This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0289
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a directive of the European parliament and of the Council on payment services in the internal market and amending Directives 2002/65/EC, 2013/36/UE and 2009/110/EC and repealing Directive 2007/64/EC and Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on interchange fees for card-based payment transactions
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådetsdirektiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2006/48/EG och 2009/110/EG samt upphävande av direktiv 2007/64/EG och Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådetsdirektiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2006/48/EG och 2009/110/EG samt upphävande av direktiv 2007/64/EG och Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner
/* SWD/2013/0289 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådetsdirektiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2006/48/EG och 2009/110/EG samt upphävande av direktiv 2007/64/EG och Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner /* SWD/2013/0289 final */
1.
Inledning Säkra, effektiva,
konkurrenskraftiga och innovativa elektroniska betalningssystem är en avgörande
faktor för att konsumenter, näringsidkare och företag ska kunna dra full nytta
av den inre marknadens fördelar, i synnerhet i dagens värld när traditionella
affärsverksamheter minskar i betydelse och e-handeln ökar. Med det nuvarande
regelverket om betalningar har betydande framsteg uppnåtts och integrationen vad gäller detaljistbetalningar
ökat. Viktiga delar av betalningsmarknaden — kort-, internet och
mobilbetalningar — är fortfarande fragmenterade längs nationella gränser. Den
senaste utvecklingen på dessa marknader har också avslöjat vissa luckor i
lagstiftningen och inkonsekvenser i det gällande regelverket för betalningar. 2.
Problemformulering 2.1.
Problem Den rättsliga ram som
inrättades genom direktiv 2007/64/EG om betaltjänster[1] har
redan lett till betydande framsteg när det gäller den övergripande
integreringen av den europeiska marknaden för detaljistbetalningar. Det finns
dock fortfarande ett antal specifika och klart fastställda problem på området
för kort-, internet- och mobilbetalningar. Orsakerna till dessa problem kan
delas upp i två kategorier. För det första finns det fortfarande ett antal
områden där marknaden inte fungerar optimalt. För det andra finns det ett antal
luckor och brister i befintlig lagstiftning. 2.1.1.
Marknadsfragmentering Teknisk standardisering
och driftskompatibilitet är nödvändiga inslag i en miljö som bygger på
betalningsnätverk. För att betalare,
betalningsmottagare och deras betaltjänstleverantörer ska kunna interageras
krävs att de olika systemen är kompatibla på grundval av gemensamma standarder.
Vad gäller kort-, internet och mobilbetalningar saknas dock, på olika
sätt och i olika grad, en standardisering och kompatibilitet mellan olika
lösningar, särskilt på gränsöverskridande nivå. Dessa problem, som även
begränsar konkurrensen, förvärras av en svag reglering för den europeiska
marknaden för detaljistbetalningar. 2.1.2.
Ineffektiv konkurrens I fråga om betalkort
finns en rad restriktiva regler och metoder som snedvrider konkurrensen. För det första orsakar
kollektiva avtal om förmedlingsavgifter mellan kortutfärdande och inlösande
banker en rad problem med konkurrensen och marknadsintegrationen.
Förmedlingsavgifter leder till omvänd konkurrens, som pressar priserna uppåt i
stället för nedåt för näringsidkare och konsumenter. Vidare skiljer sig
förmedlingsavgifterna stort mellan medlemsstaterna liksom det sätt som de
tillämpas på i de olika länderna, vilket hindrar marknadsintegrationen genom
att näringsidkarna avhålls från att använda tjänster som leverantörer utomlands
tillhandahåller. Dessutom begränsar vissa
regler i kortsystemen urvalet och näringsidkarnas möjligheter att vägra ta emot
dyra betalningsinstrument eller styra över konsumenterna till billigare
betalningssätt. 2.1.3.
Olika avgiftspraxis mellan medlemsstaterna Tilläggsavgifter
(avgifter för användningen av ett specifikt betalningsinstrument) var
ursprungligen tänkta som ett sätt för näringsidkarna att styra konsumenterna
till billigare och effektivare betalningsinstrument. Det har dock inte lett
till avsett resultat. För närvarande tillåter hälften av EU:s medlemsstater
tilläggsavgifter medan det är förbjudet i resten av medlemsstaterna. Detta
leder till betydande förvirring och nackdelar för konsumenterna i samband med
e-handel. 2.1.4.
Rättsligt tomrum för vissa
internetbetaltjänstleverantörer Sedan antagandet av
betaltjänstdirektivet 2007 har nya tjänster tillkommit på området
internetbetalningar, t.ex. fristående leverantörer som erbjuder nätbanksbaserad
betalningsinitiering. Dessa tjänster är ett praktiskt alternativ till kort för
betalningar på internet, eftersom de vanligtvis är billigare för näringsidkarna
och tillgängliga för många konsumenter som inte har något kreditkort. Den
omständigheten att tredje part har tillgång till konsumenternas
bankinloggningsuppgifter, och att dessa nya tjänster inte omfattas av det
befintliga regelverket har dock lett till bekymmer. 2.1.5.
