This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0511
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL as foreseen in Article 67(1) of Regulation (EU) 305/2011
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET i enlighet med artikel 67.1 i förordning (EU) nr 305/2011
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET i enlighet med artikel 67.1 i förordning (EU) nr 305/2011
/* COM/2014/0511 final */
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET i enlighet med artikel 67.1 i förordning (EU) nr 305/2011 /* COM/2014/0511 final */
Innehållsförteckning FÖRKORTNINGAR SOM ANVÄNDS I RAPPORTEN......................................................... 2 SAMMANFATTNING............................................................................................................... 3 1. Inledning.......................................................................................................................... 6 2. Bakgrund......................................................................................................................... 6 3. Reach
och dess konsekvenser för byggprodukter......................................................... 8 4. Utveckling
och processer som följer av byggproduktförordningen........................... 11 4.1 Harmoniseringsmekanismen...................................................................... 11 4.2 Hur kan man tillgodose medlemsstaternas
behov av ny lagstiftning?........ 12 4.3 Från grundläggande krav 3 och 7 till
harmoniserade tekniska specifikationer 12 5. Resultatet
av studien om det särskilda behovet av information om innehållet av farliga
ämnen i byggprodukter samt diskussion................................................................................... 16 5.1 Studiens omfattning..................................................................................... 16 5.2 Studiens resultat.......................................................................................... 17 6. Slutsatser....................................................................................................................... 21
FÖRKORTNINGAR SOM ANVÄNDS I RAPPORTEN
Följande
förkortningar förekommer i denna rapport och förklaras här för att underlätta
läsningen: CEN Europeiska
standardiseringskommittén Reach-förordningen Förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande
och begränsning av kemikalier
SAMMANFATTNING
Denna rapport läggs fram i enlighet med
artikel 67.1 i förordning (EU) nr 305/2011[1]
om byggprodukter (nedan kallad byggproduktförordningen). Enligt artikel 4.1 i
byggproduktförordningen ska tillverkaren upprätta en prestandadeklaration när
en byggprodukt släpps ut på marknaden, om produkten omfattas av en harmoniserad
standard eller överensstämmer med en europeisk teknisk bedömning som utfärdats
för den. Ett exemplar av prestandadeklarationen ska tillhandahållas för varje
produkt som tillhandahålls på marknaden. Enligt artikel 6.5 i
byggproduktförordningen ska den information som avses i artikel 31 eller
artikel 33 i förordning (EG) nr 1907/2006 (Reach-förordningen)
tillhandahållas tillsammans med prestandadeklarationen. Kommissionens rapporteringsskyldighet
fastställs i artikel 67.1 första stycket i byggproduktförordningen enligt
följande: ”Senast den 25 april 2014 ska
kommissionen utvärdera det särskilda behovet av information om innehållet av farliga
ämnen i byggprodukter och överväga en eventuell utvidgning av
informationskravet i artikel 6.5 till att även omfatta andra ämnen, och ska
lämna en rapport om detta till Europaparlamentet och rådet. I sin bedömning ska
kommissionen ta hänsyn till bland annat behovet av att trygga en hög hälso- och
säkerhetsnivå för arbetstagare som använder byggprodukter och för användare av
byggnadsverk, inklusive vad gäller kraven på återvinning och/eller
återanvändning av delar eller material.” För att leva upp till detta krav har
kommissionen låtit genomföra en oberoende studie med titeln Study on
specific needs for information on the content of dangerous substances in
construction products. Det övergripande målet med studien var att förtydliga
och analysera förekomsten av specifika behov av information om byggprodukters innehåll. I studien identifierades och fokuserades
på 30 system som rör innehållet av farliga ämnen
i byggprodukter. Det konstaterades att det inte finns några sektorspecifika
system som enbart är inriktade på innehållet av farliga ämnen och samtidigt
enbart avser byggprodukter. Den nationella lagstiftningen, där sådan finns, har
en blandad strategi. Exempel där man fokuserat på innehållet har dock
identifierats, särskilt när det gäller hanteringen av begränsningar (förbud) av
vissa ämnen. Studien har avslöjat att de berörda parterna har olika åsikter om den
roll som innehållsmärkning på byggprodukter bör ha. De som stöder märkningen
anser att den har ett särskilt värde vid tillämpningen av förbudet mot vissa
ämnen och för att främja tillämpningen av återanvändning och återvinning, även
om de flesta av dessa system bara är frivilliga. Kommissionen har utvärderat resultaten
av studien tillsammans med lagbestämmelserna i byggproduktförordningen och Reach-förordningen. Dessutom har kommissionen utvärderat framstegen i
harmoniseringsarbetet när det gäller bedömningen av farliga ämnen i byggprodukter
och kommit fram till följande. De aktuella harmoniserade tekniska
specifikationerna för byggprodukter omfattar alla aspekter av produkternas
prestanda i förhållande till gällande lagbestämmelser om ämnen på nationell och
europeisk nivå. Det standardiseringsarbete
som har bedrivits för att utveckla europeiska bedömningsmetoder omfattar bland
annat alla innehållsrelaterade nationella eller europeiska lagbestämmelser.
Standardiseringsorganen väntas inom kort införa dessa bedömningsmetoder i
harmoniserade europeiska standarder. Olika organ inom Europeiska organisationen
för tekniskt godkännande kommer även att använda dem i europeiska
bedömningsdokument. Detta förfarande följs alltid när ny lagstiftning på
nationell nivå eller EU-nivå antas. Tillverkaren är därmed bemyndigad att i
prestandadeklarationen lämna information om erforderlig produktprestanda och i
förekommande fall även om ämnesinnehållet. På så sätt har alla
nedströmsanvändare av produkten tillgång till informationen. Enligt Reach-förordningen måste
produkter som i sig är ämnen eller blandningar enligt Reach-förordningen och
som tillhör en specifik underavdelning[2]
av ämnen med sannolika skadliga verkningar på människors hälsa och miljön
enligt artikel 31 i Reach-förordningen åtföljas nedåt i distributionskedjan av
ett säkerhetsdatablad till varje aktör, med undantag för leverantörer till
allmänheten och konsumenterna själva. Denna skyldighet gäller inte produkter
som är varor. För de produkterna krävs enligt artikel 33 i Reach-förordningen att
mottagarna (och endast på begäran även konsumenterna) tillhandahålls
information så att varan kan användas på ett säkert sätt, med åtminstone namnet
på de ämnen som inger mycket stora betänkligheter2 när
dessa finns i varor i en koncentration på över 0,1 viktprocent. Enligt artikel 6.5 i
byggproduktförordningen måste denna information lämnas tillsammans med
prestandadeklarationen. Denna information (säkerhetsdatablad för farliga ämnen
eller information om innehållet av farliga ämnen i byggprodukten) åtföljer därför
byggprodukten i distributionskedjans samtliga led fram till den slutliga
slutanvändaren (entreprenadföretaget, arbetstagaren och konsumenten), vilket
innebär att Reach-förordningens spridningsskyldighet utökas. Den information som tillverkaren ska
lämna enligt Reach-förordningen avser dock även skyddet av användare,
arbetstagare och konsumenter. En framtida utvidgning av Reach-förordningen till
att omfatta nya ämnen skulle automatiskt även gälla byggproduktstillverkarnas
skyldighet att sprida relevant information, för att därmed följa med i den
vetenskapliga utvecklingen. Den information som ska
tillhandahållas är begränsad till den information som anges i artiklarna 31 och
33 i Reach-förordningen och det finns ingen nationell lagstiftning eller
EU-lagstiftning där det uttryckligen krävs ytterligare information enligt
