52014DC0210

1.           Inledning

Den rapport om tillämpningen av direktivet som antogs i oktober 2008[1] slog fast att flera övergripande frågor avseende inkorrekt införlivande eller felaktig tillämpning kvarstod, och att direktivet fortfarande var av mycket begränsad betydelse för harmoniseringen av familjeåterföreningsfrågan.

År 2011 offentliggjorde kommissionen en grönbok om rätten till familjeåterförening[2] för att få in dels synpunkter på hur bestämmelserna på EU-nivå skulle kunna göras mer effektiva, dels synpunkter på tillämpningen av direktivet. Kommissionen fick in 120 svar, däribland svar från 24 medlemsstater, internationella organisationer, arbetsmarknadens parter, icke-statliga organisationer och enskilda[3]. Mellan den 31 maj och den 1 juni 2012 höll kommissionen ett offentligt samråd inom ramen för det europeiska integrationsforumet[4]. Kontentan av samrådet var att det inte var nödvändigt att omarbeta direktivet, men att kommissionen borde

se till att de befintliga bestämmelserna tillämpas fullt ut, inleda överträdelseförfaranden vid behov, och utarbeta riktlinjer om vissa frågor.

I detta meddelande får medlemsstaterna därför vägledning för tillämpningen av direktiv 2003/86/EG. Riktlinjerna återspeglar kommissionens nuvarande hållning och föregriper inte rättspraxis från Europeiska unionens domstol eller den vidare utvecklingen av denna praxis. Ståndpunkterna kan komma att ändras med tiden och detta dokument är att betrakta som ett levande dokument.

Direktivet slår fast rätten till familjeåterförening och fastställer på vilka villkor denna rätt kan utövas.

Å ena sidan har EU-domstolen bekräftat att artikel 4.1 i direktivet ålägger medlemsstaterna ”positiva, exakt angivna skyldigheter, vilka motsvarar tydligt definierade subjektiva rättigheter, eftersom medlemsstaterna enligt denna artikel, i de fall som anges i direktivet, förpliktas att tillåta familjeåterförening för vissa medlemmar i referenspersonens familj utan att de kan handla inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning”[5].

Å andra sidan har medlemsstaterna ändå ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. De kan besluta att utvidga rätten till familjeåterförening till att omfatta även andra familjemedlemmar än make/maka och underåriga barn. De kan underställa rätten till familjeåterförening vissa krav, i den mån det är tillåtet enligt direktivet. De behåller ett visst bedömningsutrymme när det gäller kontrollerna av om kraven i direktivet är uppfyllda och avvägningen av individens intressen gentemot samhällsintresset[6] i de enskilda ärendena.

Men eftersom den allmänna regeln är att familjeåterförening ska beviljas, måste bestämmelserna om undantag från denna regel tolkas strikt. Medlemsstaternas handlingsmarginal får inte användas på ett sätt som undergräver syftet med direktivet, vilket är att främja familjeåterförening, och dess effektivitet[7]. Samtidigt är rätten till familjeåterförening inte oinskränkt. De berörda måste följa gällande lag i mottagarlandet på det sätt som anges i direktivet. Vid missbruk eller vilseledande är det av värde både för samhället och sökande med giltiga skäl att medlemsstaterna vidtar åtgärder, på det sätt som anges i direktivet.

Slutligen måste direktivet tolkas och tillämpas på ett sätt som är förenligt med de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet respekten för privatlivet och familjelivet[8], diskrimineringsförbudet, barnets rättigheter och rätten att få rättslig prövning, vilka alla stadfästs i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan om de grundläggande rättigheterna).

2.           Direktivets tillämpningsområde

Direktivet är bara tillämpligt på sådana referenspersoner som är tredjelandsmedborgare[9]. Det omfattar därmed alla som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, som lagligen uppehåller sig i en medlemsstat, och som själva ansöker eller har familjemedlemmar som ansöker om familjeåterförening (varmed de blir referenspersoner). Direktivet omfattar även sådana familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare och som ansluter sig till referenspersonen för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden uppkommit före eller efter referenspersonens inresa[10].

2.1.        Referensperson

Enligt artikel 3.1 får referenspersonen lämna in en ansökan om familjeåterförening när han eller hon innehar ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd definieras som varje tillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat och som ger en medborgare i tredjeland rätt att lagligen vistas på dess territorium, med undantag av följande:

Viseringar. Tillstånd utfärdade i avvaktan på att en asylansökan, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om förlängning av detta behandlas. Tillstånd utfärdade under exceptionella omständigheter för en förlängning av den tillåtna vistelsen med högst en månad. Tillstånd utfärdade för en vistelse som inte överstiger sex månader, av medlemsstater som inte tillämpar artikel 21 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet[11].

Bedömningen av om det finns välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd bör göras av medlemsstaterna från fall till fall med hänsyn till de individuella omständigheterna, till exempel vilken sorts uppehållstillstånd som utfärdats[12], administrativa rutiner och andra relevanta omständigheter som påverkar referenspersonens situation. Direktivet ger medlemsstaterna en bred handlingsmarginal vid bedömningen av om det finns välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd.

Prövningen av om det finns välgrundade utsikter förutsätter att man bedömer hur troligt det är att villkoren för långtidsvisum är uppfyllda, med hänsyn till sedvanliga administrativa rutiner och omständigheterna i ärendet. Medlemsstaterna måste därför i varje enskilt fall avgöra om det tillstånd som beviljats enligt nationell lag under normala omständigheter skulle kunna förlängas utöver den period som krävs för permanent uppehållstillstånd. Begreppet ”välgrundade utsikter” förutsätter inte att alla krav som ställs för att få ett permanent uppehållstillstånd måste vara uppfyllda när bedömningen görs, bara att de troligen kommer att kunna uppfyllas. Eftersom uppehållstillståndens syfte och art varierar stort mellan de olika medlemsstaterna är det medlemsstaterna själva som måste avgöra vilken typ av uppehållstillstånd som räcker för att de ska kunna anse att det föreligger ”välgrundade utsikter”.

X har länge arbetat i IT-branschen och har beviljats ett ettårigt uppehållstillstånd för arbete i en medlemsstat. Så länge X uppfyller villkoren för denna typ av uppehållstillstånd, kan tillståndet hela tiden fortsätta förnyas och efter fem år har X rätt att få permanent uppehållstillstånd.

X vill förenas med sin make. Om allt går bra kommer X att kunna fortsätta arbeta i modebranschen, varför det kan antas att villkoren för denna typ av uppehållstillstånd även fortsättningsvis kommer att vara uppfyllda. Därför kan X fortsätta förnya sitt uppehållstillstånd i enlighet med administrativ praxis och nationell lagstiftning i medlemsstaten. Detta innebär att X har välgrundade utsikter att erhålla permanent uppehållstillstånd och därmed är direktivet tillämpligt.

Den som innehar ett icke förnybart uppehållstillstånd för viss tid som utfärdats för ett givet syfte kan dock i princip inte anses ha välgrundade utsikter att erhålla permanent uppehållstillstånd. Därmed omfattats dessa personer inte av direktivets bestämmelser. Om man utfärdar flera uppehållstillstånd för ett givet syfte med en giltighetstid på mindre än ett år upprepade gånger, enbart i syfte att inte behöva bedöma om det finns sådana välgrundade utsikter som avses i artikel 3.1, skulle det undergräva syftet med direktivet och beröva det dess verkan[13]. Ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på mindre än ett år är alltså inte tillräckligt. Därmed utesluts vissa typer av tillfälliga uppehållstillstånd, till exempel sådana som utfärdas för tillfälligt arbete eller säsongsarbete.

Z är au pair och har ett icke förnybart uppehållstillstånd som är giltigt i 24 månader. Därför har Z inga välgrundade utsikter att beviljas permanent uppehållstillstånd och därmed är direktivet inte tillämpligt.

W är säsongsarbetare med ett uppehållstillstånd som är giltigt i nio månader. Eftersom uppehållstillståndet inte är giltigt i minst ett år är direktivet inte tillämpligt.

2.2.        Familjemedlemmar

Enligt artikel 4.1 har medlemmarna i kärnfamiljen, det vill säga make/maka och underåriga barn, under alla omständigheter rätt till familjeåterförening. Artikeln ålägger medlemsstaterna positiva, exakt angivna skyldigheter, som motsvarar tydligt definierade subjektiva rättigheter, eftersom medlemsstaterna enligt artikeln i de fall som anges i direktivet förpliktas att tillåta familjeåterförening för vissa medlemmar i referenspersonens familj utan att de kan handla inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning[14]. Underåriga barn, däribland barn som adopterats antingen av referenspersonen eller dennes make/maka, har också rätt till familjeåterförening om referenspersonen eller dennes make/maka har vårdnaden och barnen är beroende av honom eller henne för sin försörjning.

Enligt artikel 4.1 c och d andra meningen får medlemsstaterna när det gäller barn som står under gemensam vårdnad bara tillåta familjeåterförening om den andra vårdnadshavaren först har lämnat sitt medgivande. Begreppet ”vårdnad” kan definieras som de rättigheter och skyldigheter som hänför sig till omvårdnaden om barnets person, särskilt rätten att bestämma var barnet ska bo. Vårdnaden ska anses utövas gemensamt när en av personerna med föräldraansvar, enligt en dom eller på grund av lag, inte får besluta var barnet ska bo utan medgivande från en annan person med föräldraansvar.[15]

Föräldrarnas vårdnadsarrangemang ska i allmänhet kunna styrkas och det medgivande som krävs bör lämnas i enlighet med medlemsstaternas familjerättsliga lagstiftning samt i förekommande fall internationella privaträttsliga bestämmelser. Men om vissa situationer utmynnar i en fullständig blockering[16] är det medlemsstaterna som ska avgöra hur situationen bör hanteras. Besluten bör dock fattas med tanke på barnets bästa enligt vad som anges i artikel 5.5[17] och från fall till fall, med hänsyn till de omständigheter som gjort det omöjligt att få ett medgivande och övriga särskilda omständigheter i ärendet.

Artikel 4.2 och 4.3 innehåller frivilliga bestämmelser som ger medlemsstaterna möjlighet att tillåta inresa och vistelse också för andra familjemedlemmar, såsom släktingar i rakt uppstigande led av första graden till referenspersonen eller dennes make/maka, ogifta myndiga barn till referenspersonen eller dennes make/maka, ogift partner som har ett varaktigt förhållande med referenspersonen och personer som ingått registrerat partnerskap med referenspersonen. Om en medlemsstat valt att bevilja familjeåterförening med någon av de familjemedlemmar som anges i dessa bestämmelser är direktivet fullt tillämpligt. Den frivilliga bestämmelsen i artikel 4.2 a tillåter familjeåterförening med släktingar i rakt uppstigande led av första graden till referenspersonen eller dennes make/maka förutsatt att släktingarna 1) är beroende av referenspersonen eller dennes make/maka för sin försörjning och 2) saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet.

