EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Strasbourg den 5.7.2016

JOIN(2016) 31 final

GEMENSAMT MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

En EU-omfattande strategiram för stöd till reform av säkerhetssektorn

{SWD(2016) 221 final}

1.    Bakgrund och tillämpningsområde

En reform av säkerhetssektorn är en process för att omvandla ett lands säkerhetssystem 1 så att det successivt tillhandahåller både privatpersoner och staten en effektivare och mer ansvarig säkerhet på ett sätt som överensstämmer med respekt för de mänskliga rättigheterna, demokratin, rättsstatsprincipen och principen om god förvaltning. Reformen av säkerhetssektorn är ett långsiktig och politisk process, eftersom det berör själva kärnan i maktförhållandena i ett land. Den måste vara en nationell angelägenhet och kräver politiskt engagemang och ledarskap, samarbete mellan olika institutioner och ett brett deltagande av berörda parter för att bredast möjliga samförstånd ska uppnås.

Konflikter, osäkerhet och instabilitet är vanligt förekommande, även i länder som direkt gränsar till EU. 2 Detta leder till mänskligt lidande, tvångsförflyttningar och ödesdigra resultat på utvecklingsområdet 3 , vilket konstateras i EU:s utvecklingspolitik 4 , i arbetet med säkerhet och utveckling generellt och i FN:s resolution Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling, bland annat i mål 16 5 och dess säkerhetsrelaterade mål.

Osäkerhet och instabilitet uppstår (eller förvärras) ofta till följd av bristen på effektiva och ansvariga säkerhetssystem. Att hjälpa partnerländerna att reformera sina säkerhetssystem stöder EU:s mål om fred och stabilitet, inkluderande och hållbar utveckling, statsbyggande och demokratin, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och de folkrättsliga principerna. 6 Som det sägs i den europeiska säkerhetsagendan 7 från 2015, som understryker den starka kopplingen mellan EU:s inre och yttre säkerhet, påverkar konflikter och osäkerhet i partnerländerna, ibland kopplat till våldsam extremism, även EU:s inre säkerhet, och EU-invånarnas säkerhet och EU:s intressen inom handel och investeringar utomlands.

EU:s engagemang för reform av säkerhetssektorn fram till i dag utvärderas i det gemensamma arbetsdokument 8 som åtföljer det här gemensamma meddelandet och som sammanfattar resultaten från olika utvärderingar, rapporter om ”identifierade erfarenheter”, studier och samråd med berörda parter under de senaste 15 åren. I utvärderingen dras slutsatsen att det finns utrymme för förbättringar när det gäller samstämmighet, komplementaritet och samordning mellan EU:s kapacitet på olika områden och EU:s olika instrument. Det framhålls även att en djupgående reform av säkerhetssektorn är en komplicerad uppgift som kräver ett långsiktigt engagemang, vilket dock inte får inverka på de mer kortsiktiga initiativ som kan komma att behövas för att ta itu med omedelbara säkerhetshot.

EU:s diplomatiska och ekonomiska, militära och civila interventioner, både kortfristiga och långfristiga, bör i större utsträckning förankras i en enda EU-omfattande ram till stöd för reform av säkerhetssektorn, vilken beaktar kopplingarna mellan politik, säkerhet, rättsväsende, humanitärt bistånd 9 , utveckling, konflikter och instabilitet. Särskilt i instabila länder, utvecklingsländer och övergångsländer förutsätter en reform av säkerhetssektorn ett politiskt, ekonomiskt och tekniskt stöd från internationella partner. EU är med sin globala räckvidd och sina vittomfattande yttre åtgärder, instrument och verktyg samt väletablerade närvaro och erfarenheter i en god position att stödja partnerländer i detta avseende, i samordning med andra internationella aktörer, däribland FN.

I detta gemensamma meddelande 10 beskrivs inslagen i denna ram, som de beskrivs i rådets slutsatser från maj 2015 11 och som innefattar vägledning för EU:s arbete för kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling 12 . Meddelandet återspeglar EU:s ”övergripande strategi” för externa konflikter och kriser 13 genom att sammanföra instrumenten för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, alla andra relevanta instrument för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och instrumenten för yttre åtgärder med de olika aktörerna på området för frihet, säkerhet och det rättsliga området, vilket innebär att två tidigare separata EU-strategier för stöd till reform av säkerhetssektorn slås samman och uppdateras 14 . Det kommer att bidra till en effektivisering av EU:s globala strategi för utrikes- och säkerhetspolitiken 15 och Europeiska säkerhetsagendan 16 . Det beaktar även relevanta beslut av OECD:s biståndskommitté 17 och, i tillämpliga fall, denna kommittés riktlinjer på området för fred och säkerhet.

Denna ram

är tillämplig på samtliga EU-aktörer och EU-instrument: politisk/diplomatisk nivå, instrument för yttre åtgärder, krishantering 18 och civila och militära aktörer på alla nivåer av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. EU:s medlemsstater uppmuntras att utarbeta sina bilaterala program för reform av säkerhetssektorn inom denna ram, bland annat med hjälp av gemensam programplanering i linje med rådets slutsatser om ”ökad gemensam programplanering” 19 ,

kommer att vägleda identifiering, planering och/eller genomförande/verkställande av samtliga EU-instrument, EU-program eller EU-projekt för yttre åtgärder relaterade till reform av säkerhetssektorn, inbegripet verktyg inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken med specifika och/eller partiella uppdrag som innefattar verksamheter relaterade till reform av säkerhetssektorn. Även om det inriktas på EU:s stöd till säkerhetssektorn i andra länder erkänns i detta gemensamma meddelande det ömsesidiga beroendet mellan säkerhet och rättsväsende. De principer som beskrivs kan också tillämpas på aktörer inom det rättsliga området, i de fall deras uppdrag och funktioner har uppenbara konsekvenser för säkerhetssektorn,

är tillämplig i alla sammanhang, inte enbart konfliktsituationer och situationer efter konflikter 20 , och är tillräckligt bred för att kunna anpassas till varje specifik situation.