prestandadeklaration. Mot denna bakgrund utgör de skyldigheter som fastställs i
byggproduktförordningen för närvarande inte ett verktyg för tillhandahållande
av information till användarna om innehållet av eventuella farliga ämnen i alla
byggprodukter, eftersom ett säkerhetsdatablad endast tillhandahålls tillsammans
med en prestandadeklaration när detta är ett krav enligt Reach-förordningen. De
kan dock betraktas som en övergripande strategi för att ta itu med vissa brådskande
hälso- och miljömässiga betänkligheter. Prestandadeklarationer som
tillhandahålls tillsammans med Reach-information i den mening som avses i
artikel 6.5 i byggproduktförordningen kan dessutom utgöra ett användbart
verktyg för att till exempel genom välgrundade användar- och konsumentval uppnå
målen med hög hälso- och miljöskyddsnivå, eller ett hållbart utnyttjande av
resurser genom bland annat återvinning och återanvändning. I studien har man
identifierat vissa frivilliga certifierings- och märkningssystem där dessa mål
eftersträvas genom information om ämnesinnehållet i byggprodukter. De skulle
dock vanligen inte vara skräddarsydda för byggprodukter, ha begränsad
geografisk täckning och för det mesta inte omfattas av prestandadeklarationen. Studien
inbegriper inget försök att utveckla något eget system eller bedöma kostnader
och vinster med en utökning av befintliga skyldigheter genom något av dessa
system. De tillverkare av
byggprodukter, särskilt små och medelstora företag, som inkom med svar på
studiens undersökning, ansåg att en utökning av dagens informationskrav vore en
betydande och omotiverad börda. Europeiska kommissionen anser därför att
inom ramen för genomförandet av förordning (EU) nr 305/2011 tillgodoser de
nuvarande bestämmelserna i byggproduktförordningen, särskilt artikel 4
tillsammans med artikel 6.5, i tillräcklig utsträckning det särskilda behovet
av information om innehållet av farliga ämnen i byggprodukter för att stärka
den inre marknaden för byggprodukter. Behovet av ytterligare alternativ för att
informera slutanvändare om förekomsten av ämnen i byggprodukter, för att kunna
garantera en hög nivå av skydd för säkerhet och hälsa för arbetstagare som
använder byggprodukter och för användare av byggnadsverk, inbegripet med hänsyn
till krav på återvinning och/eller återanvändning av delar eller material, bör dock
bedömas vidare och om tillämpligt behandlas enligt relevanta instrument i EU:s
lagstiftning. Det ska betonas att ovannämnda
slutsatser rörande genomförandet av förordning (EU) nr 305/2011 inte
utesluter kommissionens möjlighet att, med beaktande av bestämmelserna i
fördraget om Europeiska unionens funktionssätt men med undantag för artikel
114, lägga fram lämpliga lagstiftningsinitiativ. RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL
EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET i
enlighet med artikel 67.1 i förordning (EU) nr 305/2011
1. Inledning
Denna rapport överlämnas till
Europaparlamentet och rådet i enlighet med artikel 67.1 i förordning (EU)
nr 305/2011[3] (nedan kallad byggproduktförordningen). I artikel 6 i byggproduktförordningen anges vad den
prestandadeklaration som tillverkaren ska lämna ska innehålla för information
om byggproduktens prestanda. I enlighet med artikel 6.5 ska tillverkaren lämna
den information som avses i artiklarna 31 och 33 i Reach-förordningen
tillsammans med denna deklaration. Under
de diskussioner som föregick antagandet av byggproduktförordningen var det
vissa medlemsstater som övervägde en utökning av de nuvarande bestämmelserna i
artikel 6.5 i byggproduktförordningen. De föreslog att tillverkaren skulle lämna
specifik innehållsrelaterad information om farliga ämnen och att ytterligare
ämnen skulle läggas till. Detta skulle i båda fallen innebära en utökning av
kraven i Reach-förordningen. I
samband med lagstiftningsförfarandet för antagandet av byggproduktförordningen
ombads kommissionen slutligen att analysera det särskilda behovet av
information om innehållet av farliga[4] ämnen i byggprodukter och om en eventuell utvidgning av
informationskravet i artikel 6.5 i förordning (EU) nr 305/2011 till att
även omfatta andra ämnen. Detta rapporteringskrav anges i artikel 67.1.
2. Bakgrund
I
medlemsstaternas bestämmelser krävs att byggnadsverk utformas och utförs så att
säkerheten för människor, husdjur eller egendom inte äventyras och miljön inte
skadas. Här används begreppet byggnadsverk i dess vidare bemärkelse, och
omfattar byggnader och anläggningar (t.ex. vägar, broar, dammar och
avloppsnät). Medlemsstaternas
bestämmelser kan påverka de krav som ställs på byggprodukter. Dessa krav
återspeglas ofta i nationella produktstandarder, nationella tekniska
godkännanden eller andra nationella tekniska specifikationer och bestämmelser
om byggprodukter. På grund av skillnaderna mellan dessa nationella krav utgör
de ett hinder för handeln med byggprodukter inom EU. Byggproduktförordningens
föregångare, rådets direktiv 89/106/EEG[5], syftade till att
undanröja tekniska handelshinder inom byggproduktsområdet, för att främja
produkternas fria rörlighet på den inre marknaden, genom att inrätta harmoniserade
tekniska specifikationer för byggprodukter. Byggproduktförordningen har ersatt
direktiv 89/106/EEG för att förenkla och förtydliga
den gällande ramen och för att förbättra insynen och de befintliga åtgärdernas
effektivitet. Utan att det påverkar tillämpningen av
bestämmelserna i annan unionslagstiftning eller nationell lagstiftning fastställs
i byggproduktförordningen på flera olika ställen, som exempelvis i skälen 4, 25
och 55 samt i artiklarna 28.2 och 67.1, att hänsyn ska tas till EU:s mål att
trygga en hög hälso- och säkerhetsnivå för arbetstagare som använder
byggprodukter och för användare av byggnadsverk, samt att öka möjligheterna
till hållbart byggande och underlätta framväxten av miljövänliga produkter. Det
har ansetts vara av yttersta vikt att skapa insyn och tydlighet kring
bedömningen av byggprodukters prestanda och presentationen av denna prestanda i
den prestandadeklaration som tillverkaren upprättar. På så sätt kan de slutliga
slutanvändarna av byggprodukten (såväl entreprenadföretag som arbetstagare och
konsumenter) ta del av och ta hänsyn till denna prestanda för att se till att
varje produkt används korrekt, dvs. endast när prestandan motsvarar de krav som
konstruktören av de berörda byggnadsverken ställer och som fastställs i
gällande lagbestämmelser där produkten används. För
att åstadkomma detta är det nödvändigt att utarbeta harmoniserade tekniska
specifikationer för att fastställa europeiska metoder och kriterier för
bedömning av byggprodukters prestanda. På grundval av ovannämnda harmoniserade
tekniska specifikationer kan produktens prestanda bedömas på ett gemensamt
fastställt europeiskt sätt och därefter redovisas i prestandadeklarationen.
Prestandadeklarationen ger därför korrekt och tillförlitlig information om
byggproduktens prestanda. I
enlighet med artikel 4.1 i byggproduktförordningen ska tillverkaren upprätta en
prestandadeklaration när en byggprodukt släpps ut på marknaden om produkten
omfattas av en harmoniserad standard eller överensstämmer med en europeisk
teknisk bedömning som utfärdats för den. Ett exemplar av prestandadeklarationen
ska tillhandahållas för varje produkt som tillhandahålls på marknaden. Enligt
artikel 6.5 i byggproduktförordningen ska den information som avses i artikel
31 eller artikel 33 i Reach-förordningen tillhandahållas tillsammans med
prestandadeklarationen. Omfattningen av denna information och dess
tillgänglighet nedåt i distributionskedjan diskuteras närmare i nästa kapitel. Artikel 31 täcker till exempel en bredare
underavdelning av ämnen än artikel 33, men gäller endast produkter som i sig är
ämnen eller blandningar (t.ex. målarfärg). När information tillhandahålls
enligt någon av dessa artiklar behöver den bara ange förekomst[6]
snarare än kvantitativ information om ämnesinnehållet i varan. När
kommissionen presenterade sitt förslag till ny förordning om upphävande av direktiv
89/106/EEG kom det från berörda parter förslag på
bestämmelser som skulle ha inneburit nya skyldigheter för tillverkarna.
