Sammanfattning

Konsekvensbedömning av kommissionens förslag om tillräckliga minimilöner i EU

A. Behov av åtgärder

Varför? Vilket problem behöver åtgärdas?

För att garantera rättvisa arbets- och levnadsförhållanden och för att bygga upp rättvisa och motståndskraftiga ekonomier och samhällen är det avgörande att se till att EU:s arbetstagare har tillräckliga löner. Under de senaste årtiondena har de lägre lönerna inte hållit jämna steg med andra löner i många medlemsstater, vilket har förvärrat fattigdomen bland förvärvsarbetande. Det har också lett till ökade löneskillnader och till att låginkomsttagarna har haft svårt att klara av ekonomiska nedgångar.

Minimilöner spelar en viktig roll i detta övergripande sammanhang. Minimilöneskydd kan fås genom kollektivavtal (vilket är fallet i sex medlemsstater) eller genom lagstadgade minimilöner (21 medlemsstater). Med minimilöner på en tillräckligt hög nivå kan arbetstagarna få en skälig levnadsstandard. Det bidrar också till att upprätthålla den inhemska efterfrågan, stärker incitamenten att arbeta och minskar fattigdomen bland förvärvsarbetande och ojämlikheten i de nedre delarna av lönefördelningen. De främjar också jämställdheten, eftersom fler kvinnor än män har en lön som ligger på eller runt miniminivån.

För närvarande finns det dock många arbetstagare i EU som inte skyddas av tillräckliga minimilöner. I majoriteten av medlemsstaterna med nationella lagstadgade minimilöner är dessa för låga jämfört med andra löner och/eller räcker inte för att ge en skälig levnadsstandard. Detta kan illustreras med de referensvärden som brukar användas: i) De nationella lagstadgade minimilönerna är lägre än 60 % av medianlönen eller 50 % av genomsnittslönen i nästan alla medlemsstater. Dessutom är vissa grupper av arbetstagare utestängda från skyddet med nationella lagstadgade minimilöner. I medlemsstater där man tillämpar kollektivavtal, är det en del arbetstagare som inte omfattas inte av kollektivavtalen. Andelen arbetstagare som inte omfattas ligger mellan 10 och 20 % i fyra länder och på 55 % i ett land.

En del av orsakerna till detta problem är gemensamma för båda systemen, såsom nedåtgående trender vad gäller kollektivförhandlingar och bristande efterlevnad av befintliga nationella bestämmelser. Dessutom är vissa orsaker specifika för systemen för fastställande av lagstadgade minimilöner, nämligen bristen på tydliga och stabila kriterier för fastställande och uppdatering av minimilöner, otillräckligt deltagande av arbetsmarknadens parter, användning av lägre löner för särskilda grupper (variationer), tillämpning av sänkningar grundade på värdet av utrustning och andra kostnader (avdrag) och användning av undantag.

Vad förväntas initiativet leda till?

Det här initiativet syftar till att förbättra arbetsvillkoren genom att säkerställa att arbetstagare i unionen får tillgång till minimilöneskydd genom lagstadgade minimilöner på tillräcklig nivå eller genom avtal för att på så sätt få en skälig levnadsstandard var de än arbetar. Det här målet kan uppnås samtidigt som hänsyn tas till effekterna på sysselsättningen och konkurrenskraften, bland annat för små och medelstora företag. Initiativet inkräktar inte på medlemsstaternas frihet att antingen fastställa lagstadgade minimilöner eller främja tillgången till kollektivavtal, i enlighet med varje lands traditioner och särdrag och med full respekt för nationella befogenheter och arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet. För att detta allmänna mål ska nås bör EU-initiativets specifika mål vara att förbättra nivån på minimilönerna och öka andelen som omfattas av dem.

Vad är mervärdet med åtgärder på EU-nivå? 

