EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 14.2.2018

COM(2018) 66 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om halvtidsutvärderingen av fonden för ett sammanlänkat Europa

{SWD(2018) 44 final}

Inledning

En förutsättning för hållbar tillväxt och konkurrenskraft i Europa är effektiva förbindelser, både inom Europa och med resten av världen. För att infrastrukturen för transporter, energi och digital kommunikation i Europa ska bli väl sammanlänkad, driftskompatibel och effektivt förvaltad måste det finnas möjligheter att planera och investera i en samordnad långsiktig strategi på EU-nivå.

Fonden för ett sammanlänkat Europa 1 (FSE) är ett gemensamt, centralt förvaltat finansieringsprogram för transport-, energi- och telekommunikationsinfrastrukturer, med en tillgänglig budget på 30,4 miljarder euro för perioden 2014–2020. Den inrättades som en del av Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla och bidrar till EU:s ”20-20-20”-mål på området energi- och klimatpolitik.

På basis av de respektive sektorsspecifika riktlinjerna 2 stöder FSE utvecklingen av transeuropeiska nät (TEN) 3 , med målet att öka sammanhållningen på den inre marknaden och EU:s konkurrenskraft på den globala marknaden. Det allmänna målet för FSE är att främja genomförandet av projekt som bidrar till färdigställandet av de transeuropeiska näten. Detta återspeglas i de prioriteringar som har fastställts i riktlinjerna för de tre sektorerna transporter, energi och telekommunikationer. FSE används för att komma till rätta med marknadsmisslyckanden, är inriktad på projekt med högt europeiskt mervärde och stimulerar till ytterligare investeringar från den privata sektorn.

Såsom anges i meddelandet om en budget för Europa 2020 4 anser kommissionen att ”Samtidigt som marknaden kan och bör tillhandahålla merparten av de nödvändiga investeringarna, finns ett behov av att hantera marknadsmisslyckanden – att fylla kvardröjande luckor, undanröja flaskhalsar och garantera tillfredsställande gränsöverskridande förbindelser. Erfarenheterna visar dock att de nationella budgetarna aldrig kommer att ge tillräckligt hög prioritet åt gränsöverskridande investeringar som omfattar flera länder och som behövs för att utrusta den inre marknaden med nödvändig infrastruktur. Det är ytterligare ett exempel på det mervärde som EU:s budget tillför. Den kan trygga finansieringen av de alleuropeiska projekt som knyter samman centrum och periferi till förmån för alla. Kommissionen har därför beslutat att föreslå att en fond för ett sammankopplat Europa inrättas för att påskynda den infrastrukturutveckling som EU behöver.”

När förslaget om FSE lades fram 2011 uppskattades investeringsbehoven i alla tre sektorerna till cirka 970 miljarder euro. Merparten av denna investering väntades den privata sektorn svara för, med stöd av det offentliga på nationell nivå eller via reglering. I konsekvensbedömningen 5 framhölls emellertid också att det fanns ”ett behov av att hantera marknadsmisslyckanden – att fylla kvardröjande luckor, undanröja flaskhalsar och garantera tillfredsställande gränsöverskridande förbindelser”.

Enligt FSE-förordningen 6 ska kommissionen i samarbete med medlemsstaterna och de berörda stödmottagarna senast den 31 december 2017 lägga fram en rapport med en halvtidsutvärdering om FSE för Europaparlamentet och rådet 7 . Utvärderingen ska behandla programmets samlade resultat i förhållande till de allmänna och sektorsspecifika målen samt i förhållande till vad som har uppnåtts till följd av nationella åtgärder och åtgärder på EU-nivå.

Den detaljerade utvärderingen presenteras i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer detta meddelande. I enlighet med kommissionens riktlinjer för bättre lagstiftning genomfördes utvärderingen utifrån fem kriterier: effektivitet, ändamålsenlighet, relevans, konsekvens och EU-mervärde. Den detaljerade utvärdering som gjordes utifrån dessa kriterier återfinns i arbetsdokumentet. I detta meddelande framhålls de viktigaste resultaten av processen.

1    Fonden för ett sammanlänkat Europa stöder projekt där EU åstadkommer förändring

1.1    Utveckling av infrastrukturer som förenar

EU:s infrastrukturpolitik har tre huvuddimensioner:

-En gemensam långsiktig planering av infrastrukturutvecklingen, både när det gäller den geografiska omfattningen och de tekniska egenskaperna (med olika tillvägagångssätt för varje sektor).

-En uppsättning lagbestämmelser som främjar investeringar.

-Ett särskilt finansieringsinstrument, Fonden för ett sammanlänkat Europa.

Erfarenheterna av FSE hittills är att det finns en mycket positiv samverkan mellan dessa tre dimensioner. Långsiktig planering innebär att projektplaneringen kan göras i medlemsstaterna, och möjligheten att erhålla stöd för investeringar som har en tydlig europeisk dimension gör att mer integrerade nätverk kan utvecklas. Möjligheten att stödja viktiga gränsöverskridande avsnitt av transportinfrastrukturen underlättar till exempel utvecklingen av ett korridortänkande i medlemsstaterna, vilket leder till konsekvens i planeringen av nationella avsnitt. Inom energisektorn säkerställer den dynamiska processen att vartannat år upprätta en förteckning över projekt av gemensamt intresse i prioriterade korridorer och tematiska områden både att planeringen blir långsiktig och att den anpassas till framtida behov. När det gäller telekommunikationer innehåller FSE-riktlinjerna en förteckning över de byggstenar och sektorsspecifika infrastrukturer för digitala tjänster som berättigar till finansiering.

Tre och ett halvt år efter det att FSE lanserades överensstämmer den typ av projekt som medfinansieras av fonden väl med EU:s ambition att i) främja konnektiviteten på europeisk nivå för de tre sektorerna och ii) koncentrera stödet till kollektiva nyttigheter med en europeisk dimension. FSE bidrar till kommissionens prioriterade frågor sysselsättning, tillväxt och investeringar, den inre marknaden, energiunionen och klimatet och den digitala inre marknaden, som ska stärka EU:s globala konkurrenskraft. FSE svarar också för en betydande del av EU:s finansiering av transport- och energiprojekt som starkt bidrar till att göra den europeiska ekonomin mer koldioxidsnål, och därmed bidrar till uppnåendet av EU:s mål för utsläppsminskningar enligt Parisavtalet om klimatet.