Exempelvis föreslogs att tillverkarna skulle tillhandahålla ytterligare information
om innehållet av farliga ämnen i byggprodukter som sedan skulle lämnas i eller
tillsammans med den prestandadeklaration som avses i artikel 6 i
byggproduktförordningen. I
den lösning som slutligen antogs i byggproduktförordningen ersattes dessa nya
skyldigheter med en rapporteringsstruktur. I skäl 25 förklarades valet av denna
lösning så här: ”Det särskilda behovet av information
om innehållet av farliga ämnen i byggprodukter bör emellertid utredas
ytterligare i syfte att komplettera gruppen av berörda ämnen för att trygga en
hög hälso- och säkerhetsnivå för arbetstagare som använder byggprodukter och
för användare av byggnadsverk, inklusive vad gäller kraven på återvinning
och/eller återanvändning av delar eller material.” Kommissionens
rapporteringsskyldighet fastställs i artikel 67.1 första stycket i
byggproduktförordningen enligt följande: ”Senast den 25 april 2014 ska
kommissionen utvärdera det särskilda behovet av information om innehållet av
farliga ämnen i byggprodukter och överväga en eventuell utvidgning av
informationskravet i artikel 6.5 till att även omfatta andra ämnen, och ska
lämna en rapport om detta till Europaparlamentet och rådet. I sin bedömning ska
kommissionen ta hänsyn till bland annat behovet av att trygga en hög hälso- och
säkerhetsnivå för arbetstagare som använder byggprodukter och för användare av
byggnadsverk, inklusive vad gäller kraven på återvinning och/ eller
återanvändning av delar eller material.”[7] Som ett
led i denna rapporteringsskyldighet har kommissionen inlett en oberoende studie
om behovet av information om innehållet av farliga ämnen i byggprodukter.
Resultatet av studien presenteras i kapitel 5 i denna rapport.
3. Reach och dess konsekvenser för
byggprodukter
Reach-förordningen om registrering,
utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier trädde i kraft den 1 juni 2007. Syftet
med förordningen är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och
miljön, inbegripet främjande av alternativa metoder för att bedöma hur farliga
ämnen är, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt
som konkurrenskraft och innovation förbättras. Reach-förordningen
innehåller vissa specifika skyldigheter om enskilda ämnen som tillverkas,
importeras eller används i EU. I Reach-förordningen ligger bevisbördan på
företagen. För att följa Reach-förordningen måste företagen registrera ämnen
som de tillverkar och saluför i EU i kvantiteter som överstiger 1 ton per år.
Registreringsunderlaget bör innehålla dokumentation om en säker användning av
ämnen och innehålla information om de faror som är förenade med ämnet. På så
sätt kan registranterna klassificera och märka dem och identifiera
riskhanteringsåtgärder, samt förmedla denna information till andra aktörer i
senare led i distributionskedjan[8]. Den informationsnivå
som ska tillhandahållas av registranten är beroende av volymen på det ämne som
registreras av den enskilde registranten. För
ämnen som tillverkas eller importeras i kvantiteter över 10 ton per år måste
registranterna också göra en kemikaliesäkerhetsbedömning för att ta reda på om
det krävs ytterligare åtgärder för att minska riskerna och vilka åtgärder som
krävs. Reach-förordningen
påverkar en lång rad företag i många olika sektorer, även dem som kanske inte
anser sig arbeta med kemikalier. Byggprodukter kan inom ramen för
Reach-förordningen vara antingen ämnen, blandningar eller varor. Därför
måste företag som tillverkar eller levererar byggprodukter uppfylla kraven i
Reach-förordningen: • För det
första är leverantören, enligt artikel 31 i Reach-förordningen, skyldig att för
byggprodukter som är registrerade ämnen eller blandningar (men inte för
produkter som är varor enligt Reach-förordningen) tillhandahålla mottagaren säkerhetsdatablad
som sammanställs i enlighet med bilaga II till Reach-förordningen i) för alla ämnen eller blandningar
som klassificeras som antingen farliga[9], långlivade,
bioackumulerande och toxiska (PBT) eller mycket långlivade och mycket bioackumulerande
(vPvB)[10], som
identifieras som ämnen som inger mycket stora betänkligheter och som finns med
på kandidatförteckningen över ämnen för vilka det krävs tillstånd[11], ii) på begäran för
icke-klassificerade blandningar som innehåller
minst ett
ämne som utgör en fara för människors hälsa eller miljön över en viss
angiven koncentrationsgräns[12], eller
ämnen som
är långlivade, bioackumulerande och toxiska eller mycket långlivade och
mycket bioackumulerande i en individuell koncentration på ≥ 0,1 viktprocent, eller
ämnen som
inger mycket stora betänkligheter och som av andra skäl finns upptagna på
kandidatförteckningen över ämnen som kräver tillstånd, eller
ämnen för
vilka det finns gemenskapsgränsvärden för exponering på arbetsplatsen.
Undantag från skyldigheten
i led i) ovan medges om blandningen tillhandahålls eller säljs till allmänheten
och blandningen är försedd med tillräcklig information om säker användning. I
sådana fall behöver ett säkerhetsdatablad inte tillhandahållas såvida inte en
användare eller distributör i senare led i distributionskedjan begär det. • För det
andra är leverantörer, enligt artikel 33 i Reach-förordningen, skyldiga att för
byggprodukter (som är varor), så att varan kan användas på ett säkert sätt, tillhandahålla
aktörer i senare led i distributionskedjan information – med åtminstone namn på
ämnet – om ämnen som inger mycket stora betänkligheter, om de förekommer i
varorna i en koncentration på över 0,1 viktprocent. Samma information måste
även på begäran tillhandahållas konsumenter. Dessutom måste
producenterna/importörerna av varorna till Europeiska kemikaliemyndigheten anmäla
förekomsten av ämnen i dessa varor som inger mycket stora betänkligheter om
båda följande villkor är uppfyllda: – Ämnet som inger mycket stora
betänkligheter förekommer i varorna i kvantiteter som totalt överstiger 1 ton
per producent/importör och år. – Ämnet förekommer i varorna i
en koncentration som överstiger 0,1 % (viktprocent). Anmälan
måste göras senast sex månader efter det att ett visst ämne som inger mycket
stora betänkligheter har tagits upp på kandidatförteckningen. Producenter
och importörer rekommenderas att uppdatera anmälan om de uppgifter som de har
anmält har ändrats. Exempel på sådana ändringar kan vara ändrade mängdintervall,
produktion/import av andra varor som innehåller samma ämne som inger mycket
stora betänkligheter (t.ex. annat användningsområde). ·
Slutligen
kan bestämmelserna i avdelning VIII i Reach-förordningen medföra begränsningar
för tillverkning, utsläppande på marknaden och användning av vissa farliga
ämnen, blandningar och varor[13]. Ett antal begränsningar i
bilaga XVII till Reach-förordningen är tillämpliga på
byggprodukter. Till exempel innebär begränsningarna i punkt 19 om
arsenikföreningar och punkt 31 om kreosot att ämnena inte får användas som
träskyddsmedel (dock tillåts vissa undantag). Punkt 47 om krom VI innebär en
begränsning av ämnets användning i cement och blandningar som innehåller cement
(dock med undantag för användning i kontrollerade slutna och helt
automatiserade processer). Sammanfattningsvis medför
Reach-förordningen ett antal skyldigheter för byggsektorn eftersom den är
direkt tillämplig på tillverkningen av byggmaterial eller deras kemiska
beståndsdelar, men även för byggföretag i senare led som använder kemikalier
under byggprocessen. Dessutom bör den hälso- och miljöinformation som
tillhandahålls genom Reach användas i riskbedömningen av byggprodukter. Vid registrantens efterlevnad av
Reach-förordningen minskar risken för hälso- och miljöskador som kan uppkomma
vid exponering för dennes registrerade volym av ämnen och under registrerad
användning, t.ex. under tillverkningen av byggmaterial, användningen av
byggmaterial som innehåller kemikalier på byggarbetsplatser, utsläpp under
byggnaders livslängd och utsläpp under rivning. Reach-förordningen är inte den enda
förordningen där dessa risker tas upp. Risker i samband med materialbrister
eller till följd av oriktig användning omfattas i regel inte av
Reach-förordningen, utan av annan lagstiftning. Efterlevnad av
Reach-förordningens registreringsskyldighet gäller dessutom inte frågor som
avser den sammanlagda exponeringen eller uttjänta ämnen, som för vissa
föroreningar tas upp genom ytterligare riskhanteringsåtgärder enligt
Reach-förordningen, som exempelvis begränsningar och godkännande, sektorsvis
EU-lagstiftning (t.ex. reglering av flyktiga organiska föreningar i lösningar
och färger), miljökrav, märkningsbestämmelser och avfallslagstiftning). För att öka Reach-förordningens
effektivitet har kommissionen nyligen avslutat en utvärdering av alla aspekter
av Reach-förordningen. Efter en grundlig granskning, där det noterades att det
för tidigt att bedöma dess fullständiga effekt eftersom inte alla bestämmelser
i förordningen har börjat gälla fullt ut[14], drog kommissionen
slutsatsen att Reach-förordningen[15] fungerar effektivt när det
gäller att uppnå alla mål som kunde undersökas. Kommissionen beslutade därför
att inte föreslå några ändringar av förordningens normativa del. Trots det ser kommissionen med oro på några
områden när det gäller Reach-förordningens inverkan på små och medelstora
företag. Kommissionen drog slutsatsen att det finns ett behov av att minska
Reach-förordningens negativa inverkan på de små och medelstora företag som
berörs av förfaranden som exempelvis registrering och godkännande. Detta har
stor betydelse för byggsektorn, eftersom vissa små entreprenadföretag har
svårigheter att följa Reach-förordningen. Kommissionen konstaterade även att
det finns ett behov av att öka medvetenheten bland alla nedströmssektorer,
däribland byggsektorn, när det gäller att förstå och följa kraven i
Reach-förordningen.
