EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0655
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Regulation (EC) No 767/2008 of the European Parliament and of the Council establishing the Visa Information System (VIS), the use of fingerprints at external borders and the use of biometrics in the visa application procedure/REFIT Evaluation
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS), användningen av fingeravtryck vid yttre gränser och användningen av biometriska uppgifter i förfarandet för viseringsansökningar/Refit-utvärdering
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS), användningen av fingeravtryck vid yttre gränser och användningen av biometriska uppgifter i förfarandet för viseringsansökningar/Refit-utvärdering
COM/2016/0655 final
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 14.10.2016
COM(2016) 655 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS), användningen av fingeravtryck vid yttre gränser och användningen av biometriska uppgifter i förfarandet för viseringsansökningar/Refit-utvärdering
{SWD(2016) 327 final}
{SWD(2016) 328 final}
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS), användningen av fingeravtryck vid yttre gränser och användningen av biometriska uppgifter i förfarandet för viseringsansökningar/Refit-utvärdering
1.INLEDNING
1.1.Informationssystemet för viseringar (VIS) och dess roll för att underlätta utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna
Europeiska unionen måste kunna säkerställa fri rörlighet för personer och en hög grad av säkerhet samtidigt som ett område för frihet, säkerhet och rättvisa gradvis etableras. Därför prioriterades utvecklingen och inrättandet av informationssystemet för viseringar (VIS) för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna 1 .
En heltäckande rättslig ram antogs för att inrätta VIS:
Genom rådets beslut 2004/512/EG av den 8 juni 2004 inrättades VIS som ett system för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna.
Genom förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 fastställdes informationssystemets syfte, funktioner och ansvarsområden samt villkor och förfaranden för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna för att underlätta prövningen av viseringsansökningar och tillhörande beslut.
I förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 (viseringskodexen) anges reglerna för registrering av biometriska kännetecken i VIS.
Syftet med VIS utvidgades också till att bidra till intern säkerhet och bekämpning av terrorism. I rådets beslut 2008/633/RIF av den 23 juni 2008 anges därför villkoren för att ge medlemsstaternas utsedda myndigheter och Europol åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) för sökningar i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott.
VIS är nödvändigt för att
1)förbättra tillämpningen av den gemensamma viseringspolitiken, stärka konsulärt samarbete och samråd mellan centrala myndigheter och för att förhindra hot mot den interna säkerheten och ”visashopping”,
2)underlätta bedrägeribekämpning och kontroller vid yttre gränsövergångsställen samt inom medlemsstaternas territorier,
3)underlätta identifiering och återvändande av irreguljära invandrare,
4)underlätta tillämpningen av Dublinförordningen 2 .
VIS bidrar särskilt till att skydda medlemsstaternas interna säkerhet och bekämpa terrorism 3 genom att förbättra hur viseringsansökningar prövas. Detta omfattar att förbättra samråden mellan centrala myndigheter och förbättra kontroll och identifiering av sökande vid konsulat och gränsövergångsställen. Att skydda medlemsstaternas interna säkerhet och bekämpa terrorism utgör ett övergripande mål och grundkriterium för den gemensamma viseringspolitiken. VIS bidrar också till att bekämpa irreguljär invandring 4 och gynnar den som reser i ärligt uppsåt genom att förbättra och underlätta förfarandena för att utfärda viseringar och genomföra kontroller.
VIS introducerades gradvis i samtliga medlemsstaters konsulat i världen mellan oktober 2011 och februari 2016.
Cirka 16 miljoner Schengenviseringar utfärdas varje år av de 26 medlemsstaterna och Schengenassocierade länderna. I slutet av mars 2016 hade uppgifter om närmare 23 miljoner viseringsansökningar och 18,8 miljoner fingeravtryck lagts in i VIS.
Systemet har överskridit tröskelvärdet på en miljon operationer per dag och 100 000 operationer per timme. Systemet har kapacitet för upp till 450 000 operationer per timme och kan behandla 60 miljoner uppgifter från viseringsansökningar.
1.2.Bedömning och övervakning
Den rättsliga ramen för VIS gjorde det möjligt att utvärdera genomförandet av VIS-förordningen 5 och beslutet om inrättande av VIS 6 , samt brottsbekämpande myndigheters användning av VIS på grundval av beslutet om åtkomst till VIS för brottsbekämpande myndigheter 7 och användning av biometriska uppgifter under förfarandet för viseringsansökningar på grundval av viseringskodexen 8 .
På grundval av detta och då hänsyn även tagits till de allmänna principerna och kriterierna för att genomföra en utvärdering av EU:s politiska instrument i samband med programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet), inledde kommissionen 2015 en första utvärdering av systemet sedan det tagits i drift (2011) och granskade särskilt
resultaten av VIS som system,
hur systemet har tillämpats i praktiken,
i vilken utsträckning det har uppnått sina politiska mål,
om det är lämpligt i fråga om ändamålsenlighet, effektivitet, relevans, enhetlighet och mervärde för EU:s viseringspolitik.
I rapporten (och den utvärdering som den bygger på) bedöms dessutom
om systemet når sina mål till en rimlig kostnad,
de uppnådda resultaten mot bakgrund av målen,
medlemsstaternas tillämpning av den rättsliga ramen.
