52014SC0295

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN

om fastställande av beräkningsmetoder och rapporteringskrav i enlighet med artikel 7a i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin- och dieselbränslen

Följedokument till

RÅDETS DIREKTIV .../…/EU

om fastställande av beräkningsmetoder och rapporteringskrav i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin- och dieselbränslen

1. INLEDNING

Enligt 2009 års direktiv om bränslekvalitet[1] (nedan kallat direktivet) ska bränsleleverantörer minska växthusgasintensiteten med 6 % från bränslen under hela livscykeln som levereras för användning i vägfordon och mobila maskiner som inte är avsedda för vägtransport senast 2020. För att uppfylla dessa krav ska bränsleleverantörerna rapportera och redovisa de utsläpp av växthusgaser som är knutna till bränslen de levererar. Den metod som använts för att beräkna växthusgasintensiteten under hela livscykeln från bränslen av icke-biologiskt ursprung utvecklades genom kommittéförfarandet[2]. I direktivet fastställs redan en metod för beräkning av växthusgasintensiteten under hela livscykeln för biodrivmedel.

I detta sammanhang diskuterades under 2011 och 2012 ett utkast till genomförandeåtgärder[3] i vid möten i kommittén för bränslekvalitet med medlemsstaterna som ledde till ett beslut om att inte lämna något yttrande. I enlighet med bestämmelserna i beslutet om kommittéförfarandet är kommissionen nu skyldig att lämna in ett förslag till rådet. Denna konsekvensanalys kompletterar ett sådant förslag.

2. PROBLEMFORMULERING

Enligt artikel 7a i direktivet om bränslekvalitet ska leverantörerna årligen till medlemsstaternas myndigheter rapportera den volym bränsle- och energityper som levererats med angivande av deras ursprung och inköpsställe, och växthusgasutsläpp per energienhet under deras livscykel Rapporteringen syftar till att säkerställa noggrannhet i fråga om minskning av växthusgaser som ska uppnås, samt uppgifter om den faktiska genomsnittliga växthusgasintensiteten i relevanta bränslen som förbrukas i EU i syfte att uppdatera den fossila motsvarighet som mäter minskningen av växthusgasutsläpp som biodrivmedel ger.

En sådan metod kan utvecklas på olika sätt beroende på vilken uppdelning som använts (t.ex. produkt, råvara eller sändning) och om de faktiska beräkningarna av växthusgasutsläpp och/eller standardvärden är tillåtna. De olika metoderna ställer olika krav på industrin beroende på deras komplexitet, och kommer i slutändan att leda till olika prissignaler som kommer att påverka den slutliga bränslemixen och tillhörande skadebegränsande åtgärder.

Syftet med denna konsekvensbedömning är att analysera alternativens lämplighet och deras miljömässiga, ekonomiska och sociala effekter. Till stöd för sin bedömning inledde kommissionen 2012 en extern undersökning[4] och diskuterade de preliminära resultaten med de berörda parterna i december 2012 och april 2013[5].

3. SUBSIDIARITET

Direktivet föreskriver att leverantörerna senast 2020 ska minska växthusgasintensiteten med 6% från bränslen under hela livscykeln som levereras för användning i vägfordon och mobila maskiner som inte är avsedda för vägtransport.

4. POLICYMÅL

Den valda metoden måste ta hänsyn till direktivets övergripande mål:

Att säkerställa att växthusgasintensiteten för bränslen för vägtransporter mäts korrekt och minskas med minst 6 % jämfört med 2010.

Enligt följande särskilda mål:

Att fastställa en lämplig metod för leverantörerna att korrekt uppskatta och rapportera volymer, ursprung, inköpsställe och utsläppen av växthusgaser under hela livscykeln för det bränsle som de levererar.

och operativa mål:

Att fastställa en metod för leverantörerna att rapportera så exakt som möjligt när det gäller växthusgasutsläppen under en livscykel, som omfattar alla relevanta faser, inklusive utvinning, ändrad markanvändning, transport och distribution, bearbetning och förbränning, oavsett var sådana utsläpp inträffar, ifråga om bränsle och energi som inte är biodrivmedel som de tillhandahåller.