2.    Vad vi vill uppnå

Det övergripande målet med denna EU-omfattande strategiram är att bidra till att göra stater mer stabila och öka säkerheten för privatpersoner. Strategiramen ska göra EU effektivare när det gäller att främja och stödja

A.partnerländernas insatser för att höja säkerheten för privatpersoner och staten, och

B.legitimiteten, integriteten och hållbarheten hos partnerländernas säkerhetssektor samt god förvaltning av säkerhetssektorn.

A.    Att uppnå säkerhet för privatpersoner och staten

För att bli effektiv måste en nationell säkerhetssektor

omfattas av ett tydligt och lämpligt regelverk,

styras av lämplig politik och lämpliga strategier för säkerhet och rättsväsende, och

byggas upp av väl samordnade och samarbetsvilliga institutioner, varvid varje institution är strukturerad och organiserad på rätt sätt och har ett tydligt definierat uppdrag, lämpliga förfaranden, kvalificerad personal och tillräckliga resurser.

Säkerhetssektorn måste ta hänsyn till befintliga informella eller icke-statliga aktörer som tillhandahåller säkerhet, och upprätthålla rättsstatliga principer.

Människors säkerhet

Det nationella säkerhetssystemets första mål måste vara att garantera privatpersoners säkerhet, så som de uppfattar och upplever den. Detta inbegriper att man upprätthåller personers grundläggande friheter 21 och på ett inkluderande sätt bedömer säkerhetsbehoven för olika grupper, däribland de mest utsatta. Säkerhetssystemet bör tillvarata de särskilda säkerhetsbehoven för kvinnor, minderåriga, äldre och minoriteter.

Reformarbetet måste ta hänsyn till jämställdhetsaspekter 22 , för att se till att kvinnor och män har en faktisk och jämbördig tillgång till rättslig prövning och säkerhetstjänster. I detta syfte bör en utformning eller översyn av den nationella säkerhetspolitiken innefatta en analys av jämställdhetsfrågor. Vidare bör stöd till våldsoffer kompletteras med förebyggande åtgärder (t.ex. lagstiftning, utbildning i jämställdhetsfrågor inom polis och militär och åtgärder för att undanröja straffrihet för gärningsmän).

Förebyggande och hantering av gränsöverskridande säkerhetshot

De nationella säkerhetssystemen måste också vara effektiva när det gäller att motverka gränsöverskridande säkerhetshot, exempelvis terrorism och organiserad brottslighet i alla dess former. Svarsåtgärderna måste inbegripa ett upprättande eller en förstärkning av internationellt samarbete.

B.    Legitimitet 23 , god förvaltning, integritet och hållbarhet

Mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen och demokratiska principer 24

Aktörer på säkerhetsområdet måste respektera och upprätthålla mänskliga rättigheter, utan diskriminering, för både den allmänna befolkningen och sina egna medlemmar. Säkerhetssektorn måste vara föremål för en effektiv demokratisk kontroll och övervakning 25 . Den bör verka inom ett klart och otvetydigt regelverk, som godkänts av den nationella lagstiftaren, vilket innefattar en effektiv civil kontroll. Dess budget bör vara en integrerad del av den nationella budgeten och diskuteras och godkännas av lagstiftaren, som måste kunna utöva en effektiv övervakning. Vid utformning och övervakning av politik och verksamheter på området för säkerhet och rättsväsende bör samråd med och delaktighet för det civila samhället utgöra normal praxis.

Principer om god förvaltning 26

Insyn och öppenhet bör gälla och rättsliga garantier införas för att förhindra ett godtyckligt beslutsfattande. Förfaranden för rekrytering och befordran och utnämningar till högre positioner inom säkerhetsorganisationen bör baseras på tydligt definierade och allmänt tillgängliga kriterier. Officiella befälsordningar måste respekteras. Klassificering och spridning av och tillgång till dokument från säkerhetssektorn (inklusive i fråga om upphandling) bör omfattas av officiellt överenskomna och förutsägbara förfaranden. Information bör vara allmänt tillgänglig, så att insyn och förståelse främjas. Begränsningar av öppenhet och insyn kan motiveras med tydligt definierade skäl relaterade till allmän ordning (t.ex. dataskydd), men bör alltid minimeras.

Om samtliga berörda parter deltar i reformprocessen innebär detta att politiken och strategierna för nationell säkerhet utformas i en inkluderande samrådsprocess. I synnerhet bör kvinnors deltagande säkerställas i linje med relevanta resolutioner av FN:s säkerhetsråd 27 .

Säkerhetssektorn i sig bör vara inkluderande. Säkerhetsstyrkorna bör inte utesluta eller diskriminera någon särskild grupp. För att undvika att spänningar uppstår bör resursfördelningen vara offentlig, motiverad och återspegla rättsligt angivna uppdrag och uppgifter. Kvinnor bör ha lika förutsättningar och ges möjligheter inom säkerhetsstyrkorna.

Effektiva interna system för ansvarsutkrävande, t.ex. interna inspektionsorgan och revisioner, bör finnas inom respektive enskild säkerhetsinstitution, som även bör vara föremål för extern finansiell kontroll och kontroll av den operativa verksamheten som utförs av en nationell revisionsrätt eller andra övervakningsorgan eller likvärdiga organ. Mekanismer som personkontroller, uppförandekoder, oberoende instanser för klagomål och granskning från det civila samhällets sida bidrar också till ansvarsutkrävande. För att undvika straffrihet är det viktigt att man upprätthåller principen om likhet inför lagen, frånvaro av godtycklighet och öppna förfaranden i kombination med rättslig klarhet när en aktör inom säkerhetssektorn ställs inför rätta. Befogenheterna för ett separat militärt rättssystem bör vara tydliga och begränsade, och ärenden rörande civila personer bör alltid prövas i civila domstolar.

Integritet och bekämpning av korruption

Förtroendet mellan befolkningen och aktörerna inom säkerhetssektorn är avgörande för säkerhetssektorns funktion. Förtroendet undergrävs alltid när det förekommer bestickning, utpressning, förskingring av medel, vänskapskorruption och svågerpolitik. De ekonomiska resurser som tilldelas säkerhetssektorn bör hanteras enligt samma principer om god förvaltning som gäller för andra offentliga organ. Liksom annan offentlig upphandling bör militärens och polisens upphandling av utrustning och tjänster omfattas av lämpliga förfaranden, inskränkningar och kontroller. Nationella strategier mot korruption bör också gälla aktörer inom säkerhetssektorn.