Utvärderingen genomfördes internt av kommissionen. För att samla in uppgifter från ett stort antal olika intressenter utnyttjades ett antal olika datainsamlingsverktyg, bland annat
en omfattande dokumentgenomgång,
en EU-enkät som skickades till medlemsstaterna, vilken besvarades av 19 medlemsstater 9 , och till Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-LISA),
återkoppling från möten med eu-LISA:s styrelse och den rådgivande gruppen för VIS samt från de behöriga arbetsgrupperna i rådet (arbetsgruppen för visering, stödgruppen för VIS, Vision), medlemsstaternas Schengenutvärderingar och det lokala Schengensamarbetet mellan medlemsstaternas konsulat i hela världen.
Synpunkter från medborgare i tredjeländer och regeringar i länder med viseringsskyldighet beaktades både via medlemsstaternas och kommissionens erfarenhet av att ta i bruk och tillämpa VIS i hela världen.
Denna rapport bygger också på en undersökning 10 från det gemensamma forskningscentrumet om identifiering av barns fingeravtryck.
Denna utvärdering grundades på att VIS har fungerat i fyra år men tog hänsyn till att VIS har tagits i bruk gradvis globalt, vilket till exempel betyder att över 50 % av VIS transaktionsvolym kommer från regioner där VIS hade tagits i drift bara 3–4 månader innan utvärderingen avslutades. Därför fanns det endast begränsad information och övervakning från dessa regioner vid den tidpunkt när utvärderingen genomfördes. Även om detta kan anses vara en begränsande faktor, ledde de tillgängliga uppgifterna och den bevisning som insamlats till ett antal slutsatser om VIS centrala aspekter och utvärderingsfrågorna.
Denna rapport innehåller utvärderingens viktigaste resultat och kommissionens synpunkter och även ett antal rekommendationer om hur man ska gå vidare.
2.Utvärderingens viktigaste resultat
Överlag pekar utvärderingens resultat på att införandet av VIS har 1) förenklat och underlättat förfarandet för viseringsansökningar genom att säkerställa att de uppgifter som samlas in av samtliga medlemsstater lagras och utväxlas genom ett gemensamt system, 2) minskat de nationella förvaltningarnas administrativa bördor och 3) skapat tydliga, smidiga och effektiva förfaranden för att behandla viseringsansökningar, utföra kontroller vid de yttre gränserna eller inom territoriet, identifiera tredjelandsmedborgare i samband med migration eller återvändande eller pröva asylansökningar.
Den samlade bedömningen grundar sig på en analys av utvärderingskriterierna nedan.
2.1.Har VIS uppnått sina mål på ett ändamålsenligt sätt?
En betydande majoritet av de bidragande medlemsstaterna 11 instämde i att införandet av VIS hade underlättat förfarandet för viseringsansökningar som har förenklats genom att det inrättats ett gemensamt system för att lagra och utbyta uppgifter mellan medlemsstaterna om ansökningar och relaterade beslut.
Statistik från eu-LISA visar att den genomsnittliga tiden för att genomföra ett prövningsförfarande från det att en viseringsansökan ingavs till dess en visering utfärdades var fyra dagar. De flesta medlemsstater behövde fem dagar för att pröva en ansökan. Denna period är betydligt kortare än den lagstadgade gränsen på 15 arbetsdagar.
De flesta bidragande medlemsstater 12 var också eniga om att införandet av VIS hade underlättat kampen mot viseringsbedrägerier även om majoriteten av dem 13 ansåg att det inte hade hade haft någon inverkan på att förhindra sökande att försöka kringgå kriterierna för att avgöra vilken medlemsstat som ansvarar för att pröva deras viseringsansökan.
Frontex årliga riskanalys 2016 visar att införandet av VIS-kontroller vid gränserna i oktober 2011 ledde till ett ökat antal upptäckta falska viseringar vid gränserna under den omedelbart efterföljande perioden (2012), och på längre sikt utgjorde det ett hinder för användningen av falska viseringar för att resa in i EU:s territorium 14 .
De flesta svarande medlemsstater 15 ansåg att införandet av VIS underlättade kontroller vid yttre gränsövergångsställen och inom medlemsstaternas territorier.
Rapporter från eu-LISA som grundas på dataloggar visar att det för närvarande tar 1,36 sekunder att göra en primärkontroll med hjälp av fingeravtryck och 0,31 sekunder utan fingeravtryck. En fördjupad kontroll tar i genomsnitt 13,78 sekunder med fingeravtryck och 0,28 utan.
Enligt rapporten om de tekniska framstegen i samband med användning av fingeravtryck vid gränserna 16 var den övergripande effekten på den tid som krävs för att ta och kontrollera fingeravtryck är i genomsnitt 26 sekunder vid luftgränser och 44 sekunder vid sjögränser. Dessa uppgifter visar att det har gjorts betydande framsteg med att minska tiden för kontroller vid de yttre gränserna, jämfört med när detta gjordes manuellt, samt att dessa kontrollers tillförlitlighet har ökat tack vare biometriska kännetecken.
En betydande majoritet av de svarande medlemsstaterna 17 instämde i att införandet av VIS hjälpte dem identifiera personer som inte, eller inte längre, uppfyllde villkoren för att resa in, vistas eller bosätta sig på medlemsstaternas territorium, huvudsakligen på grund av möjligheten att jämföra biometriska kännetecken.
Införandet av VIS ansågs också av många svarande medlemsstater 18 ha underlättat tillämpningen av Dublinförordningen genom att göra det lättare att fastställa vilken medlemsstat som var ansvarig för att pröva en asylansökan i fall där den asylsökande beviljats visering av en medlemsstat. Statistiken stöder tanken om att VIS har accepterats väl av medlemsstaterna som ett instrument för bevisning i Dublinförfarandet: mellan oktober 2011 och november 2015 användes VIS för Dublin-relaterade ändamål av 12 Schengenmedlemsstater i nästan 400 000 ärenden och av 15 medlemsstater för att pröva nästan 1,38 miljoner asylärenden.