Begreppet ”beroende” anses utgöra ett självständigt unionsrättsligt begrepp. Europeiska unionens domstol kom till denna slutsats i sin rättspraxis avseende direktiv 2004/38/EG[18] (direktivet om fri rörlighet)[19] och domstolens ordval tyder inte på att slutsatsen är begränsad bara till det direktivet. Visserligen har de båda direktiven inte samma bakgrund och syfte[20], men de kriterier som Europeiska unionens domstol använde för att bedöma beroendebegreppet kan i tillämpliga delar fungera som vägledning när medlemsstaterna ska fastställa kriterier för att bedöma arten och varaktigheten på beroendet i fråga om den berörda personen i samband med artikel 4.2 a.

Europeiska unionens domstol har slagit fast att en familjemedlem för att anses vara ”beroende” ska befinna sig i en situation som kännetecknas av att familjemedlemmen får rättsligt, ekonomiskt, känslomässigt eller materiellt stöd av referenspersonen eller dennes make/maka eller partner[21]. När den sökandes personliga omständigheter bedöms, bör den behöriga myndigheten beakta de olika faktorer som kan vara av relevans för det enskilda fallet, till exempel det ekonomiska eller fysiska beroendets omfattning och graden av släktskap mellan referenspersonen och familjemedlemmen[22]. Därför kan bedömningen av ”beroende” variera utifrån vilken situation och familjemedlem som berörs.

För att bedöma om familjemedlemmar är beroende ska medlemsstaten bedöma om de, med tanke på deras ekonomiska och sociala förhållanden, behöver materiellt stöd för att täcka sina grundläggande behov i ursprungslandet eller det land de vistades i när de ansökte om att få återförenas med referenspersonen[23]. Det finns inga krav på hur omfattande materiellt stöd som ska lämnas och inte heller några krav på levnadsstandard när man bedömer behovet av ekonomiskt stöd från referenspersonen[24]. Familjemedlemmar som är beroende behöver inte ha rätt till underhåll[25]. Medlemsstaterna får ställa särskilda krav på beroendets art eller varaktighet för att klargöra att det handlar om ett faktiskt och varaktigt beroende, som inte endast uppkommit i syfte att erhålla tillstånd för inresa till och vistelse på landets territorium. Men kraven måste bygga på den sedvanliga betydelsen av formuleringarna om beroende i artikel 4, så att innehållet i den bestämmelsen inte urholkas[26].

Begreppet ”nödvändigt familjemässigt stöd” för släktingar i rakt uppstigande led av första graden enligt artikel 4.2 a måste inte vara enbart materiellt, utan medlemsstaterna har viss handlingsfrihet att bedöma vad som utgör nödvändigt stöd. Kravet anses vara uppfyllt om inga andra familjemedlemmar i ursprungslandet rättsligt eller de facto försörjer den berörda personen, och ingen därför kan ersätta referenspersonen eller dennes make/maka i den dagliga omsorgen. Situationen bör bedömas mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det föreliggande fallet.

Alla bestämmelser i detta avsnitt ska tillämpas på ett sätt som är förenligt med det diskrimineringsförbud som fastställs i synnerhet i artikel 21 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, vilket också framhålls i skäl 5.

2.3.        Minimiålder för make/maka

Enligt artikel 4.5 får medlemsstaterna kräva att referenspersonen och dennes make/maka ska ha uppnått en viss lägsta ålder innan maken/makan kan återförenas med referenspersonen, men ålderskravet får inte överstiga 21 år. Kravet får endast användas för att garantera en bättre integrering och förhindra tvångsäktenskap. Medlemsstaterna får alltså bara ställa krav på minimiålder i dessa syften och inte på ett sätt som skulle undergräva syftet med direktivet eller dess verkan[27].

Enligt artiklarna 5.5 och 17 ska medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till underåriga barns bästa och göra en individuell bedömning av varje enskild ansökan om familjeåterförening. Även om en medlemsstat ställer krav på minimiålder måste man ändå göra en individuell prövning av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Krav på minimiålder kan fungera som vägledning men får inte användas som en allmän gräns för att systematiskt avslå alla ansökningar där åldersgränsen understigs utan att göra en faktisk prövning av sökandens individuella situation[28]. Ålderskravet är bara en av de faktorer som medlemsstaterna ska beakta när de prövar en ansökan[29].

Om den individuella bedömningen visar att de omständigheter som motiverar artikel 4.5 (att garantera bättre integration och förebygga tvångsäktenskap) inte är aktuella bör medlemsstaterna överväga att bevilja ett undantag som gör familjeåterförening möjlig trots att kravet på minimiålder inte är uppfyllt. Detta gäller till exempel när det av den individuella prövningen tydligt framgår att bestämmelsen inte missbrukas, till exempel om det finns ett gemensamt barn.

Y är 30 år gammal och medborgare i ett land utanför EU. Han vill i egenskap av referensperson förenas med sin 20-åriga fru som han gifte sig med för två år sedan och deras två gemensamma barn. Frun har grundkunskaper i medlemsstatens språk. Medlemsstaten kräver en minimiålder på 21 år.

I detta fall kan kravet på minimiålder bara betraktas som en av de omständigheter som ska vägas in i den individuella bedömningen av ärendet. Eftersom Y och hans fru har två gemensamma barn är det föga troligt att det rör sig om ett tvångsäktenskap, och även barnens bästa bör vägas in.

Lydelsen av artiklarna 4, 7 och 8 anger tydligt vid vilken tidpunkt sökanden eller referenspersonen ska uppfylla kraven. Artikel 7 inleds med formuleringen ”när ansökan om familjeåterförening lämnas in” medan artiklarna 4 och 8 innehåller formuleringarna ”innan maken/makan kan återförenas med referenspersonen” respektive ”innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar”. Kravet på minimiålder ska alltså vara uppfyllt när familjeåterföreningen faktiskt äger rum och inte när ansökan lämnas in. Det bör därför vara möjligt att lämna in ansökningar och få dessa prövade innan kravet på minimiålder är uppfyllt, i synnerhet med tanke på att det kan ta upp till nio månader att få ärendet prövat. Däremot får medlemsstaterna skjuta upp den faktiska verkställigheten av familjeåterföreningen fram till dess att minimiåldern är uppnådd.

3.           Inlämnande och prövning av ansökan

3.1.        Inlämnande av ansökan

Enligt artikel 5.1 ska medlemsstaterna avgöra om en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening ska lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar. I artikel 5.3 fastställs den allmänna regeln att ansökan ska lämnas in och behandlas när familjemedlemmarna vistas utanför den medlemsstat på vars territorium referenspersonen vistas.

Enligt artikel 5.3 andra stycket och skäl 7 i direktivet får medlemsstaterna i lämpliga fall avvika från den allmänna regeln i artikel 5.3 första stycket och ändå tillämpa direktivet om alla familjemedlemmar anländer tillsammans med referenspersonen.[30] I lämpliga fall kan medlemsstaterna alltså godta ansökan trots att familjemedlemmarna redan befinner sig i landet. Medlemsstaterna har stor frihet att själva avgöra vad som utgör lämpliga fall[31].

Medlemsstaterna har rätt att ta ut rimliga och proportionerliga administrativa avgifter vid ansökan om familjeåterförening och får inom vissa gränser själva bestämma storleken på avgifterna, så länge de inte undergräver möjligheterna att uppnå syftet med direktivet eller dess verkan[32]. Storleken på avgifterna får inte ha till syfte eller verkan att hindra möjligheten att utöva rätten till familjeåterförening. Avgifter med stora ekonomiska konsekvenser för tredjelandsmedborgare som uppfyller villkoren i direktivet kan göra det svårare för dem att utöva sina rättigheter enligt direktivet och är därför i princip att betrakta som alltför höga och oproportionerliga[33]. De avgifter som tas ut av tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar enligt direktiv 2003/86/EG kan jämföras med de avgifter som tas ut av landets egna medborgare när liknande handlingar utfärdas, för att bedöma om avgifterna för tredjelandsmedborgarna är proportionerliga, men med hänsyn tagen till att dessa personer inte befinner sig i samma situation[34]. För att främja barnets bästa uppmanar kommissionen medlemsstaterna att inte ta ut administrativa avgifter för ansökningar som lämnas in av underåriga. Om ett inresevisum krävs i en medlemsstat bör kraven för att utfärda en sådan visering sänkas och viseringen bör beviljas utan ytterligare administrativa avgifter.

3.2.        Åtföljande bevis

Enligt artikel 5.2 ska en ansökan om familjeåterförening åtföljas av

a) skriftliga bevis för familjebanden,

b) skriftliga bevis för att villkoren i artiklarna 4 och 6 och, i förekommande fall, artiklarna 7 och 8 är uppfyllda,

c) bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.

Medlemsstaterna har viss frihet att bedöma när det är lämpligt och nödvändigt att kontrollera familjebanden genom intervjuer eller andra undersökningar, däribland DNA-provtagning. Kravet på att undersökningarna ska vara lämpliga och nödvändiga innebär att de inte är tillåtna om det finns andra lämpliga och mindre ingripande sätt att fastställa familjebanden. Varje ansökan, alla åtföljande styrkande handlingar och lämpligheten och nödvändigheten av att hålla intervjuer och göra andra undersökningar ska bedömas från fall till fall.

Utöver sådana omständigheter som gemensamma barn, tidigare samlevnad eller registrerat partnerskap kan familjebanden mellan ogifta personer styrkas med alla tillförlitliga medel som visar på förhållandets stabila och långsiktiga karaktär, till exempel brevväxling, gemensamma räkningar, bankkonton, gemensam fast egendom osv.

3.3.        Förfarandets längd

Enligt artikel 5.4 ska medlemsstaterna så snart som möjligt skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om sitt beslut. I skäl 13 anges att prövningen av ansökningarna bör vara effektiv och genomförbar i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter.

I regel bör därför en normal ansökan under sedvanliga arbetsförhållanden behandlas så snart som möjligt och utan onödigt dröjsmål. Om arbetsbelastningen undantagsvis överskrider den administrativa kapaciteten eller om ansökan kräver ytterligare prövning bör den maximala prövningstiden på nio månader motiveras. Niomånadersperioden börjar löpa den dag ansökan lämnas in, inte den dag medlemsstaten bekräftar mottagandet.