4. Utveckling och processer som följer
av byggproduktförordningen
4.1
Harmoniseringsmekanismen
Syftet med byggproduktförordningen är
att stärka den inre marknaden för byggprodukter genom att se till att
otillbörliga tekniska hinder för den gränsöverskridande handeln undanröjs.
Detta ska åstadkommas genom följande mekanism: Enligt byggproduktförordningen ska det
upprättas harmoniserade tekniska specifikationer som alla aktörer i byggsektorn
är skyldiga att följa: ·
Myndigheterna
i medlemsstaterna ska ange sina krav för användningen av byggprodukter på sitt
territorium genom att hänvisa till bedömningsmetoder (baserat på provningar,
beräkningar eller beskrivande bestämmelser) och klassificeringar som fastställs
i de harmoniserade tekniska specifikationerna (artiklarna 8.3–8.6 och 17.5, i
sin helhet, i byggproduktförordningen). ·
Tillverkarna
ska deklarera sina produkters prestanda i en prestandadeklaration genom att
tillämpa de harmoniserade tekniska specifikationerna (artiklarna 4 och 8 i
byggproduktförordningen). Denna information ska göras tillgänglig för alla
aktörer i senare led i distributionskedjan. ·
Byggnadskonstruktörerna
ska ange vilken prestanda som krävs för de produkter som ska användas i
byggnadsverk genom att hänvisa till samma harmoniserade tekniska
specifikationer. På så sätt visar man att man uppfyller de krav som
myndigheterna fastställt och de krav på prestanda som följer av
konstruktionsvalen. ·
Entreprenadföretagen/användarna
ska köpa byggprodukter som enligt byggnadskonstruktören har den prestanda som
krävs för avsett användningsområde, återigen utifrån de harmoniserade tekniska
specifikationerna. De harmoniserade tekniska
specifikationerna definieras i artikel 2.10 i byggproduktförordningen som
harmoniserade standarder och europeiska bedömningsdokument. Europeiska kommissionen ger Europeiska
standardiseringskommittén eller Europeiska kommittén för elektroteknisk
standardisering mandat att utarbeta de harmoniserade standarderna efter samråd
med medlemsstaternas myndigheter och andra berörda parter (tillverkare, anmälda
organ, konsumenter osv.). Syftet med detta breda samråd är att se
till att alla lagstadgade krav som införs i medlemsstaterna och som utgör
handelshinder beaktas i de mandat som kommissionen ger Europeiska
standardiseringskommittén eller Europeiska kommittén för elektroteknisk
standardisering. Europeiska standardiseringskommitténs eller
Europeiska kommittén för elektroteknisk standardiserings tekniska kommittéer
som utarbetar de harmoniserade EN-standarderna beaktar ovannämnda mandat.
Därför infogas alla sådana nationella och europeiska lagstadgade krav för vilka
mät- och testmetoder redan har utvecklats och används på nationell nivå eller
EU-nivå i de harmoniserade europeiska standarderna. Tillverkarna kan därför
deklarera sina produkters prestanda i förhållande till dessa krav. Slutanvändarna av byggprodukten (såväl entreprenadföretag
som arbetstagare och konsumenter) kan även ta del av och ta hänsyn till
prestandan för att se till att varje produkt används korrekt, dvs. endast när
prestandan motsvarar de krav som konstruktören av de berörda byggnadsverken
ställer och som fastställs i gällande lagbestämmelser där produkten används.
4.2 Hur kan man
tillgodose medlemsstaternas behov av ny lagstiftning?
Om medlemsstaterna anser att de behöver
införa nya lagbestämmelser om byggprodukters prestanda måste de anmäla de nya
lagstiftningsförslagen till kommissionen och övriga medlemsstater genom det
förfarande som fastställs genom direktiv 98/34/EG.
På så sätt håller sig kommissionen och medlemsstaterna informerade om nya
berättigade lagstiftningsaspekter. Därmed kan de inleda förfarandet för att
ändra mandaten i enlighet med detta för att kunna föra in de nödvändiga
ändringarna i de harmoniserade tekniska specifikationerna. Kommissionen skulle
agera på samma sätt om EU:s lagbestämmelser om prestandan hos vissa
byggprodukter ändras eller antas på EU-nivå. Genom ovannämnda förfarande säkerställs
att mandat och harmoniserade europeiska standarder hålls uppdaterade med de
berättigade nationella kraven.
4.3 Från grundläggande
krav 3 och 7 till harmoniserade tekniska specifikationer
Byggproduktförordningens grundläggande
krav för byggnadsverk (dvs. byggnader och anläggningar) omfattar följande krav
nr 3 och nr7: ”3. Hygien,
hälsa och miljö Byggnadsverk ska
utformas och byggas så att de under hela sin livslängd inte kommer att utgöra
ett hot vare sig mot byggnadsarbetarnas, brukarnas eller grannarnas hygien
eller hälsa och säkerhet eller i orimligt hög grad, under hela sin livslängd,
påverka miljökvaliteten eller klimatet under uppförande, användning och
rivning, i synnerhet som en följd av något av följande: a) Avgivande av giftig gas. b) Utsläpp av farliga ämnen, flyktiga organiska föreningar (VOC),
växthusgaser eller farliga partiklar i inomhus- eller utomhusluften. c) Emission av farlig strålning. d) Utsläpp av farliga ämnen till grundvatten, havsvatten, ytvatten
eller mark. e) Utsläpp av farliga ämnen till dricksvatten eller av ämnen som
på annat sätt kan ha en negativ inverkan på dricksvatten. f) Bristfälligt omhändertagande av avloppsvatten, rökgasutsläpp
eller bristfälligt bortskaffande av fast eller flytande avfall. g) Fukt i byggnadsverkens delar eller på ytor inom byggnadsverken.” och ”7. Hållbar användning
av naturresurser Byggnadsverk ska
utformas, byggas och rivas så att användningen av naturresurser är hållbar och
i synnerhet säkerställer a) möjlighet till
återanvändning eller återvinning av byggnadsverken, deras material och delar
efter rivning, b) byggnadsverkens
beständighet, c) användning av
miljövänliga råmaterial och återvunnet material i byggnadsverken.” Dessa bestämmelser utgör ramen för
regleringen av farliga ämnen i medlemsstaterna. Grundläggande krav nr 3 avser
emission/utsläpp av farliga ämnen. Det finns dock lagbestämmelser som, för att
begränsa utsläppen från byggprodukter och skapa rationella bedömningsmetoder
för dessa utsläpp, avser deras innehåll av farliga ämnen.