På transportområdet har projekt som syftar till att skapa eller förbättra gränsöverskridande förbindelser, lägga till saknade länkar och undanröja flaskhalsar prioriterats. Det kan handla om projekt som påverkar fysiska avsnitt av nätverket eller program på EU-nivå för att utveckla effektiva, driftskompatibla och säkrare trafikstyrningssystem för de olika transportgrenarna. ”FSE transports” finansieringsmål gränsöverskridande transportinfrastruktur svarar för 86 % av den nuvarande medelstilldelningen till transportområdet (18,35 miljarder euro). Några exempel är Fehmarn Belt (en multimodal tunnel mellan Danmark och Tyskland), Rail Baltica-projektet, som syftar till att förbättra de öst-västliga förbindelserna mellan Polen, Litauen, Lettland och Estland, och införandet av Sesar-systemet (forskning om flygledning i samband med genomförandet av ett gemensamt europeiskt luftrum). Slutligen ger FSE ett konkret bidrag till arbetet för att skapa ett gemensamt europeiskt transportområde.

På energiområdet har FSE använts för att eliminera hinder för en mer integrerad europeisk energimarknad genom att förstärka de gränsöverskridande förbindelserna. De specifika målen är att bryta energiisolering och avlägsna flaskhalsar. I linje med dessa mål stöder ”FSE energi” projekt som har betydande externa effekter. Fonden har bidragit till att öka försörjningstryggheten i de medlemsstater som har mest trängande problem på detta område. Några exempel är gassammanlänkningen mellan Polen och Litauen, den första gassammanlänkningen mellan det östra Östersjöområdet och det kontinentala Europa, och Balticconnector, den första gassammanlänkningen mellan Finland och Estland. Hållbarhetsåtgärder har vidtagits i form av stöd till innovativa elprojekt och medfinansiering av viktiga studier och anläggningar: en 600 kilometer lång undervattensledning mellan Irland och Frankrike, lagring av komprimerad luftenergi i Nordirland och ett projekt om smarta nät i Slovenien och Kroatien.

På telekommunikationsområdet har spridningen av transeuropeiska digitala tjänster med tillräckligt utvecklade tekniska och organisatoriska lösningar, enligt uppräkningen i riktlinjerna för telekommunikationsinfrastruktur, prioriterats. Dessa omfattar så skilda områden som elektronisk identifiering – med fokus på utmaningen med gränsöverskridande erkännande av nationellt utfärdade mekanismer för elektronisk identifiering (e-identifiering eller e-ID) så att européerna smidigt kan använda offentliga tjänster på nätet – och driftskompatibla hälsovårdstjänster, som bidrar till kontinuitet i vården och patientsäkerhet för medborgare som söker vård utomlands, genom att hälsouppgifter kan utbytas över nationsgränserna. Eftersom dessa gränsöverskridande tjänster bidrar till att förbättra européernas vardagsliv genom digital delaktighet och sammanlänkning är de viktiga för skapandet av den digitala inre marknaden. Utvärderingen visade emellertid att riktlinjerna för telekommunikationsinfrastruktur begränsar programmets möjligheter att dra full nytta av den senaste tekniska utvecklingen och ta itu med de nya prioriteringar på den politiska agendan som har gjorts. När det gäller bredband har stödet till följd av de begränsade resurserna hittills inriktats på i) tekniskt stöd som kan göra det möjligt att genomföra projekt med svårpåvisad affärsnytta och ii) finansiella instrument med betydande hävstångspotential.

1.2    Fokus på EU-mervärde

Investeringarna för att nå sammanlänkningsmålen är mycket omfattande inom alla de tre sektorer som programmet omfattar. När det gäller transportsektorn bekräftade kommissionens senaste uppskattningar 8 i arbetsplanerna för samordnarna av stomnätskorridorerna att investeringsbehovet i enbart stomnätet för TEN-T är 750 miljarder till 2030, och ungefär tre gånger så mycket om man tar med det övergripande nätet och andra transportinvesteringar som stadstrafik, digitalisering och underhåll 9 . Inom energisektorn uppgår investeringsbehovet för projekt som kan klassificeras som projekt av gemensamt intresse till 179 miljarder euro under perioden 2021–2030 10 , varav elsektorn svarar för den klart dominerade andelen. Inom telekommunikationssektorn uppskattar man att investeringar på 500 miljarder euro kommer att krävas för att nå de strategiska målen om gigabitinternetkonnektivitet 2025. Detta är 155 miljarder euro mer än vad man kan förvänta sig på basis av de nuvarande investeringstrenderna 11 . Dessa uppskattningar inbegriper emellertid inte de ytterligare investeringar som krävs för en full utbyggnad av gränsöverskridande infrastrukturer för digitala tjänster.

Dessutom är projekt som syftar till att nå målen för TEN-politiken förknippade med kvardröjande marknadsmisslyckanden. Misslyckanden kan till exempel inträffa när kostnaderna uppstår på nationell eller lokal nivå medan nyttan uppkommer på EU-nivå, eller när kostnaderna för och nyttan av projekt som berör flera medlemsstater är ojämnt fördelade mellan dessa. Detta är ofta fallet i fråga om gränsöverskridande projekt och vid införandet av EU-omfattande tekniska system, där finansieringen vanligen inte enbart härrör från marknaden eller de nationella budgetarna.

Projekt på energiområdet som inte är kommersiellt gångbara tillhör denna kategori, eftersom de ger externa effekter som regional försörjningstrygghet eller mycket innovativa lösningar.

