EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 19.4.2018

COM(2018) 219 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN EMPTY

En europeisk detaljhandelssektor som lämpar sig för 2000-talet

{SWD(2018) 236 final}
{SWD(2018) 237 final}

En dynamisk och konkurrenskraftig detaljhandel är viktig för konsumenter, företag och följaktligen för EU:s hela ekonomi. Det stora antalet företag och jobb som hör till detaljhandelssektorn, liksom den grad i vilken sektorn bidrar till det europeiska mervärdet, gör den avgörande för en ökad och varaktig ekonomisk tillväxt 1 . 

På grund av de förändrade konsumentbehoven och den tekniska utvecklingen har sektorn genomgått snabba förändringar och fungerar som en drivkraft för innovation och produktivitet. 

Hushållen i EU lägger upp till en tredjedel av sin budget på varor från detaljhandlare. Genom priser, val och kvalitet med avseende på de produkter som erbjuds påverkar detaljhandeln EU-medborgarnas livskvalitet.

De 3,6 miljoner företag som är verksamma inom detaljhandeln (främst små och medelstora företag) samverkar med andra ekonomiska sektorer som grossister och produkttillverkare samt med transport- och logistikföretag och andra företagstjänster. En bättre fungerande detaljhandelssektor kommer på så sätt att skapa positiva spridningseffekter för hela ekonomin.

Den inre marknaden gör det möjligt för detaljhandlarna att nå omkring 500 miljoner potentiella kunder. Detta kräver dock ett gynnsamt företagsklimat och regelverk som passar behoven hos såväl nätbaserade detaljhandlare som detaljhandlare med traditionella butiker och som hjälper till att bemöta detaljhandelssektorns utmaningar på global nivå 2 .

E-handelns snabba framväxt håller på att omvandla sektorn. E-handel har blivit ett naturligt inslag i de flesta EU-medborgares liv. Detta för med sig både nya möjligheter och utmaningar för sektorn. Utvecklingen inom detaljhandeln med flera distributionskanaler och de upplösta gränserna mellan detaljhandel i traditionella butiker (fysiska lokaler) och på nätet (e-handel) främjar konkurrenskraft och innovation inom sektorn. Den gränsöverskridande e-handeln i EU kan dock fortfarande förbättras. Men alla företag tycker inte att det är lätt att hålla jämna steg med de framväxande affärsmodellerna – 80 % av detaljhandlarna säljer fortfarande inte på nätet. Framför allt tycker många små detaljhandlare att det är svårt att anpassa sig.

För att den inre marknaden ska nå sin fulla potential måste lämpliga åtgärder vidtas på nationell, regional och lokal nivå. Mot bakgrund av den europeiska planeringsterminen har flera medlemsstater redan genomfört reformer som syftar till att förbättra lagstiftningsmiljön för detaljhandlare 3 . 

Produktiviteten inom EU:s detaljhandelssektor har dock släpat efter andra sektorer och är mindre dynamisk än i andra jämförbara ekonomier 4 . Detaljhandeln har också varit mindre lönsam än andra sektorer. De många bestämmelserna påverkar sektorns resultat negativt. Detaljhandlarna måste följa en uppsjö av olika och många gånger komplexa regelverk på nationell, regional och lokal nivå. Sådana begränsande bestämmelser leder till mindre dynamiska detaljhandelsmarknader med färre in- och utträden av detaljhandelsföretag och sämre sysselsättningsutsikter. 5

Källa:    Egna beräkningar som baseras på information som samlats in från medlemsstaterna och Eurostat genom särskilda studier. 6

En modern detaljhandelssektor kräver fler investeringar och en gynnsam affärsmiljö. Investeringsplanen för Europa stöder en ytterligare fördjupning av den inre marknaden, i synnerhet genom att hinder för investeringar avlägsnas, bättre regleringsmässig förutsägbarhet främjas och överdriven reglering minskas.

I samband med genomförandet av strategin för den inre digitala marknaden 7 vidtog kommissionen åtgärder för att se till att den inre marknaden lämpar sig för den digitala tidsåldern. Ett av de främsta målen var att främja den gränsöverskridande e-handeln. Kommissionens förslag om geoblockering 8 , gränsöverskridande paketleveranser 9 , modernisering av momssystemet 10 , regler för digitala kontrakt 11 och det kommande initiativet om onlineplattformar 12 kommer att hjälpa detaljhandlarna att bedriva verksamhet på nätet utan hinder. Kommissionen föreslår också åtgärder för en rättvis och effektiv beskattning av den digitala ekonomin 13  och för att säkerställa oberoendet hos betalningsanordningar för kontokort och bearbetningsenheter. 14

Nya möjligheter för uppstartsföretag inom sektorn. Initiativet för uppstartsföretag och expanderande företag 15 syftar specifikt till att avlägsna hinder för uppstartsföretag till expanderande företag på den inre marknaden genom att skapa bättre affärsmöjligheter och underlätta tillgången till finansiering.

I den nya kompetensagendan för Europa föreslogs ett antal åtgärder som kommer att hjälpa EU-medborgarna att få rätt kompetens för att möta utmaningarna inom den snabbt föränderliga globala ekonomin 16 . Detaljhandeln behöver kompetens som matchas med digitaliseringskraven. Dessutom erbjuder Erasmus+ nya möjligheter till långa perioder av praktik utomlands inom en mängd olika ekonomiska sektorer, däribland detaljhandel.