Hållbarhet

För att vara tillämpliga och effektiva bör regler, institutioner och förfaranden på säkerhetsområdet utformas under nationellt egenansvar och omfatta hela samhället 28 . Ett engagemang hos viktiga berörda parter inom den politiska världen, säkerhetssektorn och rättsväsendet samt ett stöd från det civila samhället är grundläggande förutsättningar.

I princip bör personalnivåer, investeringar och ekonomiska resurser baseras på en ordentlig planering och vara hållbara ur statsfinansiell synvinkel, så att andra väsentliga offentliga tjänster inte äventyras.

3.    Hur vi vill uppnå detta 

EU:s engagemang i säkerhetssektorn utgår från en enda uppsättning grundläggande beståndsdelar och principer, däribland principerna för biståndseffektivitet 29 , som är tillämpliga på säkerhet liksom på många andra områden för utvecklingssamarbetet.

Förståelse för säkerhetssektorn i ett vidare sammanhang

EU:s engagemang i ett partnerlands eller en partnerregions säkerhetssektor kommer att innefatta en undersökning av och ett hänsynstagande till de formella och informella regler som styr hur aktörerna på säkerhetsområdet och det rättsliga området agerar. En liknande bedömning krävs av samspelet och maktförhållandena mellan aktörer på säkerhetsområdet och det rättsliga området och aktörer utanför säkerhetssektorn, och i fråga om befintlig konfliktdynamik 30 . En medvetenhet om politiska, socioekonomiska, kulturella och historiska faktorer är avgörande.

EU bör basera sin politiska dialog och sina politiska åtgärder på en förhandsanalys av landets säkerhetssektor och dess situation i detta vidare sammanhang. EU:s delegationer har instruerats att analysera och rapportera om säkerhetssektorn genom befintliga rapporteringskanaler. När det finns ett GSFP-uppdrag i landet kommer denna analys och rapportering att ske i samverkan, i linje med den övergripande strategin. Medlemsstaternas ambassader, särskilt de som har en säkerhetsattaché och/eller en förvarsattaché, kommer att inbjudas att bidra med information och sakkunskap.

När ett storskaligt stöd till reform av säkerhetssektorn planeras kommer EU att genomföra en strukturerad kontextbedömning (t.ex. en politisk-ekonomisk analys) som omfattar samtliga berörda parter (t.ex. aktörer på säkerhetsområdet och det rättsliga området, inbegripet väntade källor till motstånd, drivkrafter för förändring och grupper som traditionellt uteslutits från institutioner på säkerhetsområdet och det rättsliga området, exempelvis kvinnor, unga personer och minoriteter). Denna bedömning bör inriktas på säkerhetsbehoven som de uppfattas och upplevs av viktiga befolkningsgrupper och hur säkerhetssektorn möter dessa behov.

Bedömningen bör innehålla en analys av befintlig nationell politik och befintliga nationella strategier och budgetar, lokal praxis på säkerhetsområdet och det rättsliga området, källor till osäkerhet och instabilitet, potentiella riskfaktorer, efterlevnad av principer för demokratisk styrning och människors säkerhet, effektiviteten i skyddet av individers säkerhet, gällande internationellt samarbete och internationell samordning och möjligheter för stöd. Bedömningen bör identifiera specifika säkerhetsproblem som kan prioriteras i EU-stödet och den förändringsprocess som stödet kan bidra till. EU bör främja en gemensam analys genom att involvera relevanta lokala och internationella aktörer och expertkällor. När det är möjligt kommer nationella myndigheter att involveras i och i idealfallet leda bedömningarna. Expertis kan mobiliseras med hjälp av kollegial granskning.

Bedömningarna kommer inte bara att bidra till utformningen av stödet till reform av säkerhetssektorn utan även att ligga till grund för grundscenarier mot vilka effekterna av EU:s engagemang kan mätas. De kommer att uppdateras regelbundet med hänsyn till utvecklingen och så att de fortfarande kan användas för genomförande av stödet.

Möjliggörande av ett brett nationellt egenansvar

Ett ”nationellt egenansvar” går utöver en stats godtagande av internationella aktörers interventioner. Reforminsatserna kommer bara att bli effektiva och hållbara om de är förankrade i landets institutioner (inklusive genom budgetåtaganden), om de nationella aktörerna på säkerhetsområdet och det rättsliga området tar ansvar för insatserna och om insatserna bedöms som legitima av samhället som helhet. Detta innebär att nationella aktörer bör styra processen och ta ett övergripande ansvar för resultaten av interventionerna, och att utländska partner ger råd och stöd. Det innebär också att samtliga (statliga och icke-statliga) berörda parter, däribland marginaliserade grupper, bör involveras i insatserna så att en konsensus gradvis kan byggas upp kring interventioner i säkerhetssektorn på grundval av nationellt omfattade och godtagna strategier, i tillämpliga fall. Detta är en utmaning, eftersom aktörer har olika intressen och vissa aktörer kommer att motsätta sig reformer.

I en krissituation eller i ett läge omedelbart efter en konflikt, då statliga institutioner kan vara svaga eller frånvarande, bör de första faserna i EU-stödet bana väg för ett nationellt egenansvar utifrån en process som kännetecknas av delaktighet och innefattar det civila samhället.

Se helheten

Förvaltningen av säkerhetssektorn återspeglar den allmänna situationen i landet när det gäller god förvaltning och bör utformas inom ramen för bredare initiativ för god förvaltning. EU bör uppmuntra regeringarna i partnerländer och det civila samhället att ta med frågor rörande säkerhetssektorn i nationella fleråriga utvecklingsstrategier och att så långt möjligt koppla dessa frågor till pågående eller planerade insatser för god förvaltning inom andra sektorer. Likaledes måste den politiska dialogen om förvaltning av de offentliga finanserna och budgetens öppenhet och övervakning innefatta säkerhetssektorn.