Närmare hälften av de svarande medlemsstaterna ansåg att införandet av VIS hade en positiv effekt vad gäller att förhindra hot mot medlemsstaternas inre säkerhet, medan endast två medlemsstater ansåg att denna effekt var begränsad. Denna uppfattning stöds av statistiken som visar att VIS används i en ganska begränsad omfattning vad gäller inre säkerhet, delvis till följd av den senaste tidens användning av VIS för detta ändamål 19 . Den begränsade användningen kan vara både orsak till och en följd av att VIS uppfattas ha en begränsad positiv effekt vad gäller att förebygga hot mot den inre säkerheten.
2.2.Har VIS uppnått sina mål på ett kostnadseffektivt sätt?
Kostnaden för att inrätta VIS var nästan 151 miljoner euro under sex år (2005–2011). Dessutom ådrog sig medlemsstaterna kostnader på allt från 1–2 miljoner euro upp till 30 miljoner euro för att inrätta sina nationella system, motsvarande ett sammanlagt belopp på cirka 600 miljoner euro 20 , inklusive underhållskostnader för de första åren. Medlemsstaternas kostnader var beroende av deras konsulära nät och typen av utrustning som användes. Det är komplicerat att beräkna medlemsstaternas kostnader för att inrätta nationella system främst på grund av hur systemen har organiserats på nationell nivå. De nationella systemen har oftast inte byggts från grunden, utan befintliga system har uppgraderats och anpassats så att de kunnat anslutas till VIS. Eftersom kontrollen och identifieringen av tredjelandsmedborgare har flyttats över till det centrala VIS-systemet, har VIS bidragit till att stärka synergierna på EU-nivå och begränsat kostnaderna på nationell nivå.
Med en viseringsavgift för Schengenområdet på 60 euro per ansökan och med närmare 23 miljoner ansökningar som för närvarande lagras i VIS, kunde medlemsstaterna få in över 1 380 miljoner euro för att behandla dessa ansökningar. Intäkterna täcker emellertid inte enbart kostnaderna för att inrätta och driva VIS. Med tanke på den mycket stora initiala investeringen, den relativt låga kostnaden för fortsatt underhåll och till och med om man beaktar alla övriga administrativa kostnader för medlemsstaterna när de behandlar viseringar, verkar den initiala kostnaden för inrättande av systemet i stort sett ha avskrivits.
De viktigaste fördelarna med systemet är emellertid av ett samhälleligt värde och är omöjliga att kvantifiera
Systemet bidrar till tillämpningen av en gemensam viseringspolitik och konsulärt samarbete och det erbjuder en lättillgänglig och säker metod för samråd mellan centrala viseringsmyndigheter.
Det gör det möjligt att identifiera en person som kanske inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för att komma in, stanna eller bosätta sig på medlemsstaternas territorium.
Det underlättar tillämpningen av kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en viss asylansökan och när en viss medlemsstat ska pröva asylansökan själv.
Det bidrar till att förhindra, upptäcka och utreda allvarliga brott.
2.3.Har VIS varit relevant med tanke på sina mål?
Utvärderingen visade att VIS var lämpat för de behov, problem och frågor för vilka systemet inrättats.
Detta innebär att VIS är nödvändigt för att den gemensamma viseringspolitiken ska fungera bra och för att stödja det gemensamma området för fri rörlighet. Systemet har infört ökad insyn i viseringsförfarandet, framför allt genom att koppla samman ansökningar, och har lett till mer harmoniserade förfaranden genom att motivera medlemsstaterna att sträva efter ett gemensamt förfarande för prövning av ansökningar.
VIS har också gjort viseringsförfarandet och dess slutresultat mer förutsägbara för den som ansöker om visering.
VIS har dessutom visat sig vara ett centralt verktyg för att upptäcka identitetsstölder och visashopping tack vare användningen av biometri. Den biometriska kontrollen anses vara grundbulten i det gemensamma identifierings- och kontrollförfarandet.
I utvärderingen kartlades fyra områden som skulle förbättras ytterligare, men de är främst tekniska och innebär inte att VIS ursprungliga mål ses över.
2.4.Överensstämmer VIS med övriga delar av den relevanta EU-lagstiftningen?
Utvärderingen visade att det föreligger en hög grad av överensstämmelse mellan VIS och annan EU-politik, och att överensstämmelsen mellan VIS och övriga delar av EU:s politik för inrikes frågor ökar.
VIS stöder framför allt fyra politiska områden:
-Gräns- och migrationspolitiken – förmodligen den viktigaste och mest positiva effekten. VIS underlättade kontrollerna vid yttre gränsövergångsställen och inom medlemsstaternas territorium och hjälpte till att identifiera människor som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för att komma in, stanna eller bosätta sig på medlemsstaternas territorium.
-Asylpolitiken – VIS stöder tillämpningen av Dublinförordningen genom att tillhandahålla ett invändningsfritt sätt att klart bevisa om viseringskriterier är uppfyllda samt användbar information som krävs i förfarandet för att pröva en asylansökan för en person som tidigare upptäckts i VIS.
