Sammanfattning

Konsekvensbedömning av förslaget till ett direktiv om ändring av direktivet om carcinogener och mutagena ämnen för att identifiera nya ”ämnen som bildas genom processer” och fastställa/revidera bindande gränsvärden för exponering i arbetet

A. Insatser behövs

Varför? Vad är problemet?

Exponering för vissa kemiska agenser i arbetet kan orsaka cancer, vilket är den främsta orsaken till arbetsrelaterade dödsfall i EU. För att skydda arbetstagarna mot dessa risker har EU antagit direktivet om carcinogener och mutagena ämnen (nedan kallat direktivet). I direktivet fastställs åtgärder för att förebygga eller begränsa exponering för cancerframkallande kemiska agenser och införa ett gränsvärde för exponering i arbetet (nedan kallat gränsvärde). Direktivet tar inte hänsyn till aktuella vetenskapliga rön, och är därför föråldrat. Kommissionen har gjort en vetenskaplig och ekonomisk bedömning av 25 prioriterade kemiska agenser som cirka 20 miljoner arbetstagare exponeras för inom EU. 13 av dessa agenser, för vilka uppgifterna är klara, omfattas av konsekvensbedömningen. Medlemsstaterna har infört gränsvärden för vissa av dem, men de nationella gränsvärdena varierar stort och är ibland för höga för att skydda arbetstagarna.

Arbetsrelaterad cancer påverkar ekonomin i stort, minskar arbetsproduktiviteten och utbudet på arbetskraft (antingen tillfälligt eller permanent) samt ökar bördan på de offentliga finanserna genom offentliga utgifter för hälso- och sjukvård, förmåner till personer med funktionsnedsättning, förtidspensioner och andra bidrag som hade kunnat undvikas. För arbetstagarna och deras familjer leder cancer inte enbart till en avsevärt sämre livskvalitet utan också till direkta hälso- och sjukvårdskostnader och indirekt bortfall av nuvarande och framtida inkomster. För företagen leder arbetsrelaterad cancer till kostnader för personal som måste ersättas, minskad produktivitet och högre löner för att kompensera för de större riskerna i arbetet, något som påverkar företagens konkurrenskraft.

Vad förväntas detta initiativ uppnå?

Initiativet har tre mål:

Att minska EU-arbetstagarnas exponering för cancerframkallande kemiska agenser i arbetet.

Att öka EU-lagarnas ändamålsenlighet.

Att skapa lika villkor för ekonomiska aktörer och göra bestämmelserna tydligare för dem.

Vad är mervärdet av åtgärder på EU-nivå? 

De nuvarande skillnaderna i de nationella gränsvärdena för identifierade carcinogener utgör inte ett minimiskydd för alla EU-arbetstagare mot riskerna för exponering i arbetet. Den nuvarande situationen skapar också orättvisa konkurrensvillkor för företagen. De som är verksamma i medlemsstater med lägre gränsvärden har en konkurrensfördel. Problemet kan inte lösas genom att de enskilda medlemsstaterna vidtar åtgärder, utan åtgärder på EU-nivå förefaller nödvändiga för att detta mål ska nås, i linje med artikel 5.3 i EU-fördraget.

B. Lösningar

Vilka rättsliga och icke-rättsliga alternativ har övervägts? Förespråkas något av alternativen? Varför? 

Efter diskussioner med forskare, arbetsgivare, arbetstagare och företrädare för medlemsstaterna har förslag till gränsvärden tagits fram för 13 kemiska agenser. För de flesta av dem diskuterades också mer eller mindre stränga alternativ. För vissa agenser (t.ex. krom (VI)-föreningar, damm från hårda träslag och respirabel kristallin kvarts) var effekterna mer betydande. I fråga om andra (t.ex. 2-nitropropan och akrylamid) görs en noggrann jämförelse mellan de uppskattade kostnaderna och fördelarna i grundscenariot (inga åtgärder) och fastställandet av ett gränsvärde på EU-nivå.

Ett förbud mot carcinogener i arbetet övervägdes, men förslaget förkastades som oproportionerligt. Även om Reach och direktivet kompletterar varandra, kan exponering för kemiska carcinogener bäst regleras genom direktivet. Förslaget att fastställa sektors-, bransch- eller användningsspecifika gränsvärden måste förkastas, eftersom en rättslig grund för detta saknas i den nuvarande rättsliga ramen. Icke-lagstiftningsmässiga alternativ, såsom vägledning och andra tillämpningsstöd för direktivet eller självreglering, har också diskuterats. Enbart åtgärder av den här typen skulle dock inte vara tillräckliga för att bidra till att lösa de identifierade problemen på ett effektivt sätt. Rättssäkerhet för aktörerna nås bäst genom en klar förteckning över kemiska agenser och gränsvärden i direktivet som gör det möjligt att hantera riskerna med exponering för kemiska carcinogener i arbetet.

Vem stöder vilket alternativ? 

Arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna, som finns företrädda i den rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor, stöder att respirabel kristallin kvarts införs i förteckningen i direktivet över ämnen som bildas genom processer och att gränsvärden fastställs i enlighet med deras rekommendationer. I allmänhet ville arbetstagarna ha lägre (och mer ”skyddande”) gränsvärden, och arbetsgivarna högre gränsvärden (som var mindre kostsamma att genomföra). Införandet av respirabel kristallin kvarts som en carcinogen som bildas genom processer i arbetet har förorsakat oro i vissa delar av branschen, både när det gäller nivån på den riskhantering som detta för med sig och stigmatiseringen av liknande bulkvaror (t.ex. sand och andra kvartsprodukter) som ”cancerframkallande”. Dessa faktorer diskuteras i analysen.

C. Konsekvenser av det alternativ som förespråkas

Vilka är fördelarna med det alternativ som förespråkas (om några, annars de största)?