Luckor i tillämpningsområdet och inkonsekvent
tillämpning av direktivet om betaltjänster Vissa undantag i
betaltjänstdirektivet leder till att det tolkas och tillämpas på mycket olika sätt
i medlemsstaterna. Undantagskriterierna verkar vara för allmänna eller
föråldrade i förhållande till marknadsutvecklingen och tolkas av olika sätt.
Detta gäller särskilt undantagen för handelsombud, begränsade nätverk,
betalningstransaktioner som verkställs med hjälp av teleutrustning och
oberoende bankomattjänster. Luckor i tillämpningsområdet föreligger även för
betalningar där en del av betalningstransaktionen sker utanför EES och för
betalningar i andra valutor än EU:s valutor. 2.2.
Konsekvenser De identifierade
problemen får konsekvenser för konsumenter, näringsidkare, nya
betaltjänstleverantörer och marknaden som helhet. 2.2.1.
Olika konkurrensvillkor mellan
tjänsteleverantörer/betalningsinstitut Aktörer som är
etablerade på marknaden — i synnerhet banker och kortsystem — har ett starkt
intresse av att öka, eller åtminstone skydda, de intäkter de får från
kortbetalningar, särskilt från förmedlingsavgifterna. Tjänsteleverantörer som
erbjuder betalningslösningar med lägre eller inga förmedlingsavgifter får
därför mycket svårt att ta sig in på marknaden. Luckor i standardisering
och kompatibilitet förhindrar dessutom konkurrens mellan de etablerade
aktörerna och utgör ännu ett hinder för nya och innovativa
betaltjänstleverantörer att komma in på marknaden. 2.2.2.
Negativa konsekvenser för betaltjänstanvändare
(konsumenter och näringsidkare) Konsumenterna
styrs av bankerna till att använda dyra kort, såsom premiumkort. Om
näringsidkarna inte kan vägra att ta emot dessa kort eller att ta ut en avgift
direkt av konsumenterna för användningen av kortet leder de dessa kostnader
vidare till alla konsumenter genom högre priser för de varor och tjänster de säljer.
Detta är till nackdel för samhället. Å andra sidan kan många mindre
näringsidkare se sig tvingade att inte acceptera kortbetalningar på grund av de
höga avgifter som kortinlösande företag tar ut av dem (där
förmedlingsavgifterna utgör den största delen). 2.2.3.
Låg gränsöverskridande verksamhet Avsaknaden av
kompatibilitet, särskilt när det gäller betalkort och nätbanksbaserade
betalningar, gör att konsumenterna oftast är hänvisade till dyra kreditkort när
de handlar på nätet i ett annat land. Detta är sannolikt en bidragande faktor
till att 34 % av konsumenterna i EU under 2011 beställde varor eller
tjänster via nätet på den inhemska marknaden, men bara 10 % av dem
beställde produkter från andra länder.[2] För näringsidkarna
begränsas urvalet av inlösande tjänsteleverantörer ofta till de inhemska
etablerade företagen. Även stora europeiska detaljhandelsföretag anser att det
är svårt att utnyttja tjänster från inlösare i andra medlemsstater. Detta leder
till att näringsidkarna går miste om möjligheter till stordriftsfördelar och
effektiviserade transaktioner. 2.2.4.
Splittrad och hämmad innovation Tekniska
skillnader mellan nationella format och infrastrukturer för betalningarna gör
att nya marknadsaktörer eller befintliga betalningstjänstleverantörer som vill
börja erbjuda innovativa tjänster måste begränsa sina affärsprojekt till den
nationella marknaden. Detta inskränker möjligheterna till stordriftsfördelar,
både när det gäller kostnadsbesparingar och potentiella intäkter, vilket
avskräcker från investeringar i nya projekt. Slutligen kan en fragmenterad
miljö längs nationella gränser leda till att innovationen i Europa släpar efter
i förhållande till andra regioner, t.ex. USA eller Asien och Stillahavsområdet. 3.
Varför EU bör vidta åtgärder En integrerad EU-marknad
för elektroniska detaljistbetalningar bidrar till målet om en inre marknad i
artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen. Fördelarna med marknadsintegration
inbegriper ökad konkurrens mellan betaltjänstleverantörerna och ett större
urval, innovation och säkerhet för betaltjänstanvändarna, särskilt
konsumenterna. En integrerad
betalningsmarknad som bygger på nätverk som sträcker sig över de nationella
gränserna kräver ett EU-omfattande tillvägagångssätt, eftersom de principer,
regler, förfaranden och standarder som gäller måste vara enhetliga i samtliga
medlemsstater för att rättssäkerhet och lika villkor ska råda för alla
marknadsaktörer. Eventuella åtgärder på EU-nivå är därför förenliga med
subsidiaritetsprincipen. 4.