-Återvändandepolitiken – även om användningen av VIS i samband med förfarandet för återvändande hittills har varit tämligen begränsat, pekar aktuella trender på ett ökat behov av att använda detta instrument som ger de invändningsfria bevis för en viss identitet som krävs i ett förfarande för återvändande.
-Säkerhetspolitiken – för tillfället varierar tillgången till VIS i brottsbekämpande syfte enligt VIS-beslutet kraftigt mellan de olika medlemsstaterna. Den höga nivån vad gäller tillfredsställelse och verkliga eller förväntade vinster med sådan tillgång antyder att antalet användare och förfrågningar kommer att öka i framtiden.
VIS är ett av tre viktiga centraliserade informationssystem som utvecklats inom EU på området för inrikes frågor, tillsammans med
Schengens informationssystem (SIS), som tillhandahåller många olika typer av varningar om personer och föremål, och
Eurodac, som innehåller fingeravtrycksuppgifter om asylsökande och medborgare från tredjeländer som har passerat de yttre gränserna irreguljärt.
Dessa tre system kompletterar varandra i fråga om uppgifterna när det gäller att säkra de yttre gränserna och stödja nationella myndigheter i deras kamp mot brottslighet och terrorism.
Det är också ett viktigt instrument som hjälper asylmyndigheter att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att behandla en asylansökan och följaktligen viktigt när det gäller själva prövningen av ansökningar.
VIS är också samstämmigt med EU:s politik för handel och turism, eftersom man i utvärderingen fann att införandet av VIS inte har påverkat dessa områden i någon större utsträckning och inte heller har minskat turist- och affärsresorna till medlemsstaterna.
2.5.Skapar VIS ett mervärde för EU?
Utvärderingen har visat att VIS är ett oumbärligt verktyg för genomförandet av en effektiv och ändamålsenlig gemensam viseringspolitik och i ökande utsträckning bidrar till säkerheten vid EU:s yttre gränser, bekämpar den olagliga migrationen och hjälper till i kampen mot terrorism och andra grova brott, vilket innebär ett mervärde för EU.
VIS roll i det nuvarande systemet av EU-omfattande it-instrument för gränser ökar. Kommissionens nya förslag om ett in- och utresesystem 21 skulle också medföra betydande ändringar av VIS-förordningen, framför allt genom att säkerställa interoperabilitet mellan de två systemen och ändra hur kontroller mot VIS görs vid gränsövergångsställen. Detta skulle möjliggöra direkt samkörning av de båda systemen i båda riktningar (EES till VIS och tvärtom) vid gränsövergångsställen och i konsulat.
I nuläget är det inget alternativ att återgå till att använda enbart nationella system för att säkerställa de yttre gränsernas säkerhet, bekämpa viserings- och identitetsbedrägerier, irreguljär migration och bistå i kampen mot terrorism och andra grova brott.
3.Kommissionens synpunkter på utvärderingens slutsatser
Inom ramen för denna utvärdering har kommissionen identifierat ett antal centrala områden där eventuella befintliga problem måste lösas för att säkerställa att VIS uppfyller sina huvudmål på ett bättre sätt.
3.1.Uppgifternas kvalitet
Uppgifternas kvalitet finns överst på listan med prioriterade områden som identifierats genom utvärderingen. Problem med uppgifternas kvalitet beror i första hand på en bristfällig tillämpning av de rättsliga kraven, även om lagen i ett fåtal fall inte uppfyller kvalitetskraven för att systemet ska kunna utnyttjas effektivt.
Kvalitetsproblem har påträffats för såväl alfanumeriska som biometriska uppgifter. Typiska problem är till exempel
sammanblandning av de olika skälen för undantag från skyldigheten att lämna fingeravtryck,
osäkerhet när det gäller skillnaden mellan när biometriska uppgifter inte är obligatoriska av rättsliga skäl (såsom att den sökande är en stats- eller regeringschef eller ett barn under tolv år) och fysiska hinder som gör det omöjligt att lämna fingeravtryck.
I det senare fallet bör man dessutom göra åtskillnad mellan tillfälliga och permanenta hinder.
När det gäller alfanumeriska uppgifter tillämpar medlemsstaterna fortfarande inte skyldigheten att införa alla uppgifter från viseringsansökningen i VIS, trots att de har en klar rättslig skyldighet att göra detta. Införandet av nätverket för e-postkommunikation i VIS och dess organiska länk till VIS kommer att medföra att samråd via VIS Mail inte blir möjliga i framtiden om tillgängliga uppgifter inte helt överensstämmer med kraven för en viss sökning.
Vikten av att korrekt länka ansökningarna för en viss enskild person eller för flera personer som reser i grupp nämndes upprepade gånger under utvärderingen. En felaktig länk kunde få allvarliga konsekvenser för möjligheten att följa en viss persons ansökningshistorik och därför undergräva syftet med att registrera uppgifterna i VIS. Det är därför av avgörande betydelse att felaktiga länkar omedelbart korrigeras när de påträffas. I framtiden bör andra medlemsstater än den som skapade länken få en möjlighet att korrigera misstaget och ändra en felaktig länk.
3.2.Rapportering för övervakning och statistik
Att få tag på informativ och pålitlig statistik var ett av de största hindren som påträffades när information samlades in för utvärderingen och i de andra förfaranden som bidrog till denna rapport.
Utan hårda kvantitativa bevis blir det omöjligt för kommissionen att
korrekt övervaka hur medlemsstaterna tillämpar EU:s lagar (oavsett om det är i samband med utvärderingen av en viss politik eller i riktade processer såsom utvärderingen av Schengen),
motivera ändringar av politiken.
