledningsvis, med en real tillväxt i BNP på 4,8 % 2021 och 5,2 % 2022.

(11)I sitt stabilitetsprogram 2021 räknar regeringen med att det offentliga underskottet ökar från 6,2 % av BNP 2020 till 9,9 % av BNP 2021, medan skuldkvoten ökar till 64,1 % av BNP 2021. Enligt programmet kommer förändringen i det primära budgetsaldot 2021 jämfört med förkrisnivån (2019) att uppgå till -4,0 % av BNP till följd av diskretionära budgetåtgärder på 2,3 % av BNP för att stötta ekonomin samt effekten av automatiska stabilisatorer. De beräknade underskotts- och skuldkvoterna är högre än dem i kommissionens vårprognos 2021. Kommissionen räknar med ett offentligt underskott på 6,5 % och en skuldkvot på 59,5 % 2021. Kommissionens prognos innehåller inte någon avsättning för pandemirelaterade utgifter på 2,4 procentenheter av BNP, eller högre utgifter för statliga företag och för socialförsäkringsbolaget, vilka båda är en del av den offentliga förvaltningen, eftersom informationen inte var tillgänglig vid prognosens stoppdatum. Kommissionen räknar med inkomster som är 0,2 procentenheter högre, och utgifter som är 3,4 procentenheter lägre, än i stabilitetsprogrammet. De största utgiftsskillnaderna tillskrivs lägre insatsförbrukning, lägre sociala utbetalningar och lägre bidrag i kommissionens prognos. Kommissionens lägre skuldprognos förklaras i första hand av ett lägre primärt saldo (med 3,6 procentenheter).

(12)Till följd av covid-19-pandemin och den konjunkturnedgång som denna orsakat har Slovakien antagit budgetåtgärder för att stärka kapaciteten i hälso- och sjukvårdssystemet, begränsa smittspridningen och hjälpa de personer och sektorer som drabbats hårdast. Dessa kraftfulla politiska insatser har mildrat nedgången i BNP, vilket i sin tur begränsat ökningen av det offentliga underskottet och skulden. Offentligfinansiella åtgärder bör maximera stödet till återhämtningen, men inte föregripa de offentliga finansernas utveckling. Åtgärderna bör därför inte utvecklas till att bli en permanent börda på de offentliga finanserna. När medlemsstaterna inför permanenta åtgärder bör de finansiera dem på ett sätt som säkerställer budgetneutralitet på medellång sikt. De åtgärder som Slovakien har vidtagit 2020 och 2021 har varit i linje med rådets rekommendation av den 20 juli 2020. En del av de diskretionära åtgärder som regeringen antagit 2020 och 2021 förefaller dock inte vara tillfälliga eller kompenseras genom uppvägande åtgärder. Efter tidshorisonten i kommissionens prognos, 2023, beräknas den kvarstående effekten av dessa icke-tillfälliga åtgärder preliminärt uppgå till omkring 1 % av BNP och främst utgöras av återinförandet av julbonusar, förändringar i programmet för grön energi, högre ersättningar till militära tjänstemän, en sänkning av skatten på motorfordon, borttagande av bankavgifter, bidrag till hälso- och sjukvårdsinrättningar samt skatteavdrag för barn. Dessa icke-tillfälliga åtgärder har endast delvis kompenserats av frysningen av minimipensionen och ministeriernas ökade driftskostnader.

(13)Bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens har inte beaktats i de totala summorna för stabilitetsprogrammet 2021. I programmet antas dock att investeringar och reformer finansierade genom bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens uppgår till 0,2 % av BNP 2021, 1,1 % 2022 samt 1,3 % både 2023 och 2024 i dess underliggande makroekonomiska scenario. Dessa bidrag beaktas i budgetberäkningarna i kommissionens vårprognos.

(14)De vedertagna indikatorer för finanspolitisk anpassning som anges i förordning (EG) nr 1466/97 måste tolkas mot bakgrund av det nu rådande läget. För det första är beräkningarna av produktionsgapet mycket osäkra. För det andra måste finanspolitiken snabbt kunna anpassas till pandemins utveckling, dvs. övergå från krisstöd till mer riktade åtgärder så snart hälsoriskerna minskar. För det tredje präglas det nuvarande läget av omfattande politiska insatser för att stödja den ekonomiska aktiviteten. De stora överföringarna från EU:s budget (bland annat från faciliteten för återhämtning och resiliens) innebär att de fastställda indikatorerna inte speglar hela den finanspolitiska impulsen till ekonomin. Det strukturella saldot förefaller mot denna bakgrund inte vara en adekvat indikator. Utgiftsriktmärket måste i sin tur anpassas 10 och kompletteras med ytterligare information för att ge en fullständig bild av finanspolitikens inriktning.