Stöd till reform av säkerhetssektorn bör förutse stödets effekter på hela säkerhetssektorn och utöver denna. Den straffrättsliga kedjan och gränsförvaltning är tydliga exempel på det starka samspelet mellan olika aktörer på säkerhetsområdet och det rättsliga området, vilket motiverar ett helhetssynsätt. Detta innebär inte att EU-stödet måste inriktas på hela säkerhetssektorn i partnerlandet; det kan vara som mest effektivt om det inriktas på utvalda delområden som är mer tillgängliga, som sannolikt kan utvecklas i positiv riktning och/eller där effekterna blir som störst.

För att hantera identifierade utmaningar på säkerhetsområdet kan EU överväga att anta en problemlösningsstrategi genom att utforma program med olika uppsättningar av interventioner. Samtliga interventioner behöver inte direkt involvera aktörer på säkerhetsområdet och det rättsliga området, utan kan sträva efter att involvera en rad intressenter från olika sektorer. Program för säkerhet i städer kan exempelvis inbegripa stöd till lokal säkerhetstjänst, stadsplanering och yrkesutbildning för unga.

Om det är genomförbart, ändamålsenligt och kostnadseffektivt bör budgetstöd baserat på nationell politik eller nationella strategier och tydliga och uppnåeliga säkerhetsrelaterade indikatorer uppmuntras, så att nationellt egenansvar och nationell styrning stärks, samtidigt som relevanta riktlinjer för budgetstöd efterlevs till fullo. 31

Systematisk politisk och strategisk dialog

Interventioner relaterade till reform av säkerhetssektorn bör systematiskt åtföljas av breda sektorsvisa dialoger och få stöd av ett politiskt engagemang på hög nivå. Detta måste kopplas till den politiska och strategiska dialogen om mänskliga rättigheter, rättsstatliga principer, demokrati och god förvaltning, och ske i överensstämmelse med internationella skyldigheter, bland annat i fråga om internationell humanitär rätt. Framsteg i detta avseende kommer att övervakas och utvärderas under hela interventionen. En politisk och strategisk dialog kan också främja nationellt egenansvar.

Samordning av EU-stödet

I linje med den ”övergripande strategin” för externa konflikter och kriser bör alla EU:s diplomatiska insatser, utvecklingsinsatser och GSFP-stödinsatser vara samstämmiga och samordnade, komplettera varandra och äga rum i en lämplig ordningsföljd och i linje med rättsliga, politiska och institutionella ramverk. Målet är att EU-stödet till reform av säkerhetssektorn ska bli så effektivt som möjligt. Där en betydande EU-intervention i säkerhetssektorn planeras bör EU och medlemsstaterna göra en kartläggning av alla verksamheter i samband med reformen av säkerhetssektorn, helst tillsammans med andra internationella aktörer. Detta möjliggör informationsspridning så att man utvecklar en gemensam syn på kontexten och samlar identifierade erfarenheter, och kan få fram rekommendationer till grund för den politiska och strategiska dialogen, justeringar av pågående program, utformning av planerade interventioner och programplaneringen.

Denna kartläggning kan också utgöra en grund utifrån vilken EU-aktörer tillsammans fastställer gemensamma mål och utvecklar en ”samordningsmatris” (samordnad på fältet av EU-delegationen), vilket gör det möjligt för dem att identifiera relevanta kopplingar och en lämplig ordningsföljd mellan den politiska dialogen, insatser och instrument för utvecklingssamarbete och möjliga GSFP-uppdrag eller GSFP-insatser. Samordningsmatrisen skulle vara ett levande dokument, som i relevanta fall bygger på befintliga politiska ramar för krisåtgärder och/eller ramar och strategier för landsspecifik programplanering, inbegripet i samband med gemensam programplanering.

EU:s instrument omfattas av olika förfaranden och regelverk för programplanering och beslutsfattande, beroende på deras respektive rättsliga grunder. EU:s samordningsmatriser på landnivå innebär inte att dessa regler ändras utan återspeglar snarare en gemensam syn hos samtliga aktörer på prioriteringar, mål och respektive EU-aktörs roll.

Sådana samordningsmatriser kommer att identifiera risker, riskreducerade åtgärder och, i möjlig utsträckning, en exitstrategi i överensstämmelse med partnerlandets långsiktiga nationella plan och ekonomiska kapacitet. De kommer att utgöra grunden för ett övervaknings- och utvärderingssystem för att mäta framsteg och EU-stödets effekter. Om en gemensam stödstrategi utformas kommer allt detta att diskuteras och överenskommas direkt på relevant nivå.

Samordning med andra internationella aktörer

EU bör i samverkan med medlemsstaterna eftersträva synergieffekter med andra internationella aktörer och söka utveckla ett samförstånd med dessa enligt artikel 210 i EUF-fördraget. I detta syfte kommer ett nära samarbete att sökas med FN, regionala och andra internationella organisationer (särskilt sådana med ett mandat på säkerhetsområdet), bilaterala partner som är aktiva i säkerhetsrelaterade frågor och, i tillämpliga fall, specialiserade internationella icke-statliga organisationer. Säkerhetssektorn bör ingå som en naturlig del i samordningen av insatserna i landet mellan internationella aktörer och givare. Om det är möjligt och tillämpligt bör internationella aktörer överväga att strukturera sina verksamheter kring en gemensam nationellt omfattad stödstrategi för utveckling av säkerhetssektorn.

Var flexibel och balansera långsiktig systemförändring mot omedelbara säkerhetsbehov

En omvandling av säkerhetssektorn utgör en långvarig process där man måste beakta specifika institutionella kulturer och känslighet för förändringar. Det krävs långsiktiga visioner och ett långsiktigt engagemang. I varje specifik situation måste EU finna en lämplig balans och samstämmighet mellan sådana långsiktiga insatser och behovet att tillmötesgå individers mer angelägna och ofta omedelbara säkerhetsbehov.

Eftersom den operativa miljön kan ändras snabbt, särskilt i instabila stater eller i tidigare konfliktdrabbade stater, kan vissa insatser avstanna helt eller mänskliga rättigheter eller principer för god förvaltning åsidosättas. Program för stöd till reform av säkerhetssektorn måste kunna anpassas.