Den inre marknaden för varor är särskilt viktig för detaljhandelssektorn. I december 2017 lade kommissionen fram två lagstiftningsförslag för att göra det lättare för företag, i synnerhet små och medelstora företag, att sälja sina produkter i hela EU 17 , och för att stärka kontrollerna för att förhindra att osäkra produkter säljs till konsumenterna i EU. 18 Dessutom lade kommissionen fram ett förslag för att undanröja viktiga avtalsrättsliga hinder som hindrar gränsöverskridande handel 19 . Kommissionen ligger också bakom fler initiativ för att förbättra den rättsliga ramen för konsumenter och företag. 20

Tjänstedirektivet gör det lättare för detaljhandlare att inrätta försäljningsställen i alla medlemsstater. I sin dom i målet Visser 21 bekräftade EU-domstolen att detaljhandel är en tjänst och därför omfattas av tjänstedirektivet 22 . Direktivet säkerställer att vissa mycket begränsande krav för marknadstillträde är förbjudna och att andra bara får finnas om de är icke-diskriminerande, motiveras av ett legitimt mål som rör den allmänna ordningen och är proportionerliga. I detta avseende strävar direktivet också efter att garantera effektiva, objektiva och icke-diskriminerande förfaranden för marknadstillträde inom en rimlig tidsfrist. Liknande krav ställs genom fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i situationer som inte omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde, såsom driftsbegränsningar.

Europeiska rådet har betonat att efterlevnaden av gällande lagstiftning är grundläggande för den inre marknadens funktionssätt 23 . I samband med genomförandet av tjänstedirektivet anpassade medlemsstaterna regelverket för tjänster. En fullständig efterlevnad av EU:s regler skulle förbättra lagstiftningsmiljön för detaljhandeln och göra det möjligt för företag, och därmed också för konsumenter, att dra nytta av fördelarna med den inre marknaden.

Strategin för den inre marknaden har framhållit begränsningar i fråga om detaljhandelsetablering och begränsningar som påverkar den dagliga detaljhandelsdriften som väsentliga hinder för en bättre fungerande detaljhandelssektor. Kommissionen åtog sig att ange bästa praxis för att underlätta detaljhandelsetablering och minska driftsbegränsningar på den inre marknaden [...] vägledning för medlemsstaterna vid deras reformarbete och när det fastställer prioriteringarna för genomförandet i detaljhandelssektorn 24 .

Målet med detta meddelande är att bidra till att öppna upp detaljhandelssektorns potential för EU:s ekonomi genom att fastställa bästa praxis. Denna bästa praxis kommer att stödja detaljhandelssektorns konkurrenskraft utan att undergräva de allmänpolitiska mål som eftersträvas av medlemsstaterna. Såsom framhållits av Europeiska rådet måste EU fortsätta att arbeta för en framtidssäker inre marknad som är anpassad till den digitala tidsåldern 25 . Detaljhandelssektorn förlitar sig alltmer på flera distributionskanaler och denna trend kommer att fortsätta. Flera initiativ med avseende på den digitala inre marknaden syftar till att säkerställa att detaljhandlare på nätet kan sälja över gränserna på ett effektivt sätt. Detta meddelande behandlar begränsningar som är vanligare inom detaljhandeln i traditionella butiker.

På 25-årsdagen av den inre marknaden 26  bör vi fira dess framsteg men också blicka framåt. Detaljhandelssektorn förtjänar att både uppmärksammas och analyseras. Det krävs ansträngningar från EU-institutionernas och medlemsstaternas sida för att stödja sektorns konkurrenskraft vid en tidpunkt när den snabbt växande e-handeln håller på att omvandla den.

Detaljhandlare möter en mängd begränsningar i varierande grad i samband med etablering av butiker (t.ex. vad gäller butikens storlek eller belägenhet, eller förfarandet för att få ett särskilt tillstånd) och driften av dem (t.ex. i fråga om öppettider, säljfrämjande åtgärder och distributionskanaler, beskattning, inköpskällor). Många av dessa begränsningar kan motiveras av legitima allmänpolitiska mål, men om de är många kan de skapa oproportionerliga hinder för nya marknadsdeltagare och därmed påverka sektorns produktivitet negativt. Detaljhandlare framhåller att regelverken bör vara framtidssäkra och flexibla så att företag snabbt kan anpassa sig till en föränderlig verklighet 27 .

Genom att minska begränsningarna skapas positiva effekter för marknadens funktionssätt 28 . En mer tillåtande lagstiftningsmiljö uppmuntrar fler företag att ta sig in på marknaden, utnyttja de möjligheter som denna för med sig och nå framgång. Detaljhandlarna får mer flexibilitet när det gäller att undersöka rätt plats och format för sina butiker, och för att möta de lokala konsumenternas behov. Tillsammans med den blomstrande e-handeln ökar detta konkurrensen och gör att effektivare och mer innovativa företag blir framgångsrika.

Följaktligen förbättras sektorns produktivitet, vilket även gynnar konsumenterna. Konsumenterna kan glädjas åt ett större utbud, mer innovation och högre kvalitet på både de produkter och tjänster som erbjuds. De betalar troligtvis också ett lägre pris 29 . Dessutom kan en starkare detaljhandelssektor erbjuda fler sysselsättningsmöjligheter. Fler och bättre jobb skulle inte bara skapas inom detaljhandeln, utan även när det gäller stödtjänster såsom transport, lagring och logistik.

Kommissionen har tagit fram en indikator för reglering av detaljhandeln som visar de olika begränsningar som finns för detaljhandelsetablering och den dagliga butiksdriften 30 . Dess olika delar speglar komplexiteten och mångfalden med avseende på de gällande regelverken i medlemsstaterna. Överlag ger indikatorn en överblicksbild som visar att begränsningarna i EU skiljer sig mycket åt. Det finns begränsningar när det gäller både etablering och drift i samtliga medlemsstater. De specifika typerna av begränsningar och hur pass restriktiva de är varierar dock i hög grad. De kan vara upp till fem gånger högre i vissa medlemsstater jämfört med andra. I de minst restriktiva regelverken finns bara ett fåtal begränsningar, medan de mest restriktiva länderna kan ha så många som tolv olika typer av begränsningar 31 . Detta påverkar detaljhandelsföretagens affärsmiljö.