EU-åtgärdens mål är att ge den impuls som krävs för att reformera systemen för fastställande av minimilöner. Även om det är en nationell befogenhet att fastställa minimilöner, skulle en EU-ram säkerställa att framstegen inte blir ofullständiga eller ojämna och stödja processen för uppåtgående social konvergens till förmån för EU:s ekonomi som helhet. Befintliga EU-instrument, framför allt den europeiska planeringsterminen, har inte varit tillräckliga för att motverka de brister som finns i de nationella systemen för fastställande av minimilöner. Utan ytterligare politiska åtgärder på EU-nivå kommer sannolikt fler länder att påverkas av problemet. Samtidigt kan dock enskilda länder vara mindre benägna att förbättra sina minimilöner på grund av uppfattningen att detta kan inverka negativt på deras kostnadskonkurrenskraft utåt. EU-åtgärden kommer att säkerställa lika villkor för företag och arbetstagare på den inre marknaden genom att stödja och möjliggöra rättvis konkurrens grundad på innovation och produktivitet, samtidigt som goda sociala standarder respekteras. Detta kan medlemsstaterna inte uppnå på egen hand. 

B. Lösningar

Vilka alternativ, både lagstiftning och andra åtgärder, har övervägts? Finns det ett rekommenderat alternativ? Varför? 

Vid sidan av nollalternativet beaktas tre åtgärdspaket, som vart och ett består av åtgärder på fem områden:

Kollektivförhandlingar om lönesättning och efterlevnad och övervakning påverkar både de länder som tillämpar kollektivförhandlingar för att tillhandahålla ett minimilöneskydd och de länder som har lagstadgade system för fastställande av minimilöner. Nationella ramar för att fastställa och uppdatera lagstadgade minimilöner, arbetsmarknadsparternas deltagande i fastställandet av lagstadgade minimilöner och variationer av dem, samt avdrag och undantag från minimilöner påverkar endast de lagstadgade systemen. Åtgärdspaketen skiljer sig åt vad gäller den roll som arbetsmarknadens parter spelar i styrningen av systemen för fastställande av minimilöner och – i det speciella fallet med medlemsstater som har nationella lagstadgade minimilöner – i vilken utsträckning staten avgör fastställandet och uppdateringen av minimilöner.

Paket A: Här uppmanas alla medlemsstater att aktivt stödja kollektivförhandlingar om lönesättning, i syfte att stärka arbetsmarknadsparternas roll, bland annat genom administrativa utökningar av vilka som omfattas av kollektivavtalen. För medlemsstater med nationella lagstadgade minimilöner planeras ett starkt deltagande av arbetsmarknadens parter i fastställandet av minimilöner och det krävs att undantag, variationer och avdrag förbjuds. Nivån på de lagstadgade minimilönerna ska bedömas mot ett nationellt mått för skälig levnadsstandard. Paket B: Här uppmanas alla medlemsstater att stödja kollektivförhandlingar om lönesättning, särskilt om andelen som omfattas av kollektivförhandlingar är låg. För medlemsstater med nationella lagstadgade minimilöner planeras dessutom att de nationella ramarna ska innehålla uttryckliga kriterier för minimilönenivåns tillräcklighet och vägledande referensvärden, som 60 % av bruttomedianlönen eller 50 % av bruttogenomsnittslönen. Arbetsmarknadens parter ska ha en förstärkt roll jämfört med nollalternativet. Det krävs också att variationer och avdrag ska vara objektivt motiverade och proportionella. Paket C: Här uppmanas också alla medlemsstater att stödja kollektivförhandlingar om lönesättning, särskilt om andelen som omfattas av kollektivförhandlingar är låg. För medlemsstater med nationella lagstadgade minimilöner förväntas dessutom de nationella ramarna främst bygga på automatisk indexreglering, i kombination med referensvärden, så att man når initiativets mål samtidigt som variationer och avdrag måste vara objektivt motiverade och proportionella. Alla paketen innehåller följande bestämmelser om efterlevnad och övervakning, men skiljer sig åt mellan de två typerna av system: stärka efterlevnaden av löneklausuler i kollektivavtal och stärka efterlevnaden av lagstadgade minimilöner när de förekommer, säkerställa överensstämmelse med kollektivavtalade löner och lagstadgade minimilöner i offentlig upphandling och stärka mekanismerna för övervakning och uppgiftsinsamling.