Undantaget i artikel 5.4 andra stycket om förlängning av niomånadersfristen får bara beviljas i undantagsfall om prövningen av ansökan är av komplicerad natur. Undantaget bör tolkas strikt[35] och bedömas från fall till fall. En förvaltning i medlemsstaterna som vill åberopa undantaget måste motivera förlängningen genom att påvisa ärendets osedvanligt komplicerade natur. Att det förekommer problem med den administrativa kapaciteten är inte skäl nog för att motivera en förlängning enligt undantaget, och alla förlängningar bör hållas till det strikta minimum som krävs för att fatta ett beslut. Undantag på grund av ärendets komplicerade natur kan till exempel beviljas därför att man måste utreda familjebanden i stora familjeenheter, en allvarlig kris i ursprungslandet gör det omöjligt att få tillgång till administrativa register, det är svårt att intervjua familjemedlemmar i ursprungslandet av säkerhetsskäl eller svårt att få tillgång till diplomatiska beskickningar eller att fastställa den lagliga rätten till vårdnaden om föräldrarna är separerade.

Enligt artikel 5.4 ska beslutet meddelas skriftligen och om ansökan avslås ska rättsliga och faktiska skäl anföras så att sökanden kan utnyttja sin rätt att ansöka om rättslig prövning[36].

4.           Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening

4.1.        Hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa

Enligt artikel 6.1 och 6.2 får medlemsstaterna avslå en ansökan, återkalla uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för familjemedlemmar av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Skäl 14 ger viss vägledning om vad begreppen avser. Den som vill komma i fråga för familjeåterförening får inte utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Begreppet allmän ordning kan till exempel tillämpas på personer som dömts för allvarliga brott. Begreppet allmän ordning och säkerhet är också tillämpliga på tredjelandsmedborgare som tillhör sammanslutningar som stöder internationell terrorism, som stöder en sådan sammanslutning eller som har extremistiska sympatier.

Utöver det ovan sagda lämnas definitionen av begreppen till stor del åt medlemsstaterna, med förbehåll för relevant rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och Europeiska unionens domstol. Även om relevant praxis från Europeiska unionens domstol inte är direkt kopplad till tredjelandsmedborgare, kan den i tillämpliga delar användas som vägledning för att definiera dessa begrepp genom analogi[37].

Medlemsstaterna bör tillämpa proportionalitetsprincipen när de bedömer en given ansökan. I artikel 6.2 andra stycket sägs att medlemsstaterna när de fattar beslut måste beakta de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet (artikel 17), allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet, eller den fara som familjemedlemmen utgör. I skäl 14 anges också att familjeåterförening får vägras på vederbörligen motiverade grunder.

Kravet i fråga om allmänhälsan får bara åberopas om det föreligger ett hot för allmänhälsan som inte enkelt kan förebyggas genom hälsoskyddsåtgärder. Liknande bestämmelser i direktivet om varaktig bosättning kan underlätta tolkningen av begreppet allmänhälsa i samband med familjeåterförening eftersom dessa bestämmelser gäller liknande situationer, rör tredjelandsmedborgare och har samma syfte[38].

De enda sjukdomar som kan anses utgöra ett hot mot allmänhälsan är sådana sjukdomar som anges i relevanta bestämmelser från Världshälsoorganisationen samt andra smittsamma infektions- och parasitsjukdomar som i mottagarlandet omfattas av bestämmelser till skydd för medborgarna. Medlemsstaterna får kräva en hälsoundersökning för att fastställa att familjemedlemmarna inte lider av någon sådan sjukdom. Dessa hälsoundersökningar får inte genomföras systematiskt.

4.2.        Krav på bostad

Enligt artikel 7.1 a får medlemsstaterna kräva bevis för att referenspersonen har en bostad som kan anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden. Bedömningen av bostaden lämnas till medlemsstatens eget gottfinnande, men de kriterier som används får inte vara diskriminerande och bestämmelsen fastställer den övre gränsen för vad som får krävas. Kriterierna för bostadens storlek, hygien och säkerhet får inte vara striktare än för en bostad i samma område som bebos av en familj som är jämförbar i fråga om antal medlemmar och social situation. Begreppet ”samma område” bör tolkas som geografiska områden med vissa skillnader i standard, till exempel kommunalt eller regionalt. De kriterier medlemsstaterna väljer att använda bör vara öppna och tydligt angivna i den nationella lagstiftningen.

Syftet med bestämmelsen är att se till att referenspersonen och dennes familjemedlemmar har en lämplig bostad. Huruvida kravet är uppfyllt kan bedömas antingen utifrån referenspersonens situation när ansökan lämnas in eller utifrån en rimlig prognos för vilken typ av bostad som kan väntas bli tillgänglig när referenspersonen återförenas med sin(a) familjemedlem(mar).

Ett hyres- eller köpeavtal kan till exempel användas som bevisning. Ett hyresavtal för begränsad tid kan anses otillräckligt. Om väntetiden och handläggningstiden blir lång kan det vara oproportionerligt och i strid med direktivets syfte och verkan att kräva att förutsättningarna ska vara uppfyllda när ansökan lämnas in, eftersom det skulle kunna medföra ytterligare ekonomisk och administrativ belastning för referenspersonen. Under sådana omständigheter uppmanar kommissionen medlemsstaterna att visa prov på flexibilitet. Man kan till exempel godta ett villkorligt hyresavtal som träder ikraft om familjeåterföreningen beviljas och familjemedlemmarna faktiskt anländer till landet.

4.3.        Krav på sjukförsäkring

Enligt artikel 7.1 b får medlemsstaterna kräva bevis för att referenspersonen har en sjukförsäkring som omfattar alla risker som den berörda medlemsstatens egna medborgare normalt omfattas av, och som gäller referenspersonen samt hans eller hennes familjemedlemmar.

Om den berörda medlemsstaten har en allmän obligatorisk hälsoförsäkring som även är tillgänglig och obligatorisk för i landet bosatta tredjelandsmedborgare, måste kravet antas vara uppfyllt. Kommissionen anser att krav på kompletterande privata hälsoförsäkringar skulle medföra en onödig börda som strider mot direktivets syfte och verkan. Om medlemsstaten har ett frivilligt avgiftsbaserat system kan kravet anses fullgjort om det finns

a) ett system för villkorlig hälsoförsäkring som medges när ansökan om familjeåterförening för en familjemedlem beviljas, eller

b) en privat hälsoförsäkring som täcker risker som normalt täcks av hälsoförsäkringar för medlemsstatens egna medborgare.

4.4.        Krav på tillräckliga tillgångar

Enligt artikel 7.1 c får medlemsstaterna kräva bevis på att referenspersonen har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. I Chakroun-målet ansåg Europeiska unionens domstol att eftersom huvudregeln är att familjeåterförening ska beviljas, måste denna möjlighet tolkas restriktivt. Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna ska för övrigt inte användas av dem på ett sätt som äventyrar direktivets syfte eller ändamålsenliga verkan[39]. Europeiska unionens domstol framhöll också att medlemsstaternas rätt bör utövas med hänsyn till artikel 7, artikel 24.2 och 24.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, enligt vilka medlemsstaterna vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening är skyldiga att ta hänsyn till de berörda barnens bästa och sträva efter att främja familjelivet[40].

Bedömningen av om medlen är stabila och regelbundna måste bygga på en prognos av om medlen rimligtvis kan väntas vara tillgängliga inom överskådlig framtid, så att sökanden inte behöver vända sig till systemet för socialt bistånd. Sökanden kan därför åläggas att styrka att en viss nivå av medel är tillgänglig och förväntas vara regelbundet tillgänglig även fortsättningsvis. I allmänhet bör ett anställningsavtal om tillsvidareanställning anses utgöra tillräcklig bevisning.

Medlemsstaterna uppmanas att ta hänsyn till förhållandena på arbetsmarknaden eftersom tillsvidareanställningar kan vara allt svårare att få, i synnerhet i början av ett anställningsförhållande. Om en sökande lämnar in annan bevisning än ett anställningsavtal, till exempel ett avtal om tillfällig anställning som kan förlängas, uppmanas medlemsstaterna att inte automatiskt avslå ansökan enbart på grund av anställningsavtalets art. I sådana fall bör alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet vägas in.

I vissa branscher kan tillfälliga anställningsavtal vara normen, till exempel i IT-branschen, inom media eller kreativa yrken, trots att inkomsterna ändå är stabila och regelbundna. Andra omständigheter av relevans för bedömningen av tillgången till medel kan till exempel vara referenspersonens meriter och kunskaper, graden av strukturell arbetslöshet på referenspersonens yrkesområde eller sysselsättningssituationen i medlemsstaten. Att personen haft en viss inkomst under tidigare perioder kan förstås fungera som bevisning, men bör inte krävas eftersom det skulle kunna medföra ytterligare villkor och eventuella väntetider som inte föreskrivs i direktivet, i synnerhet om referenspersonen är i början av sitt yrkesverksamma liv.

Medlens natur kan vara inkomst från tjänst eller andra typer av medel, såsom inkomster från eget företag, referenspersonens privata tillgångar, utbetalningar till följd av rättigheter som bygger på tidigare inbetalningar från referenspersonen eller familjemedlemmar (till exempel ålders- eller sjukpension).

För bedömningen av om medlen är tillräckliga visar uttrycket ”tillräckliga, stabila och regelbundna försörjningsmedel” i kontrast med uttrycket ”utan hjälp från systemet för socialt bistånd” att den sista formuleringen är central för att bedöma om medlen är tillräckliga. ”Socialt bistånd” avser sådant bistånd som beviljas av offentliga myndigheter oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som en enskild person, i detta fall referenspersonen, ansöker om för att personen inte förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar, och då personen på grund av detta riskerar att bli en börda för systemet för socialt bistånd i värdmedlemsstaten under den tid han eller hon bor där[41]. Detta är ett självständigt unionsrättsligt begrepp, som inte kan definieras med hänvisning till begrepp i nationell rätt[42]. Europeiska unionens domstol har uttalat att begreppet måste tolkas så, att det avser bistånd som kompenserar en brist med avseende på stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel. Begreppet ska inte tolkas så, att det avser bistånd avsett att täcka extraordinära eller oförutsedda behov[43]. Därmed tillåter inte uttrycket ”utan hjälp från systemet för socialt bistånd” att en medlemsstat vägrar bevilja familjeåterförening när en referensperson har lagt fram bevis för att vederbörande har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar, men personen med hänsyn till försörjningsmedlens storlek inte desto mindre är berättigad till särskilt bistånd för att bestrida särskilda, individuellt fastställda nödvändiga levnadskostnader, till inkomstprövade efterskänkningar av skatter och avgifter som beviljas av lokala myndigheter eller till inkomststödjande åtgärder[44].