Ansvaret för att reglera detaljhandelssektorn ligger främst hos medlemsstaterna. När medlemsstaterna fastställer regler måste de dock följa EU-lagstiftningen och får inte begränsa etableringsfriheten eller det fria tillhandahållandet av tjänster i onödan. Därför är vissa begränsningar förbjudna, medan andra kan behållas eller införas så länge de är icke-diskriminerande, motiverade på grundval av legitima allmänpolitiska mål och proportionerliga. En mindre restriktiv lagstiftningsmiljö skulle stödja sektorns konkurrenskraft. I detta sammanhang bör det beaktas att bestämmelser för etablering och drift på grund av sin natur främst påverkar detaljhandlare med traditionella butiker. Dessutom blir begränsningarna fler och medlemsstaterna bör ta hänsyn till deras samlade effekt.

Att öppna nya butiker är detaljhandlarens sätt att få tillträde till en marknad. I takt med att detaljhandel med flera distributionskanaler utvecklas är det viktigt för detaljhandlarna att kunna följa en konsekvent strategi för marknadstillträde som kombinerar närvaro både på nätet och i traditionella butiker. Dessutom bör sådant marknadstillträde vara möjligt inom en rimlig tidsfrist och utan onödiga eller oproportionerliga bördor. Snabbt tillträde i god tid till marknaden är en viktig fråga för detaljhandlarna. De oroar sig över begränsningar som påverkar placeringen av nya butiker, produktrelaterade villkor och en allmän avsaknad av rättslig säkerhet. Detaljhandlarna menar att etableringsförfarandena är för långa, för komplexa och för osäkra 32 .

Etableringsbegränsningarna skapar allvarliga marknadstillträdeshinder och har därför uppmärksammats flera gånger i samband med den europeiska planeringsterminen 33 .

Etableringsvillkor

Alla medlemsstater reglerar etableringen av försäljningsställen. Mycket ofta regleras detaljhandelsetableringen på regional och/eller lokal nivå, vilket bidrar till de många olika regler som detaljhandlarna måste följa.

Genom en kodifiering av EU-domstolens rättspraxis om etableringsfrihet förbjuder tjänstedirektivet vissa krav såsom ekonomisk behovsprövning 34 . Begäranden om information för att utvärdera utbudet (t.ex. antal, typer och format med avseende på befintliga butiker) eller mäta efterfrågan på marknaden (t.ex. köpkraft eller hushållens konsumtion i de berörda etableringsområdena) ingår i denna kategori. Sådana krav har förbjudits av EU-lagstiftaren, eftersom de antingen eftersträvar rent ekonomiska intressen eller kan ersättas av mindre restriktiva verktyg. I samband med genomförandet av tjänstedirektivet såg många medlemsstater över sina etableringsvillkor och strök kraven på en ekonomisk bedömning 35 . I vissa medlemsstater krävs emellertid, eller används, fortfarande ekonomisk information enligt lag eller i praktiken.

Etableringsreglerna för detaljhandelsbutiker styrs av överväganden med koppling till fysisk planering, ofta med målet att bevara en levande stadskärna eller skydda miljön. Dessa regler kan till exempel begränsa etableringar i utkanten av städer. Kommissionen delar i praktiken dessa mål i och med att den enligt EU-agendan för städer 36 arbetar tillsammans med medlemsstaterna, städer och andra berörda parter för att främja mer stadsvänliga, effektiva och ändamålsenliga strategier och för att bidra till territoriell sammanhållning 37 . Samtidigt måste medlemsstaternas arbete för att uppnå dessa mål vara proportionerligt.

EU-domstolen har bekräftat 38 att tjänstedirektivet är tillämpligt på detaljhandelsetableringar oavsett hur dessa regleras av medlemsstaterna och oavsett om det sker genom ett tillståndssystem eller genom fysisk planering. EU-domstolen har bekräftat att tjänstedirektivet medger att allmänpolitiska mål beaktas och att medlemsstaterna har handlingsutrymme när det gäller hur legitima allmänpolitiska mål uppfylls. I detta avseende måste dock medlemsstaterna, för att följa tjänstedirektivet, se till att regleringskraven för detaljhandelsetablering inte bara motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, utan också är proportionerliga.

Proportionalitet är en viktig del av den inre marknadens friheter. Proportionalitet är avgörande för detaljhandeln. Tjänstedirektivet kräver att detaljhandlare inte utsätts för oproportionerliga begränsningar. Detta är fallet när det gäller vissa krav som uttryckligen tas upp i tjänstedirektivet, till exempel geografiska begränsningar 39 . Ett bra exempel på detta är mycket detaljerade fysiska planer som specificerar vilken typ av varor som ska säljas. 40 I domen i målet Visser påminde EU-domstolen om medlemsstaternas skyldighet att enligt tjänstedirektivet 41 granska sina bestämmelser och förfaranden för att kontrollera om de geografiska begränsningarna gällande detaljhandelsetablering är proportionerliga 42 . 

Mer generellt inom tjänstesektorn har kommissionen föreslagit ett direktiv om en proportionalitetsprövning med avseende på de reglerade yrkena. 43 På liknande sätt krävs i kommissionens förslag om anmälningsförfarandet för vissa begränsningar enligt tjänstedirektivet 44 en strukturerad och enhetlig strategi med avseende på proportionalitet.