Mätning av framsteg: övervakning och utvärdering

De allmänna principerna för övervakning och utvärdering av projekt och program gäller för alla interventioner inom säkerhetssektorn, och det är särskilt viktigt att

-från början fastställa grundscenarier,

-fastställa tydliga, genomförbara mål och resultatindikatorer som ska uppnås inom en viss tid och som är kopplade till tydliga kriterier för att mäta uppnåendet av resultat och mål, och

-tilldela tillräckliga personalresurser och ekonomiska resurser för intern övervakning.

Övervaknings- och utvärderingsverksamheter bör innefatta en kvalitativ och kvantitativ datainsamling och analys som integrerar samhälleliga och individuella uppfattningar om förändringar i enlighet med personinriktade tillvägagångssätt för att skydda människors säkerhet.

En robust övervakning och regelbunden utvärdering av pågående interventioner gör det möjligt för EU (och aktiva partner utanför EU) att bedöma utvecklingen, dra lärdomar och se över verksamheten.

Riskhantering

Ett stöd till reform av säkerhetssektorn innebär risker som måste förutses och mot vilka riskreducerade åtgärder måste utarbetas; bland annat följande risker kan uppstå:

i.    Otillräckligt nationellt politiskt engagemang för förändring

Den politiska reformviljan kan vara otillräcklig eller ytlig och kan avta med tiden. EU måste kunna utvärdera den faktiska graden av engagemang hos partnerlandet och planera sitt arbete i enlighet därmed. I vissa situationer kan interventioner av liten omfattning inledas för att bygga upp förtroende och ett nationellt politiskt engagemang, varigenom interventionen kan utvidgas i ett senare skede. Kontakter med det civila samhället kan vara en ingång.

ii.    Negativa oavsiktliga konsekvenser

Inga interventioner är neutrala och ett stöd till säkerhetssektorn förutsätter efterlevnad av principen om att ”inte vålla skada” 33 och måste beakta underliggande konfliktkällor. En kontextanalys kommer att hjälpa EU-aktörerna att undvika oavsiktliga negativa effekter på konfliktdynamik, exempelvis genom att man

av misstag reproducerar eller förvärrar befintliga spänningar, t.ex. genom att förstärka dominans- och uteslutningsmönster,

inleder reformer och anslår resurser som gynnar särintressen eller dras med i korruptions- och beskyddarsystem, vilket i sin tur genererar nya klagomål och ny instabilitet.

iii.    Risk för EU:s rykte

Aktörer inom säkerhetssektorn som får stöd av EU kan agera på ett partiskt, diskriminerande eller otillbörligt sätt mot befolkningen, vilket kommer att få indirekta negativa effekter för EU:s rykte. Tillgångar kan dessutom hamna i fel händer. Ett samarbete med andra internationella aktörer för att bedöma ryktesrisken och upprätta realistiska riskreducerade åtgärder kommer att vara en viktig del i utformningen av stöd till reform av säkerhetssektorn. I tillämpliga fall och på grundval av en noggrann analys från fall till fall kan undantag tillämpas från reglerna för synlighet i samband med program och verktyg för EU:s yttre åtgärder.

iv.    Risker med icke-ingripande

Varje stat har en skyldighet att skydda sin civilbefolkning. Om den inte gör detta kan det i vissa fall leda till allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller demokratiska principer, mänskligt lidande eller förluster av liv och särskilt grymma brott. Om det anses lämpligt för att förhindra sådana extrema händelser och hantera dem där de kan inträffa kan EU, på grundval av en resolution av FN:s säkerhetsråd eller ett bilateralt avtal med partnerstaten, besluta att inleda verksamheter till stöd för en reform av säkerhetssektorn även om viktiga förutsättningar saknas, t.ex. en verklig vilja till förändring.

Att på bästa sätt tillvarata expertkunskaper i EU om reform av säkerhetssektorn

EU bör mobilisera personal med lämpliga kunskaper och erfarenheter som har stor förståelse för de tekniska och politiska frågor som uppstår i samband med reformer av säkerhetssektorn. EU måste utnyttja medlemsstaternas expertis och, på specifika områden där det leder till ett tydligt mervärde, relevanta EU-organ (t.ex. Europol, Cepol och Frontex) med beaktande av organens respektive mandat, prioriteringar och resurser.

Denna EU-omfattande strategiram för reform av säkerhetssektorn förutsätter en stark samordning och ett starkt samarbete mellan EU-aktörerna och medlemsstaterna för att gynna synergier och komplementaritet mellan olika instrument och uppdrag, där ”hela EU” ska bidra. Den förutsätter även samordning med de verksamheter som utförs av internationella och regionala organisationer och relevanta icke-statliga organisationer.

Vid huvudkontoret

Kommissionen och den höga representanten kommer att inrätta en permanent informell arbetsgrupp för reform av säkerhetssektorn, med deltagande av företrädare för relevanta avdelningar inom Europeiska utrikestjänsten och kommissionen och som kommer att ge råd och stöd till EU:s delegationer, Europeiska utrikestjänsten, kommissionens avdelningar och GSFP-uppdragen. Arbetsgruppen kommer att bidra till att EU:s verksamheter för stöd till reform av säkerhetssektorn är samstämmiga och kompletterar varandra och stödja planering och utformning av utvecklingssamarbetsprojekt som rör reform av säkerhetssektorn och GSFP-planeringsdokument. Dess roll bör också återspeglas i nästa upplaga av förfarandena för krishantering. Den ska utveckla metodverktyg, standarder, förfaranden och praxis för EU:s verksamhet för reform av säkerhetssektorn och tillhandahålla utbildning, bland annat genom att stödja Europeiska säkerhets- och försvarsakademin (Esfa). Arbetsgruppen kommer att bevaka verksamheter rörande övervakning och utvärdering, utbildningsramen och riskhantering.

På fältet

Ansvaret för att samordna stödet till säkerhetssektorn på fältet ligger hos chefen för EU-delegationen i det berörda partnerlandet eller den berörda partnerregionen. Om ett GSFP-uppdrag är verksamt i landet uppmanas rådet säkerställa att uppdragets mandat gör att det kan biträda EU-delegationen i frågor som rör reform av säkerhetssektorn. I så fall kommer chefen för uppdraget att kunna ge råd till chefen för delegationen.