4.3.1 Bestämmelser i
harmoniserade standarder
För att ge tillverkare och standardiseringsorgan information och
minska de problem som uppstår till följd av skillnader i de nationella
bestämmelserna under den period då de europeiska bedömningsmetoderna håller på
att utarbetas har kommissionen skapat en databas på webben på följande adress: http://ec.europa.eu/enterprise/construction/cpd-ds/index.cfm. Databasen innehåller
nationella lagbestämmelser i de medlemsstater som har bidragit till projektet. Den
stöder tillverkare som behöver deklarera sina produkters prestanda i dessa
medlemsstater. För att utarbeta europeiska
bedömningsmetoder för farliga ämnen gav kommissionen 2005 Europeiska
standardiseringskommittén eller Europeiska kommittén
för elektroteknisk standardisering mandat M/366 (baserat på direktiv
89/106/EEG), med uppdrag att utveckla övergripande bedömningsmetoder för
farliga ämnen. I
klausul IV.7 i mandatet står följande: ”Övergripande
mätstandarder/provningsstandarder ska utvecklas för alla produkter eller
produktfamiljer som uppfyller följande tre villkor: – Utsläpp
eller innehåll av farliga ämnen begränsas eller är förbjudet enligt europeisk eller
nationell lagstiftning. – Befintliga
eller potentiella handelshinder har identifierats. – Mätmetoder/provningsmetoder
för dessa angivna reglerade farliga ämnen har redan utvecklats och används på
nationell nivå eller EU-nivå.” I
klausul IV.9 i samma mandat står följande: ”På grund
av lagstadgade krav (t.ex. om byggprodukter som innehåller ämnen som är föremål
för begränsningar eller förbud) ska hänsyn även tas till innehållsrelaterade
mätstandarder/provningsstandarder.” Bilaga 3 till mandat M/366 innehåller tekniska kravspecifikationer för
mätstandarder/provningsstandarder för innehållet av reglerade farliga ämnen i byggprodukter. Kommissionen har därför gett
Europeiska standardiseringskommittén eller Europeiska
kommittén för elektroteknisk standardisering i uppdrag att utveckla
bedömningsmetoder för farliga ämnen som regleras antingen genom nationell eller
europeisk lagstiftning. Europeiska standardiseringskommitténs tekniska
kommitté TC/351 har utfört uppdraget i mandat M/366.
I januari 2014 färdigställde tekniska kommittén
följande dokument: CEN/TS 16516:2013: Byggprodukter
– Bedömning av utsläpp av farliga ämnen – Fastställande av utsläpp i
inomhusluften. CEN/TR 16496:2013: Byggprodukter
– Bedömning av utsläpp av farliga ämnen – Användning av harmoniserade
övergripande bedömningsmetoder. CEN/TR 16410:2012: Byggprodukter
– Bedömning av utsläpp av farliga ämnen – Hinder för användning – Komplement
till CEN/TR 15855 Handelshinder. CEN/TR 16220:2011: Byggprodukter
– Bedömning av utsläpp av farliga ämnen – Komplement till provtagning. CEN/TR 16098:2010: Byggprodukter
– Bedömning av utsläpp av farliga ämnen – Övergripande provningsförfaranden
till stöd för kraven enligt byggproduktdirektivet. CEN/TR 16045:2010: Byggprodukter
– Bedömning av utsläpp av farliga ämnen – Innehåll av reglerade farliga ämnen –
Val av analysmetoder. CEN/TR 15858:2009: Byggprodukter –
Bedömning av utsläpp av farliga ämnen från byggprodukter baserad på
WT/WFT-förfarandena (utan provning/utan ytterligare provning). CEN/TR 15855:2009: Byggprodukter
– Bedömning av utsläpp av farliga ämnen – Handelshinder. Förteckningen över ännu inte
färdiga arbeten återfinns på följande adress: http://standards.cen.eu/dyn/www/f?p=204:22:0::::FSP_ORG_ID,FSP_LANG_ID:510793,25&cs=135BD767027D4B4E081006EF46B5E957C. Som ett ytterligare led i harmoniseringsarbetet har
kommissionen reviderat ett antal av Europeiska standardiseringskommitténs
mandat för byggprodukter. Syftet är att kunna inleda ett förfarande om
uppdatering av de harmoniserade produktstandarderna genom att införa
bedömningsmetoder för farliga ämnen som utvecklats inom ramen för mandat M/366. Kommissionen vill särskilt kartlägga all nationell
lagstiftning om byggprodukters innehåll och/eller utsläpp (en vägledande
förteckning över ämnen och lagstiftning bifogas alla mandat som bilaga II) och
deras relevans för byggprodukter. Dessutom innehåller varje ändring av Europeiska
standardiseringskommitténs befintliga mandat (att utarbeta harmoniserade
standarder för byggprodukter) i bilaga I en förteckning över ämnen för varje
produktstandard och en hänvisning till relevanta nationella lagstadgade krav. Kommissionen samarbetar även tätt med
medlemsstaterna för att identifiera de väsentliga egenskaper som avser
grundläggande krav nr 7 (t.ex. de som avser möjligheten till återvinning
av byggprodukter och miljövänliga råmaterial). De eventuella behov som avser
farliga ämnen enligt detta grundläggande krav nr 7 kommer också att
omfattas av mandat M 366. Kommissionen har också tagit fram
harmoniseringsramar (kriterier och metoder) för märkning och hälsobaserad
utvärdering av utsläpp inomhus från byggprodukter[16].
Dessa ramar har utarbetats i linje med kraven i grundläggande krav nr 3 i
byggproduktförordningen, CEN/TS 16516:2013 och Reach-förordningens vägledande
dokument. De kan dessutom komma att tas i beaktande för kommande konvergens och
harmonisering av befintliga märkningssystem i Europa.
4.3.2 Bestämmelser om utfärdande
av europeisk teknisk bedömning (för produkter som inte omfattas av
harmoniserade standarder)
För produkter som inte eller endast delvis omfattas av
harmoniserade standarder kan tillverkaren begära en europeisk
teknisk bedömning i enlighet med artikel 19.1 i byggproduktförordningen. En europeisk
teknisk bedömning utfärdas av ett av de tekniska bedömningsorganen som utsetts för
detta ändamål av medlemsstaterna. För att avgöra vilka bedömningar som behövs för produkter som inte
omfattas av harmoniserade
standarder har Europeiska organisationen för teknisk bedömning
(de tekniska bedömningsorganens organisation) samlat in nationella bestämmelser
om innehåll av farliga ämnen och har även använt sådan relevant information
från Europeiska standardiseringskommittén. Detta har resulterat i en checklista
som organen inom Europeiska organisationen för teknisk bedömning använder vid
bedömningen av produkter för att kunna utfärda en europeisk teknisk bedömning. Denna checklista finns på www.eota.eu under namnet EOTA Technical
Report 34: Checklist for ETAGs/CUAPs/ETAs – Content and/or release of dangerous
substances in products/kits.