B är det rekommenderade paketet eftersom det ger bäst avvägning mellan att uppnå de politiska målen och tillhörande kostnader, och gör det möjligt att nå de politiska målen på ett proportionerligt sätt. Det respekterar väl etablerade nationella system och lämnar utrymme för medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter att själva bestämma.

Som regleringsform beaktades ett direktiv, en rådsrekommendation och en kombination av dessa två. Den rekommenderade regleringsformen är ett direktiv, eftersom det ger rättsligt bindande minimikrav, samtidigt som det ger utrymme för medlemsstaterna att fastställa metoden och formen för åtgärder för att uppnå målen.

Vem stöder vilka alternativ? 

De berörda parterna var överens om vikten att skydda arbetstagare med rättvisa minimilöner. Att respektera nationella traditioner, arbetsmarknadsparternas självständighet och respekten för kollektivförhandlingar var ledmotivet för samråden. Alla arbetsmarknadens parter, en majoritet av medlemsstaternas delegater från de berörda rådskommittéerna och Europaparlamentets ledamöter förespråkade en förstärkning av kollektivförhandlingarna och deltagande av arbetsmarknadens parter i fastställandet av de lagstadgade minimilönerna. Fackföreningarna efterlyste stabila och tydliga kriterier för fastställande av minimilöner, och en del av medlemsstaternas delegater var för detta. De flesta arbetsgivare ansåg att detta var en nationell befogenhet. Fackföreningarna var positiva till att förbjuda/begränsa undantag/variationer, men arbetsgivarna var emot. Medlemsstaternas delegater hade delade åsikter om det. Det fanns ett brett stöd för att förbättra efterlevnaden, men vissa arbetsgivare ansåg att detta var ett nationellt ansvar. När det gäller regleringsformen var ett stort antal arbetsgivare och många delegater från medlemsstaterna positiva till ett icke-bindande instrument som skulle kunna ha formen av en rådsrekommendation. Fackföreningarna, några av medlemsstaternas delegater liksom en ledande socialpolitisk icke-statlig organisation var för ett direktiv.

C. Det rekommenderade alternativets konsekvenser

Vad är nyttan med det rekommenderade alternativet (om sådant alternativ finns, annars anges för huvudsakliga alternativ)? 

Det rekommenderade paketet kommer att leda till högre minimilöner i ungefär hälften av medlemsstaterna. Ungefär 25 miljoner arbetstagare skulle kunna tjäna på dessa höjningar om medlemsstater med lagstadgade minimilöner höjer dem till 60 % av medianlönen eller till 50 % av genomsnittslönen. Höjningen av de lagstadgade minimilönerna skulle kunna bli mer än 20 % i några medlemsstater. Höjningen av minimilönerna skulle kunna leda till en minskning med 10 % av löneskillnaderna och fattigdomen bland förvärvsarbetande och en minskning med i genomsnitt 5 % av löneskillnaderna mellan könen, om medlemsstater som har lagstadgade minimilöner höjer dessa till 60 % av medianlönen eller 50 % av genomsnittslönen. Höjda minimilöner förväntas förbättra incitamenten att arbeta.

En förstärkning av kollektivförhandlingar om lönesättning och en ökning av andelen som omfattas av dem kommer att främja löneökningar i alla medlemsstater och på så sätt gynna arbetstagarna. Förstärkt efterlevnad och övervakning av minimilönerna kommer dessutom att bidra till att säkerställa att arbetstagare verkligen får tillgång till minimilöneskydd och får de löner de har rätt till. I medlemsstater som tillämpar kollektivförhandlingar om lönesättning, kommer stödet för kollektivförhandlingar att innebära att antalet skyddade arbetstagare ökar och att nivån på minimilönen höjs om den är låg. I länder med lagstadgade minimilöner kommer användningen av tydliga och stabila kriterier för fastställande och uppdatering av minimilöner, liksom arbetsmarknadsparternas starkare roll, att förbättra nivån på minimilönerna och förbättra företagsklimatet. En begränsning av variationer och avdrag innebär att färre arbetstagare kommer att få en lön under minimilönen.