Sedan FSE lanserades har fonden fokuserat på att skapa EU-mervärde 12  genom utvecklingen av sammanlänkade transport-, telekommunikations- och energiinfrastrukturer, inte bara på grund av den typ av offentliga nyttigheter med europeisk dimension som den används för, utan också eftersom den är inriktad på projekt på nationell, regional eller lokal nivå som inte skulle ha genomförts utan EU-stöd. EU-mervärdet av fonden ligger närmare bestämt i dess förmåga att

-styra offentlig och privat finansiering mot EU:s politiska mål,

-möjliggöra viktiga investeringar där kostnaderna uppkommer på nationell eller lokal nivå medan nyttan blir påtaglig på europeisk nivå och

-påskynda övergången till ett utsläppssnålt och digitaliserat samhälle.

På transportområdet har FSE tillfört ett tydligt mervärde, i synnerhet när det gäller fullbordandet av stomnätet för TEN-T till 2030 och strävan mot utsläppsmål rörlighet. Vissa infrastrukturprojekt avseende järnvägar och inre vattenvägar, som kräver långsiktiga investeringar (med en livscykel på 30–50 år), skulle inte ha kunnat dras igång utan europeiska allmänna medel i form av bidrag från FSE. Ett exempel är projektet för en bastunnel under Brennerpasset, som kommer att undanröja en viktig flaskhals i järnvägsförbindelsen mellan Österrike och Italien. FSE-åtagandet skapar garantier och ger ibland också tillgång till andra finansieringskällor, främst i banksektorn och bland privata investerare. Dessutom har europeiska flaggskeppsprogram som det europeiska trafikstyrningssystemet för tåg (ERTMS) krävt samordnade investeringar från olika länder och intressenter för att skapa nytta i form av prestanda, driftskompatibilitet och säkerhet. FSE-stödet i form av både bidrag och åtgärder för programstöd, såsom kapacitetsuppbyggnad i medlemsstaternas förvaltningar, har skapat förutsättningar för denna samordning.

Inom energisektorn är FSE ett viktigt instrument som stöder gränsöverskridande samarbete och skapar stordriftsfördelar. Fonden har också en viktig funktion när det gäller att stödja gränsöverskridande energiinfrastrukturer, eftersom projekt av gemensamt intresse måste skapa nytta för minst två medlemsstater. FSE fungerar som en stark katalysator genom att sammanföra projektansvariga, nationella regleringsmyndigheter och regeringsföreträdare i syfte att lösa problem så att gränsöverskridande infrastrukturprojekt kan genomföras. Fondens bidragskomponent är avgörande för att främja samarbete mellan länderna om att utveckla projekt av gemensamt intresse som sammanlänkar energinäten och som annars inte skulle ha genomförts. Detta är särskilt fallet i fråga om gränsöverskridande projekt i länder som har mindre befolkning eller är mer avlägset belägna, där taxorna skulle behöva höjas betydligt för att täcka investeringsbehoven. Gassammanlänkningen mellan Polen och Litauen är ett bra exempel på ett projekt som inte skulle ha kunnat finansieras i ett rent nationellt sammanhang.

På telekommunikationsområdet har FSE underlättat samordningen mellan medlemsstaterna när det gäller att utveckla standarder och möjliggöra sammanlänkade gränsöverskridande tjänster. Medlemsstaterna har visserligen tagit fram lösningar som innebär att offentliga tjänster blir tillgängliga via internet, men nyttan av dessa upphör vid nationsgränserna. FSE har på ett avgörande sätt bidragit till bättre resultat av dessa lösningar genom att göra dem driftskompatibla, till fromma för medborgare, företag och offentliga förvaltningar i hela Europa. När det gäller till exempel det elektroniska utbytet av socialförsäkringsuppgifter har FSE dessutom spelat en viktig roll för att förstärka skyddet för rörliga medborgares sociala trygghet och hjälpa medlemsstaterna att påskynda fullgörandet av sin rättsliga skyldighet att säkerställa en gränsöverskridande kommunikation mellan de nationella socialförsäkringsinstitutionerna. På andra områden, såsom cybersäkerhet – där det inte finns något rättsligt krav på gränsöverskridande driftskompatibilitet – har FSE gjort det möjligt att skapa en plattform för frivilligt samarbete som förstärker beredskapen för och svaren på cyberattacker genom att tillhandahålla en EU-övergripande lösning på hot som inte stannar vid nationsgränserna. Resultaten av samrådet med intressenterna visar att en del infrastrukturer för digitala tjänster skulle ha införts med kraftig fördröjning eller till och med inte alls skulle ha införts utan FSE. Dessutom skapar de grundläggande lösningar som stöds med FSE-medel (de så kallade byggstenarna) stordriftsfördelar genom en omfattande återanvändning i mer komplexa digitala tjänster, också utanför fondens tillämpningsområde, på områden som jordbruk, miljö och utbildning 13 .

Slutligen gör åtgärder på EU-nivå (däribland regleringssamarbete) det möjligt för FSE att avhjälpa brister i informationen och samarbetet mellan medlemsstaterna som kan vara till hinder i sådana komplicerade men viktiga projekt.

2.    Fonden för ett sammanlänkat Europa tillhandahåller EU-stöd på ett effektivt och konsekvent sätt

2.1    Effektivast möjliga användning av bidrag

Större delen (90 %) av den finansiering som tillhandahålls genom FSE har formen av bidrag. En sådan strategi är lämplig eftersom en klart övervägande del av FSE-finansieringen avser projekt som medför fördelar i ett större regionalt och europeiskt sammanhang, men där den nationella eller marknadsbaserade finansieringen inte är tillräcklig.

Inom transportsektorn gäller detta merparten av de gränsöverskridande projekt som rör det transeuropeiska nätet och de ”horisontella” prioriteringarna, i synnerhet trafikstyrningssystem som ERTMS för järnvägen, Sesar för luftfarten och intelligenta transportsystem (ITS) för vägtrafiken, liksom alternativa bränslen. Det gäller också projekt vilkas nytta ännu inte kan internaliseras. Det faktum att det totala antalet mottagna förslag vida överskrider det antal som får stöd 14 inom denna sektor visar att efterfrågan på EU-bidrag är mycket stor, medan den tillgängliga budgeten hela tiden är otillräcklig för att tillgodose behoven.