5. Resultatet
av studien om det särskilda behovet av information om innehållet av farliga
ämnen i byggprodukter samt
diskussion
5.1 Studiens omfattning
Kommissionen har låtit genomföra studien
Study on specific needs for information on the content of dangerous
substances in construction products. Det övergripande målet med studien var
att ta reda på om tillverkarna behöver lämna ytterligare information om
innehållet av farliga ämnen i byggprodukter. Undersökningen gjordes för att
skydda människors hälsa och säkerhet, inte bara för de arbetstagare som
installerar/använder byggprodukterna utan även för de personer som bor i
byggnaderna och använder anläggningarna under hela deras livstid. Studiens primära fokus var därför att ta
fram information om system för certifiering och märkning av byggprodukter där
man mäter innehållet av farliga ämnen i byggprodukter. Enskilda systems
inverkan på hälsa och säkerhet för arbetstagare och användare av byggnadsverk,
eller kostnaden för att genomföra dem, bedömdes inte. Inte heller de aspekter
som rör utökad information om innehållet av andra ämnen eller frågor avseende
återvinning/återanvändning undersöktes i studien. För att uppfylla sina mål och se till
att alla relevanta system och all relevant lagstiftning har beaktats, har
uppdragstagarna som genomfört studien (RPA och Tecnalia)
gjort en omfattande genomgång av litteraturen om relevant lagstiftning och
relevanta system för certifiering/märkning. De har i största möjliga mån
granskat europeisk och nationell lagstiftning som innehåller bestämmelser om
innehållet av farliga ämnen i byggprodukter. Dessutom har uppdragstagarna
beaktat andra informationskällor, bland annat berörda parters synpunkter vid
det samråd som genomfördes inför studien. Över 300 centrala berörda parter inbjöds
att delta i ett samråd på internet. Två workshoppar anordnades också i Bryssel,
vilket gav forskningsgruppen möjlighet att samla in ytterligare information
från centrala branschorganisationer och myndigheter i medlemsstaterna, varav
vissa administrerar de analyserade systemen. I
analysen fokuserade man på om de befintliga systemen enbart omfattade allmänna
krav och om hänsyn togs till produkternas avsedda användningsområden. I
förekommande fall undersöktes även hur riskerna för konsumenter, arbetstagare
och miljön har definierats inom systemen och vilka ämnen och riskscenarier som
valts ut. Fokus
låg på offentliga och privata system, t.ex. följande: • EU-lagstiftning
eller administrativa förfaranden som innehåller krav på bedömning och/eller
deklaration av innehållet av farliga ämnen, särskilt i byggprodukter (t.ex.
dricksvattendirektivet eller tekniska riktlinjer om miljöanpassad offentlig
upphandling). • Nationell eller
regional lagstiftning eller administrativa förfaranden i medlemsstaterna som
innehåller krav på bedömning och/eller deklaration av innehållet av farliga
ämnen, särskilt i byggprodukter. • Offentliga och
privata system som i dessa länder för närvarande även används för byggprodukter
på nationell eller regional nivå (t.ex. Blå ängeln eller Svanen). Studien
omfattade inte utsläpp av farliga ämnen från byggprodukter. Som förklarats i
tidigare kapitel i denna rapport omfattas denna aspekt av det europeiska
standardiseringsarbetet på området och kommer att beaktas inom ramen för
skyldigheten att deklarera prestanda. Inom
ramen för granskningen av helt innehållsrelaterade system granskade
uppdagstagarna hur innehållet av farliga ämnen identifierades (t.ex.
tillverkarens deklaration, tredjepartskontroller eller användningen av specifik
märkning). I samband med rapporten undersöktes även vilka byggprodukter som
faktiskt omfattades av dessa system. Hur relevant var produkternas avsedda
användningsområde inom en byggnad (anläggning) vid fastställandet av kraven och
valet av ämnen som ska deklareras? Vilka, om några, provningsmetoder användes
(t.ex. om de omfattades av internationella standarder (ISO-standarder),
europeiska standarder (EN-standarder) eller nationella standarder, eller
provningar som utvecklats av systemleverantören)? Hur ofta provas
produkterna i dessa system? Hur väljs provnings- eller certifieringsorganen ut
(är de specialiserade på byggprodukter eller ansvarar de generellt för fler
typer av produkter)? Vilka åtgärder har vidtagits för att se till att det görs
en neutral och tillförlitlig bedömning av produkterna? Mer generellt
undersöktes informationen till nedströmsanvändarna i fråga om kvantitet och
kvalitet: ·
Lämnades
en fullständig förteckning över ämnen tillsammans med produktdeklarationen? Är
informationen aggregerad? ·
Vem
hade det yttersta ansvaret för att deklarationen var korrekt? ·
Har
det funnits ett tydligt och mätbart mål (t.ex. minskat antal ämnen i
produkterna, minskat antal sjukdomsfall till följd av farliga ämnen i
byggprodukter)? ·
Hur
har dessa mål fastställts? ·
Hur
ofta har de utvärderats? Slutrapporten om studien
finns på följande webbplats: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/construction/studies/index_en.htm.
5.2 Studiens resultat
5.2.1 Byggrelaterade system med innehållskriterier
Studien var inriktad på system som
endast har innehållskriterier. Eftersom det endast fanns ett system som
enbart var inriktat på produkternas innehåll undersöktes även system med en
blandning av innehållsbaserade och utsläppsbaserade metoder. Med detta i åtanke
identifierades 30 system där man a) tycks ha upprättat specifika krav för
byggprodukter och b) tycks beakta produktens innehåll. Dessa system anges i nedanstående
tabell. System där man endast använder utsläppskriterier och system där man
inte har fastställt specifika kriterier för byggprodukter omfattades inte av
studiens slutrapport. System som omfattas av studien AENOR Medioambiente || Milieukeur Architettura Naturale (ANAB) || Natureplus Association of Environmentally Friendly Carpets (GUT) || NF Environment Austrian Institute for Health and Ecological Building (IBO) || Svanen BASTA || SundaHus Miljödata Blå ängeln || BRE Environmental Assessment Method (BREEAM) BRE Global || DGNB System Byggvarubedömningen (BVB) || Eco Green Building Cradle to Cradle || EU:s miljömärke DGNB Navigator || Österrikes (nationella) miljömärke Ecocycle Council – Building Product Declaration (BPD3) || El Distintiu (Kataloniens miljömärke) Eco-Institut Label || Kroatiens (nationella) miljömärke ECOproduct || Tjeckiens (nationella) miljömärke EMICODE || Ungerns (nationella) miljömärke GISCODE || Slovakiens (nationella) miljömärke De 30 identifierade systemen har mycket
olika mål, omfattning, kriterier och förfaranden.
5.2.2 Systemens mål
De flesta av de identifierade systemen
har bredare mål än att enbart fokusera på hälsan hos byggarbetarna och
användarna av byggprodukter. De flesta systemen motiveras av en rad hänsyn.
Dessutom är vissa av systemen fristående verktyg, medan andra är komplement
till system som används för certifiering av hela byggnader. En annan viktig
skillnad mellan de 30 systemen är målgruppen, dvs. om de riktar sig till
yrkesverksamma, konsumenter eller både och. De skilda målen kan i viss mån
förklara de varierande metoder som antagits inom de olika systemen och kan i
vissa fall förklara införandet av innehållsrelaterade kriterier.
5.2.3 Geografisk utbredning
De flesta systemen används huvudsakligen
i ursprungsmedlemsstaten och i mindre utsträckning i andra länder. Det mest
utbredda systemet är Blå ängeln som används i 21
europeiska länder. Denna geografiska spridning kan bero på en avsiktlig
expansion till andra marknader. Systemen kan även breda ut sig spontant till
följd av efterfrågan från köpare av byggprodukter. Nästan hälften av systemen
härrör från två länder (Tyskland och Sverige), vilket möjligen återspeglar en
hög medvetenhet om människors hälsa och miljöfrågor.
5.2.4 Produkttäckning
Det finns endast ett system (IBO) som
enbart certifierar byggprodukter. De produkttyper som certifieras inom
resterande system varierar, även om det gick att skönja vissa mönster. Vid en
jämförelse av byggprodukternas relativa andel av alla produkter som
certifierades inom systemen konstaterades att de system som främst användes av
yrkesverksamma personer tenderade att certifiera en högre andel byggprodukter. Andelen byggprodukter som certifieras
genom miljömärken är betydligt lägre. Detta är inte överraskande med tanke på
att det övergripande målet med dessa system är att främja produkter som har en
lägre miljöpåverkan än likvärdiga produkter. Till följd av denna stora
spridning kan de produkter som certifieras inom systemen vara alltifrån toner
och färgpatroner till trägolv. De vitt skilda produkttyperna förklarar varför
kriterierna i dessa system är produktspecifika. De byggprodukter som oftast certifieras
genom systemen är golv, isolering, betong, murbruk och puts. Golv är kanske den
produkt som oftast certifieras eftersom den kan saluföras via olika system som
vänder sig till både den professionella marknaden och konsumentmarknaden.