Medlemsstaterna får ta hänsyn till nivån på nationella minimilöner och -pensioner samt antalet familjemedlemmar när de bedömer referenspersonens medel och nivån på det sociala biståndet. I Chakroun-målet betonade Europeiska unionens domstol att denna möjlighet måste tolkas restriktivt och inte får användas på ett sätt som äventyrar direktivets syfte eller ändamålsenliga verkan[45]. Nationella minimilöner bör därmed ses som den övre gränsen för vad medlemsstaterna får kräva, om inte medlemsstaterna väljer att ta hänsyn till antalet familjemedlemmar.

Medlemsstaterna får vidare ställa krav på ett visst referensbelopp, men eftersom behoven kan variera mycket mellan olika individer får medlemsstaterna visserligen ange en viss summa som referensbelopp men får däremot inte neka familjeåterförening om inkomsten inte överstiger en viss miniminivå utan att göra en konkret prövning av varje sökandes situation i enlighet med artikel 17 i direktivet[46]. En ansökan får därmed inte avvisas bara därför att sökandens medel understiger referensbeloppet. En individuell prövning av alla omständigheter i ärendet krävs för att fatta beslut om ansökan.

Europeiska unionens domstol har uttalat att det i princip är referenspersonens medel som ska beaktas i den individuella prövningen av ansökningar om familjeåterförening enligt direktivet, inte medlen för den tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd med anledning av familjeåterförening[47]. Genom att använda uttrycket ”i princip” antyder Europeiska unionens domstol samtidigt att medlemsstaterna kan välja att ta hänsyn till familjemedlemmarnas medel eller att undantag från denna regel kan göras i enskilda fall när det är motiverat av särskilda omständigheter[48].

Slutligen har Europeiska unionens domstol även funnit att nationell lagstiftning om detta krav inte får göra någon åtskillnad beroende på om familjebanden har knutits före eller efter referenspersonens inresa i värdmedlemsstaten. En referenspersons förmåga att förfoga över regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar är på intet sätt beroende av vid vilken tidpunkt referenspersonen bildade familj[49].

4.5.        Integrationsåtgärder

Kommissionen godtar att medlemsstaterna har handlingsutrymme att besluta om eventuella krav på integrationsåtgärder för tredjelandsmedborgare och att vidta de åtgärder som mest lämpade för den egna nationella situationen[50]. Men kommissionen betonar att syftet med integrationsåtgärder är att underlätta familjemedlemmarnas integration. Huruvida de krav som ställs är godtagbara eller inte beror på om de fyller detta syfte och om de följer proportionalitetsprincipen. Om kraven är godtagbara beror även på hur tillgängliga integrationsåtgärderna är, hur de utformas och organiseras och huruvida åtgärderna eller deras verkan har andra syften än integration. Om integrationsåtgärder i praktiken används för att begränsa familjeåterföreningen, innebär detta att ytterligare krav ställs för att bevilja familjeåterförening. Detta skulle undergräva syftet med direktivet, vilket är att främja familjeåterförening, och dess verkan[51].

Medlemsstaterna får alltså kräva att familjemedlemmar ska följa integrationsåtgärder enligt artikel 7.2, men detta får inte utgöra något absolut krav för att bevilja familjeåterförening. Karaktären på integrationsåtgärder enligt artikel 7.2 skiljer sig från de krav som avses i artiklarna 4.1 och 7.1. För det första tillåter artikel 4.1 – endast i form av en stoppklausul[52] – att medlemsstaterna prövar om barn över tolv år som anländer på egen hand utan resten av sin familj uppfyller ett kriterium för integrering innan de ger tillstånd till inresa och vistelse[53]. För det andra får medlemsstaterna enligt artikel 7.1 kräva bevis för att kriterierna är uppfyllda eller möjliga att uppfylla enligt en rimlig prognos. Dessa kan därför betraktas som förhandskriterier som medlemsstaterna kräver att referenspersonen ska uppfylla innan något tillstånd till inresa och vistelse utfärdas för familjemedlemmarna.

Däremot får medlemsstaterna enligt artikel 7.2 kräva att tredjelandsmedborgare ska följa integrationsåtgärder. Medlemsstaterna får kräva att familjemedlemmarna ska göra vissa ansträngningar för att visa sin vilja till integration, till exempel genom att delta i språkkurser eller kurser för integration antingen före eller efter ankomsten. Eftersom åtgärderna är avsedda att underlätta integrationen visar detta att medlemsstaterna inte oinskränkt kan utnyttja denna möjlighet.

Artikel 7.2 innebär helt enkelt att medlemsstaten har möjlighet att uppmana en migrant att göra de ansträngningar som anpassningen till vardagen i det mottagande samhället kräver och att kontrollera om personen visar vilja att anpassa sig till sin nya omgivning. Kontrollerna av anpassningsviljan kan utformas som en prövning av de grundläggande färdigheter som krävs för detta ändamål. Prövningen bör vara könsanpassad med hänsyn till att vissa kvinnor till exempel kan ha en låg utbildningsnivå. Prövningens svårighetsgrad, kostnaderna för att delta, tillgången till undervisningsmaterial som krävs för att förbereda sig och tillträdet till själva prövningen får inte i praktiken medföra hinder som gör det svårare att uppnå syftet[54]. De integrationsåtgärder som en medlemsstat kräver får med andra ord inte leda till resultatkrav som i praktiken begränsar möjligheterna till familjeåterförening. Tvärtom måste syftet med åtgärderna vara att bidra till en framgångsrik familjeåterförening.

Integrationsåtgärderna måste vidare vara proportionerliga och tillämpas tillräckligt flexibelt med hänsyn till de särskilda omständigheterna från fall till fall så att familjeåterförening kan beviljas även om integrationskravet inte är uppfyllt[55]. Medlemsstaterna bör därför i praktiken tillåta undantag, uppskov eller andra typer av integrationsåtgärder som anpassas till den berörda migrantens särskilda svårigheter eller personliga omständigheter.

Särskilda personliga omständigheter som kan beaktas är exempelvis den kognitiva förmågan, om personen är i en särskilt utsatt ställning, särskilda svårigheter att få tillgång till undervisning eller prövning eller andra typer av särskilda svårigheter. Man bör även ta hänsyn till att kvinnor och flickor i många delar av världen har sämre tillgång till utbildning och kan ha större problem med läsning än män. Därför bör medlemsstaterna inte vägra bevilja en sådan familjemedlem som avses i artikel 4.1 rätt att resa in till eller vistas på dess territorium enbart därför att familjemedlemmen, så länge denna befinner sig i utlandet, inte lyckats med den integrationsprövning som föreskrivs i den medlemsstatens lagstiftning[56].

Kommissionen anser att medlemsstaterna bör erbjuda familjemedlemmar de integrationsåtgärder som krävs för att de ska lära känna sitt nya land och lära sig språket för att underlätta integrationsprocessen. Därför anser kommissionen att språkkurser och integrationskurser bör vara lätt tillgängliga (på flera olika platser), gratis eller åtminstone billiga samt utformade efter de individuella behoven, däribland könsspecifika behov (såsom barnomsorg). Integrationsåtgärder före avresan kan hjälpa migranterna att förbereda sig för sitt nya liv i värdlandet med hjälp av information och utbildning, men ofta är integrationsåtgärderna mer effektiva i själva värdlandet.

4.6.        Väntetid

Artikel 8 ger medlemsstaterna en begränsad handlingsfrihet eftersom de får kräva att referenspersonen ska ha vistats lagligen på deras territorium under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar. Medlemsstater som väljer att utnyttja denna möjlighet får inte tillämpa en allmän väntetid på alla sökande utan hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och underåriga barns bästa[57]. Europeiska unionens domstol har betonat att varaktigheten av vistelsen endast är en av de omständigheter som medlemsstaten ska beakta vid prövningen av ansökan och att en väntetid inte får uppställas utan hänsyn till samtliga relevanta omständigheter i de enskilda fallen, och med vederbörlig hänsyn till det underåriga barnets bästa[58].

Syftet med bestämmelsen är att ge medlemsstaterna möjlighet att försäkra sig om att familjeåterföreningen sker under goda villkor sedan referenspersonen har vistats i värdstaten under en period som är tillräckligt lång för att bosättningen kan antas vara stabil och en viss integreringsnivå kan antas ha uppnåtts[59]. Den väntetid som är tillåten enligt direktivet och dess längd förutsätter att kravet ställs i det angivna syftet och följer proportionalitetsprincipen. För att inte påverka familjelivet på ett oproportionerligt sätt uppmanar kommissionen medlemsstaterna att hålla väntetiden så kort det går utan att undergräva syftet med bestämmelsen, i synnerhet när ärendet omfattar underåriga barn.

Kommissionen anser att man vid beräkningen av hur länge referenspersonen lagligen vistats i landet bör räkna in all den tid personen tillbringat på medlemsstatens territorium i enlighet med nationell lagstiftning, redan från ankomsten. Perioden kan omfatta vistelse som är tillåten enligt uppehållstillstånd eller andra handlingar som ger rätt att lagligen vistas i landet. Däremot bör man inte räkna in perioder av olaglig vistelse, såsom toleransperioder och perioder då man avvaktat att utvisning ska verkställas.

Medlemsstaterna får kräva att den lagliga vistelsen ska ha varit oavbruten, eftersom syftet med bestämmelsen är att nå en viss nivå av stabilitet och integration. Avbrott som inte äventyrar detta syfte får dock tillåtas. Detta kan till exempel avse tillfällig frånvaro (till exempel affärsresor, semester eller besök hos familjen i ursprungslandet) eller kortare perioder av olaglig vistelse (till exempel om uppehållstillståndet hinner löpa ut därför att förlängningsansökan lämnats in för sent eller därför att handläggningen försenats). Laglig vistelse under perioder på minst ett år innan referenspersonen erhållit uppehållstillstånd, enligt artikel 3.1, bör också räknas in när man beräknar den lagliga vistelsens längd.

X är en tredjelandsmedborgare som vistats lagligen och oavbrutet i en medlemsstat i nio månader. Idag fick X ett uppehållstillstånd som är giltigt i ett år och som får förnyas utan några begränsningar. X vill förenas med sin fru som också är tredjelandsmedborgare och lämnar därför in en ansökan om familjeåterförening. Han undrar nu när hans fru får komma.

Medlemsstaten ställer krav på väntetid och anser i X fall att den längsta tillåtna tiden på två års laglig vistelse är proportionerlig för att familjeåterföreningen ska kunna ske på bästa sätt. I detta fall kan därför X fru återförenas med honom när resterande väntetid löpt ut, det vill säga om ytterligare 15 månader.