Inom energisektorn finns det fortfarande flaskhalsar, och det krävs ytterligare sammanlänkningar för att skapa en fullt integrerad marknad, säkerställa försörjningstryggheten och göra det möjligt för EU att använda sina förnybara resurser optimalt och därmed undvika minskningar av förnybar energi. Bidrag anses vara det lämpligaste instrumentet för att stödja projekt som ger betydande positiva externa effekter utöver vad de nationella taxorna åstadkommer, såsom försörjningstrygghet, tekniskt nyskapande och solidaritet mellan medlemsstaterna.

Inom telekommunikationssektorn har alla infrastrukturer för digitala tjänster dubbla skikt: kärnplattformar, centrala nav som säkerställer driftskompatibilitet, och bastjänster, som kopplar ihop de nationella lösningarna med kärnplattformarna. Bidrag ges för att stödja utbyggnaden av bastjänster, medan upphandlingar genomförs för utveckling och drift av kärnplattformarna. Detta motiveras av behovet att komma till rätta med de otillräckliga investeringarna i driftskompatibla lösningar för en Europaomfattande integration av tjänster i medlemsstaterna.

Kommissionens förslag om FSE 2011 innehöll en total budget på 50 miljarder euro (31,7 miljarder för transporter, 9,1 miljarder för energi och 9,2 miljarder för telekommunikationer). Genom de nedskärningar som följde under såväl förhandlingsskedet som de senare diskussionerna om Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) minskade den totala finansieringen till 30,44 miljarder euro. Den största sänkningen avsåg telekommunikationssektorn (med 8 miljarder euro, vilket gav en slutlig tilldelning på 1,04 miljarder euro). Det kommer även fortsatt att krävas enorma investeringar för att färdigställa det transeuropeiska nätet i enlighet med EU:s politiska prioriteringar, och en del av dessa investeringar förutsätter fortsatt stöd från EU. FSE:s storlek gör det för närvarande endast möjligt att inrikta sig på en del av de upptäckta marknadsmisslyckandena (till exempel att överbrygga finansieringsklyftan med EU-stöd) i alla tre sektorerna. Således skulle fler offentliga och privata investeringar kunna frigöras om ytterligare EU-medel hade gjorts tillgängliga för att rätta till fler marknadsmisslyckanden.

FSE:s urvalsprocess säkerställer att bidragsfinansieringen anpassas efter sektor och investeringskategori, med hänsyn tagen till enskilda projekts finansieringsunderskott. På transportområdet varierade stödet mellan en medfinansieringsgrad på 85 % för sammanhållningsanslaget till maximala medfinansieringsgrader på mellan 10 och 50 % beroende på prioritet och åtgärdens art. På energiområdet kan finansieringsgraderna anpassas upp till 50 % och i exceptionella fall höjas till högst 75 %. Detta är emellertid bara möjligt om de föreslagna åtgärderna medför en hög grad av regional eller EU-omfattande försörjningstrygghet, ökar solidariteten eller inbegriper mycket innovativa lösningar. På telekommunikationsområdet har kärnplattformarna i allmänhet finansierats genom upphandling, medan bastjänsterna har stötts med bidrag med en medfinansieringsgrad på upp till 75 % av de stödberättigande kostnaderna. Eftersom upphandlingarna sker i konkurrens och det finns en mekanism för utvärdering och urval kan det hända att projekt där behovet av finansiellt stöd i form av bidrag inte kan visas inte erhåller finansiering. För sådana projekt kan fortfarande befintliga möjligheter genom Efsi eller FSE:s finansieringsinstrument utnyttjas.

Med tanke på att FSE är ett politiskt inriktat instrument med sektorsspecifika mål och inriktar sig på komplicerade projekt som har gränsöverskridande dimensioner eller som syftar till EU-omfattande driftskompatibilitet har direkt förvaltning varit en effektiv metod för att säkerställa en snabb medelstilldelning och ett mycket sunt genomförande av budgeten. Projekten följs upp mycket noggrant av genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea) under genomförandet för att säkerställa att EU-medlen används på lämpligt sätt. FSE-budgeten optimeras tack vare att Inea snabbt kan anpassa sig och hantera omfördelade outnyttjade anslag till vissa åtgärder, och i stället använda dem för att finansiera nya åtgärder. Till exempel återfördes omkring 600 miljoner euro till en transportupphandling 2016, och samma år föreslogs en investering på 120 miljoner euro för att finansiera ett nytt flaggskeppsprojekt inom den digitala sektorn, WIFI4EU.

2.2    Första stegen mot användning av finansieringsinstrument och blandad finansiering

FSE-stödet till intäktsgenererande projekt kan ha formen av finansieringsinstrument. Fondens budget för finansieringsinstrumenten får användas för att tillhandahålla en rad olika produkter, såsom garantier och prioriterade fordringar som säkras med EU-kapital. Dessa bidrar således till att optimera användningen av offentliga medel. Exempel på sådana projekt är kapacitetsutbyggnad i hamnar, järnvägslänkar till flygplatser och utveckling av infrastruktur för alternativa bränslen i transportsektorn, liksom öronmärkta förlagslån eller garantier till överföringsprojekt i energisektorn.

Finansieringsinstrumenten har emellertid inte använts i förväntad utsträckning i någon av de tre sektorerna. FSE:s skuldinstrument, som bygger på erfarenheterna av instrumentet för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet (LGTT) och pilotfasen av initiativet om projektobligationer (PBI), var det första finansieringsinstrument som togs i bruk, men en substitutionseffekt uppstod när Efsi skapades. Användningen av FSE:s finansieringsinstrument förväntas öka under andra hälften av programmet 15 , sedan komplementariteten mellan de särskilda FSE-finansieringsinstrumenten och Efsi har säkerställts till följd av styrkommitténs för FSE:s skuldinstrument begäran om särskild vägledning för att se till att det finns effektiv komplementaritet mellan de båda initiativen.