Genom att fastställa storleksbestämmelser tillämpar medlemsstaterna ofta olika regler för projekt för detaljhandelsetablering beroende på den planerade detaljhandelsbutikens storlek 45 . Detta kan leda till att detaljhandelslandskapet formas på konstgjord väg genom att påverka formaten och storleken på de butiker om öppnas 46 , vilket i slutändan skadar produktiviteten.

Bevarandet av levande stadskärnor är ett legitimt politiskt mål för nationella, regionala och lokala myndigheter och antalet tomma butiker växer. För att ta itu med denna bekymmersamma situation tillämpar vissa av dessa myndigheter begränsningar för detaljhandelsetablering utanför stadskärnorna. Om begränsningar tillämpas måste dessa motiveras och vara proportionerliga. I detta sammanhang bör de berörda nationella myndigheterna överväga att tillämpa en mer heltäckande strategi som sträcker sig längre än detaljhandelsspecifika regler. De bör också ta hänsyn till e-handelns storlek och konsumenternas föränderliga shoppingpreferenser, eftersom båda påverkar detaljhandlarnas närvaro i stadskärnorna.

Etableringsförfaranden

Enkla, öppna och effektiva etableringsförfaranden (mindre byråkrati) ger detaljhandelssektorn möjlighet att förbättra sin produktivitet. De som besvarade det öppna offentliga samrådet underströk behovet av att anpassa etableringsprocessen, av mer öppna förfaranden och av en bättre och mer systematisk användning av förfaranden på nätet. Digitala tekniker bör användas för att underlätta detta tillträde 47 . EU:s handlingsplan för e-förvaltning 48 syftar till en snabbare digital omvandling av förvaltningar för att göra företagens kontakter med de offentliga förvaltningarna effektivare, öppnare, snabbare och billigare.

För dem som vill dra nytta av fördelarna med den inre marknaden, och i synnerhet för små och medelstora företag, är det avgörande att hitta relevant och korrekt information om rättsliga krav och förfaranden i ett format som lätt kan förstås och att kunna utföra administrativa förfaranden på nätet. För att möta dessa behov på ett bättre sätt har kommissionen lagt fram ett lagförslag om en gemensam digital ingång 49 . 

I praktiken drabbas detaljhandlare med vanliga butiker ofta av stora förseningar på grund av de många administrativa hindren 50 . Sådana förseningar får en negativ inverkan på projektets start och lönsamhet – som kan ha utformats för en specifik marknadsmiljö – och medför betydande kostnader.

Ett fullständigt genomförande av enbart tjänstedirektivet skulle möjliggöra ett ambitiöst program för administrativ förenkling och samarbete 51 . Mot bakgrund av domen i målet Visser bör medlemsstaterna bedöma huruvida den administrativa förenklingen inom detaljhandelssektorn har varit tillräckligt ambitiös eller om det krävs mer arbete. I direktivet krävs att medlemsstaterna inrättar kontaktpunkter för att skapa möjligheter att slutföra förfaranden på distans och på elektronisk väg, och göra det lätt att nå information om nationella krav och förfaranden. Ansökningar måste behandlas så snabbt som möjligt. Sektorn och myndigheterna skulle gynnas av effektivare och öppnare och kortare etableringsförfaranden.

Utöver de bestämmelser som påverkar etableringen av detaljhandelsbutiker omfattas detaljhandlarna av ett antal bestämmelser som rör den dagliga driften (som t.ex. avser öppettider, säljfrämjande åtgärder, distributionskanaler och inköp).

Driftsbegränsningar införs ofta för att uppfylla allmänpolitiska mål, såsom skydd av anställda, konsumenter, miljön och folkhälsan. E-handeln håller på att förändra konsumenternas shoppingvanor (konsumenterna är vana att kunna handla när som helst, var som helst, även över gränserna) 53 . Detta innebär att medlemsstaterna måste utvärdera och modernisera sina regelverk genom att i förekommande fall utgå från välfungerande och mindre störande lösningar som tagits fram i andra medlemsstater.

Driftsbegränsningar påverkar vanligtvis detaljhandlare med vanliga butiker 54 . På grund av deras natur gäller till exempel inte begränsningar gällande öppettider eller detaljhandelsspecifika skatter baserade på försäljningsställets storlek för detaljhandlare på nätet. Myndigheterna bör utvärdera proportionaliteten och effektiviteten i de driftsbegränsningar som påverkar detaljhandlare med vanliga butiker, för att säkerställa lika villkor med e-handeln.

Driftsbegränsningar kan bli en stor belastning för företag som påverkar deras produktivitet, vilket har påpekats flera gånger mot bakgrund av den europeiska planeringsterminen 55 .

Säkerställa lika villkor för detaljhandeln

Detaljhandlare med vanliga butiker måste ta hänsyn till nya konsumtionsmönster och anpassa sin affärsstrategi i enlighet därmed 56 . Små detaljhandlare kan tycka att det är svårt att anpassa sig till den digitala utvecklingen på marknaden. De kan ha svårt att ta till sig ny teknik och har i allmänhet mindre resurser, mindre kunskap och mindre kapacitet för att utforma och genomföra strukturella förändringar.

I medlemsstater som har regler om erbjudanden och rabatter kan konsumenterna vanligtvis utnyttja erbjudanden och rabatter som erbjuds av nätbutiker i andra medlemsstater med mer flexibla regler (t.ex. sådana som inte har strikta regler för säsongsutförsäljningsperioder eller tillåter underprisförsäljning) 57 .