Kommissionen anser att väntetiden inte omfattar den tid det tar för medlemsstaterna att pröva ansökan i enlighet med artikel 5.4[60]. Båda perioderna kan börja och sluta vid olika tidpunkter och kan överlappa varandra eller inte, beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet. Kommissionen anser att en ansökan får lämnas in redan när referenspersonen erhåller ett uppehållstillstånd som är giltigt i minst ett år och har välgrundade utsikter att erhålla ett permanent uppehållstillstånd[61], men medlemsstaterna får skjuta upp familjeåterföreningen (”innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar”) till dess att den väntetid som anges i deras nationella lagstiftning har löpt ut.

Y är tredjelandsmedborgare och har just anlänt till en medlemsstat där hon omedelbart beviljas ett förnybart uppehållstillstånd som är giltigt i två år. Y vill förenas med sin make och sina två underåriga barn och lämnar därför in en ansökan om familjeåterförening.

I Y:s fall anser medlemsstaten att Y och hennes make redan visat prov på en hög grad av integration. Med hänvisning till barnens bästa beslutar medlemsstaten att inte kräva någon väntetid. Men på grund av administrativa svårigheter försenas handläggningen av ansökan, varför medlemsstatens beslut fattas först nio månader senare. Y kan därför återförenas med sin make och sina barn redan när hon underrättas om beslutet.

Europeiska unionens domstol har uttalat att direktivets bestämmelser, med undantag för artikel 9.2, är tillämpliga på äktenskap oberoende av om makarna gift sig före eller efter referenspersonens inresa[62], varför ingen åtskillnad får göras mellan de båda situationerna i fråga om väntetiden. Kommissionen delar medlemsstaternas farhågor för eventuellt missbruk av rätten till familjeåterförening, men möjligheten att föreskriva en väntetid får inte användas enbart i syfte att förebygga missbruk. Det enda syftet med artikel 8 är att kunna kräva ett relativt stabilt boende och integration så att familjeåterföreningen äger rum under så goda förutsättningar som möjligt. Det finns lämpligare verktyg för att hantera skenäktenskap, till exempel i samband med den individuella prövningen av ärendet.

Z är en tredjelandsmedborgare som lagligen vistats i en medlemsstat i fyra år för studier. Efter examen accepterar Z ett erbjudande om arbete och beviljas ett nytt uppehållstillstånd som gäller i ett år och får förnyas utan några begränsningar. Nu träffar hon D. Han är också tredjelandsmedborgare, och de inleder ett förhållande. Tretton månader senare gifter de sig och ansöker om familjeåterförening så att D ska kunna återförenas med Z.

I Z:s fall har den väntetid på högst två års laglig vistelse som eventuellt kan krävas redan löpt ut. Därmed kan D återförenas med Z så snart hon underrättats om beslutet.

5.           Inresa och vistelse för familjemedlemmar

5.1.        Inresa, långtidsvisum och uppehållstillstånd

Enligt artikel 13.1 ska medlemsstaterna så snart ansökan om familjeåterförening har godkänts på alla sätt underlätta för familjemedlemmarna att erhålla de viseringar som krävs. Detta innebär att när en ansökan tas emot bör medlemsstaterna garantera en snabb handläggning av viseringsärendet, minska de administrativa bördorna så långt det går och undvika dubbelkontroller av om kraven för familjeåterförening är uppfyllda. Eftersom syftet med familjeåterförening är långsiktig bosättning bör viseringen inte vara ett korttidsvisum.

Om det är särskilt svårt eller farligt att erhålla resehandlingar och viseringar och detta därmed kan utgöra en oproportionerlig risk eller ett praktiskt hinder för att faktiskt kunna utöva rätten till familjeåterförening, uppmanas medlemsstaterna att väga in de särskilda omständigheterna i ärendet och förhållandena i ursprungslandet. I undantagsfall, till exempel i sönderfallande stater eller länder med höga interna säkerhetsrisker, uppmanas medlemsstaterna att godta provisoriska resehandlingar som utfärdats av Internationella rödakorskommittén (ICRC), utfärda nationella laissez-passer för engångsresa eller erbjuda familjemedlemmar visering vid ankomsten till medlemsstaten.

Det är tillåtet att ta ut administrativa avgifter för viseringar, men de får inte vara orimliga eller oproportionerliga. De får varken ha till syfte eller verkan att utgöra ett hinder för att åberopa rättigheterna enligt direktivet och därmed frånta direktivet dess verkan[63].

Enligt artikel 13.2 ska medlemsstaterna bevilja familjemedlemmarna ett första förnybart uppehållstillstånd med minst ett års giltighetstid. Enligt artikel 13.3 får giltighetstiden för familjemedlemmens uppehållstillstånd i princip inte sträcka sig längre än till och med det datum då referenspersonens uppehållstillstånd löper ut. För att samordna sista giltighetsdagen på referenspersonens och familjemedlemmarnas uppehållstillstånd får medlemsstaterna bevilja uppehållstillstånd som gäller kortare tid än ett år. Undantag från denna regel är tillåtna, exempelvis när referenspersonens uppehållstillstånd gäller kortare tid än ett år, men med största säkerhet kommer att förlängas.

5.2.        Tillträde till arbetsmarknaden

Referenspersonens familjemedlemmar ska ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till anställning eller egen företagsverksamhet, vilket kan underställas frivilliga begränsningar enligt artikel 14.2 och 14.3. Under högst ett år får medlemsstaterna fastställa under vilka villkor familjemedlemmarna får utöva verksamhet. Under denna period får medlemsstaterna begränsa tillträdet till arbetsmarknaden och även undersöka situationen på sin arbetsmarknad. När ettårsperioden löpt ut måste medlemsstaterna tillåta familjemedlemmarna att få tillträde till anställning eller egen företagsverksamhet, om referenspersonen åtnjuter denna rättighet.

Medlemsstaterna får begränsa tillträdet till anställning eller egen företagsverksamhet för släktingar i rakt uppstigande led av första graden och ogifta myndiga barn, men inte för andra familjemedlemmar som beviljats inresa enligt direktivet. Tillträde till anställning för familjemedlemmar vars inresa inte omfattas av direktivet är en helt nationell angelägenhet. För att främja familjemedlemmarnas[64] integration, bekämpa fattigdomsfällan och undvika kompetensförluster rekommenderar kommissionen att begränsningarna av familjemedlemmarnas, och i synnerhet migrerande kvinnors, tillträde till arbetsmarknaden inskränks till ett minimum.

5.3.        Rätt till eget uppehållstillstånd

Enligt artikel 15.1 måste medlemsstaterna senast efter fem års vistelse, om inget uppehållstillstånd beviljats av andra skäl än familjeåterförening, efter ansökan utfärda ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd för make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder. Med vistelse förstås laglig vistelse och kommissionen betonar att medlemsstaterna har rätt att bevilja uppehållstillstånd tidigare än så. Vid upplösning av familjebanden ska eget uppehållstillstånd i samtliga fall ändå beviljas make/maka eller ogift partner, men medlemsstaterna får utesluta ogifta myndiga barn. I artikel 15.4 anges att villkoren ska fastställas enligt nationell lagstiftning medan artikel 15.3 anger att upplösning av familjebanden kan anses inträffa om familjemedlemmen blir änkling/änka, skiljer sig, separerar eller deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider.

Enligt artikel 15.2 och 15.3 (första meningen) får medlemsstaterna när som helst bevilja eget uppehållstillstånd till myndiga barn och sådana släktingar i direkt uppstigande led som omfattas av artikel 4.2 och efter ansökan till personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening och som blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider.

Enligt artikel 15.3 (andra meningen) måste medlemsstaterna bevilja eget uppehållstillstånd till personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening i särskilt ömmande fall. Medlemsstaterna ska anta nationella bestämmelser i frågan. Omständigheterna i det särskilt ömmande fallet måste bero på familjesituationen eller upplösningen av familjebanden, inte andra typer av svårigheter. Exempel på särskilt ömmande fall är bland annat våld i hemmet som riktar sig mot kvinnor eller barn, vissa former av tvångsäktenskap, risk för kvinnlig könsstympning eller ärenden där personen skulle befinna sig i en särskilt svår familjesituation om denne tvingades återvända till ursprungslandet.

6.           Familjeåterförening för personer som åtnjuter internationellt skydd

6.1.        Flyktingar

Kapitel V i direktivet innehåller flera undantag från artiklarna 4, 5, 7 och 8, och medger förmånligare villkor för familjeåterförening i fråga om flyktingar. Undantagen ålägger medlemsstaterna vissa tydligt angivna positiva skyldigheter, som motsvarar tydligt angivna individuella rättigheter, vilket innebär att medlemsstaterna måste bevilja familjeåterförening för vissa familjemedlemmar till flyktingar till förmånligare villkor, utan att de har någon handlingsmarginal[65].

Samtidigt tillåter direktivet att medlemsstaterna begränsar tillämpningen av dessa förmånligare villkor genom att begränsa dem till fall där

1) familjebanden har etablerats före inresan (artikel 9.2),

2) ansökan om familjeåterförening har lämnats in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats (artikel 12.1 tredje stycket), och

3) familjeåterförening är omöjlig i ett tredjeland till vilket referenspersonen och/eller familjemedlemmarna har särskild anknytning (artikel 12.1 andra stycket).

Medlemsstaterna får dock inte använda sitt handlingsutrymme på ett sätt som undergräver direktivets syfte och verkan[66]. Medlemsstaterna bör införliva och tillämpa dessa bestämmelser med särskild hänsyn till situationen för flyktingar som tvingats fly från sitt land och därmed inte kunnat leva ett normalt familjeliv där[67]. Kommissionen välkomnar det faktum att flera medlemsstater inte tillämpar de frivilliga begränsningarna, eller tillämpar generösare bestämmelser, med hänsyn till flyktingarnas särskilda situation och de svårigheter de ofta stöter på när de ansöker om familjeåterförening[68].

Enligt artikel 12.1 får medlemsstaterna inte kräva att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar ska styrka[69] att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7, dvs. kraven på bostad, sjukförsäkring, tillräckliga tillgångar och integrationsåtgärder. Däremot får integrationsåtgärder tillämpas när de berörda personerna väl beviljats familjeåterförening (artikel 7.2 andra stycket). Eftersom denna regel finns bland de allmänna bestämmelserna och inte i kapitel V har den företräde framför artikel 9.2, som tillåter medlemsstaterna att begränsa den förmånligare behandlingen till flyktingar med familjeband som knutits före inresan. Därmed är kapitel V inte tillämpligt på kärnfamiljer som bildats efter det att referenspersoner som är flyktingar rest in i landet och integrationsåtgärder får dessutom bara tillämpas efter det att familjeåterförening beviljats.