Enligt den gällande VIS-förordningen är det enbart medlemsstaterna som har till uppgift att ta fram statistik. I ett centraliserat system som VIS är det emellertid ineffektivt om 26 olika stater tar fram och sammanställer uppgifter på olika sätt. Det skapar också onödiga administrativa bördor. I praktiken är det emellertid lätt att omedelbart få fram de flesta av dessa uppgifter från VIS och de kan enkelt och utan större ansträngningar sammanställas och anonymiseras för olika statistiska ändamål eller teständamål.
3.3.Användning av VIS vid insamling av uppgifter
I utvärderingen drogs slutsatsen att VIS väsentligt underlättade kampen mot viseringsbedrägerier men att systemet inte är utformat för att hindra bedrägerier med falska handlingar eller falska pass som uppvisas under tiden viseringsansökan pågår. Eftersom skyldigheten att kontrollera de resandes fingeravtryck gör det svårare för bedragare att passera gränsen med hjälp av falska viseringsmärken kunde en eventuell följdeffekt bli att man övergår från att använda falska viseringsmärken till att använda viseringar som erhållits genom uppgivande av falska uppgifter i konsulat (när viseringsansökan gjordes). Detta skulle i sin tur leda till en ökad sannolikhet för bedrägerier som omfattar andra typer av handlingar (till exempel resehandlingar). För att förhindra detta bör konsulaten kontrollera den sökandes identitet innan man tar fingeravtrycken och på lämpligt sätt använda befintliga kontrollåtgärder.
Enligt viseringskodexen ska fingeravtryck som redan registrerats kopieras när nya ansökningar görs under en period på 59 månader efter det att fingeravtrycken registrerades för en ansökan. Det betyder att personen i fråga inte behöver inställa sig personligen igen eller lämna fingeravtryck en gång till. Utvärderingen visade emellertid att detta sällan sker i praktiken. Medlemsstaterna tar ofta fingeravtryck på nytt vid varje ansökan, antingen på grund av tvivel över personens identitet eller på grund av att personen inte kommer ihåg om fingeravtryck redan har lämnats eller när detta gjordes.
3.4.Användning av VIS vid yttre gränser
VIS har en mycket positiv effekt på förstärkning och underlättande av kontroller vid de yttre gränserna. Framför allt ger kontroll av fingeravtrycken i kombination med viseringsnumret ett viktigt bidrag till kampen mot viseringsbedrägerier.
Även om det har varit obligatoriskt att kontrollera viseringsnummer i kombination med fingeravtryck mot VIS sedan oktober 2011 är tillämpningen av denna skyldighet fortfarande otillfredsställande och varierar kraftigt mellan medlemsstaterna.
Man kan förvänta sig ett ökat antal kontroller mot VIS vid de yttre gränserna och framför allt av kontroller där man utnyttjar en kombination av viseringsnummer och fingeravtryck när viseringar som utfärdats utan registrering av fingeravtryck (dvs. viseringar som utfärdades innan VIS började tillämpas i en viss region) gradvis försvinner.
3.5.Användning av uppgifterna i asylsyfte
VIS är ett viktigt verktyg för att fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan. Systemet ger snabb och pålitlig information om huruvida asylsökanden har beviljats visering samt den asylsökandes identitet. Det ger därmed de bevis som behövs för att fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret och underlättar ”övertagandet” på grundval av ”viseringskriteriet” i Dublinförordningen.
VIS kan inte bara användas för att stödja tillämpningen av Dublinförordningen, utan också när man prövar asylansökningar, framför allt för att identifiera sökande och fastställa deras trovärdighet, något som bekräftas av de medlemsstater som har använt VIS i asylsyfte. Utvärderingen visade emellertid att endast ett fåtal medlemsstater utnyttjar VIS för asyländamål 22 .
3.6.Användning i brottsbekämpande syfte
Tillgång till VIS i brottsbekämpande syfte infördes helt nyligen. Därför är resultaten från utvärderingen fragmentariska och mångtydiga. Endast preliminära slutsatser kan dras av de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna. Det finns utrymme för att öka användningen av VIS i samband med brottsbekämpning, eftersom VIS helt klart betraktas som ett i stort sett effektivt och användbart instrument för att stödja förhindrande, upptäckt och utredning av terroristbrott och andra grova brott. VIS kan ge värdefull information som kan bidra till att identifiera misstänkta eller offer och underlätta brottsutredningar.
Medlemsstaternas användning av VIS för brottsbekämpning varierar emellertid fortfarande kraftigt. Framför allt används ännu inte möjligheten att söka bland fingeravtryck. I utvärderingen angavs inga specifika skäl för den begränsade användningen av VIS för brottsbekämpande ändamål. De nuvarande bristerna kan emellertid förklaras av att systemet är relativt nytt, bristen på kunskaper bland potentiella användare och tekniska och administrativa svårigheter.
3.7.Uppgiftsskyddet i VIS
De registrerades rättigheter är en viktig del av dataskyddslagstiftningen. Genom att se till att registrerade personer kan få tillgång till, ändra och radera sina uppgifter stärks deras insyn i databehandlingen. Det bidrar också till möjligheterna att upptäcka olaglig hantering och ökar uppgifternas kvalitet vid laglig hantering. Detta blir ännu viktigare inom ett område som viseringsansökningar, där efterlevnaden av de rättsliga ramarna är särskilt viktig med tanke på de negativa konsekvenser en olaglig behandling kan få här.