På samma sätt som i bedömningen av utkasten till budgetplaner 2021 har för det första tillfälliga krisåtgärder exkluderats från utgiftsmåttet. Det handlar om tillfälliga krisåtgärder för att stärka hälso- och sjukvårdssystemen och kompensera arbetstagare och företag för inkomstförluster som är en följd av nedstängningar och störningar i försörjningskedjor. En förutsättning för att de offentliga myndigheterna ska kunna avskaffa dessa åtgärder är att folkhälsosituationen och den ekonomiska situationen återgår till det normala.

För att i nuläget bedöma den samlade finanspolitiska inriktningen bör för det andra de stora överföringarna från EU-budgeten (bland annat från faciliteten för återhämtning och resiliens) inkluderas i det relevanta utgiftsmåttet. Den finanspolitiska inriktningen mäts därför genom förändringen i primära utgifter (ej inräknat diskretionära inkomståtgärder och krisrelaterade tillfälliga åtgärder), inbegripet utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder.

Förutom att mäta den samlade finanspolitiska inriktningen är syftet med analysen även att bedöma om den nationella finanspolitiken är försiktig och dess sammansättning gynnsam för en hållbar återhämtning som är förenlig med den gröna och den digitala omställningen. Särskild hänsyn tas därför till utvecklingen för nationellt finansierade primära löpande utgifter och investeringar.

(15)I stabilitetsprogrammet 2021 beräknas Slovakiens offentliga underskott minska till 5,1 % av BNP 2022, främst till följd av att de tillfälliga stödåtgärder som antogs 2020 och 2021 avskaffas. Den offentliga skuldkvoten beräknas öka till 65,5 % av BNP 2022. Dessa siffror är högre än i kommissionens vårprognos 2021. Kommissionens prognos innehåller mindre covid-19-åtgärder och en snabbare minskning av EU-medel under 2022 jämfört med stabilitetsprogrammet.

Enligt kommissionens prognos kommer den finanspolitiska inriktningen totalt sett – inräknat effekten på aggregerad efterfrågan 2022 från investeringar som finansieras både genom den nationella budgeten och EU-budgeten, i synnerhet genom faciliteten för återhämtning och resiliens – att uppgå till +0,9 % av BNP 11 . Det positiva bidraget från utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder beräknas öka med 0,8 procentenheter av BNP. Nationellt finansierade investeringar beräknas ge ett kontraktivt bidrag på 0,7 procentenhet av BNP 12 . Nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan) beräknas ge ett kontraktivt bidrag på 1,1 procentenheter av BNP.

(16)Kvaliteten på medlemsstaternas budgetåtgärder förefaller vara särskilt betydelsefull. Finanspolitiska strukturreformer som syftar till att förbättra nationella budgetars sammansättning kan främja den potentiella tillväxten, skapa välbehövligt utrymme i de offentliga finanserna och göra det lättare att på längre sikt uppnå hållbara offentliga finanser, även med tanke på utmaningar som har att göra med klimatförändringarna och folkhälsan. På inkomstsidan har covid-19-krisen stärkt behovet av reformer för att göra statsinkomstsystemen mer effektiva och rättvisa. På utgiftssidan har den gjort det ännu viktigare att öka hållbara och tillväxtfrämjande investeringar och höja deras kvalitet, så att de är förenliga med målen att stärka tillväxtpotentialen, ekonomins och samhällets motståndskraft samt med den gröna och den digitala omställningen. Återhämtnings- och resiliensplanerna kommer att göra det möjligt att förbättra nationella budgetars sammansättning.

(17)Enligt de medelsiktiga budgetplanerna i programmet beräknas det offentliga underskottet minska från 4,1 % av BNP 2023 till 3,8 % av BNP 2024. Det offentliga underskottet beräknas överstiga 3 % av BNP under hela stabilitetsprogrammets löptid.

I programmet beräknas den finanspolitiska inriktningen totalt sett – inräknat effekten på aggregerad efterfrågan från investeringar som finansieras både genom den nationella budgeten och EU-budgeten, i synnerhet genom faciliteten för återhämtning och resiliens – i genomsnitt uppgå till 0,2 % av BNP 2023 och 2024 13 . Det positiva bidraget från utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder beräknas minska med 0,3 procentenheter av BNP. Bidraget från nationellt finansierade investeringar beräknas vara neutralt 14 . Nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan) beräknas ge ett kontraktivt bidrag på 1,3 procentenheter av BNP.

I nuläget beräknas den 10-åriga genomsnittliga nominella potentiella tillväxten uppgå till 4,5 % 15 . Denna beräkning inkluderar dock inte effekten av de reformer som ingår i återhämtnings- och resiliensplanen och som kan stärka Slovakiens potentiella tillväxt.