Inom energisektorn har ett antal faktorer bidragit till att FSE:s skuldinstrument inte har använts. En sådan faktor är att det inte fanns så många belåningsbara projekt som berättigade till FSE-stöd när skuldinstrumentet togs i bruk. Det finns också konkurrenskraftiga finansieringsalternativ med eget eller främmande kapital tillgängliga för de projektansvariga, tack vare deras sunda modell för projektfinansiering med reglerad tillgångsbas. Icke desto mindre har Europeiska investeringsbankens och kommissionens gemensamma projektövervakning lett till att ett antal projekt av gemensamt intresse har erhållit finansiering av EIB.

Dessutom är ett egetkapitalinstrument under utveckling för närvarande. Inom telekommunikationssektorn visar projekten för bredbandsutbyggnad upp en mycket splittrad bild. Här krävs det olika instrument som klarar de utmaningar som förutsättningarna på olika platser medför. Medan skuldinstrumenten kan användas för kommersiellt motiverade utbyggnadsprojekt med klar affärsnytta som genomförs av större aktörer behövs egetkapitalinstrumenten för att täcka befintliga finansieringsunderskott genom att stödja riskablare projekt med mer långsiktig affärsnytta. Bredbandsfonden för ett sammanlänkat Europa (CEBF), som ska tas i bruk under första halvåret 2018, förväntas få denna funktion.

En ansökningsomgång om blandad finansiering för FSE transport genomfördes i februari 2017. I ansökningsomgången blandas FSE-bidrag med marknadsbaserad finansiering, i synnerhet tillgängliga finansieringsinstrument genom Efsi. Avsikten är att öka komplementariteten mellan de båda stödsystemen, samtidigt som andra finansieringskällor, särskilt Efsi, privata investerare och nationella utvecklingsbanker, utnyttjas. Ett sådant tillvägagångssätt har tidigare tillämpats för FSE på ad hoc-basis i ett fåtal fall, till exempel i fråga om hamnarna i Dublin och Calais inom transportsektorn. Den första erfarenheten av detta var positiv, med 2,2 miljarder euro i begärd finansiering under en ansökningsomgång med en vägledande budget på 1 miljard euro.

2.3    Förstärkta synergieffekter, ökad konsekvens och enklare tillgång

Synergieffekter

Genom FSE har transport-, energi- och telekommunikationssektorerna för första gången sammanförts inom en gemensam finansieringsram, som hanteras centralt av kommissionen.

På programnivå möjliggör denna strategi stordriftsfördelar genom att bidragshanteringen delegeras till ett gemensamt genomförandeorgan (Inea) och genom att gemensamma förfaranden införs för de tre sektorerna (samordnat genomförande av Inea, gemensamma arbetsprogram för FSE:s finansieringsinstrument, en gemensam samordningskommitté för FSE i vilken alla medlemsstater är representerade samt en gemensam modell för bidragsavtal).

På projektnivå har FSE hittills inte helt lyckats skapa några synergieffekter mellan de tre sektorerna, trots de förväntningar som uttrycks i skälen i förordningen. Detta beror främst på de inneboende skillnaderna mellan de sektorsspecifika politiska målen och den rättsliga ramens/budgetramens stränga regler för projektens och kostnadernas stödberättigande. Detta medförde att en sektorsövergripande (transport och energi) pilotansökningsomgång avseende studier som lanserades 2016 med en budget på 40 miljoner euro inte levde upp till förväntningarna i fråga om antalet utvalda projekt (7) och medelstilldelning (24 miljoner euro).

Icke desto mindre framstår det som lämpligt att hålla samman de tre sektorerna, med tanke på deras gemensamma mål och utmaningar. Enligt de intressenter som konsulterades under utvärderingen är några av dessa utmaningar komplexiteten hos infrastrukturnät som har bildats utifrån olika nationella system, behovet av att sammankoppla dessa samt behovet av att säkerställa driftskompatibilitet och samtidigt hela tiden anpassa sig till marknadsmässiga och tekniska förändringar. Antalet exempel på synergieffekter som avser de tre sektorer som FSE omfattar ökar till följd av den senaste utvecklingen på innovationsområdet och det faktum att det finns naturliga synergieffekter inom alla sektorerna samt synergieffekter som är förknippade med övergripande prioriteter såsom cybersäkerhet. Några exempel är samverkande, uppkopplad och automatiserad rörlighet, infrastruktur för alternativa bränslen för bilar, bussar och fartyg, smartare nät och utbyggnad av 5G längs transportnätet. Om förutsättningar skapas för att fler sådana projekt ska läggas fram kommer effektivitetsvinsterna att öka ytterligare.

Komplementaritet

FSE har visat sig vara ett komplement till Horisont 2020, de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) och Efsi.

Horisont 2020 finansierar de tidiga skedena i innovationskedjan, medan FSE möjliggör teknisk utveckling i hela infrastrukturen.

Både FSE och ESI-fonderna bidrar till målen för de transeuropeiska näten. ESI-fonderna är inriktade på finansiellt stöd till de mindre utvecklade regionerna och de 15 medlemsstater som är berättigade till stöd från sammanhållningsfonden, medan FSE är inriktad på EU-integration genom gränsöverskridande anslutningar och sammanlänkningar, eliminering av flaskhalsar och projekt som syftar till driftskompatibilitet. På transportområdet finns det delvis en överlappning mellan FSE och ESI-fonderna när det gäller järnvägsprojekt inom det centrala TEN-T-nätet. Men ESI finansierar också projekt som inte berättigar till stöd från FSE (till exempel vägprojekt och projekt som omfattar hela nätet). På energiområdet är ESI-fonderna inriktade på smarta distributionsnät på lokal/regional nivå, medan FSE stöder infrastruktur i överföringsnäten. På telekommunikationsområdet är ESI-fonderna inriktade på utvecklingen av nationella digitala tjänster, medan FSE möjliggör gränsöverskridande driftskompatibilitet för vissa specifika nationellt utvecklade digitala tjänster.

För första gången har en del av sammanhållningsbudgeten (11,3 miljarder euro, transport) genomförts genom direkt förvaltning inom ramen för FSE. Detta var en stor framgång: 100 % av anslaget tilldelades under programperiodens första hälft, nästan uteslutande till hållbara transportsätt. Riktad teknisk assistans, lägre administrationskostnader för medlemsstaterna och tydliga prioriteringar för finansieringen bidrog till framgången.