En intressant företeelse som konstaterades under utvärderingen var frånvaron av, eller det mycket låga antalet, ansökningar från registrerade att utöva sin rätt att få tillgång till, ändra eller radera de personuppgifter som lagrats i VIS. Resultatet skulle kunna förklaras av medlemsstaternas goda resultat på området för skydd av personuppgifter. Det kan emellertid också delvis bero på att registrerade personer inte är medvetna om sina rättigheter i samband med dataskydd eller att de inte vet hur de ska utöva dem (t.ex. till vem den registrerade ska vända sig med sin begäran).
Inspektioner på plats av Europeiska datatillsynsmannen för att övervaka att behandlingen av personuppgifter är laglig och säkerhetskontroller av VIS centrala system har inte gett upphov till uppgiftsskyddsfrågor. Under de nästan tre år som eu-LISA varit i drift har den inte mottagit några klagomål som rör uppgiftsskydd.
4.Nästa steg
4.1.Åtgärder på kort eller medellång sikt
Kvalitetsfrågor
För att förbättra uppgifternas kvalitet i ett tidigt skede av förfarandet för viseringsansökningar kunde indikatorer för bristande datakvalitet införas och användas för att kontrollera ansökningar när de lämnas in. En förteckning över indikatorer kunde till exempel införas för varje ansökan som uppvisar en brist i ett visst fält (till exempel ett datum, ett namn, en felaktig uppgift etc.) som varnar alla framtida användare om en potentiell kvalitetsbrist.
Lämpliga åtgärder bör också övervägas för att säkerställa att föregående samråd inte äventyras på grund av att det saknas information i VIS. För att lösa det problemet kunde VIS programmeras för att vägra behandla en begäran om föregående samråd innan all den information som krävs enligt artikel 9 i VIS-förordningen har lagts in i systemet på rätt sätt. Systemet bör dessutom medge en snabb och entydig identifiering av personer vilkas fingeravtryck saknas i systemet och skälen för detta för att undvika långdragna sökningar vid gränsövergångsställen.
När det gäller fingeravtryck måste systemet anpassas tekniskt så det bättre klarar av att skilja mellan fall där fingeravtryck inte krävs av rättsliga skäl och fall där det finns faktiska skäl till att de inte kan lämnas. Detta kommer att öka systemets förmåga att lämna entydiga uppgifter som kan användas för att kontrollera att konsulaten på rätt sätt tillämpar kraven för fingeravtryck och identifiera fall där en person vägrats visering eftersom det fanns ett faktiskt skäl till att han eller hon inte kunde lämna fingeravtryck.
För att komma till rätta med de rapporterade hindren för att samla in biometriska uppgifter, framför allt de hinder som påverkar kvaliteten på ansiktsbilder, och i framtiden möjliggöra kombinerade sökningar med ansiktsbilder, kunde alternativa normer införas, till exempel att fotografier tas direkt när viseringsansökan görs.
Centraliserad övervakning av uppgifternas kvalitet och identifiering och tillämpning av gemensamma lösningar skulle vara ett effektivare sätt att komma till rätta med dessa problem. Därför bör eu-LISA i framtiden tilldelas en roll i detta avseende, inklusive uppgiften att ta fram datakvalitetsrapporter.
Centraliserade tekniska lösningar för föregående samråd och representation
En centraliserad teknisk lösning som ska tillämpas på ett enhetligt sätt av alla medlemsstater som berörs av ett föregående samråd skulle kunna övervägas, möjligen i form av en matris för identifiering av den mottagande medlemsstaten. Det skulle skapa synergier och göra det enklare för medlemsstaterna att underhålla de berörda it-systemen, samt säkerställa att relevanta uppgifter lagras i VIS innan ett samråd påbörjas.
En centraliserad teknisk lösning för att identifiera berörda mottagande medlemsstater genom ett meddelande i efterhand kunde också övervägas. På det sättet skulle de relevanta uppgifterna lagras i systemet innan ett meddelande skickas.
Slutligen kunde en centraliserad teknisk lösning i VIS också övervägas för mallen för medlemsstaternas konsulära representation. Detta skulle gynna medlemsstaterna genom att avskaffa behovet av att inkludera tekniska definitioner i representationsavtalen och genom att göra det allmänt enklare att ingå nya avtal. Det skulle också gynna de sökande eftersom det skulle avskaffa osäkerheten om på vilket sätt förfarandet genomförs när det gäller representation.
Integrering av VIS Mail i VIS
För att utbytena mellan det centrala systemet och de nationella systemen ska bli mer konsekventa bör mekanismen VIS Mail för samråd integreras i VIS-infrastrukturen. En sådan åtgärd skulle också göra det enklare för medlemsstaterna att utföra sina uppgifter eftersom det skulle finnas färre system att hantera och underhålla på nationell nivå. Denna åtgärd kunde åtföljas av en undersökning av de meddelanden (till exempel om konsulärt samarbete, meddelanden om frågor som gäller VLTV 23 ) som måste skickas genom VIS Mail.
Flera registreringar av fingeravtryck inom 59 månader
En tänkbar lösning på det nuvarande problemet med 59-månadersregeln för kopiering av fingeravtryck kunde vara att låta varje konsulat utfärda ett intyg om att det registrerade fingeravtrycken för en viss sökande ett visst datum. Den person det gäller uppmanas att visa upp detta intyg om han eller hon ansöker om visering igen inom de kommande 59 månaderna.