Att se till att metoden leder till så exakta resultat som möjligt för den fossila motsvarigheten.

Att se till att rapporteringsmetoden så långt det är möjligt överensstämmer med den som redan fastställts i lagstiftningen för biodrivmedel.

Att säkerställa att sådana metoder gör det möjligt för medlemsstaterna att kontrollera att leverantörer uppfyller sina skyldigheter på ett sätt som inte leder till en oacceptabel administrativ börda för leverantörer och behöriga myndigheter.

5. ALTERNATIV

De olika alternativ som beaktats i konsekvensbedömningen beskrivs nedan.

Alternativ/delalternativ || Varuslag

A) Ingen metod || Ingen metod skulle föreslås, vilket medför att medlemsstaterna inte kan genoföra direktivet. Kommissionen har därmed underlåtit att agera. Detta alternativ avfärdas följaktligen utan ytterligare analys.

B) Standardvärden för växthusgaser per bränsletyp || Detta alternativ skulle innebära det enklaste rapporteringskravet. Det krävs att ett genomsnittligt värde för växthusgasintensiteten räknas fram för de fyra huvudsakliga typer av bränslen som förbrukas i EU (dvs. bensin, diesel/gasolja, LPG och komprimerad naturgas). I detta alternativ görs ingen skillnad mellan leverantörer av råvaror i fråga om de råvaror som ingår i deras bränslemix eftersom dessa är integrerade i EU (alternativ B 1) eller genomsnitt per medlemsstat (alternativ B 2). Eftersom alternativ B 2 leder till hinder för den inre marknaden (olika krav på leverantörerna beroende på vilken medlemsstat som bränslet levereras till). Eftersom det strider mot syftet med direktivet, har detta alternativ avfärdats och endast alternativ B 1 har prövats ytterligare. Alternativ B 1 förespråkas i oljeindustrin (inbegripet de stora oljeföretagen, oberoende företag och handlare), vissa exporterande oljeländer och vissa medlemsstater.

B) Standardvärden för växthusgaser per råvarutyp || Enligt detta alternativ skulle växthusgasintensiteten för alla råvaror som används inom EU rapporteras separat med hjälp av genomsnittliga standardvärden (dvs. bensin och diesel eller gasolja från olja, bitumen, oljeskiffer, kol till flytande, gasformiga bränslen och elektrisk energi osv.). Därför måste skillnader mellan leverantörer av råvaror i fråga om de råvaror som ingår i deras bränslemix rapporteras. Denna metod skulle ålägga leverantörerna att samla in information som går utöver deras befintliga nivåer samt kompletterande krav för att spåra informationen genom hela leveranskedjan. Alternativ C var den åtgärd som lämnades till medlemsstaterna i oktober 2011. Detta alternativ stöds av miljöorganisationer och vissa medlemsstater.

D) Standardvärden efter råvarutyp (jämför punkt B och C eller faktiska växthusgasvärden || Enligt detta alternativ skulle leverantörers efterlevnad bedömas mot bakgrund av effekterna av alla råvaror som används i EU (t.ex. bensin och diesel eller gasolja från olja, bitumen, oljeskiffer, kol till flytande, gasformiga bränslen och elektrisk energi osv.). De standardvärden för växthusgasintensiteten som leverantörerna rapporterar skulle baseras på genomsnittsvärden (alternativ D 1) eller enligt en mer försiktig bedömning, högre än genomsnittet (D 2). Dessa alternativ skulle kräva rapportering av ursprunget till fossila råvaror. Alternativt kan leverantörerna välja att rapportera faktiska värden. Detta alternativ innebär samma datainsamling och spårbarhetskrav som alternativ C, som åtgärder som i alternativ B 1 för att uppfylla kraven, och ytterligare insatser från leverantörer som väljer att rapportera faktiska värden. Alternativen D 1 och D 2 gynnas av miljöorganisationer och aktörer från bioenergi- och jordbrukssektorerna, eftersom detta är den metod som tillämpas för biodrivmedel.