När det gäller Efsi har FSE fungerat som en katalysator, i och med att många projekt som startades i samband med FSE:s skuldinstrument senare återfanns i Efsis projektplanering. Detta var fallet med Grand Contournement Ouest de Strasbourg (A355), autobahnprojektet A6 Wiesloch, gassammanlänkningsprojektet Transgaz ”BRUA” (Bulgarien–Rumänien–Ungern–Österrike) och sammanlänkningen av Italiens och Frankrikes elnät. Dessutom har projekt som har tagits fram med FSE-stöd eller som delvis har stötts med FSE-bidrag för bygg- och anläggningsarbeten börjat få medel från Efsi. Såsom har nämnts ovan har det funnit en substitutionseffekt mellan FSE:s finansieringsinstrument och Efsi.

Det var väntat att FSE skulle utöka möjligheterna till skuldfinansiering av bredbandsprojekt, men Efsi tillgängliggör nu omfattande finansiering på detta område. Fokus är därmed tänkt att ligga på stöd i form av eget kapital och därmed likställt kapital till bredbandsprojekt. Såsom sades ovan väntas CEBF komplettera de befintliga instrumenten (det vill säga skuldbaserat Efsi-stöd till kommersiellt motiverade utbyggnadsprojekt med klar affärsnytta och ESI-bidrag till främst projekt som stöds av det offentliga). FSE:s bidrag med riskabsorberande kapital för stöd likställt med eget kapital kommer att kompletteras med en delutbetalning från Efsi med lägre risk samt en marknadsdel bestående av andelar från nationella utvecklingsbanker och den privata sektorn (flerskiktad fondstruktur). En annan finansieringslucka håller på att framträda för i synnerhet projekt som är på gränsen till kommersiellt gångbara (också på lång sikt), men denna har inte åtgärdats av vare sig Efsi, CEBF eller ESI-fonderna. På bredbandsområdet kan denna lucka täppas till med hjälp av ett strukturerat blandinstrument som kombinerar offentliga bidrag och finansieringsstöd med privata investeringar.

Förenkling

Förbättringar av ansökningsprocessen har resulterat i enklare och tidsbesparande förfaranden för stödmottagarna och kommissionen. Några exempel på sådana förbättringar är införandet av elektroniska verktyg för kommunikation med stödmottagarna och att kommissionens bidragsbeslut har ersatts av bidragsavtal som Ineas chef undertecknar på delegation. För stödmottagarna har de administrativa kostnaderna överlag ansetts stå i proportion till det finansiella stöd som tillhandahålls. Utvärderingen visar emellertid att de rättsliga och administrativa kraven för att godkänna och genomföra åtgärder kan medföra oproportionerliga kostnader för små åtgärder, för vilka förenklade stödformer vore lämpligare. Detta gällde speciellt telekommunikationsområdet, där den genomsnittliga bidragsstorleken var endast 1 miljon euro. När det gäller telekommunikationssektorn omöjliggör vidare antagandet av årliga arbetsprogram långsiktig finansieringsplanering för åtgärderna och skapar administrativa bördor i fråga om förvaltningen av programmen.

3    Fonden för ett sammanlänkat Europa kommer att ge resultat

3.1    Bidrag till de sektorsspecifika politiska målen

FSE är inriktad mot följande långsiktiga politiska mål för EU:

ØTransporter: Fullborda stomnätet för TEN-T till 2030, inklusive införande av Sesar och ERTMS, och övergång till ren, konkurrenskraftig och uppkopplad rörlighet med en grundläggande infrastruktur för alternativa bränslen och laddning i EU 2025. Framsteg mot fullbordandet av det heltäckande TEN-T-nätverket 2050.

ØEnergi: Färdigställa de prioriterade TEN-E-korridorerna och de tematiska områdena till 2030 i linje med ”Ren energi för alla i Europa” och de långsiktiga målen om en mer koldioxidsnål energiförsörjning genom smarta och digitaliserade nät, nå sammanlänkningsmålen 2030 (också för perifera medlemsstater), utveckla maskformiga havsbaserade elnät och säkerställa försörjningstryggheten, bland annat genom synkronisering.

ØDigital kommunikation: Maximera fördelarna med den digitala inre marknaden för alla medborgare och företag till 2030 genom att skapa ett gigabitsamhälle med fullständig cybersäkerhet till 2025, förbereda terabituppkoppling till 2030 och bygga ut en EU-omfattande infrastruktur för data och digitala tjänster som stöder den digitala omvandlingen av viktiga områden av allmänintresse, från vård till rörlighet och offentlig förvaltning.

Eftersom programmet befinner sig i ett tidigt genomförandeskede finns bara begränsade uppgifter om faktiska utfall och resultat tillgängliga. Därför har det ofta inte varit möjligt att mäta framstegen mot de sektorsspecifika politiska målen under utvärderingen. Nästan alla intressenter som svarade på den tekniska enkäten tror emellertid att FSE faktiskt kommer att lyckas utveckla moderna högpresterande transeuropeiska nät för transporter, energi och telekommunikationer, åtminstone i någon omfattning (99 %, 97 % respektive 96 %, där 33 %, 38 % respektive 21 % instämmer helt).

Större delen av FSE-anslaget för transporter har avsatts för att bygga felande länkar och åtgärda flaskhalsar genom projekt i stomnätet för TEN-T (antingen genom att skapa ny infrastruktur eller genom omfattande uppgradering och återställning av befintlig infrastruktur).

På energiområdet bidrar FSE-stödet effektivt till att öka försörjningstryggheten, bryta energiisolering, avlägsna flaskhalsar, fullborda den inre marknaden för energi och utöka anslutningen av förnybara energikällor till näten. Balticconnector, den första sammanlänkningen mellan Finland och Estland, och gassammanlänkningen mellan Polen och Litauen är exempel på viktiga energiprojekt som finansieras av FSE och som kommer att göra det möjligt för dessa medlemsstater att diversifiera sina naturgaskällor och försörjningsvägar, och därmed skydda dem mot framtida försörjningsavbrott.