EU:s delegationer och medlemsstaternas diplomatiska beskickningar bör utbyta information och analyser, delta i gemensamma analyser och bidra till utformningen av samordningsmatriser för reform av säkerhetssektorn.

När EU har ett särskilt stort och diversifierat engagemang i säkerhetssektorn och relevanta samordningsstrukturer inte finns på plats kommer EU att sträva efter att inrätta samordningsgrupper för stöd till säkerhetssektorn på landnivå (med politiska och operativa avdelningar i EU:s delegationer, GSFP-uppdrag, medlemsstater och, om möjligt, relevanta partner som FN, Världsbanken och tredjeländer som är involverade i säkerhetssektorn).

4.    VERKSAMHETSOMRÅDEN

EU kan ge stöd till samtliga delar av säkerhetssektorn, däribland militären, inom ramarna för EU-lagstiftningen och genom följande verksamheter (icke-uttömmande förteckning):

Institutionellt stöd

Stöd till institutioner på säkerhetsområdet och det rättsliga området inbegriper stöd till utvecklingspartnerländernas politik och strategier för nationellt försvar, säkerhet och rättsväsende, nationella samordningsmekanismer, administrativa och operativa förfaranden och kommunikationsförfaranden, interna mekanismer för ansvarsutkrävande, personalplanering, personaladministration, insamling av information och data, system för budgetplanering och ekonomisk förvaltning, i full överensstämmelse med principerna för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt.

Institutionellt stöd kan innefatta stöd till planering av reformer som bör vara skräddarsytt och kontextkänsligt och hjälpa partnerstaterna att kunna bedöma sina egna behov och uttrycka och förverkliga sina visioner genom att fastställa realistiska mål på kort, medellång och lång sikt. Stödet bör hjälpa dem att allokera mänskliga, tekniska och ekonomiska resurser på lämpligt sätt. Härvid kommer EU också att arbeta med icke-statliga aktörer och det civila samhället.

EU bör säkerställa att dess insatser för att stärka institutioner genererar direkta fördelar på kort sikt för befolkningen i form av en förbättrad säkerhet.

Utbildning

EU:s stöd innefattar uppbyggande av nationella eller regionala utbildningsinstitutioners kapacitet. Detta kan inbegripa tekniskt bistånd och mentorskap, bedömning av utbildningsbehov, utformning av nya undervisningsplaner och ”utbildning av utbildarna”. För EU:s stöd till utbildning kommer de kunskaper, färdigheter och/eller attityder som ska läras ut att anges, så att man främjar ett förändrat beteende hos personal, enheter och institutioner inom säkerhetssektorn. Man ska också försöka se till att utbildning värderas i form av karriärmöjligheter och att personal utför de uppgifter för vilka den har utbildats.

Stöd kan kopplas till dialog om och hjälp till exempelvis nationella system för personaladministration som inbegriper fastställande av de profiler som krävs av institutioner på säkerhetsområdet och det rättsliga området, och rättvisa och öppna förfaranden för rekrytering och befordran.

Om grundläggande tjänster på det rättsliga området och säkerhetsområdet snabbt behöver återställas kan EU tillhandahålla utbildning direkt, särskilt genom GSFP-uppdrag. Detta kommer i största möjliga utsträckning att ske i samverkan med nationella utbildningsinstitutioner, i syfte att stärka dessa och slutligen överföra ansvaret för utbildningen till dem.

Utrustning

EU kan tillhandahålla aktörer inom säkerhetssektorn icke-dödande utrustning 36 . Detta kommer att ske inom en bredare ram för stöd till säkerhetssektorn för landet i fråga. EU måste söka lämpliga garantier för att utrustningen inte kommer att användas för att kränka mänskliga rättigheter, grundläggande friheter eller rättsstatliga principer. För att undvika risken för att utrustning blir oanvändbar, överges, försvinner eller missbrukas kommer förekomsten av och funktionen hos logistiskt stöd och register- och spårningssystem att utvärderas, och vid behov kommer stöd att ges för att effektivisera sådana system. Utveckling av grundläggande god praxis när det gäller administration av utrustning kommer att vara en integrerad del av varje utrustningspaket, för att säkerställa att utrustningen underhålls, ersätts och bortskaffas på lämpligt sätt.

Stöd till mekanismer för övervakning

EU bör stödja inrättande eller förstärkning av ändamålsenliga system för civil kontroll och övervakning, bland annat genom att

främja och stödja utformning av relevant lagstiftning och relevanta förfaranden och kontroll av att lagstiftning och förfaranden efterlevs, och

öka kapaciteten hos oberoende institutioner och mekanismer för klagomål och civil övervakning.

Stödmottagare kan utgöras av nationella lagstiftande organ och oberoende eller delvis oberoende organ som ombudsmän, institutioner eller kommissioner för mänskliga rättigheter, kommissioner för korruptionsbekämpning, oberoende kommissioner för klagomål mot polisen och rättsliga myndigheter i deras roll som övervakare av brottsbekämpande organ.

EU bör främja ett aktivt deltagande från det civila samhällets sida i dessa övervakningsmekanismer och i relevanta fall stödja initiativ från det civila samhället för att övervaka säkerhetsstyrkors uppförande. EU kommer också att främja mediefrihet och stärka mediernas kapacitet att rapportera ansvarsfullt om frågor som rör säkerhetssektorn.

Lokal säkerhet

När våld och konflikter hänger samman med politiska, sociala och ekonomiska frågor som har en strikt lokal karaktär eller de nationella säkerhetsstyrkorna inte kan tillhandahålla livsavgörande säkerhetstjänster kan EU finansiera stödinitiativ som innebär att befolkningen på lokal nivå tillhandahålls säkerhet och rättsliga tjänster, vilket om möjligt involverar (officiella och/eller traditionella) lokala myndigheter, de personer som bor i berörda samhällen och grannskap och lokala säkerhetsstyrkor. Målet är att förbättra säkerheten i dessa lokalsamhällen, lösa konflikter och ta itu med de lokala grundorsakerna till våldsamheter, och i slutändan att nationella myndigheter ska kunna hantera säkerhets- och konfliktproblem på lokal nivå.