E-handeln gör det möjligt för konsumenter att köpa produkter på nätet för vilka, när de säljs i traditionella butiker, vissa medlemsstater kräver specifika distributionskanaler 58 . Detta kan skapa olika villkor för detaljhandeln på nätet och i traditionella butiker.

Bestämmelser som främst har utformats för detaljhandel i traditionella butiker begränsar detaljhandlarnas förmåga att anpassa sig och reagera på de förändringar som e-handeln för med sig. Ett exempel på detta är begränsningar av butikers öppettider. Dessa begränsningar har ofta införts för att skydda anställda liksom små och medelstora företag, som inte alltid har råd med tillräckligt med personal för att ha öppet långa dagar. Sådana farhågor bör hanteras, samtidigt som detaljhandlare med traditionella butiker ges stöd i arbetet med att anpassa sig till nya konsumtionsvanor.

De befintliga detaljhandelsspecifika skatter och avgifter som baseras på försäljningsställets storlek är endast tillämpliga på vanliga butiker, vilket kan innebära en nackdel för dem jämfört med nätbutiker och andra företag.

Säkerställa rättvisa och effektiva leveranskedjor

Detaljhandeln ger konsumenterna åtkomst till den inre marknaden. EU:s inre marknad låter detaljhandlare köpa produkter från hela EU. Detta ökar effektiviteten, kan vara mer produktivt och minskar kostnaderna, vilket i slutändan gynnar konsumenterna. Den inre marknaden har ökat utbudet av tillgängliga produkter. Rättsliga hinder som begränsar möjligheten att köpa in produkter över gränserna riskerar att splittra den inre marknaden och strida mot fördragsprincipen om fri rörlighet för varor.

På EU-nivå och nationell nivå arbetas också för att främja balanserade leveranskedjor för att minska konsekvenserna för miljön och uppmuntra hållbar konsumtion. EU har redan vidtagit åtgärder för att ta itu med problemet med plastavfall 59 . I kommissionens strategi från januari 2018 för plast i den cirkulära ekonomin planerar kommissionen att arbeta vidare med denna fråga. 60 Kommissionen föreslår även åtgärder för att främja förebyggandet av matavfall. 61 Många medlemsstater har också infört bestämmelser för att främja rättvis handelspraxis, i synnerhet inom livsmedelskedjan. Kommissionen stöder dessa ansträngningar, bland annat genom förslaget till direktiv om orättvis handelspraxis i förbindelser mellan företag i livsmedelskedjan 62 . Det är dock viktigt att inte hindra leverantörer och detaljhandlare från att bedriva samarbeten som gynnar båda parter.

Kommissionen är också medveten om geografiska leveransbegränsningar som införs av privata aktörer och som kan begränsa detaljhandlarnas möjligheter att köpa produkter från vem och varifrån de vill, vilket påverkar den inre marknaden negativt 63 . Det verkar som att i vissa fall får detaljhandlare som är baserade i en medlemsstat och som bedriver handel med en multinationell leverantör inte får välja från vilken av leverantörens nationella enheter som de helst vill köpa in från, utan hänvisas i stället till ett specifikt nationellt dotterbolag. Detaljhandlarna ställs inför samma hinder om leverantören hindrar sitt nätverk av fristående grossister från att leverera sina produkter över gränserna, vilket skärmar av eller delar upp marknaden längs med de nationella gränserna. Om den leverantör som inför geografiska leveransbegränsningar har en dominerande ställning, eller om de tillämpas som en del av ett avtal mellan leverantören och en fristående grossist, kan enligt konkurrenslagstiftningen vissa omständigheter användas för att sanktionera dessa begränsningar som konkurrensbegränsande beteende. Detta täcker emellertid inte situationer där sådana instruktioner ges av vertikalt integrerade leverantörer till sina nationella dotterbolag. I nuläget utnyttjar vissa leverantörer det faktum att konkurrensreglerna inte gäller för sådana situationer. 64   

Geografiska leveransbegränsningar leder till marknadssegmentering, begränsar konkurrensen och resulterar i sannolika, och betydande, skillnader mellan grossist- och konsumentpriser eller i det produktutbud som erbjuds konsumenterna i EU 65 . 

Sådana beteenden bör förebyggas så att det blir möjligt för detaljhandlarna att importera alla produkter parallellt och föra den inre marknaden ännu närmare de europeiska konsumenterna. Kommissionen kommer mer i detalj att undersöka vad sådan praxis har för följder för den inre marknaden. Fler insatser kan komma att krävas om situationen inte utvecklas på grund av att leverantörerna inte frivilligt ändrar sina beteenden.

Det kostar att följa bestämmelserna, och efterlevnadskostnaderna kan uppgå till 0,4–6 % av detaljhandlarnas årsomsättning. 66 Detta är särskilt betungande för mikroföretag 67 .

De som svarade på det öppna offentliga samrådet slog fast att följande områden kunde förbättras: rapportering av företagsinformation, anmälan av ändringar, inspektioner 68 , mer proportionerliga bötesbelopp och sanktioner.

Kommissionen har engagerat sig starkt i att främja bättre lagstiftningsprinciper under de senaste åren, både på EU- och medlemsstatsnivå. 69 Medlemsstaterna måste också kontrollera huruvida de nationella bestämmelserna är välriktade, evidensbaserade och tydligt utformade. Mindre komplexa bestämmelser, bättre medvetenhet om sektorns särdrag och politiskt stöd skulle hjälpa detaljhandelssektorn att vara flexibel och innovativ 70 . 

Det krävs en bred strategi för att främja en utveckling av detaljhandeln som i slutändan gynnar konsumenterna: förenklade regelverk, se till att de passar en miljö med flera distributionskanaler, liksom en minskning av onödigt betungande och kostsamma åtgärder och förfaranden som krävs av detaljhandlare för att säkerställa att dessa regler följs.