E) Faktiska värden för växthusgas || Detta alternativ kräver att leverantörerna rapporterar beräkningar av växthusgasutsläpp i tidigare led för enskilda bränslesändningar (t.ex. produktionsområde, handelsnamn, namn på omsättningsbar råolja osv.). Detta alternativ bör ge den mest noggranna rapporteringen av växthusgasintensiteten för bränslen som förbrukas i EU, men det är också den mest komplexa eftersom leverantörerna skulle behöva lämna in sina egna värden och det för närvarande finns en begränsning för mängden data. Alternativ E föredras inte av någon särskild grupp aktörer, även om den av vissa medlemsstater och vissa oljeexporterande tredjeländer betraktas som det mest rättvisa metoden eftersom det grundas på att alla bränslen rapporteras separat.

6. BEDÖMNING AV ALTERNATIVEN

Denna sammanfattning presenterar alternativen med avseende på deras ändamålsenlighet när det gäller att uppnå de viktigaste målen samt deras mer allmänna miljörelaterade, sociala och ekonomiska konsekvenser.

6.1. Effektivitet

Det mest effektiva alternativet för att rapportera växthusgasintensiteten för bränslen på EU- och leverantörsnivå är alternativ E, eftersom det kräver att alla leverantörer rapporterar faktiska värden. De faktiska detaljerade uppgifterna är dock för närvarande kanske inte tillgängliga för alla bränsletyper och leverantörer. Det är också det mest komplexa alternativet ur kontrollsynpunkt och medför den största risken för bedrägerier.

Den näst mest korrekta alternativet för rapportering av växthusgasintensiteten på EU- och leverantörsnivå är alternativ C, eftersom uppdelningen av bränsle på råvarunivå redan tar hänsyn till de flesta variationerna mellan bränslen mot bakgrund av deras växthusgasintensitet. Denna metod kräver ytterligare datainsamling och spårningsinsatser från leverantörerna och kontrollen från medlemsstaternas sida skulle vara av medelstor komplexitet.

De tredje mest noggranna alternativen är D1 och D2. Dessa alternativ innebär en måttlig noggrannhet för leverantörernas rapportering av växthusgasintensiteten, av liknande skäl som gäller för B1. Eftersom endast leverantörer med en lägre växthusgasintensitet än EU-genomsnittet skulle uppmuntras att rapportera faktiska värden enligt detta alternativ skulle de genomsnittliga rapporterade utsläppen i EU kunna underskattas med upp till 1 procentenheter av det övergripande målet på 6 %  om alternativ D1 väljs. Denna effekt skulle kunna minskas i D2 eftersom det försiktiga standardvärdet även skulle uppmuntra leverantörerna av bränsle med högre utsläpp än genomsnittet att rapportera faktiska värden. Denna metod kräver omfattande ytterligare datainsamling och spårningsinsatser från leverantörerna och kontrollen från medlemsstaternas sida skulle vara av medelstor komplexitet. Systemet skulle vara mer komplicerat för de leverantörer som väljer att rapportera faktiska värden.

Det enklaste och minst kostsamma alternativet är B1 (genomsnittliga standardvärden per bränsle). Det är emellertid även det minst korrekta eftersom de rapporteringskrav som bygger på genomsnittsvärden inte fångar upp variationer av växthusgasintensitet mellan (dvs. konventionella bränslen jämfört med okonventionella) eller inom (konventionella bränslen med högre intensitet gentemot konventionella bränslen med lägre intensitet) råvarukategorier. Även om detta alternativ medför vissa risker med avseende på korrektheten i de rapporterade genomsnittliga utsläppen i EU samt utvecklingen av värden för den fossila motsvarigheten, eftersom ingen marknadsinformation samlas in, skulle medlemsstaterna enligt detta alternativ kunna kontrollera efterlevnaden på enklast möjliga sätt och minimera möjligheterna till bedrägeri genom att införa en metod med lägsta administrativa komplexiteten.