Fördelarna med de utvalda alternativen är att de arbetsrelaterade cancer- och dödsfallen minskar drastiskt. Enligt en försiktig uppskattning kunde cirka 100 000 liv räddas till följd av initiativet. Arbetstagare och deras familjer får bättre livskvalitet till följd av att de arbetsrelaterade cancerfallen minskar. En följd är också direkta och indirekta inbesparingar i fråga om de individuella hälso- och sjukvårdskostnaderna för cancer. De sociala trygghetssystemen drar nytta av att kostnaderna för cancervården minskar, liksom de kostnader för inaktivitet/förtidspension och ersättning för arbetssjukdomar som följer på detta. Arbetsgivarna drar troligen nytta av minskade produktivitetsförluster på grund av frånvaro vid arbetsrelaterad sjukdom och kostnaderna för att ersätta dem. Enligt en studie som kommissionen låtit göra förväntas ett gränsvärde på 0,1 mg/m3 för respirabel kristallin kvarts och ett gränsvärde på 0,025 mg/m3 för krom (VI)-föreningar medföra de främsta fördelarna. Vad gäller respirabel kristallin kvarts förväntas det att 99 000 cancerfall undviks 2010–2069, motsvarande cirka 34–89 miljarder euro. När det gäller krom (VI), leder det alternativ som förespråkas att cirka 1 800 fall undviks under samma period (motsvarande 591 miljoner–1,7 miljarder euro). De viktigaste ekonomiska fördelarna med ett gränsvärde enligt det utvalda alternativet är följande för de övriga agenserna: damm från hårda träslag (12–54 miljoner euro), vinylklorid (1–4 miljoner euro), o-toluidin (1,3–10,1 miljoner euro), hydrazin (0,01–0,05 miljoner euro) och eldfasta keramiska fibrer (1,1–3,4 miljoner euro).

Vilka är kostnaderna för det alternativ som förespråkas (om några, annars de största)?

För vissa carcinogener kommer det utvalda alternativet att påverka driftskostnaderna för företag som måste vidta fler skyddande och förebyggande åtgärder. Framför allt gäller detta krom (VI)-föreningar och respirabel kristallin kvarts. Vad gäller respirabel kristallin kvarts förväntas industrins investeringskostnader för att uppfylla en exponeringsnivå på 0,1 mg/m3 uppgå till 3,5 miljarder euro fram till 2069. I fråga om de återstående carcinogenerna kommer effekterna på driftskostnaderna för företag (inklusive små och medelstora företag) att bli små, eftersom endast små justeringar behövs för att följa alla bestämmelser. Paketet med de utvalda alternativen leder heller inte till att informationsskyldigheterna eller de administrativa bördorna för företagen ökar, och kommer troligtvis inte att förorsaka några betydande miljökostnader.

Hur kommer företag, bl.a. små och medelstora företag samt mikroföretag, att påverkas?

Företagen kommer att ha nytta av större klarhet och rättvisare konkurrensvillkor. För flera av de agenser som omfattas av denna konsekvensbedömning finns det redan gränsvärden på nationell nivå, även om de varierar mellan medlemsstaterna. Om de gränsvärden som läggs fram i det här initiativet fastställs borde företag inte påverkas i de EU-medlemsstater där de nationella gränsvärdena antingen överensstämmer med eller är lägre (striktare) än de föreslagna gränsvärdena. Inga mindre restriktiva bestämmelser infördes för små och medelstora företag. De undantas inte från skyldigheterna i direktivet, eftersom detta skulle leda till att arbetstagare skyddas olika beroende på företagets storlek. De största effekterna i situationer där högre exponering förväntas kommer i de små och medelstora företagens fall att vara där arbetstagarna exponeras för respirabel kristallin kvarts och krom (VI).

Blir det stora konsekvenser för nationella budgetar och förvaltningar?

Om den nuvarande situationen förorsakar avsevärda ekonomiska kostnader för arbetstagarna till följd av att de exponeras för farliga ämnen, innebär det utvalda alternativet också att de ekonomiska förlusterna för medlemsstaternas sociala trygghetssystem till följd av detta minskar. De administrativa kostnaderna och efterlevnadskostnaderna för de offentliga förvaltningarna kommer att variera beroende på vilka bestämmelser som gäller för varje enskild kemisk agens i medlemsstaterna, men de kommer troligtvis inte att vara betydande. Om gränsvärden fastställs på EU-nivå behöver medlemsstaterna inte lika ofta göra egna vetenskapliga analyser.

Kommer det att bli andra konsekvenser av betydelse?

Om det utvalda alternativet genomförs skulle det ha en positiv inverkan på konkurrensen på den inre marknaden. EU-täckande gränsvärden för de agenser som omfattas av detta initiativ kommer inte att snedvrida konkurrensen i lika stor utsträckning mellan företag i medlemsstater med olika nationella gränsvärden. Eftersom de föreslagna gränsvärdena överensstämmer med dem som många av EU:s viktigaste handelspartner har, borde förslaget inte ha någon avsevärd inverkan på EU-företagens externa konkurrenskraft. Effekten på de grundläggande rättigheterna är positiv, särskilt artikel 2 (rätt till liv) och artikel 31 (rättvisa arbetsförhållanden: hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden).

D. Uppföljning

När kommer åtgärderna att ses över?

Effektiviteten i den föreslagna översynen av direktivet kommer att mätas inom ramen för nästa utvärdering av EU:s arbetsmiljölagstiftning i enlighet med artikel 17a i direktiv 89/391/EEG. Övervaknings- och utvärderingsmekanismerna kan komma att ändras under tiden till följd av den pågående efterhandsutvärderingen av arbetsmiljölagstiftningen (som täcker perioden 2007–2012).