Det är absolut nödvändigt med en välfungerande inre marknad och en moderniserad lagstiftningsmiljö för en europeisk detaljhandelssektor som lämpar sig för 2000-talet. Den rättsliga vägledning och bästa praxis som anges i detta meddelande bör hjälpa medlemsstaterna i deras reformer mot en öppnare, bättre integrerad och mer konkurrenskraftig detaljhandelsmarknad, utan att strävan efter att uppnå legitima allmänpolitiska mål äventyras.

Minskade begränsningar för detaljhandeln skulle också få positiva spridningseffekter inom andra delar av ekonomin, i synnerhet tillverkningen i tidigare led. En effektivare detaljhandelssektor och lägre konsumentpriser ger större efterfrågan och styr tillverkarna i tidigare led mot mer innovativa produkter.

Den växande e-handeln skapar aldrig tidigare skådade möjligheter för såväl detaljhandelssektorn som för konsumenterna, men de begränsningar som påverkar detaljhandlare med vanliga butiker gör att de inte kan anpassa sig till konsumenternas förändrade vanor. Nätkonsumenter är vana vid att kunna handla när som helst och var som helst. Det är därför mycket viktigt att nationella, regionala och lokala myndigheter, när de utformar och genomför de relevanta bestämmelserna, tar hänsyn till att detaljhandel med flera distributionskanaler kommer att förbli trenden inom detaljhandeln under de kommande åren.

Den rättsliga vägledning och bästa praxis som anges i detta meddelande bör hjälpa myndigheterna att utvärdera sina regelverk och identifiera mindre begränsande åtgärder. Medlemsstaterna måste fortsätta att utvärdera de befintliga och föreslagna åtgärderna för detaljhandelssektorn för att se till att de är icke-diskriminerande, vederbörligt motiverade och proportionerliga. De uppmuntras också att se till att dessa åtgärder är effektiva för de allmänpolitiska mål som eftersträvas, beaktar överväganden som rör stadsutvecklingen på ett proportionerligt sätt och lämpar sig för den snabbt föränderliga detaljhandelsmiljön. De nationella konkurrensmyndigheterna bör delta i detta utvärderingsarbete.

Indikatorn för reglering av detaljhandeln kommer att användas som ett dynamiskt övervakningsverktyg för att mäta medlemsstaternas ansträngningar när det gäller att minska detaljhandelsbegränsningarna, samtidigt som de tar hänsyn till berättigade allmänpolitiska mål, såsom folkhälsa, och reformernas inverkan på marknadsutvecklingen, inbegripet produktivitet, priser, innovation samt spridningseffekter i andra sektorer.

Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka utvecklingen beträffande de relevanta regelverken och trenderna inom detaljhandelssektorn. Denna övervakning kommer att användas i kommissionens ekonomiska analys inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Den kommer också att fungera som grund för fastställandet av prioriteringar för kommissionens tillsynsstrategi för detaljhandelssektorn.

Ett effektivt partnerskap mellan berörda EU-aktörer och aktörer i medlemsstaterna på alla nivåer krävs för att förbättra den övergripande politiska ramen för detaljhandelssektorn. Kommissionen kommer att fortsätta dialogen mellan EU-institutionerna och de nationella, regionala och lokala myndigheterna liksom representanterna för detaljhandelssektorn om framtiden för denna sektor.

(1)

 Detaljhandeln är EU:s största näringslivssektor utanför finansvärlden sett till antalet företag och sysselsatta personer och står för 4,5 % av den europeiska ekonomins mervärde och 8,6 % av alla jobb i EU (Eurostat, 2014).

(2)

I EU handlade 68 % av internetanvändarna (som utgör 81 % av befolkningen) på nätet under 2017. Bland dessa personer som handlade på nätet köpte 33 % varor och tjänster från försäljare i andra medlemsstater, och 23 % från försäljare i länder utanför EU. Källa: Digitala ekonomi- och samhällsindexet (DESI), 2018.

(3)

Sådana reformer har till exempel gjorts i Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Luxemburg och Spanien.

(4)

Till exempel i Kanada, Japan, Australien och Förenta staterna.

(5)

Se analysen i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer detta meddelande, SWD(2018) 236.

(6)

Uppgifterna för indikatorn för reglering av detaljhandeln speglar situationen under 2017. Om betydande förändringar har skett efter december 2017, har informationen i vissa fall uppdaterats och beaktats i poängen. De mest aktuella uppgifter som fanns tillgängliga från Eurostat vid den tidpunkt då analysen utfördes avser 2015.

(7)

 En strategi för en inre digital marknad för Europa, COM(2015) 192 final.

(8)

Förordning (EU) 2018/302 av den 28 februari 2018 om geoblockering.

(9)

Förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster [träder i kraft i maj 2018].

(10)

Rådets direktiv (EU) 2017/2455 av den 5 december 2017 om ändring av direktiven 2006/112/EG och 2009/132/EG vad gäller vissa skyldigheter på mervärdesskatteområdet för tillhandahållandet av tjänster och distansförsäljning av varor.

(11)

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om vissa aspekter på avtal om tillhandahållande av digitalt innehåll, COM(2015) 634 final; ändrat förslag till direktiv om vissa aspekter på avtal om försäljning av varor på nätet och annan distansförsäljning av varor, COM(2017) 637 final.

(12)

 Halvtidsöversynen av genomförandet av strategin för den digitala inre marknaden, COM(2017) 228 final.

(13)

 Ett rättvist och effektivt skattesystem i Europeiska unionen för den digitala inre marknaden, COM(2017) 547.