När det gäller samstämmighet med metoden för biodrivmedel, är alternativ D2 det mest konsekventa alternativet, även om alternativ D1 och C delvis är förenliga med metoden för biodrivmedel. Alternativ E skulle vara mer betungande för leverantörerna. Alternativ B1 skulle vara klart mindre betungande.

6.2. Miljöpåverkan

Bränsleproduktion kan ha en negativ inverkan på miljön till följd av verksamhet i föregående och efterföljande led, vilket kan leda till negativa effekter på den biologiska mångfalden och luftkvaliteten samt förbrukningen av stora resurser, i synnerhet när det gäller okonventionella källor. Även om alla alternativ leder till vissa positiva miljökonsekvenser jämfört med referensscenariot, ger alternativ C bäst miljökonsekvenser, eftersom den minskade förbrukningen av mer resursintensiva och mer förorenande okonventionella källor är störst med det alternativet.

6.3. Ekonomiska och sociala konsekvenser 6.3.1. Administrativa kostnader

Kvantifiering av den administrativa bördan bedöms vara den lägsta för alternativ B1 med 3 miljoner euro per år, eftersom detta alternativ har den enklaste rapporterings- och kontrollmekanismen. Dessa kostnader stiger, till följd av ökad komplexitet, med i genomsnitt till 15, 23, 23 till 31 och 31 miljoner euro per år för respektive alternativ C, D1, D2 och E. Dessa kostnader är låga för alla alternativ och i storleksordningen 0,001 – 0,01 eurocent per liter.

6.3.2. Kostnader för efterlevnad

När man beaktat de nivåer för biodrivmedel och förnybar el, som krävs för att uppnå målen i direktivet om förnybar energi, anses återstoden av den största andelen utsläppsminskningar som krävs för att följa direktivet komma från utsläppsminskningar i tidigare led och ytterligare blandning av biodrivmedel med andra bränslen vilket leder till liknande kostnader för alla alternativ. Att ersätta bränslen som har högre intensitet med sådana som har lägre intensitet tycks spela en mindre roll, med avseende på den totala minskning som krävs, för de alternativ där detta är tillåtet med tanke på att kostnaderna för att minska utsläppen för annan teknik är betydligt lägre. De alternativ som innebär lägst kostnader är D1 med 1 miljoner euro per år, följt av alternativen B1, C, D2 och E, med respektive 6, 8, upp till 9 och 9 miljoner euro[6]. Dessa kostnader är låga för alla alternativ och ligger på upp till 0,003 eurocent per liter. Alternativ D1 innebär de lägsta efterlevandekostnaderna eftersom utsläppen på EU-nivå underskattats, vilket leder till att det krävs en mindre total insats för att minska utsläppen.

6.3.3. Andra kostnader och konkurrensmässiga effekter

Alternativ D 1 tycks leda till den lägsta kostnadsökningen för marknaden med 59 miljoner euro till följd av underrapporteringen av EU:s genomsnittliga utsläpp. Alla andra alternativ leder till liknande kostnadsökningar för marknaden med 79 miljoner euro. Övergripande effekter på prishöjningar vid bensinstationerna har beräknats till 0,02 – 0,04 eurocent per liter för alla alternativ[7].

När det gäller den extra bördan för oljeindustrin, särskilt EU:s raffinaderier, kommer producenterna troligtvis att föra merparten av kostnaderna vidare till konsumenterna. Eftersom kostnaderna är låga och den totala bränsleförbrukningen inte förväntas minska, förväntas inga större förändringar av marknadsstrukturen, mervärdet, förmåga till innovation, sysselsättning eller EU-raffinaderiers konkurrenskraft jämfört med internationella konkurrenter.

7. SLUTSATS

Valet av metod är avgörande för bedömningen av hur korrekt den rapporterade koldioxidintensiteten hos levererade bränslen. Vissa metoder leder till en viss underskattning eller överskattning av växthusgasintensiteten för bränslen på leverantörsnivå. Alternativen D1 och D2 tenderar att underskatta växthusgasintensiteten för bränslen på EU-nivå. Felaktig rapportering kan delvis minska det övergripande målet med direktivet och påverka hur bördan fördelas mellan leverantörerna.