Vad är kostnaderna för det rekommenderade alternativet (om sådant alternativ finns, annars anges för huvudsakliga alternativ)? 

Den ekonomiska påverkan inbegriper ökade arbetskraftskostnader för företag, höjda priser och, i mindre utsträckning, lägre vinster. Uppskattningar visar att ungefär 3/4 av de ekonomiska kostnaderna för högre minimilöner skulle bäras av konsumenterna, medan omkring 1/4 skulle bäras av företagen. Påverkan på företag skulle mildras av det faktum att låginkomsttagarnas konsumtion skulle öka, vilket därmed stödjer den inhemska efterfrågan. Ökningen av EU:s totala lönekostnader förväntas bli måttlig, ungefär 1 % (51–53 miljarder euro per år), om medlemsstater med lagstadgade minimilöner höjer dessa till 60 % av medianlönen eller till 50 % av genomsnittslönen. Effekten på den samlade konkurrenskraften förväntas också bli liten. De förbättrade mekanismerna för att fastställa minimilöner skulle dessutom dämpa eventuella negativa effekter för företag. Paketet ger tillräcklig flexibilitet för medlemsstaterna så att de kan ta hänsyn till ekonomiska villkor och konsekvenser för särskilda sektorer, regioner och små och medelstora företag.

Den eventuella negativa effekten på sysselsättningen förväntas bli begränsad. Den skulle bli ungefär 0,5 % av den totala sysselsättningen om medlemsstater med lagstadgade minimilöner höjer dem till 60 % av medianlönen eller till 50 % av genomsnittslönen. Fördelarna med höjda minimilöner för de berörda arbetstagarna skulle i hög grad uppväga de eventuella negativa konsekvenserna på sysselsättningen för dessa arbetstagare.

Hur påverkas företagen, särskilt små och medelstora företag och mikroföretag?

Ungefär 87 % av dem som har minimilön arbetar i små och medelstora företag (jämfört med ungefär två tredjedelar av alla arbetstagare). Dessa företag förväntas påverkas i liknande grad av direkta kostnader för företag. Hur stor påverkan blir för små och medelstora företag kommer att bero på de nationella kriterier som används för att fastställa nivån på lagstadgade minimilöner. En höjning av de lagstadgade minimilönerna till 60 % av medianlönen eller 50 % av genomsnittslönen i alla länder med lagstadgad minimilön skulle innebära en ökning av nettokostnaderna på ungefär 12 miljarder euro. De eventuella negativa effekterna på små och medelstora företag förväntas ändå bli begränsade. För det första kommer de sannolikt att kunna föra över de ökade arbetskraftskostnaderna till konsumenterna genom höjda priser. För det andra kan höjda minimilöner också öka efterfrågan på deras tjänster. Eventuella negativa effekter av ökade arbetskraftskostnader för små och medelstora företag skulle till en del motverkas av mer successiva och förutsägbara höjningar av minimilönen, vilket skulle förbättra företagsklimatet.

Påverkas medlemsstaternas budgetar och förvaltningar i betydande grad? 

Höjningar av minimilönen som bestäms enligt de nationella kriterierna som fastställts i linje med detta initiativ förväntas förbättra balansen i de offentliga finanserna (under 0,1 % av BNP). Påverkan på den administrativa bördan förväntas bli begränsad eftersom syftet är att stärka institutioner och förfaranden som redan finns.

Uppstår andra betydande konsekvenser? 

Ja, alla paket kommer att påverka de grundläggande rättigheterna. De förväntas stödja jämställdheten och bidra till att minska löneskillnaderna mellan könen eftersom majoriteten av dem som har minimilön är kvinnor (ungefär 60 % i EU).

D. Uppföljning

När kommer åtgärderna att ses över?

Kommissionen kommer att utvärdera initiativet fem år efter det att det har trätt i kraft i enlighet med riktlinjerna för bättre lagstiftning. Utvecklingen mot att uppnå initiativens mål kommer att övervakas med en serie indikatorer som hör ihop med målen.