(14)

Förordning (EU) 2018/72 av den 4 oktober 2017 om komplettering av förordning (EU) 2015/751 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner.

(15)

 Europas nästa ledare – initiativet för uppstartsföretag och expanderande företag, COM(2016) 733 final.

(16)

 En ny kompetensagenda för Europa, COM(2016) 381 final.

(17)

Förslag till förordning om ömsesidigt erkännande av varor, COM(2017) 796.

(18)

  Förslag till förordning om överensstämmelse och genomdrivande, COM(2017) 795.

(19)

Ändrat förslag till direktiv om vissa aspekter på avtal om försäljning av varor på nätet och annan distansförsäljning av varor, COM(2017) 637 final.

(20)

 En ny giv för konsumenterna, COM(2018) 183.

(21)

Den nyligen avkunnade domen av den 30 januari 2018, Visser, C-31/16, punkt 97.

(22)

Direktiv 2006/123 av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet).

(23)

Europeiska rådets slutsatser om jobb, tillväxt och konkurrenskraft av den 22 mars 2018.

(24)

 Att förbättra den inre marknaden – bättre möjligheter för individer och företag, COM(2015) 550 final.

(25)

Europeiska rådets slutsatser om jobb, tillväxt och konkurrenskraft av den 22 mars 2018.

(26)

Gemensamt uttalande med anledning av 25-årsdagen av den inre marknaden från Europaparlamentets talman och kommissionens ordförande, liksom från rådets ordförandeskap, den 20 mars 2018.

(27)

Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med titeln Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(28)

Se analysen i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer detta meddelande, SWD(2018) 236.

(29)

Kommissionens analys, som baseras på OECD:s indikator för reglering av produktmarknaden (PMR, Product Market Restrictiveness), tyder på att en minskning av OECD:s index med en poäng skulle leda till att prisnivån sjönk med 7 % (Europeiska kommissionen, Background documents for the European Semester [2018], The EU retail sector).

(30)

Genom att utgå från OECD:s metod för PMR-indexet har kommissionen i denna indikator för reglering av detaljhandeln tilldelat poäng till regleringssituationerna i medlemsstaterna utifrån relevanta aspekter. Varje aspekt har tilldelats värden mellan noll och sex poäng, där noll poäng är de minst restriktiva bestämmelserna och sex poäng de mest restriktiva bestämmelserna. De uppgifter som ligger till grund för resultaten har samlats in och verifierats genom samråd med medlemsstaterna. Metoden för indikatorn för reglering av detaljhandeln har också diskuterats med medlemsstaterna i expertgruppen för tjänstedirektivet. Se bilagan och det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer detta meddelande, SWD(2018) 236, för närmare uppgifter.

(31)

Indikatorns första del rör frågor om detaljhandelsetablering: särskilda villkor (såsom storleksbestämmelser, platsspecifika regler, detaljnivån i fråga om stadsplaner och behovet av ekonomiska uppgifter) liksom förfaranden (antalet tillstånd och konsekvensbedömningar som krävs, antalet enheter som är involverade, förfarandets längd och offentliggörandet av etableringsbeslut). Den andra delen speglar begränsningar i fråga om driften, såsom butikers öppettider, distributionskanaler för särskilda produkter, säljfrämjande åtgärder, skatter och avgifter som är specifika för detaljhandeln och inköp av produkter. Indikatorn utgör en faktamässig översikt över begränsningarna i medlemsstaterna. Regler om distributionskanaler för specifika produkter, såsom alkohol, tobak och receptfria läkemedel, har inkluderats för att ge en fullständig bild av begränsningarna. Detta påverkar inte medlemsstaternas mål för hälso- och sjukvård eller samhällspolitiska mål. Kommissionen har samma mål och har utarbetat särskilda strategier och särskild lagstiftning, framför allt när det gäller att begränsa försäljningen och marknadsföringen av tobak, och för att garantera höga kvalitets- och säkerhetsstandarder för läkemedel. Kommissionen stöder också medlemsstaterna politik för att minska alkoholrelaterade skador.

(32)

Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med titeln Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(33)

Begränsande regler gällande detaljhandelsetablering har påtalats i landsspecifika rekommendationer till Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Luxemburg och Spanien.

(34)

I artikel 14.5 i tjänstedirektivet förbjuds ekonomiska prövningar där tillståndsgivningen är beroende av att det kan påvisas att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden, eller av att verksamhetens potentiella eller aktuella ekonomiska effekter utvärderas eller av att verksamheten bedöms stämma överens med målen i den behöriga myndighetens ekonomiska planering.

(35)

Ekonomiska behovsprövningar krävs inte längre i Belgien, Frankrike, Luxemburg, Italien, Nederländerna, Rumänien eller i de berörda spanska regionerna. Se SWD(2012) 148 final som åtföljer meddelandet om genomförandet av tjänstedirektivet. 

(36)

Lanserades i maj 2016 tillsammans med Amsterdampakten .

(37)

  https://ec.europa.eu/futurium/en/urban-agenda-eu/what-urban-agenda-eu

(38)

Dom av den 30 januari 2018, Visser, C-31/16, punkt 124.

(39)

Artikel 15 i tjänstedirektivet.

(40)

Sådana krav minskar förmågan att möta en förändrad efterfrågan hos konsumenterna och kan begränsa möjligheten för ny detaljhandel att etablera sig i tomma affärslokaler, vilket strider mot det argument som ofta används för att motivera regleringen av butikers belägenhet.

(41)

Artikel 15.3 i tjänstedirektivet.

(42)

Dom av den 30 januari 2018, Visser, C-31/16, punkt 130.

(43)

Förslag till direktiv om proportionalitetsprövning före antagandet av ny reglering av yrken, COM(2016) 822 final.