Kopplingar mellan reform av säkerhetssektorn och andra områden

Avväpning, demobilisering och återanpassning av f.d. soldater

Avväpning, demobilisering och återanpassning syftar på en uppsättning interventioner i en process för att avmilitarisera officiella och inofficiella väpnade grupper genom att avväpna och upplösa icke-statliga grupper eller skära ned väpnade styrkor och återintegrera dem i det civila livet 37 . Processer för avväpning, demobilisering och återanpassning bör tillmötesgå omedelbara säkerhetsbehov och bidra till att lägga grunden för en mer långsiktig stabilitet i ett land eller en region. Dessa processer bör således ingå i en övergripande fredsprocess och helst i en bredare reform av säkerhetssektorn. I konfliktsituationer och situationer efter en konflikt kommer EU i sitt stöd till en reform av säkerhetssektorn och avväpning, demobilisering och återanpassning att balansera behovet av att återställa grundläggande säkerhet som en brådskande stabiliseringsåtgärd mot behovet av att undvika att verka mot en mer långsiktig stabilitet, genom att exempelvis legitimera icke-inkluderande säkerhetsstyrkor.

Övergångsrättvisa

Övergångsrättvisa inbegriper ”alla förfaranden och mekanismer i samband med ett samhälles försök att komma till rätta med arvet från tidigare övergrepp i stor skala för att säkerställa ansvarighet, skipa rättvisa och uppnå försoning” 38 . Åtgärder för övergångsrättvisa bör i slutändan bidra till att återupprätta och stärka rättsstatliga principer.

I tidigare konfliktdrabbade länder och övergångsländer är en reform av säkerhetssektorn en beståndsdel i institutionella reformer som kan bidra till att förhindra att konflikter återigen blossar upp, och bidrar således till att säkerställa ansvarsutkrävande och respekt för mänskliga rättigheter och att förhindra framtida övergrepp. I rådets slutsatser om stöd till övergångsrättvisa 39 understryks vikten av en reform av säkerhetssektorn.

Handeldvapen och lätta vapen

Tillgången på handeldvapen och lätta vapen är ofta en viktig faktor vid utbrott och spridning av osäkerhet. De ”kvarstående konflikter” som underblåses av olaglig spridning av handeldvapen och lätta vapen gör ofta att gränsen mellan väpnade konflikter och brottslighet försvinner 40 . Kontrollen av handeldvapen och lätta vapen är nära kopplad till insatser för reform av säkerhetssektorn, inte minst genom att begränsa det upplevda eller faktiska behovet hos eller benägenheten för individer eller lokala samhällen att försvara sig själva.

5.    Övervakning och utvärdering av genomförandet av strategiramen

Genomförandet av denna strategiram kommer att övervakas och utvärderas regelbundet. Varje år kommer en grupp bestående av företrädare för Europeiska utrikestjänsten och kommissionen, vid behov med stöd av externa konsulter, att se över EU:s totala engagemang i säkerhetssektorn i åtminstone ett prioriterat land.

Utvärderingskriterierna kommer att grundas på de mål och principer som beskrivs i detta gemensamma meddelande, på de gemensamma riktlinjerna för övervakning och utvärdering och på det faktiska genomförandet av den relevanta riskhanteringsramen.

Relevansen av EU:s engagemang kommer också att utvärderas, på grundval av kriterier som

-kvaliteten på dess analys av säkerhetssektorn och hur heltäckande analysen är,

-EU:s förmåga att reagera på akuta kriser och framväxande möjligheter, och

-samstämmigheten mellan EU-stödet, EU:s bredare säkerhets- och utvecklingsmål och partnerländernas säkerhetsmål.

Utvärderingarna kommer att offentliggöras. Rekommendationer kommer att utarbetas och uppföljningsåtgärder att övervakas. Utvärderingarna kommer även att användas för att insamla bästa praxis och identifierade erfarenheter, som kommer att användas i EU:s personalutbildning och i diskussioner om EU:s finansieringsinstrument. Detta kommer att bidra till att förbättra de interna rutinerna och stödets effektivitet.

Det samlade resultatet av denna strategiram kommer att utvärderas inom fem år.

Europeiska kommissionen och den höga representanten uppmanar Europaparlamentet och rådet att bekräfta och stödja den strategi som beskrivs i detta gemensamma meddelande och att till fullo medverka i övergången till ett mera samstämmigt och effektivt EU-engagemang för stöd till reformer av säkerhetssektorn i partnerländerna.

(1)

     I linje med de riktlinjer för reform av säkerhetssektorn som utfärdats av OECD:s biståndskommitté anses den nationella säkerhetssektorn omfatta de brottsbekämpande institutionerna (polis, tull, gränsbevakning osv.), det straffrättsliga systemet (dvs. brottmålsdomstolar, åklagarmyndigheter och kriminalvård), de väpnade styrkorna, underrättelsetjänsten, de institutioner som tillhandahåller politisk, ekonomisk och rättslig tillsyn (fackministerier, parlamentsutskott, revisionsrätt, domstolar osv.) och icke-statliga aktörer inom säkerhetssektorn, inbegripet traditionella myndigheter och domstolar, gerillor och befrielsearméer samt privata militära företag och säkerhetsföretag. Se The OECD DAC handbook on security system reform: supporting security and justice (OECD Publishing, Paris).

(2)

     JOIN(2015) 50, Översyn av den europeiska grannskapspolitiken.

(3)

     43 % av dem som lever i absolut fattigdom bor i instabila och konfliktdrabbade länder.

(4)

     COM(2011) 637 och rådets slutsatser Att göra EU:s utvecklingspolitik mer effektiv: en agenda för förändring, rådets (utrikesfrågor) 3166:e möte i Bryssel den 14 maj 2012.

(5)

     Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling (resolution antagen av FN:s generalförsamling den 25 september 2015, UNGA A/RES/70/1). Mål 16: ”Främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, ge alla tillgång till rättvisa samt inrätta effektiva, ansvariga och inkluderande institutioner på alla nivåer.”

(6)

     I enlighet med bestämmelserna i EU-fördragen om EU:s yttre åtgärder i allmänhet (artiklarna 21–22 i EU-fördraget), den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken/den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (artiklarna 23–46 i EU-fördraget), politiken för utvecklingssamarbete (artiklarna 208–211 i EUF-fördraget) och annan samarbetspolitik (artiklarna 212–213 i EUF-fördraget).