Kommissionen framhåller att bestämmelserna i kapitel V måste tolkas i ljuset av principerna i artikel 5.5 och artikel 17. När medlemsstaterna prövar ansökningar om familjeåterförening som lämnats in av flyktingar måste de göra en välbalanserad och rimlig bedömning av alla omständigheter i det enskilda fallet, med vederbörlig hänsyn till underåriga barns bästa[70]. Inga enskilda omständigheter får leda till ett automatiskt beslut, utan de måste alla vägas in som relevanta omständigheter[71].

6.1.1.     Familjemedlemmar

Enligt artikel 10.1 ska definitionen av familjemedlemmar i artikel 4 tillämpas även på flyktingaras familjemedlemmar, vilket därmed utesluter striktare tolkningar eller ytterligare krav. Alla obligatoriska och frivilliga begränsningar som fastställs i artikel 4 är också tillämpliga, däribland uteslutningen av polygama hushåll, men däremot inte artikel 4.1 tredje stycket som inte ska tillämpas på barn till flyktingar.

Artikel 10.2 tillåter uttryckligen att medlemsstaterna utvidgar räckvidden och beviljar familjeåterförening även med andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4, om de är beroende av flyktingen för sin försörjning. Medlemsstaterna uppmanas att använda sitt handlingsutrymme på ett humanitärt sätt, eftersom artikel 10.2 inte innehåller några inskränkningar i fråga om sådana övriga familjemedlemmars grad av släktskap. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att även inkludera personer utan blodsband som ingår i familjeenheten, t.ex. fosterbarn, även om medlemsstaterna har full handlingsfrihet i detta avseende. Det bör vara själva beroendebegreppet som är avgörande för bedömningen.

6.1.2.     Avsaknad av styrkande officiella handlingar

Enligt artikel 11 ska artikel 5 tillämpas på inlämnandet och prövningen av ansökan, med förbehåll för det undantag som beviljas i fråga om officiella styrkande handlingar i artikel 11.2. Enligt artikel 5.2 får medlemsstaterna beakta skriftliga bevis för familjebanden och även hålla samtal och göra övriga utredningar när det är lämpligt och nödvändigt.

Den särskilda situation som flyktingar som tvingats lämna sitt land befinner sig i gör dock att det ofta är omöjligt eller farligt för dem eller deras familjemedlemmar att skaffa officiella handlingar, eller kontakta ursprungslandets diplomatiska eller konsulära beskickningar.

Artikel 11.2 fastställer uttryckligen, utan att lämna någon handlingsmarginal, att ett beslut om att avslå ansökan inte uteslutande får bygga på avsaknad av skriftlig bevisning och att medlemsstaterna i dessa fall är skyldiga att ”beakta andra bevis” för att familjeband föreligger. Eftersom sådana ”andra bevis” ska bedömas i enlighet med nationell lagstiftning har medlemsstaterna viss handlingsfrihet, men de bör ändå anta tydliga regler för hur beviskravet ska hanteras. Exempel på ”andra bevis” som kan användas för att fastställa familjeband kan vara skriftliga eller muntliga uttalanden från sökanden, samtal med familjemedlemmar, eller utredningar av situationen utomlands. Uttalandena kan därefter eventuellt verifieras med hjälp av annan bevisning såsom handlingar, audiovisuellt material, eller alla typer av dokument eller fysiska föremål (t.ex. examensbevis, bevis på penningförsändelser e.dyl) eller kännedom om vissa frågor.

Den individuella bedömningen enligt artikel 17 kräver att medlemsstaterna tar vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter vid prövningen av den sökandes bevisning, däribland ålder, kön, utbildning, bakgrund och social ställning liksom särskilda kulturella aspekter. Kommissionen anser att man, om det kvarstår allvarliga tvivel även sedan annan typ av bevisning har bedömts, eller om det finns tydliga tecken på att avsikten varit att vilseleda, som en sista utväg kan använda DNA-provtagning[72]. I så fall anser kommissionen att medlemsstaterna bör tillämpa UNHCR:s principer om DNA-provtagning[73].

Direktivet hindrar inte att medlemsstaterna kräver att flyktingar och sökande ska genomgå DNA-provtagning eller andra undersökningar. Men avgifterna får inte vara så höga eller oproportionerliga att de skapar ett hinder för att utöva de rättigheter som tillerkänns enligt direktivet och därmed undergräver direktivets verkan[74]. När eventuella avgifter fastställs anser kommissionen att medlemsstaterna bör ta hänsyn till den särskilda situation som flyktingar befinner sig i, och uppmanar medlemsstaterna att själva bära kostnaderna för DNA-provtagning, i synnerhet om detta åläggs flyktingen eller dennes familjemedlemmar.

6.1.3.     Undantag från den förmånligare behandlingen enligt kapitel V

Enligt artikel 12.1 andra stycket behöver medlemstaterna inte tillämpa de förmånligare villkoren om familjeåterförening är möjlig i ett tredjeland till vilket referenspersonen och/eller familjemedlemmarna har särskild anknytning. Denna möjlighet förutsätter att tredjelandet är ett realistiskt alternativ, och alltså är ett säkert land för referenspersonen och dennes familjemedlemmar. Bevisbördan för möjligheten till familjeåterförening i tredjeland vilar på medlemsstaten, inte på sökanden. I synnerhet bör flytten till tredjelandet inte medföra risk för att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar förföljs eller avvisas[75], och flyktingar bör ha möjlighet att erhålla internationellt skydd där i enlighet med Genèvekonventionen från 1951 om flyktingars rättsliga ställning. Den ”särskilda anknytningen” förutsätter att referenspersonen och/eller dennes familjemedlemmar har familjeband, kulturella eller sociala band med tredjelandet[76].

Enligt artikel 12.1 tredje stycket får medlemsstaterna kräva att flyktingen ska uppfylla villkoren i artikel 7.1 om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats. Tidsfristen innebär ofta praktiska svårigheter för flyktingar, vilket i praktiken förhindrar familjeåterförening. Därför anser kommissionen att det faktum att de flesta medlemsstaterna inte tillämpar denna tidsgräns är en lämplig lösning.

Men om medlemsstaterna väljer att tillämpa denna bestämmelse anser kommissionen att de vid den individuella prövningen av ansökan bör väga in de objektiva praktiska hinder som sökanden står inför. Enligt artiklarna 11 och 5.1 står det medlemsstaterna fritt att avgöra om ansökan bör lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar, men den särskilda situation som flyktingar och deras familjemedlemmar befinner sig i kan göra detta svårt eller omöjligt.

Därför anser kommissionen att medlemsstaterna, särskilt om de tillämpar tidsfristen, bör ge referenspersonen möjlighet att lämna in ansökan på medlemsstatens territorium för att garantera att rätten till familjeåterförening kan utövas i praktiken. Om sökanden på grund av objektiva praktiska hinder inte kan rätta sig efter tremånadersfristen, anser kommissionen att medlemsstaterna bör godta att en ofullständig ansökan lämnas in och sedan kompletteras så snart handlingarna finns tillgängliga eller kunnat spåras. Kommissionen uppmanar även medlemsstaterna att ge flyktingarna klar och tydlig information om familjeåterförening i en form som de kan förstå och vid en lämplig tidpunkt (till exempel när flyktingstatus har beviljats).

6.1.4.     Resehandlingar och långtidsvisum

Flyktingar och deras familjemedlemmar kan ha särskilda svårigheter med att erhålla nödvändiga resehandlingar och långtidsviseringar vilket i praktiken kan hindra familjeåterförening. Kommissionen anser därför att medlemsstaterna bör ägna särskild uppmärksamhet åt sådana situationer och underlätta tillgången till resehandlingar och långtidsviseringar så att flyktingar faktiskt kan utöva sin rätt till familjeåterförening. När flyktingen och dennes familjemedlemmar inte alls kan erhålla nationella resehandlingar eller långtidsviseringar, uppmanas medlemsstaterna att acceptera och godta internationella rödakorskommitténs provisoriska resehandlingar och resehandlingar för flyktingar som utfärdats i enlighet med Genèvekonventionen[77], utfärda nationella laissez-passer för engångsresa och erbjuda familjemedlemmar visering vid ankomsten till medlemsstaten.

6.2.        Personer som åtnjuter subsidiärt skydd

Enligt artikel 3.2 är direktivet, och därmed även de förmånligare villkoren för flyktingar, inte tillämpligt om referenspersonen

a) ansöker om att beviljas flyktingstatus och ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut,

eller om referenspersonen åtnjuter

b) tillfälligt skydd, eller

c) subsidiärt skydd,

 eller har ansökt om denna typ av skydd.

Kommissionen betonar att direktivet inte bör tolkas så att medlemsstaterna måste neka tredjelandsmedborgare med tillfälligt eller subsidiärt skydd rätten till familjeåterförening.[78] Kommissionen anser att personer som beviljats subsidiärt skydd har samma behov av internationellt skydd som flyktingar, och uppmanar därför medlemsstaterna att anta bestämmelser som beviljar flyktingar och personer som beviljats tillfälligt eller subsidiärt skydd liknande rättigheter som flyktingar. Likheten mellan de båda skyddsformerna bekräftades även vid omarbetningen av skyddsdirektivet 2011/95/EU[79] i samband med EU:s ”asylpaket”[80]. Även i situationer som inte omfattas av unionslagstiftningen är medlemsstaterna skyldiga att rätta sig efter artiklarna 8 och 14 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna[81].

7.           Generella principer

7.1.        Tillgång till information

I direktivet uppmanas medlemsstaterna att inrätta förfaranderegler för prövning av ansökan om familjeåterförening som är effektiva och genomförbara, tillåter insyn och som är rättvisa för att ge den berörda personen adekvat rättssäkerhet[82]. För att uppfylla dessa kriterier bör medlemsstaterna dels utarbeta vägledningar som ger de sökande fullständig, klar och tydlig information, dels informera om den fortsatta utvecklingen på ett tydligt sätt i god tid. Vägledningarna bör göras allmänt tillgängliga, även online[83], på platser där ansökningar görs, på konsulat och på annat håll. Kommissionen rekommenderar att vägledningarna utarbetas på medlemsstatens språk, det lokala språket på den plats där ansökan görs och på engelska.

7.2.        Barnets bästa

Den övergripande bestämmelsen i artikel 5.5 kräver att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn[84]. Därför måste medlemsstaterna ta hänsyn till barnets bästa och familjesituationen i enlighet med principen om respekt för familjelivet, som stadfästs i konventionen om barnets rättigheter och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Europeiska unionens domstol har slagit fast att artikel 5.5 och skäl 2 förutsätter att när en medlemsstats förvaltning prövar ansökan, i synnerhet när man avgör om villkoren i artikel 7.1 är uppfyllda, ska prövningen göras i syfte att gynna familjelivet[85] och barnets intresse[86] enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna[87]. Europeiska unionens domstol har också uttalat[88] att eftersom barnet för att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet bör växa upp i en familjemiljö[89], ska medlemsstaterna säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja[90] och att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en medlemsstat för familjeåterförening ska behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt[91].