På telekommunikationsområdet finns det tecken på att FSE-stödet till utbyggnad av infrastrukturer för digitala tjänster ger offentliga förvaltningar, medborgare och företag tillgång till mer heltäckande och effektiva gränsöverskridande nättjänster, och därmed bidrar till att öka såväl privata som offentliga aktörers konkurrenskraft. Några viktiga exempel är skapandet av samarbetsmekanismer och utökad kapacitet att hantera digitala hot, enklare tillgång för företagen till nationella upphandlingsförfaranden i andra EU-medlemsstater, smidigare faktureringsrutiner och gränsöverskridande erkännande och validering av e-legitimationer och e-underskrifter. FSE bidrar också till att avlägsna de flaskhalsar som hindrar fullbordandet av den digitala inre marknaden, även om den begränsade budgeten hittills endast har gjort det möjligt att tillgodose en del av sektorns behov.

I de tre sektorer som FSE omfattar bidrar fonden till i) utbyggnaden av EU-omfattande nya system för trafikstyrning och säkerhet (till exempel Sesar för luftfarten, ERTMS för järnvägen och ITS för vägtrafiken), ii) utbyggnaden av elledningar med höga prestanda och gränsöverskridande smarta nät på energiområdet och iii) införandet av sammanlänkade digitala tjänster (såsom e-hälsovård, cybersäkerhet, e-upphandling, e-identifiering och e-underskrift).

3.2    Främja smart och hållbar tillväxt för alla

FSE stöder investeringar i moderna högpresterande nät i hela EU som är viktiga för att skapa förutsättningar för en konkurrenskraftig ekonomi. Sedan 2014 har fonden investerat 25 miljarder euro, vilket har resulterat i investeringar i övergripande infrastruktur i EU på omkring 50 miljarder euro. 

FSE-finansieringen på transport- och energiområdena är ett viktigt bidrag till EU:s mål att minst 20 % av unionens totala budget ska avsättas för att nå klimatrelaterade mål 16 . Väl integrerade energi- och transportnät och främjandet av koldioxidsnåla transportsätt bidrar till att hålla kostnaderna för att åstadkomma en mer koldioxidsnål energiförsörjning under kontroll. I vilken utsträckning åtgärder med FSE-stöd har bidragit till de specifika målen kan inte mätas fullt ut i samband med denna halvtidsutvärdering, men en analys av detta gjordes i samband med halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020. Denna analys visade att FSE effektivt och i betydande omfattning bidrog till EU:s mål, med en andel av åtagandebemyndigandena som uppskattades till i genomsnitt över 5 % av de totala anslagen för åtgärder mot klimatförändringarna i EU:s budget för 2014–2016. Detta genomsnitt ökade till 35 % när det gällde FSE:s bidrag till rubriken ”Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning” i EU-budgeten.

På transportområdet bidrar FSE till EU:s mål med 81 % av den totala finansiering som har tilldelats transportsätt med mindre utsläpp, i synnerhet på järnväg och inre vattenvägar, och möjliggör därmed en trafikomställning. Dessutom finansierar programmet ny teknik som syftar till att göra transporterna koldioxidsnåla, särskilt alternativa bränslen, och införande av sådan teknik i transportinfrastrukturen. Projektet LNG Motion syftar till exempel till att öka tillgängligheten till flytande naturgas (LNG) i stomnätet för TEN-T som omfattar Frankrike, Belgien, Nederländerna, Tyskland, Polen, Spanien, Italien, Ungern och Rumänien, främst för vägtransporter. Projektet får EU-bidrag på 27,8 miljoner euro och har totala kostnader på 55,5 miljoner euro (medfinansieringsgrad 50 %).

På energiområdet antas 40 % av medelstilldelningen från FSE bidra till att integrera klimatåtgärder på programnivå. Elprojekten bidrar till att minska utsläppen av koldioxid genom att utöka nätens kapacitet att ta emot energi från förnybara källor.

Slutsatser

Utvärderingen har visat att programmet efter sina första tre och ett halvt år är på god väg, även om det är alldeles för tidigt att mäta resultaten, med tanke på att programmet befinner sig i ett tidigt genomförandeskede. Resultatramen i förordningen saknar dessutom väldefinierade eller stabila indikatorer. Med denna reservation i åtanke har utvärderingen visat följande:

ØFSE är ett effektivt och riktat instrument för investeringar i transeuropeisk infrastruktur (TEN) för transporter, energi och digital kommunikation. Sedan 2014 har fonden investerat 25 miljarder euro, vilket har resulterat i investeringar i övergripande infrastruktur i EU på omkring 50 miljarder euro. FSE bidrar till kommissionens prioriterade frågor: sysselsättning, tillväxt och investeringar, den inre marknaden, energiunionen och klimatet och den digitala inre marknaden. Därigenom förstärker den konkurrenskraften hos den europeiska ekonomin.

ØFSE skapar stort EU-mervärde för alla medlemsstaterna genom att stödja sammanlänkningsprojekt med gränsöverskridande dimensioner. Merparten av finansieringen går till projekt som kompletterar felande länkar och undanröjer flaskhalsar, i syfte att säkerställa att EU:s inre marknad fungerar väl och att det finns en territoriell sammanhållning mellan medlemsstaterna inom sektorerna för transporter, energi och digital kommunikation. Projekten på energiområdet skapar också försörjningstrygghet och är viktiga för att åstadkomma en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläppen i ekonomin. FSE bidrar också till utbyggnaden av EU-omfattande nya system för trafikstyrning och säkerhet (till exempel Sesar för luftfarten och ERTMS för järnvägen), elledningar med höga prestanda och smarta nät som är viktiga för att snabbt kunna ansluta förnybara energikällor som inte släpper ut koldioxid, samt bredband och sammanlänkade digitala tjänster (såsom öppna data, e-hälsovård, e-upphandling, e-identifiering och e-underskrift).