(7)

     Europeiska säkerhetsagendan, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén (COM(2015) 185).

(8)

     SWD(2016) 221.

(9)

     I linje med dokumentet JOIN(2013) 30 final ska humanitärt bistånd tillhandahållas i enlighet med det specifika tillvägagångssätt som gäller för sådant bistånd och med iakttagande av principerna om humanitet, neutralitet, opartiskhet och oberoende, och uteslutande på grundval av de drabbade befolkningsgruppernas behov.

(10)

     Initiativ nr 21 i bilaga I till kommissionens arbetsprogram 2016 (COM(2015) 610 final).

(11)

     Rådets slutsatser om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, Europeiska unionens råd (dokument 8971/15, maj 2015).

(12)

     JOIN(2015) 17 final, Kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling – möjliggöra för partnerländerna att förebygga och hantera kriser.

(13)

     JOIN(2013) 30 final, EU:s övergripande strategi för externa konflikter och kriser.

(14)

     Ett koncept för Europeiska gemenskapens stöd till reformen av säkerhetssektorn, meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet (SEC(2006) 658); och ett EU-koncept för den europeiska säkerhets- och försvarspolitikens stöd till reform av säkerhetssektorn (rådet 12566/4/05), som utarbetades på grundval av En europeisk säkerhetsstrategi – Ett säkert Europa i en bättre värld, som antogs av Europeiska rådet i december 2003.

(15)

     Delade visioner, gemensamma åtgärder: Ett starkare Europa – En global strategi för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik, unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, juni 2016.

(16)

     COM(2015) 185 final, Europeiska säkerhetsagendan. 

(17)

     T.ex. överenskommelsen om att uppdatera och modernisera direktiven för rapportering av offentligt utvecklingsbistånd när det gäller utgifter för fred och säkerhet; se slutkommunikén från högnivåmötet (OECD:s biståndskommitté, 19 februari 2016).

(18)

     I detta meddelande omfattar krishantering inte humanitärt bistånd.

(19)

     Se rådets dokument 8831/16.

(20)

     Även om de principer som beskrivs i detta gemensamma meddelande är tillämpliga på utvidgningsländer innefattar anslutningsprocessen olika åtgärder och förfaranden för att säkerställa att länderna uppfyller kriterierna för anslutning.

(21)

     Till att börja med frihet från nöd, frihet från rädsla och frihet att agera i sitt eget intresse.

(22)

     Se rådets slutsatser om handlingsplanen för jämställdhet 2016–2020 (dok. 13201/15).

(23)

     I detta dokument anses en säkerhetssektor vara legitim när den i) efterlever internationellt överenskomna mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen och demokratiska principer, ii) tillämpar principerna om god förvaltning när det gäller insyn och öppenhet, delaktighet, inkludering och ansvarsutkrävande, och iii) bekämpar korruption.

(24)

     Detta är i linje med artiklarna 3 och 21 i EU-fördraget, enligt vilka unionen i sina förbindelser med den övriga världen ska upprätthålla och främja sina värderingar och intressen, inbegripet demokrati, rättsstatliga principer och de mänskliga rättigheternas och de grundläggande friheternas universalitet och odelbarhet. Enligt Lissabonfördraget ska EU:s politik, däribland på området för yttre förbindelser, vara förenlig med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

(25)

     När det specifikt gäller rättsväsendet bör principen om maktdelning iakttas så att rättsväsendets oberoende garanteras och domstolarna inte kan bli föremål för ett otillbörligt inflytande från andra delar av statsmakten eller privata eller partiska intressen.

(26)

     Se Styrelseformerna i EU – Vitbok (COM(2001) 428): två andra principer för god förvaltning (effektivitet och konsekvens) beskrivs under mål A respektive i kapitel 3.

(27)

     UNSC S/RES/1325 (2000); UNSC S/RES/2242 (2015) om kvinnor och fred och säkerhet.

(28)

     Som det beskrivs i Horisont 2020 – arbetsprogrammet för 2016–2017, samhällsutmaning 7: Säkra samhällen: Att skydda Europas frihet, säkerhet och medborgare, och samhällsutmaning 6: Europa i en föränderlig värld: Inkluderande, innovativa och reflekterande samhällen.

(29)

     Se OECD:s biståndskommitté: Parisförklaringen om biståndseffektivitet (2005) och handlingsprogrammet från Accra (2008); Busanpartnerskapet för ett effektivt utvecklingssamarbete. Fjärde högnivåforumet för biståndseffektivitet (Busan, Sydkorea, 29 november–1 december 2011).

(30)

     Se Europeiska utrikestjänstens och kommissionens gemensamma vägledning för användning av konfliktanalys till stöd för EU:s yttre åtgärder.

(31)

     Riktlinjer för budgetstöd. Programplanering, utformning och förvaltning – En modern strategi för budgetstöd, arbetsdokument, GD Internationellt samarbete och utveckling – EuropeAid, Europeiska kommissionen, september 2012.

(32)

Exempelvis samförståndsavtal, gemensamma uttalanden och arrangemang.

(33)

     KOM(2010) 126, Humanitärt livsmedelsbistånd.

(34)

     Riktlinjer för budgetstöd: Programplanering, utformning och förvaltning – En modern strategi för budgetstöd, arbetsdokument, GD Internationellt samarbete och utveckling – EuropeAid, Europeiska kommissionen, september 2012.

(35)

     JOIN(2015) 16.

(36)

     JOIN(2015) 17 final.

(37)

     EU:s koncept för stöd till avväpning, demobilisering och återanpassning, antaget av kommissionen den 14 december 2006 och av Europeiska unionens råd den 11 december 2006.

(38)

     FN:s säkerhetsråd, dokument S/2004/616.

(39)

     Rådets slutsatser om EU:s stöd till övergångsrättvisa, 16 november 2015 (13576/15).

(40)

     EU:s strategi för kampen mot olaglig anhopning av och handel med handeldvapen och lätta vapen (SALW) och ammunition till dessa, rådets slutsatser (5319/06).