5.2.5 Ämnen som omfattas
I de allra flesta systemen definieras de
ämnen som är föremål för begränsningar. I vissa fall hänvisar man i stället
till EU-lagstiftningen (oftast till Reach-förordningen, direktivet om farliga
ämnen 67/548/EEG[17] eller förordning (EG) nr 1272/2008[18] om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och
blandningar) eller nationell lagstiftning. Vissa ämnen framstår som
viktiga i många system. Det gäller till exempel ämnen som klassificeras som
cancerframkallande, mutagena, reproduktionstoxiska, långlivade organiska
föroreningar, tungmetaller och ftalater.
5.2.6 Bedömningskriterier/bedömningsförfaranden
Fem system i
fallstudien använder sig av olika metoder för bedömningen av överensstämmelsen,
vilket återspeglar deras olika mål och roller. I princip finns följande metoder
för att bedöma om tillverkaren uppfyller certifierings- och märkningssystemens
kriterier: · Tillverkaren
står helt eller delvis själv för certifieringen. · Systemets
handläggare granskar de dokument som tillverkaren lämnat, däribland
ansökningsformulär och säkerhetsdatablad. Handläggaren kan ibland även be
tillverkaren lämna ytterligare information och kräva att produkterna provas. · Ett
oberoende organ utför prover. Vissa system bygger på att tillverkaren
själv står för certifieringen medan det i andra system krävs att produkterna
provas för att kunna certifieras. I andra system krävs dessutom att
produktionsanläggningen inspekteras som ett led i godkännandeförfarandet. Mer
generellt är det dock tydligt att vissa system endast använder sig av en av
ovannämnda metoder och att många använder sig av en kombination av olika
bedömningsmetoder och bedömningsförfaranden (t.ex. kan bedömningen i ett första
skede bestå av en granskning av den dokumentation som tillverkaren lämnat,
vilket följs av oberoende provning för att kontrollera att vissa kriterier är
uppfyllda).
5.2.7 Sätt att kommunicera ”överensstämmelse”
Två huvudsakliga metoder har
identifierats. Den första (som används i 75 % av systemen) går ut på att
man använder sig av en logotyp eller ett märke som placeras på produkten, på
förpackningen, i följedokumenten eller i säljmaterialet. Den andra (som används
i 64 % av systemen) går ut på att en förteckning över certifierade
produkter offentliggörs på internet.
5.2.8 Systemens tillämpningsområde
De olika systemen har tillämpats i olika
omfattning. BASTA (innehållsbaserad) omfattar idag
omkring 80 000 produkter medan andra system endast tillämpas på ett fåtal byggprodukter.
Detta kan till stor del bero på skillnader i hur produktregistreringen går till
och hur länge systemet har tillämpats (t.ex. bygger BASTA
på att tillverkaren själv står för certifieringen och systemet har funnits
sedan 2007).
5.2.9 Nationell lagstiftning och EU-lagstiftning
I studien konstaterades endast ett fåtal
exempel på nationell lagstiftning som huvudsakligen är inriktad på innehållet
av potentiellt farliga ämnen i byggprodukter. I de fall sådan lagstiftning
förekommer tillämpas en blandad metod: för vissa ämnen eller grupper av ämnen
tillämpas gränsvärden för utsläpp, för andra tillämpas ett visst högsta
tillåtna värde för innehållet av ämnet i produkten. Det mest anmärkningsvärda
är förmodligen märkningskravet för byggprodukter som samtidigt är både ämnen
och blandningar enligt byggproduktförordningen18. När det gäller produkttäckning är en del
lagstiftning inriktad på enskilda byggprodukter medan annan lagstiftning
omfattar en rad olika byggprodukter. När det gäller
identifieringen av reglerade ämnen hänvisar man antingen till ämnesgrupper
eller till specifika ämnesbeteckningar. Lagstiftningen kan även ställa olika
krav på åtgärder. I vissa fall anges begränsningar för namngivna ämnen medan
det i andra fall ställs krav på att sådana ämnen deklareras.
5.2.10 Innehållsbaserad metod – diskussion
Förutom lagbestämmelserna har studien
identifierat 30 certifierings- och märkningssystem som täcker byggprodukter och
bland annat innehållsbaserade kriterier. Endast ett system förlitar sig dock
för alla kombinationer av produkt/ämne enbart på innehållsrelaterade krav
(BASTA). Detta beror sannolikt på att provning av utsläpp kan vara dyrt och
komplicerat och kräva extern expertis. De flesta är överens om att det är
viktigt att bedöma utsläppen från produkter. Några av de rådfrågade berörda
parterna har noterat att de faktiska laktesterna kan vara mer tillförlitliga än
den samlade innehållsbaserade informationen, även när det gäller återanvändning
och återvinning. Informationen om
ämnesinnehållet i produkterna är dock även ett viktigt inslag i genomförandet
av nationell lagstiftning och EU-lagstiftning, särskilt när det gäller förbud
och förekomsten av ämnen som inger mycket stora betänkligheter.
Byggproduktförordningen är visserligen mycket viktig som stöd för EU:s mål med
hög hälso- och miljöskyddsnivå, men dess begränsade räckvidd gör att den inte
kan användas som ett verktyg för att systematisk tillhandahålla information om ämnesinnehållet
i byggprodukter. Sådan information skulle dock kunna användas för att
ytterligare främja, t.ex. genom välgrundade konsumentval, utvecklingen och
användningen av miljövänliga byggprodukter eller ett hållbart utnyttjande av
resurser genom bland annat återvinning och återanvändning. Studien inbegriper
inget försök att utveckla något eget system eller bedöma kostnader och vinster
med en utökning av befintliga skyldigheter genom något av dessa system.
5.2.11 Konsekvenser för tillverkarna, särskilt små och
medelstora företag
Samrådet
med tillverkare av byggprodukter, dels genom internetenkäten och dels under
diskussionen om studiens resultat, visade att tillverkarna anser att en
utökning av kravet att lämna information om farliga ämnen till aktörer i senare
led i distributionskedjan skulle utgöra en otillbörlig börda, särskilt för små
och medelstora företag.
6. Slutsatser
De
aktuella harmoniserade tekniska specifikationerna för byggprodukter omfattar
alla aspekter av produkternas prestanda i förhållande till gällande
lagbestämmelser om farliga ämnen på nationell och europeisk nivå. Det standardiseringsarbete som har bedrivits inom ramen för mandat
M/366 för att utveckla europeiska bedömningsmetoder omfattar även
innehållsrelaterade nationella eller europeiska lagbestämmelser.