Europeiska unionens domstol har vidare slagit fast[92] att rätten till respekt för privatlivet och familjelivet ska läsas i samband med skyldigheten att se till att barnets bästa kommer i främsta rummet[93], och med beaktande av att det är nödvändigt för ett barn att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till båda föräldrarna[94]. När en medlemsstat prövar en ansökan måste den därmed se till att barnet inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, om inte medlemsstaten anser att barnets bästa kräver ett sådant åtskiljande i enlighet med gällande rätt och förfaranden. Sådana beslut måste motiveras för att säkerställa rätten att begära rättslig prövning.

7.3.        Missbruk och vilseledande

Kommissionen anser att det är av avgörande betydelse att agera mot missbruk och vilseledande i fråga om de rättigheter som direktivet ger. Både av hänsyn till samhället och till sökande med giltiga skäl uppmanar kommissionen medlemsstaterna att agera beslutsamt i enlighet med bestämmelserna i artikel 16.2 och 16.4.

Enligt artikel 16.2 får medlemsstaterna avslå en ansökan, återkalla eller avslå en ansökan om förnyelse av en familjemedlems uppehållstillstånd, om det är fastställt

a) att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt, eller

b) att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adoption har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in i och vistas i en medlemsstat (”skenäktenskap eller skenpartnerskap” samt ”falska föräldraskapserkännanden”).

Vid bedömningen av sådana ärenden får medlemsstaterna särskilt ta hänsyn till om äktenskap, partnerskap eller adoption ingåtts efter det att referenspersonen beviljats uppehållstillstånd.

Enligt artikel 16.4 får medlemsstaterna utföra särskilda kontroller när det finns välgrundade misstankar om vilseledande eller skenäktenskap, skenpartnerskap eller skenadoption. Däremot är systematiska kontroller och undersökningar av vissa typer av äktenskap, partnerskap eller adoption inte tillåtna.

Skenäktenskap kan avse tredjelandsmedborgares äktenskap med

a) andra tredjelandsmedborgare som är bosatta inom Europeiska unionen,

b) EU-medborgare som utövat rätten till fri rörlighet, eller

c) egna medborgare.

Även om dessa typer av familjeåterförening omfattas av olika rättigheter och rättsliga regler så är de grundläggande definitionerna och handläggnings- och utredningsmetoderna desamma. Därför kan avsnitt 4.2 i 2009 års vägledning till direktivet om fri rörlighet användas i tillämpliga delar även för vägledning i fråga om definitionerna[95].

I kommissionens meddelande av den 25 november 2013 om fri rörlighet för EU-medborgare och deras familjer[96] meddelade kommissionen att den kommer att hjälpa myndigheterna att genomföra EU-regler som gör det möjligt för dem att bekämpa missbruk av rätten till fri rörlighet genom att utarbeta en handbok om att ta itu med skenäktenskap (åtgärd 1). Handboken kommer att behandla skenäktenskap mellan EU-medborgare och tredjelandsmedborgare mot bakgrund av EU-medborgarnas fria rörlighet (direktiv 2004/38/EG) men inte mellan två tredjelandsmedborgare som omfattas av direktiv 2003/86/EG. Men med tanke på de operativa likheterna mellan insatserna mot missbruk och vilseledande i fråga om rätten till familjeåterförening kan handboken ändå i tillämpliga delar användas som vägledning i förekommande fall, i synnerhet avseende utredningsverktyg och utredningsmetoder samt gränsöverskridande samarbete.

Med tanke på kopplingarna till den organiserade brottsligheten förutsätter lyckade insatser mot skenäktenskap ett operativt polisiärt samarbete och utbyte av bästa praxis mellan nationella myndigheter och behöriga rättstillämpande myndigheter. Ett särskilt strategiskt mål avseende skenäktenskap (målsättning nr 4) har därför tagits med i EU:s policycykel avseende organiserad och grov internationell brottslighet, inom ramen för den prioriterade insatsen mot verksamhet som underlättar olaglig invandring[97]. Policycykelns prioriterade insatser genomförs på ett övergripande sätt med hjälp av gemensamma åtgärder från nationella myndigheter och kommissionens byråer, däribland Europol. Detta möjliggör ett bättre operativt utbyte mellan medlemsstaterna om de olika aspekterna på skenäktenskap och kopplingen till organiserad brottslighet.

7.4.        Individuell bedömning

Enligt Europeiska unionens domstol är medlemsstaterna skyldiga att göra en välavvägd och rimlig bedömning av samtliga intressen, både i fråga om tillämpningen av direktiv 2003/86/EG och vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening[98]. Europeiska unionens domstol anser vidare att artikel 17 kräver att medlemsstaterna gör en prövning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Denna skyldighet gäller även när medlemsstaterna utnyttjat möjligheten att kräva bevisning för att vissa krav är uppfyllda (såsom kravet på bostad, hälsoförsäkring och försörjningsmedel enligt artikel 7), kravet på att barn över tolv år som anländer på egen hand uppfyller kriteriet för integrering (artikel 4.1 sista stycket), krav som ställs när barn över femton år själva lämnar in en ansökan (artikel 4.6) eller krav på minimiålder för make/maka (artikel 4.5). Inget av dessa kriterier får taget för sig leda till ett beslut, utan måste ingå som en av de omständigheter som ska beaktas vid prövningen[99].

Exempel på andra relevanta omständigheter är familjebandens karaktär och varaktighet och hur länge personen vistats i medlemsstaten, eventuella familjeband, kulturella eller sociala band till ursprungslandet, levnadsförhållandena i ursprungslandet, de berörda barnens ålder, om en familjemedlem fötts och/eller vuxit upp i medlemsstaten, familjens ekonomiska, kulturella och sociala anknytning till medlemsstaten, familjemedlemmarnas beroendeställning, samt skyddet av äktenskap och/eller familjeband.

Medlemsstaterna har en bred handlingsmarginal när de tar vederbörlig hänsyn till de relevanta omständigheterna i det enskilda fallet. Men de begränsas av principerna i artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna avseende skyddet av familjen och respekten för familjelivet, samt relevant rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och Europeiska unionens domstol. I princip bör man se till att alla enskilda omständigheter i ärendet utreds och att avvägningen mellan individens intresse och allmänintresset görs på samma sätt som i jämförbara ärenden. Vidare bör avvägningen mellan individens intresse och allmänintresset framstå som rimlig och proportionerlig. Medlemsstaterna bör uttryckligen motivera sina beslut om ansökan avslås.[100].

X är en tredjelandsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat med sin underåriga dotter. X vill återförenas med sin make som också är tredjelandsmedborgare, men hennes inkomst uppfyller inte den inkomsttröskel som medlemsstaten kräver. Måste medlemsstaten ändå pröva ärendet?

Ja, medlemsstaten måste göra en individuell prövning av alla relevanta omständigheter i ärendet, däribland inkomstkravet. Medlemsstaten kan begära bevis för att X har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja henne och hennes familjemedlemmar, men medlemsstaten måste ändå pröva ansökan med hänsyn till det berörda barnets bästa och i syfte att främja familjelivet, för att inte undergräva direktivets syfte och verkan[101].

7.5.        Rätten att ansöka om rättslig prövning

Enligt artikel 18 ska medlemsstaterna garantera rätten att ansöka om rättslig prövning av nationella myndigheters beslut. Kommissionen betonar att medlemsstaterna när de tillämpar unionslagstiftningen måste rätta sig efter bestämmelserna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och att de därför måste tillämpa direktivets bestämmelser om omprövning på ett sätt som är förenligt dels med rätten till rättslig prövning i domstol som fastställs genom artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, dels med Europeiska unionens domstols rättspraxis i frågan[102].

Detta innebär att det måste vara möjligt att begära en fullständig rättslig omprövning av såväl omständigheterna i ärendet som förfarandets lagenlighet. Myndighetsbesluten ska därmed kunna överklagas inte bara med avseende på rättsliga frågor utan även med avseende på de faktiska omständigheterna i ärendet. Klaganden har rätt att inom rimlig tid få en rättvis och offentlig rättslig omprövning inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna stadfäster rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol, varför en kvasirättslig eller administrativ omprövning inte kan anses lämplig.

Direktivet räknar uttryckligen upp fyra typer av beslut som ger rätt att ansöka om rättslig prövning[103]. Enligt rättspraxis från Europeiska unionens domstol måste dock effektiva rättsmedel beviljas även för andra typer av beslut som inskränker de subjektiva rättigheter som föreskrivs i direktivet. Artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna är tillämplig på alla rättigheter som föreskrivs i direktivet, däribland beslut som inskränker rätten till anställning[104] eller vägran att bevilja ett eget uppehållstillstånd[105]. Eventuella följder av att en medlemsstat underlåtit att fatta beslut om en ansökan om familjeåterförening inom utsatt tid ska regleras av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning[106], oavsett om det rör sig om ett automatiskt beviljande eller att rätten att ansöka om rättslig prövning utövas mot ett automatiskt avslagsbeslut. Den nationella lagstiftningen bör garantera effektiva förfaranden för att ge gottgörelse om förvaltningen underlåtit att fatta beslut i ärendet, genom ett administrativt klagomålsförfarande eller, om ett sådant inte finns, ett domstolsförfarande.

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att ge såväl referenspersonen som dennes familjemedlem(mar) rätt att ansöka om rättslig prövning för att göra det möjligt att faktiskt utöva denna rättighet.       

[1]       Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om tillämpningen av rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening, KOM(2008) 610 slutlig.

[2]       Grönbok om rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som är bosatta i Europeiska unionen (direktiv 2003/86/EC), KOM(2011) 735 slutlig.

[3]       http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2012/consulting_0023_en.htm.

[4]       Sjunde mötet i det europeiska integrationsforumet: offentlig utfrågning om rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som är bosatta i Europeiska unionen, Bryssel den 31 maj–1 juni 2012, se: http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm#. En sammanfattning av rapporten [ej på svenska] finns på: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/static_38_597214446.pdf.

[5]       Dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkt 60.

[6]       I analogi med domen av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkterna 54, 59, 61–62.

[7]       Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 43.

[8]       Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 44.

[9]       ”Tredjelandsmedborgare” avser alla som inte är unionsmedborgare och som inte åtnjuter rätten till fri rörlighet enligt unionslagstiftningen.

[10]     Artikel 2 a–d.

[11]     Artikel 2 e i direktivet och artikel 1.2 a i rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 380/2008 av den 18 april 2008.