(44)

Förslag till direktiv om fastställande av ett anmälningsförfarande för tillståndsförfaranden och krav avseende tjänster, COM(2016) 821 final.

(45)

I till exempel Frankrike krävs särskilda tillstånd för butiker på mer än 1 000 m². I Tyskland gäller 800 m² och i Ungern 400 m².

(46)

Se det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer detta meddelande, SWD(2018) 236.

(47)

Enligt artikel 8 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna se till att alla förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet kan fullgöras enkelt, på distans och på elektronisk väg via den berörda gemensamma kontaktpunkten och med de behöriga myndigheterna.

(48)

EU:s handlingsplan för e-förvaltning för 2016–2020, COM(2016) 179.

(49)

Förslag till förordning om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012, COM(2017) 256 final. 

(50)

Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med titeln Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(51)

 Artiklarna 5–8 i tjänstedirektivet rör förenkling av förfaranden, inrättande av gemensamma kontaktpunkter, rätten till information och förfaranden på elektronisk väg.

(52)

Artikel 13.3 i tjänstedirektivet.

(53)

Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med titeln Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(54)

Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med titeln Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(55)

Begränsande regler för driften av detaljhandelsställen har påtalats i landsspecifika rapporter för Österrike, Belgien, Finland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Luxemburg, Portugal och Spanien.

(56)

Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med titeln Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(57)

Artikel 20 i tjänstedirektivet förbjuder att tjänstemottagare diskrimineras på grundval av deras nationalitet eller bosättningsort. Förordning (EU) 2018/302 av den 28 februari 2018 om geoblockering förhindrar diskriminering gällande åtkomst till priser och försäljnings- eller betalningsvillkor vid köp av produkter och tjänster från en webbplats i en annan medlemsstat.

(58)

I vissa medlemsstater får exempelvis bara apotek sälja receptfria läkemedel. Medlemsstaterna och EU har infört rättsliga bestämmelser för detaljhandeln med receptfria läkemedel som säljs på nätet och i traditionella butiker, mot bakgrund av deras specifika situation (t.ex. apotekarens roll när det gäller att ge patienter råd, kontroll av konsumtionen, förfalskade läkemedel).

(59)

Direktiv (EU) 2015/720 av den 29 april 2015 om ändring av direktiv 94/62/EG när det gäller att minska förbrukningen av tunna plastbärkassar.

(60)

Meddelande från kommissionen, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, COM(2018) 28 final.

(61)

 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall, COM(2015) 595 final.

(62)

COM(2018) 173.

(63)

Arbetsdokument från kommissionens avdelningar med titeln Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237. Sådana begränsningar skulle också kunna beskrivas som att de strider mot principen om icke-diskriminering i artikel 20 i tjänstedirektivet, eftersom de delar upp marknaden baserat på nationalitet eller bosättningsort.

(64)

Den 31 maj 2022 kommer giltighetstiden för kommissionens förordning om undantag beträffande vissa grupper av vertikala avtal och samordnade förfaranden att löpa ut (förordning nr 330/2010 av den 20 april 2010 om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Den kommer att behöva ses över innan den förlängs. De åtföljande riktlinjerna från kommissionen om vertikala begränsningar kommer också att behöva ses över vid denna tidpunkt. Förordningen om geoblockering gör det möjligt för kunder att dra nytta av samma villkor som de kunder som finns på leveransplatsen, till exempel om de gemensamt ordnar med upphämtning av en leverans. Den undantar dock köp för efterföljande återförsäljning från dess tillämpningsområde, och skulle inte gälla om ett leveransavtal förhandlas fram separat.

(65)

Förslaget om att ta fram en uppförandekod för högnivåforumet för hanteringen av livsmedel med kvalitetsskillnader, som låg till grund för slutsatserna från idékläckningsmötet i undergruppen för den inre marknaden inom ramen för högnivåforumet för en bättre fungerande livsmedelskedja i december 2017, innehåller en uppmaning till kommissionen om att bedöma inverkan av så kallade geografiska leveransbegränsningar på konsumenternas i val i flera olika medlemsstater. Den slutgiltiga versionen bör godkännas i december 2018.

(66)

Cross-country differences, LE Europe, Spark Legal Network and Consultancy, VVA Consulting (2018), Operational restrictions in the retail sector, studie som genomförts på uppdrag av kommissionen.

(67)

I genomsnitt i EU lägger mikrodetaljhandlare motsvarande 3,3 % av sin omsättning på administrativa uppgifter och utrustning som har att göra med regelefterlevnad, medan siffran för små, medelstora och stora företag är upp till 0,4 %.

(68)

Goda inspektionsrutiner kan hjälpa till att skapa en levande och växande ekonomi, medan dåligt utformade inspektioner lägger en avsevärd börda på företagen, vilket minskar den ekonomiska tillväxten, J. Monk, Reform of regulatory enforcement and inspections in OECD countries.

(69)

Meddelande från kommissionen, Bättre lagstiftning för bättre resultat – en EU-agenda, COM(2015) 215 final. När det gäller detaljhandeln är det särskilt relevant att använda småföretagstestet under konsekvensbedömningsförfarandet.

(70)

Europeiska kommissionen, högnivågruppen för detaljhandelns konkurrenskraft (2015), Report of the preparatory working group on innovation, https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/retail_sv.

EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 19.4.2018

COM(2018) 219 final

BILAGA

till

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

En europeisk detaljhandelssektor som lämpar sig för 2000-talet

{SWD(2018) 236 final}
{SWD(2018) 237 final}

Källa:    Egna beräkningar som baseras på information som samlats in från medlemsstaterna genom särskilda studier.