Standardiseringsorganen väntas inom kort införa dessa bedömningsmetoder i
harmoniserade europeiska standarder. De olika organen inom Europeiska
organisationen för teknisk bedömning kommer även att använda dem i europeiska
bedömningsdokument. Tillverkaren
är därmed bemyndigad att i prestandadeklarationen lämna information om
erforderlig produktprestanda och i förekommande fall även om innehållet av
farliga ämnen. På så sätt har alla nedströmsanvändare av produkten tillgång
till informationen. Tillverkaren är enligt byggproduktförordningen skyldig att
tillsammans med prestandadeklarationen lämna den information som efterfrågas i
artikel 31 (säkerhetsdatablad för produkter som i sig är farliga[19]
ämnen eller blandningar) eller artikel 33 (information så att produkten kan
användas på ett säkert sätt, med åtminstone namnet på ämnet, om produkten
innehåller ett ämne som inger mycket stora betänkligheter i en koncentration på
över 0,1 viktprocent) i Reach-förordningen. Enligt
artikel 6.5 i byggproduktförordningen ska denna information tillhandahållas
tillsammans med prestandadeklarationen. Denna information (säkerhetsdatablad
för farliga ämnen eller information om innehållet av farliga ämnen i
byggprodukten) åtföljer därför byggprodukten i alla led av distributionskedjan
nedåt till slutanvändaren (entreprenadföretag, arbetstagare och konsumenter). Den
information som tillverkaren kan vara skyldig att lämna enligt
Reach-förordningen avser dessutom skyddet av användare, arbetstagare och
konsumenter. En framtida utvidgning av Reach-förordningen till att omfatta nya
ämnen skulle automatiskt även gälla byggproduktstillverkarnas skyldighet att
sprida relevant information, för att därmed följa med i den vetenskapliga
utvecklingen. På ett liknande sätt kommer mandatet
M/366 och senare utveckling av standarder som ska användas för att deklarera
byggprodukters prestanda att följa sektorns utveckling på nationell nivå och
EU-nivå. Den information som ska
tillhandahållas är begränsad till den information som anges i artiklarna 31 och
33 i Reach-förordningen och det finns ingen nationell lagstiftning eller
EU-lagstiftning där det uttryckligen krävs ytterligare information enligt
prestandadeklaration. Mot denna bakgrund utgör de skyldigheter som fastställs i
byggproduktförordningen för närvarande inte ett verktyg för tillhandahållande
av information till användarna om innehållet av eventuella farliga ämnen i alla
byggprodukter, eftersom ett datasäkerhetsblad endast tillhandahålls tillsammans
med en prestandadeklaration när detta är ett krav enligt Reach-förordningen. Prestandadeklarationer som
tillhandahålls tillsammans med Reach-information i den mening som avses i
artikel 6.5 i byggproduktförordningen kan dessutom utgöra ett användbart
verktyg för att till exempel genom välgrundade användar- och konsumentval uppnå
målen med hög hälso- och miljöskyddsnivå, eller ett hållbart utnyttjande av
resurser genom bland annat återvinning och återanvändning. I den oberoende studien om specifika
behov av information om byggprodukters ämnesinnehåll identifierades ett antal
system och lagbestämmelser som använder information om produkternas ämnesinnehåll.
De flesta av dessa system tillämpar en kombinerad innehålls-/utsläppsbaserad
strategi, med särskild betoning på utsläpp från byggprodukter. Eftersom studien
i praktiken genomfördes som en undersökning och sammanställning av de relevanta
systemen, gjordes ingen identifiering och bedömning av enskilda system eller
bestämmelser inom systemet som kan rekommenderas som en utökning av den
nuvarande skyldigheten enligt artikel 6.5. Eftersom det saknas närmare
uppgifter om de bedömda systemen kan det inte dras några mer exakta slutsatser
om ämnesinnehållet (utöver ämnen som inger mycket stora betänkligheter). Tillverkarna av
byggprodukter, särskilt de små och medelstora företag som undersöktes i
studien, anser för sin del att en utökning av dagens informationskrav vore en
betydande och omotiverad börda. Europeiska
kommissionen anser att inom ramen för genomförandet av förordning (EU) nr 305/2011
tillgodoser de nuvarande bestämmelserna i byggproduktförordningen, särskilt
artikel 4 tillsammans med artikel 6.5, i tillräcklig utsträckning det särskilda
behovet av information om innehållet av farliga ämnen i byggprodukter för att
stärka den inre marknaden för byggprodukter. Behovet av ytterligare
alternativ för att informera slutanvändare om förekomsten av ämnen i byggprodukter,
för att kunna garantera en hög skyddsnivå vad gäller hälsa och säkerhet för arbetstagare
som använder byggprodukter och för användare av byggnadsverk, inbegripet med
hänsyn till krav på återvinning och/eller återanvändning av delar eller material,
bör dock bedömas vidare och om tillämpligt behandlas enligt relevanta
instrument i EU:s lagstiftning. Det ska betonas
att ovannämnda slutsatser rörande genomförandet av förordning (EU)
nr 305/2011 inte utesluter kommissionens möjlighet att, med beaktande av
bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt men med
undantag för artikel 114, vid behov lägga fram lämpliga lagstiftningsinitiativ. [1] Europaparlamentets
och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9
mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av
byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG (EUT L 88,
4.4.2011, s. 5). [2] Se kapitel 3 för
närmare uppgifter. Kraven om tillhandahållande av säkerhetsdatablad enligt
artikel 31 i Reach-förordningen gäller ämnen som klassificeras som farliga,
långlivade, bioackumulerande och toxiska (PBT) eller mycket långlivade och
mycket bioackumulerande (vPvB), och identifieras som ämnen som inger mycket
stora betänkligheter enligt artikel 59.1 i Reach-förordningen. Liknande
bestämmelser gäller för blandningar för vilka information till leverantören ska
finnas tillgänglig på begäran. Enligt artikel 33 ska information
tillhandahållas vid leverans (och på begäran till konsumenter) av alla ämnen
som inger mycket stora betänkligheter i varor i en koncentration på över 0,1
viktprocent, med tillräcklig information så att varan kan användas på ett
säkert sätt och åtminstone med ämnets namn. [3] Europaparlamentets
och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande
av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av
rådets direktiv 89/106/EG (EUT L 88, 4.4.2011, s. 5). [4] (Fotnoten är inte
relevant för den svenska språkversionen.) [5] Rådets
direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas
lagar och andra författningar om byggprodukter (EGT L 40, 11.2.1989,
s. 12). [6] Förekomst över en
viss koncentration eller andel av ämnet, enligt vikt, i produkten. [7] (Fotnoten är inte relevant för den
svenska språkversionen.) [8] Artikel
31 i Reach-förordningen. [9] Fysikalisk
farlighet, farlighet för människors hälsa och farlighet för miljön. Se
förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning
av ämnen och blandningar. För blandningar, de som uppfyller kriterierna för
farlighet i enlighet med direktiv 1999/45/EG (ska upphävas genom förordning
(EG) nr 1272/2008 senast den 1 juni 2015). [10] Identifierade i
enlighet med de kriterier som anges i bilaga XIII till Reach-förordningen. [11] Dessa ämnen som
inger mycket stora betänkligheter förtecknas i bilaga XIV till
Reach-förordningen. Förteckningen inbegriper en underavdelning av
cancerframkallande, mutagena, reproduktionstoxiska, PBT- eller vPvB-ämnen samt
ämnen som ger anledning till motsvarande oro (t.ex. hormonstörande ämnen) och fungerar
som en kandidatförteckning över ämnen för vilka det krävs tillstånd enligt
Reach-förordningen. Förteckningen uppdateras kontinuerligt och inkluderade i
december 2013 151 ämnen. Se http://echa.europa.eu/candidate-list-table.
En färdplan för ämnen som inger mycket stora betänkligheter har upprättats av
kommissionen för att se till att alla relevanta ämnen tas upp i förteckningen
senast 2020. [12]
Enligt
artikel 31.3i Reach-förordning ≥ 1 viktprocent för icke gasformiga
blandningar och ≥ 0,2 volymprocent för gasformiga blandningar. [13] Se
bilaga XVII i Reach-förordningen. [14] Tidsfristen för
registrering av förhandsregistrerade ämnen som understiger 100 ton löper ut
först 2018. Arbetet med att upprätta en kandidatförteckning för godkännande
pågår, men de första ansökningarna om godkännande har först behandlats 2014.
Alla aspekter av utvärderingen av Reach-förordningen har dock redan börjat
gälla fullt ut. [15] COM(2013) 49. [16] JRC ECA rapport
nr 29: Harmonisation framework for health based evaluation of indoor
emissions from construction products in Europe (EU-LCI), EUR 26168 EN,
2013. JRC ECA rapport nr 27: Harmonisation
framework for indoor products labelling schemes in EU, EUR 25276 EN, 2012. [17] Rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om
tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning
och märkning av farliga ämnen (EGT 196, 16.8.1967, s. 1).
Ska upphävas senast den 1 juni 2015 genom förordning (EG) nr 1272/2008. [18] Europaparlamentets
och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16
december 2008 om klassificering,
märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av
direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr
1907/2006 (Reach) (EUT L 353, 31.12.2008,
s. 1). [19] För en detaljerad
beskrivning av artikel 31 i Reach-förordningen se kapitel 3.