[12]     Om uppehållstillståndet är kopplat till anställning måste bedömningen till exempel ta hänsyn till alla omständigheter i det enskilda fallet, däribland vilken typ av anställning det gäller, den ekonomiska situationen i den berörda branschen, arbetsgivarens och arbetstagarens avsikter, och bör inte bara begränsas till en bedömning av om anställningsavtalet får förnyas.

[13]     I analogi med domen av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 43.

[14]     Dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkt 60.

[15]     Se artikel 2.9 och 2.11 b i rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000.

[16]     Till exempel om referenspersonen eller dennes make/maka inte har ensam vårdnad och den andra vårdnadshavaren vägrar lämna sitt medgivande eller inte går att få tag på.

[17]     Se rådets dokument nr 6504/00, s. 5, not 7.

[18]     Direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, s. 77.)

[19]     I fråga om direktivet om fri rörlighet jämför dom av den 18 januari 1984 i mål 327/82, Ekro, punkt 11, dom av den 18 juni 1987 i mål C-316/85, Lebon, punkt 21, dom av den 6 mars 2008 i mål C-98/07, Nordania Finans och BG Factoring, punkt 17, dom av den 2 april 2009 i mål C-523/07, A, punkt 34 samt dom av den 5 september 2012 i mål C-83/11, Rahman m.fl., punkt 24.

[20]     Enligt direktivet om fri rörlighet är medlemsstaterna skyldiga att underlätta familjeåterförening med släktingar i uppstigande led, medan direktivet om familjeåterförening tillåter återförening med släktingar i uppstigande led bara i undantagsfall och på vissa villkor.

[21]     I analogi med domen av den 18 juni 1987 i mål C-316/85, Lebon, punkterna 21–22, domen av den 9 oktober 2004 i mål C-200/02, Zhu och Chen, punkt 43, domen av den 9 januari 2007 i mål C-1/05, Jia, punkterna 36–37, domen av den 5 september 2012 i mål C-83/11, Rahman m.fl., punkterna 18–45 samt domen av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 56.

[22]     I analogi med domen av den 5 september 2012 i mål C-83/11, Rahman m.fl., punkt 23.

[23]     I analogi med domen av den 9 januari 2007 i mål C-1/05, Jia, punkt 37.

[24]     Beroendetestet bör huvudsakligen avse om den beroende släktingens ekonomiska resurser, mot bakgrund av dessa personliga förhållanden, gör det möjligt för att leva på existensminimum i det land där han eller hon normalt är bosatt (förslag till avgörande av generaladvokat Geelhoed den 27 april 2006 i mål C-1/05, Yunying Jia mot Migrationsverket, punkt 96).

[25]     I analogi med domen av den 18 juni 1987 i mål C-316/85, Lebon, punkterna 21–22.

[26]     I analogi med domen av den 5 september 2012 i mål C-83/11, Rahman m.fl., punkterna 36–40.

[27]     I analogi med domen av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 43.

[28]     I analogi med domen av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 48.

[29]     I analogi med domen av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkterna 99–101.

[30]     Artikel 3.5 ger uttryckligen medlemsstaterna möjlighet att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.

[31]     Medlemsstaterna kan till exempel överväga att bevilja undantag för nyfödda barn, för tredjelandsmedborgare som inte behöver visering, i situationer där detta är för underåriga barns bästa, för förhållanden som existerade före inresan och där parterna levt tillsammans under lång tid, av humanitära skäl osv. De här exemplen är inte uttömmande och beror alltid på det enskilda ärendet.

[32]     I analogi med domen av den 26 april 2012 i mål C-508/10, Europeiska kommissionen mot Nederländerna, punkterna 62, 64–65.

[33]     I analogi med domen av den 26 april 2012 i mål C-508/10, Europeiska kommissionen mot Nederländerna, punkterna 69–70, 74 och 79.

[34]     I analogi med domen av den 26 april 2012 i mål C-508/10, Europeiska kommissionen mot Nederländerna, punkt 77.

[35]     I analogi med domen av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 43.

[36]     Se artikel 18.

[37]     Även om sammanhanget, syftet och rättsordningen enligt direktiv 2004/38/EG inte är identiska kan den rättspraxis som avses i avsnitt 3 i 2009 års riktlinjer om direktivet om fri rörlighet (KOM(2009) 313 slutlig, s. 10–14) i tillämpliga delar ligga till grund för tillämpningen i medlemsstaterna och nationella domstolar.

[38]     Artikel 18 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.

[39]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 43, dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 74.

[40]     Dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 82.

[41]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 46. Se genom analogi domen av den 19 september 2013 i mål C-140/12, Brey, punkt 61.

[42]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 45.

[43]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 49.

[44]     Dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 73, dom av den 4 mars 20100 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 52.

[45]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkterna 43 och 47.

[46]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 48.

[47]     Dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 72.

[48]     Däremot ålägger artikel 16.1 a medlemsstaterna att, när uppehållstillståndet förnyas, beakta familjemedlemmarnas bidrag till hushållets inkomst om referenspersonens tillgångar inte räcker till utan hjälp från den berörda medlemsstatens socialbidragssystem. Eftersom det inte finns något uttryckligt förbud mot detta kan medlemsstaterna även beakta bidrag från familjemedlemmarna vid ansökan om det första uppehållstillståndet.

[49]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkterna 64–66.

[50]     Angående integrationsfrågan se de gemensamma grundprinciperna för en integrationspolitik för invandrare inom Europeiska unionen, Europeiska unionens råd, 2618e mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor) av den 19 november 2004, rådets pressmeddelande nr 14615/04 (Presse 321) och meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén – Europeisk agenda för integration av tredjelandsmedborgare, KOM(2011) 455 slutlig.

[51]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 43.

[52]     Syftet med stoppklausulen är att avspegla barnens förmåga till integrering i tidig ålder (skäl 12).

[53]     Att det är lagligt att göra denna typ av skillnad mellan olika kategorier av personer bekräftades genom domen av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkt 75.

[54]     Statistik och kvalitativa konsekvensutredningar tyder på att vissa åtgärder i praktiken utgör hinder för familjeåterförening.

[55]     Att automatiskt vägra bevilja familjeåterförening därför att integrationsåtgärderna inte följts kan strida mot artikel 17, artikel 5.5 och artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.

[56]     Den enda situation då integrationsproblem kan leda till avslag anges i artikel 4.1 sista stycket, om medlemsstaten har kontrollerat att kravet på integration inte har uppfyllts.

[57]     Artiklarna 17 och 5.5.

[58]     Dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkterna 99–101.

[59]     Dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkterna 97–98.

[60]     Bestämmelsen om ”väntetid” är ett frivilligt kriterium för att bevilja familjeåterförening medan ”prövningstiden” är den tid det väntas ta för medlemsstaten att behandla och fatta ett beslut om ansökan.

[61]     Artikel 3.1.

[62]     Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkterna 59–64.

[63]     I analogi med domen av den 26 april 2012 i mål C-508/10, Europeiska kommissionen mot Nederländerna, punkterna 69 och 79.

[64]     Jfr skäl 15.

[65]     I analogi med domen av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkt 60.

[66]     I analogi med domen av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, punkt 43.

[67]     Skäl 8.

[68]     Det kan exempelvis vara svårigheter som avser långt utdragna förfaranden för att spåra familjemedlemmar, tillhandahålla dokumentation, erhålla officiella handlingar, hantera (eventuellt fientliga) myndigheter i ursprungslandet o.dyl. inom en viss tidsfrist.

[69]     I fråga om ansökningar som avser sådana medlemmar i kärnfamilj som avses i artikel 4.1.

[70]     I analogi med domen av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 81 och domen av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkterna 62–64.

[71]     I analogi med domen av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkterna 66, 88, 99 och 100.

[72]     DNA-provtagning kan naturligtvis inte användas för att bevisa äktenskap eller banden till medlemmar i en utvidgad familj eller beroende familjemedlemmar, i synnerhet inte vid adoption. Provtagning är inte heller alltid billig eller tillgänglig för flyktingar eller deras familjemedlemmar, och kan i vissa fall orsaka väsentliga förseningar.

[73]     FN:s flyktingkommissariat (UNHCR): Note on DNA Testing to Establish Family Relationships in the Refugee Context, juni 2008, finns på: http://www.refworld.org/docid/48620c2d2.html.

[74]     I analogi med domen av den 26 april 2012 i mål C-508/10, Europeiska kommissionen mot Nederländerna, punkterna 69 och 79.

[75]     En stat får inte, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, eller där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.

[76]     Jfr artikel 17.

[77]     Enligt artikel 28 i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning.

[78]     Rådets direktiv 2001/55/EG ger uttryckligen personer som beviljats tillfälligt skydd rätt till familjeåterförening.

[79]     Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 20.12.2011, s. 9).

[80]     Det gemensamma europeiska asylsystemet.

[81]     Dom av den 15 november 2011 i mål C-256/11, Dereci, punkt 72 samt dom av den 25 juli 2008 i mål C-127/08, Metock, punkt 79.

[82]     Skäl 13.

[83]     På kommissionens webbsida ”EU Immigration Portal” och medlemsstaternas nationella webbsidor.

[84]     Artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[85]     Artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[86]     Artikel 24.2 och 24.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[87]     Dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 80.

[88]     Dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkt 57.

[89]     Beaktandemening 6 i ingressen till FN:s konvention om barnets rättigheter.

[90]     Artikel 9.1 i FN:s konvention om barnets rättigheter.

[91]     Artikel 10.1 i FN:s konvention om barnets rättigheter.

[92]     Dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkt 58.

[93]     Artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[94]     Artikel 24.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

[95]     Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 2 juli 2009 om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, KOM(2009) 313 slutlig, s. 15.

[96]     Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén av den 25 november 2013 – Fri rörlighet för EU-medborgare och deras familjer: Fem åtgärder för att skapa förändring, COM(2013) 837 final.

[97]     Inrättande och genomförande av en policycykel för EU avseende organiserad och grov internationell brottslighet: flerårig strategisk plan för EU:s prioritering av insatser mot olaglig invandring.

[98]     Dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 81.

[99]     Dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkterna 66, 87, 88, 99 och 100.

[100]    Artikel 5.4 tredje stycket.

[101]    Dom av den 6 december 2012 i förenade målen C-356/11 och C-357/11, O. & S., punkt 82.

[102]    Artikel 51.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, dom av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd, punkt 105. Se även dom av den 3 september 2008 i förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al Barakaat. Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om tillämpningen av rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening, KOM(2008) 610 slutlig.

[103]    Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd inte förnyas, om ett uppehållstillstånd återkallas samt om utvisning från medlemsstatens territorium beslutas.

[104]    Artikel 14.2.

[105]    Artikel 15.

[106]    Artikel 5.4 tredje stycket andra meningen.