ØDen direkta förvaltningen av FSE-bidragen har visat sig vara mycket effektiv, med en stark projektplanering och en konkurrenskraftig urvalsprocess, fokus på EU:s politiska mål, samordnat genomförande och full delaktighet för medlemsstaterna. Genomförandeorganet Inea har visat mycket goda resultat i fråga om den finansiella förvaltningen av FSE och när det gäller att optimera budgeten, framför allt tack vare den flexibilitet som gör det möjligt att snabbt omfördela outnyttjade anslag från vissa åtgärder till finansiering av andra åtgärder.

ØFör första gången har en del av sammanhållningsbudgeten (11,3 miljarder euro, transport) genomförts genom direkt förvaltning inom ramen för FSE. 100 % av anslaget tilldelades under programperiodens första hälft, nästan uteslutande till hållbara transportsätt. Riktad teknisk assistans, lägre administrationskostnader för medlemsstaterna, tydliga prioriteringar för finansieringen och en solid projektplanering som härrör ur kontinuiteten inom projekt och studier som tidigare stöddes av TEN-T-programmet eller de sammanhållningspolitiska instrumenten har bidragit till en snabb medelstilldelning.

ØFSE har fortsatt att använda och utveckla innovativa finansieringsinstrument. Användningen av dessa har emellertid varit begränsad, på grund av de nya möjligheter som Efsi erbjuder. Användningen av FSE:s finansieringsinstrument förväntas öka under andra hälften av programmet när komplementariteten mellan de särskilda FSE-finansieringsinstrumenten och Efsi har säkerställts.

ØEtt första mycket framgångsrikt försök med att blanda bidrag med finansieringsinstrument gjordes dessutom på transportområdet 2017, 2,2 miljarder euro i begärd finansiering under en ansökningsomgång med en vägledande budget på 1 miljard euro, där bidrag kunde användas för att maximera hävstångseffekten på privata eller offentliga medel.

ØFSE-finansieringen på transport- och energiområdena är ett viktigt bidrag till EU:s mål att minst 20 % av unionens totala budget ska avsättas för att nå klimatrelaterade mål.

ØInom telekommunikationssektorn har FSE:s fokus på dels digitala gränsöverskridande tjänster av allmänintresse, dels infrastruktur för kommunikation och hantering av information visat att programmet är viktigt när det gäller att nå EU:s mål för den digitala inre marknaden, att ge medborgare och företag tillgång till digitala tjänster av hög kvalitet i hela Europa. Det har bidragit till att utveckla och genomföra gemensamma politiska åtgärder för att klara samhälleliga utmaningar som den digitala omvandlingen av hälso- och sjukvården, cybersäkerhet och digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. Till följd av att den föreslagna finansieringen för FSE telekommunikation skars ned betydligt kunde programmets finansiering emellertid endast stödja de allra första stegen mot en fullt utbyggd gränsöverskridande digital infrastruktur på områden av allmänintresse.

ØFSE har också testat sektorsövergripande synergieffekter, men detta har hindrats av begränsningar i den gällande rättsliga ramen/budgetramen. De sektorsspecifika politiska riktlinjerna och FSE-instrumentet skulle behöva göras mer flexibla för att underlätta synergieffekter och bättre kunna hantera ny teknisk utveckling och prioriteringar som digitalisering, samtidigt som minskningen av koldioxidutsläppen påskyndas och gemensamma samhälleliga utmaningar som till exempel cybersäkerheten tacklas.

ØDet kommer även fortsatt att krävas enorma investeringar för att färdigställa det transeuropeiska nätet i enlighet med EU:s politiska prioriteringar, och en del av dessa investeringar förutsätter fortsatt stöd från EU. FSE:s storlek gör det för närvarande endast möjligt att inrikta sig på en del av de upptäckta marknadsmisslyckandena i alla tre sektorerna. Således skulle fler offentliga och privata investeringar kunna frigöras om ytterligare EU-medel hade gjorts tillgängliga för att rätta till marknadsmisslyckanden.

(1)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013.

(2)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 347/2013 av den 17 april 2013 om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 283/2014 av den 11 mars 2014 om riktlinjer för transeuropeiska nät på området för telekommunikationsinfrastruktur.

(3)

Artiklarna 170–174 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(4)

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: En budget för Europa, Europeiska kommissionen den 29 juni 2011.

(5)

Arbetsdokument från kommissionens avdelningar (KOM(2011) 665 slutlig) som åtföljde förordningen om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa – konsekvensbedömning.

(6)

Artikel 27 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013.

(7)

Denna rapport är också en rapport till Europaparlamentet och rådet om framstegen med genomförandet av förordning (EU) nr 283/2014 (riktlinjer för telekommunikation), i synnerhet när det gäller de aspekter som krävs enligt artikel 8.7 och 8.8.

(8)

Uppgifterna kommer från studier av stomnätskorridorerna som har genomförts av externa konsulter som bistår samordnarna av stomnätskorridorerna.

(9)

Investeringarna i stamnätskorridorerna förväntas ge ungefär 4 500 miljarder euro i ackumulerad BNP och motsvara cirka 13 000 000 arbetsår och sju miljoner ton minskade koldioxidutsläpp mellan 2015 och 2030.

(10)

På basis av studien ”Investment needs in trans-European energy infrastructure up to 2030 and beyond”, Ecofys, juli 2017.

(11)

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén. Konnektivitet för en konkurrenskraftig digital inre marknad – mot ett europeiskt gigabitsamhälle, COM(2016) 587 final, s. 8.

(12)

Kriterier för att bedöma mervärdet av EU-finanser fastställdes i diskussionsunderlaget om framtiden för EU:s finanser (COM(2017) 358 av den 28 juni 2017).

(13)

Uppgifter från FSE:s instrumentpanel för telekommunikation https://ec.europa.eu/cefdigital/wiki/display/DASHSDBX/Reuse+by+domains

(14)

Den totala begärda finansieringen av stödberättigade projekt i förhållande till den vägledande budgeten för ansökningsomgången.

(15)

Till exempel via CEBF (investeringar på 100 miljoner euro från FSE).

(16)

 På telekommunikationsområdet kan projekt om genomförandet av digitala lösningar väntas bidra till att minska koldioxidutsläppen i betydande omfattning. Det finns emellertid ingen metod för att mäta sådana minskningar i relation till FSE för närvarande.