(18)Den offentliga skuldkvoten beräknas öka från 64,6 % av BNP 2023 till 65,8 % av BNP 2024. Riskerna på medellång sikt för hållbarheten i Slovakiens offentliga finanser anses enligt den senaste skuldhållbarhetsanalysen vara låga 16 .

(19)Med tanke på den exceptionellt stora osäkerhet som fortfarande råder bör den finanspolitiska vägledningen även framöver vara främst kvalitativ. Mer exakt kvantifierad vägledning för de senare åren kommer att ges 2022, förutsatt att graden av osäkerhet minskar tillräckligt fram till dess.

Rådet har bedömt stabilitetsprogrammet 2021 och Slovakiens uppföljning av rådets rekommendation av den 20 juli 2020.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS SLOVAKIEN ATT GÖRA FÖLJANDE:

1.Under 2022 vidmakthålla en stödjande finanspolitisk inriktning som beaktar den impuls som ges genom faciliteten för återhämtning och resiliens samt upprätthålla nationellt finansierade investeringar.

2.När de ekonomiska förhållandena så medger, bedriva en finanspolitik som syftar till att på medellång sikt uppnå ett betryggande läge i de offentliga finanserna och säkerställa offentligfinansiell hållbarhet, men samtidigt öka investeringarna för att främja tillväxtpotentialen.

3.Vara särskilt uppmärksam på de offentliga finansernas sammansättning, på såväl inkomst- som utgiftssidan av budgeten, och på budgetåtgärdernas kvalitet, för att säkerställa en hållbar och inkluderande återhämtning. Prioritera hållbara och tillväxtfrämjande investeringar som framför allt stöder den gröna och den digitala omställningen. Prioritera finanspolitiska strukturreformer som bidrar till finansieringen av politiska prioriteringar och till långsiktigt hållbara offentliga finanser, bland annat reformer som förbättrar täckningen, tillräckligheten och hållbarheten hos hälso- och sjukvårdssystem samt sociala trygghetssystem för alla.

Utfärdad i Bryssel den

(1)

   EGT L 209, 2.8.1997, s. 1.

(2)

   Klausulen, som fastställs i artiklarna 5.1, 6.3, 9.1 och 10.3 i förordning (EG) nr 1466/97 och artiklarna 3.5 och 5.2 i förordning (EG) nr 1467/97, underlättar samordningen av budgetpolitiken vid en allvarlig konjunkturnedgång.

(3)

   Meddelande från kommissionen till rådet om aktivering av den allmänna undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten, Bryssel, 20.3.2020, COM(2020) 123.

(4)

   Kommissionens meddelande Årlig strategi för hållbar tillväxt 2021, Bryssel, 17.9.2020, COM(2020) 575 final.

(5)

   Rådets rekommendation av den 20 juli 2020 om Slovakiens nationella reformprogram med avgivande av rådets yttrande om Slovakiens stabilitetsprogram 2020, EUT C 282, 26.8.2020, s. 164.

(6)    Slutligt antagande av rådet när Europeiska rådet gett sitt godkännande. Den text som Eurogruppen enades om den 16 december 2020 är tillgänglig på: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/sv/pdf

(7)

    EUT  L 57, 18.2.2021, s. 17.

(8)

   Meddelande från kommissionen till rådet Ett år efter utbrottet av covid-19: finanspolitiska insatser, Bryssel, 3.3.2021, COM(2021) 105 final.

(9)    Meddelande från kommissionen Economic policy coordination in 2021: overcoming COVID-19, supporting the recovery and modernising our economy (inte översatt till svenska), Bryssel, 2.6.2021, COM(2021) 500 final.

(10)    Framför allt innebär den utjämning av investeringarna över fyra år som används i utgiftsriktmärket att det inte är möjligt att verkligen bedöma det offentligfinansiella stöd till återhämtningen som kommer från nationellt finansierade investeringar.

(11)    Om indikatorn ligger på minus innebär detta att ökningstakten i de primära utgifterna är högre än den medelsiktiga ekonomiska tillväxten, vilket signalerar att finanspolitiken är expansiv.

(12)    Bidraget från övriga nationellt finansierade kapitalutgifter beräknas vara neutralt.

(13)    Siffran uppskattas till i genomsnitt –0,2 % av BNP under 2023 och 2024.

(14)    Övriga nationellt finansierade kapitalutgifter beräknas ge ett expansivt bidrag på 1,6 procentenheter av BNP.

(15)    Kommissionens beräkning enligt den gemensamt överenskomna metoden.

(16)    Se kommissionens arbetsdokument – Statistical Annex providing background data relevant for the assessment of the 2021 Stability and Convergence Programmes.