De alternativ som leder till ytterligare uppdelning än enbart bränsletyp (dvs. råvara och parti) är mer effektiva för att uppmuntra konsumtion av bränslen med lägre växthusgasintensitet och mindre förorenande bränslen. Detta gynnar miljön. Indirekt brukar detta leda till små minskningar i importen av produkter, eftersom råolja som levereras av EU-raffinaderier tenderar att ha lägre koldioxidintensitet.

Det är ingen större skillnad i ekonomiska kostnader för de olika alternativen men det finns vissa skillnader i förvaltnings- och efterlevandekostnader – alternativ B1 är det billigaste alternativet. Dessa kostnader anses inte få betydande ekonomiska eller konkurrensmässiga effekter för leverantörerna. Minskade utsläpp i tidigare led och ökad inblandning av biodrivmedel ger merparten av de ytterligare minskningar som krävs för att uppnå målet enligt direktivet för alla alternativ. Leverantörernas möjlighet att ersätta fossila bränslen med högre koldioxidintensitet med bränslen med lägre koldioxidintensitet spelar en begränsad roll när det gäller att nå de obligatoriska minskningarna av växthusgasutsläpp enligt de alternativ där detta är tillåtet.

Om leverantörerna kan välja mellan att rapportera de faktiska värdena för växthusgasintensiteten eller ett standardvärde, finns det en risk för att leverantörer av råolja med hög intensitet kan dra nytta av denna flexibilitet såvida inte dessa normalvärden fastställts med försiktighet.

Alternativ B1 innebär den enklaste mekanismen för genomförande och kontroll eftersom det inte krävs ytterligare datainsamling. B1 ger (baserat på genomsnittliga standardvärden per bränsle) dock vissa felaktigheter vad gäller rapportering växthusgasintensitet på leverantörsnivå och innebär vissa risker vid rapportering av EU-genomsnittet. Detta beror på att med rapportering som baseras på de genomsnittliga standardvärdena per bränsle samlas ingen marknadsinformation in av leverantörer i enlighet med detta alternativ. Samtidigt som det är den enklaste metoden är alternativ B1:s miljöprestanda relativt sett sämre. Däremot skulle alternativen C, D1 och D2 vara likvärdiga i fråga om att tillhandahålla en korrekt metod och ge positiva miljöeffekter, även om de innebär en större börda, i synnerhet när det gäller alternativ D2. Sammanfattningsvis förefaller det finnas en rad frågor som ger en hårfin skillnad i valet mellan alternativen C, D1, D2 och B1. Alternativ B1 förväntas leda till lägsta administrativa kostnader. Alternativ E är attraktivt eftersom det är potentiellt mer noggrant, men det är svårt att genomföra på kort sikt. Detta är anledningen till att alternativ B1 är att föredra: Standardvärden för växthusgaser per bränsletyp (bensin/diesel), som bygger på EU:s bränslemix (”grundläggande rapporteringsmetod”).

[1]               Direktiv 98/70/EG.

[2]               Direktiv 2009/30/EG artikel 7a.5.

[3]               Bilagorna 3 och 4 till föreliggande förslag:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N

[4]               https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619

[5]               https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 och https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644

[6]               Beräknade kostnader redovisas här på årsbasis. Tvärtemot vad som gäller för administrativa kostnader, förväntas de totala efterlevandekostnaderna bara uppstå under år 2020 då skyldigheten att följa direktivet tillämpas.

[7]               Prishöjningarna vid bensinstationerna representerar förändringen i kostnader mellan det lägsta värdet och de olika alternativen - insatserna för att uppnå målen i direktivet när målen i direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor har uppfyllts. De absoluta prishöjningarna vid bensinstationerna för hela minskningen på 6 % skulle motsvara omkring 0,3 eurocent per liter.