Tillgång till VIS i brottsbekämpande syfte
Nyligen infördes möjligheten att få tillgång till VIS i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Mot den bakgrunden behövs det mer information och bevis som visar varför systemet hittills har utnyttjats så sällan för det syftet.
I framtiden kan brottsbekämpande myndigheter få möjlighet att söka i VIS med användning av latenta fingeravtryck och bilder. Detta skulle göra sådana sökningar effektivare och mer användbara.
Systematisk användning av VIS vid gränserna
Medlemsstaternas myndigheter bör uppmuntras att uppfylla den befintliga skyldigheten att utföra obligatoriska kontroller mot VIS med hjälp av viseringsnummer i kombination med viseringsinnehavarens fingeravtryck. Praktisk information om viseringskontroller vid yttre gränser finns i den praktiska vägledningen för gränsvakter och uppdaterades i samband med att systemet togs i bruk fullt ut. Dessutom kan den planerade ökade interoperabiliteten mellan de informationssystem som finns tillgängliga vid de yttre gränserna underlätta och påskynda de kontroller som krävs. Eftersom förseningar vid gränsövergångar är ett av de viktigaste hindren för systematiska kontroller mot VIS bör denna ökade operabilitet och framtagandet av in- och utresesystemet få positiv effekt.
Användning av VIS för att identifiera personer som gripits i samband med irreguljär passering av en yttre gräns eller som påträffas när de uppehåller sig olagligt i en medlemsstat
Medlemsstaterna bör överväga att införa systematiska kontroller av irreguljära migranter utan giltiga resehandlingar inom territoriet så att de kan identifieras i återsändandesyfte. Även om tredjeländer ofta inte anser att uppgifter som hämtats från VIS är tillräckliga för att utfärda resehandlingar för återsändande kan systemet ändå vara användbart för att fastställa nationalitet och i samband med efterföljande undersökningar. I de flesta av EU:s senaste återtagandeavtal betraktas resultaten från sökningar i VIS som bevis för nationalitet.
För närvarande används VIS enbart i mycket begränsad omfattning i samband med återsändande. VIS skulle emellertid kunna spela en betydligt större roll om det fanns en möjlighet att lagra en inskannad bild av viseringssökarens pass. Att ge medlemsstaterna möjlighet att få tillgång till passet för en irreguljär migrant skulle kunna förbättra chanserna till ett effektivt återsändande och påskynda förfarandet. Detta skulle också göra det möjligt att genomföra fler återsändanden på grundval av EU:s resehandling för återsändande 24 i kombination med en kopia av passet.
Systematisk användning av VIS för asylansökningar
Möjligheten att använda VIS i samband med asylärenden borde utnyttjas på ett mer systematiskt sätt av samtliga medlemsstater. Samtliga medlemsstater bör uppmuntras att utnyttja VIS i samband med asylärenden för att
fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan i syfte att säkerställa ett effektivare och mer enhetligt förfarande, och
undersöka substansen i asylansökan i syfte att hjälpa till att fastställa den sökandes identitet och trovärdighet.
Vad gäller Dublinförfarandet innehåller förslaget till omarbetning av Dublin III-förordningen 25 en skyldighet för medlemsstaterna att söka i VIS. I framtiden bör asylmyndigheterna få möjlighet att kontrollera syftet med resan som ett led i trovärdighetsbedömningen.
Dataskydd
De nationella dataskyddsmyndigheterna bör uppmanas att genomföra kvalitetskontroller av den information som ges till registrerade av diplomatiska beskickningar, konsulat och externa tjänsteleverantörer och utföra mer systematiska kontroller, bland annat revisioner av det nationella VIS.
Effektivare sökningar för att bekämpa bedrägerier
VIS har kraftigt förbättrat möjligheterna att bekämpa identitetsbedrägerier i viseringsförfarandet och vid gränserna, framför allt genom användningen av biometriska uppgifter. Syftet med sekundärsökningar vid gränserna för resande för vilka det är fysiskt omöjligt att kontrollera med fingeravtryck (eller för vilka det var fysiskt omöjligt att ta fingeravtryck vid tidpunkten för viseringsansökan) kunde breddas för att medge inexakta resultat. Sådana resultat skulle ge mer information till gränsvakter och göra det möjligt för dem att fastställa om det föreligger någon misstanke om bedrägeri.
Statistik baserad på VIS-uppgifter
När det gäller att ta fram statistiska uppgifter verkar rätt nästa steg vara att ge eu-LISA i uppdrag att utarbeta rapporter för medlemsstaternas räkning. På samma sätt som föreslagits för systemet för in- och utresa kunde eu-LISA få i uppdrag att inrätta ett centralt datalager och ge kommissionen, medlemsstaterna och EU:s byråer (såsom Frontex eller Europol) regelbunden tillgång till det. I det syftet bör eu-LISA också få i uppdrag att föra register över databehandlingsaktiviteter i samband med tillämpningen av beslut 2008/633/RIF. På längre sikt bör det bli möjligt att kombinera de uppgifterna med uppgifter från andra databaser (till exempel systemet för in- och utresa) för att få fram strategiska rapporter om migrationstrender. Medlemsstaterna kunde då få tillgång till
-teknisk statistik (akter om viseringsansökningar som skapats, sökningar, gränskontroller per timme, dag, månad, år osv.),
-siffror som visar i vilken utsträckning VIS uppnått sina mål (både totaluppgifter och uppgifter per medlemsstat),
-affärsinformation och analyser av VIS-data (möjlighet till en separat lagringsenhet, liknande den för systemet för in- och utresa), med beaktande av samtliga medlemsstaters viseringsverksamheter. I det sammanhanget kunde uppdraget att ta fram viseringsstatistik överföras från kommissionen (det uppdraget har kommissionen enligt viseringskodexen) till eu-LISA.
Dessutom kunde rapporten om den tekniska funktionen för VIS som för närvarande tas fram av eu-LISA vartannat år utarbetas varje år. Detta skulle förbättra övervakningen av systemet och anpassa de relevanta bestämmelserna till dem som gäller liknande instrument (SIS, Eurodac).
En reviderad VIS-förordning bör göra det möjligt för kommissionen att begära att eu-LISA tillhandahåller statistik om särskilda aspekter av systemets tillämpning eller om medlemsstaternas tillämpning av olika VIS-relaterade policyaspekter, framför allt uppgifter som behövs för medlemsstaternas Schengenutvärderingar.
4.2.Övriga tänkbara utvecklingar av VIS
Förutom att dra lärdom av den tidigare tillämpningen av VIS-regelverket måste även VIS potentiella framtida användning uppmärksammas. I en värld som blir alltmer inbördes sammanhängande och med komplexa inbördes samband mellan olika politikområden kan VIS erbjuda ett flertal okvantifierbara vinster i samband med gränssäkerhet. De vinsterna omfattar möjligheten till lätt och billig interkonnektivitet med
befintliga EU-system (SIS, Eurodac),
kommande EU-system (systemet för in- och utresa),
databaser (stulna och förlorade resehandlingar).
Efter meddelandet Starkare och smartare informationssystem för gränsförvaltning och inre säkerhet 26 (meddelandet om smarta gränser) som antogs den 6 april 2016 beslutade kommissionen att inrätta en högnivågrupp av experter för informationssystem och interoperabilitet, som fick i uppdrag att ta itu med rättsliga, tekniska och operativa aspekter av de olika alternativen för att uppnå interoperabilitet mellan SIS, VIS och Eurodac. En slutlig rapport med rekommendationer förväntas i mitten av 2017. Rapporten kan leda till rättsliga ändringar av VIS för att uppnå interoperabilitet med andra system.
Dessutom kommer ett lagförslag om att inrätta ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) att läggas fram före årsskiftet, samt nya uppgifter för eu-LISA, däribland utvecklingen av en central övervakningskapacitet avseende uppgiftskvalitet för alla system.
När den tekniska och operativa interoperabiliteten och nya funktioner ska utvecklas och tillämpas måste den grundläggande rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med artikel 8 i stadgan om de grundläggande rättigheterna beaktas, framför allt den princip om begränsning av syftet 27 som följer därav.
När möjligheterna till interoperabilitet mellan storskaliga system undersöks bör uppmärksamhet ägnas åt frågan om inbyggt dataskydd – kraven som framgår av artikel 25 i den nya allmänna dataskyddsförordningen 2016/679 och artikel 20 i direktivet om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter 2016/680.
En av slutsatserna från den utvärdering av eu-LISA som genomfördes 2015 28 var dessutom att kommissionens skyldigheter i samband med kommunikationsinfrastrukturen borde överföras till eu-LISA för att säkerställa en fullständigt konsekvent operativ förvaltning av VIS. Några av dessa initiativ och resultat kommer att kräva ändringar av rättsakten om inrättande av VIS och andra rättsakter.
Enligt utvärderingen fanns det också ett visst intresse från medlemsstaterna av att få information om nationella viseringar för längre vistelser, inklusive de biometriska uppgifter som registrerats i VIS.
Möjligheten att anpassa utformningen av det centrala systemet så att det bättre motsvarar kravet att snabbt och effektivt kunna anpassas efter behovet av tillgänglighet under perioder av störningar bör också analyseras.
För att eu-LISA ska kunna testa de olika VIS-funktionerna bör mer realistiska testlösningar för eu-LISA underlättas i överensstämmelse med gällande ramar för dataskydd.
Slutligen bör möjligheten att sänka åldersgränsen till sex år för att samla in fingeravtryck från barn undersökas vidare, med beaktande av barnets bästa på det sätt som anges i studien om pålitligheten för fingeravtryck som tas på barn under 12 år 29 , och med beaktande av kommissionens rapport om människohandel från 2016 30 , framför allt för att undersöka om detta skulle kunna bidra till att identifiera offren för människohandel och avslöja människosmugglare.
4.3.Eventuella lagändringar
Några av de brister som anges i utvärderingen av VIS-regelverket och några av rekommendationerna till förbättringar kan endast åtgärdas genom att ändra den rättsliga ramen för VIS. Detta kan till exempel omfatta följande:
överföring av ansvaret för att utarbeta statistik till eu-LISA,
interkonnektivitet med andra system,
förbättrade regler om datakvalitet och utarbetandet av datakvalitetsrapporter,
borttagande av obsoleta bestämmelser i den nuvarande lagen (till exempel om införande och utformning av och övergång till VIS Mail eller olika övergångsperioder).
Om en översyn av lagstiftningen planeras kommer kommissionen vid behov att göra en konsekvensbedömning som ska analysera och bedöma de troliga effekterna av de olika politiska alternativen för ett sådant förslag.
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en europeisk resehandling för återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, COM(2015) 668 final, 15.12.2015.
COM(2016) 205 final.
Arbetsdokument från kommissionens enheter som åtföljer dokumentet Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the progress made in the fight against trafficking in human beings, SWD(2016) 159 final.