Politiska mål Det finns två
överordnade mål för de problemområden som identifierats. Det första är att
skapa lika konkurrensvillkor mellan alla kategorier av betaltjänstleverantörer,
vilket i sin tur ökar urvalet, effektivitet, insyn och säkerhet vad gäller
detaljistbetalningar. Det andra målet är att underlätta tillhandahållandet av
innovativa tjänster för kort-, internet- och mobilbetalningar över gränserna
genom att säkerställa en inre marknad för alla detaljistbetalningar. Detta
leder till sex specifika mål: -
åtgärdande
av luckor i fråga om standardisering och kompabilitet för kort-, internet- och
mobilbetalningar, -
undanröjande
av hinder för konkurrensen, särskilt för kort- och internetbetalningar, -
anpassning
av metoderna för uttag av avgifter och styrning för betaltjänster inom EU, -
säkerställande
av att nya typer av betaltjänster omfattas av regelverket, -
säkerställande
av en konsekvent tillämpning av regelverket (betaltjänstdirektivet) i alla
medlemsstater, -
skydd
av konsumenternas intresse genom utvidgat lagstadgat skydd till nya
betalningskanaler och innovativa betaltjänster. 5.
Handlingsalternativ Ett antal
politiska alternativ har identifierats. I tabellen nedan sammanfattas dessa
alternativ (alternativ som föredras har markerats). Andra möjliga åtgärder som syftar
till att antingen lösa problem med lägre prioritet eller se till att de
viktigaste alternativen är helt effektiva utan att ha en betydande inverkan i
sig (verksamhetsanknutna och finjustera åtgärder) beskrivs närmare i
konsekvensbedömningen själv. Marknadsfragmentering Svaga styrmekanismer 1. Inga förändringar 2. Ett självreglerande organ som inrättas av marknadsaktörerna 3. Formellt organ på grundval av rättsakt av medlagstiftarna Luckor i fråga om standardisering och kompatibilitet 1. Inga förändringar 2. Främjad standardisering genom styrramar för betalningar (kortbetalningar) 3. Mandat till ett europeiskt standardiseringsorgan (mobilbetalningar) 4. Fastställande av tvingande tekniska krav genom lagstiftning Ineffektiv konkurrens på vissa områden för kort- och internetbetalningar Förmedlingsavgifter 1. Inga förändringar 2. Tillåta gränsöverskridande inlösen och reglera nivån för gränsöverskridande förmedlingsavgifter 3. Ge medlemsstaterna i uppdrag att fastställa nationella förmedlingsavgifter på grundval av en gemensam metod 4. Fastställa en gemensam EU-täckande nivå för förmedlingsavgifter genom att sätta ett tak 5. Undantag för företagskort och kort som utfärdas av tredjepartssystem 6. Reglering av serviceavgifter Restriktiva affärsregler 1. Inga förändringar 2. Kortsystemet tar frivilligt bort regeln om att alla kort måste godtas 3. Förbjuda (en del) av regeln om att alla kort måste godtas Olika avgiftspraxis mellan medlemsstaterna 1. Inga förändringar 2. Förbjuda extraavgifter i alla medlemsstater 3. Förbjuda extraavgifter i alla medlemsstater 4. Ålägga näringsidkarna att alltid erbjuda minst ett vanligt förekommande betalningssätt utan någon extraavgift 5. Förbud mot extraavgifter för betalningsinstrument som omfattas av reglering av förmedlingsavgifter Rättsligt tomrum för vissa betaltjänstleverantörer Tillgång till information om disponibla medel för nya kortsystem och andra fristående leverantörer 1. Inga förändringar 2. Fastställa villkoren för tillgång, fastställa rättigheter och skyldigheter för fristående leverantörer, klargöra ansvarsfördelningen 3. Fristående leverantörer får tillgång till uppgifterna enligt ett avtal med den kontoförande banken Luckor i tillämpningsområdet och inkonsekvent tillämpning av direktivet om betaltjänster Områden som inte omfattas av direktivet om betaltjänster 1. Inga förändringar 2. Uppdatera och klargöra tillämpningsområdet för undantagen från betaltjänstdirektivet (handelsombud och begränsade nätverk) 3. Upphävande av undantagen (betalningar som verkställs med hjälp av teleutrustning och oberoende bankomattjänster) 4. Ålägga betaltjänstleverantörer som utnyttjar undantagen att ansöka om godkännande hos behöriga myndigheter Betalningar där en del av transaktionen sker utanför EES och betalningar i andra valutor än EU:s valutor 1. Inga förändringar 2. Fullständig utvidgning till alla betalningstransaktioner där den ena aktören befinner sig utanför EES och alla valutor 3. Selektiv utvidgning av vissa av betaltjänstdirektivets bestämmelser till betalningar där en del av transaktionen sker utanför EU och till alla valutor Det råder
enighet bland berörda parter om 1) de fördelar som en lämplig nivå av teknisk
standardisering kan ge, och därmed kompatibilitet på området för kort-,
internet- och mobilbetalningar, 2) behovet av klara regler om multilaterala
förmedlingsavgifter och andra affärsregler för att skapa klarhet om rättsläget
och garantera lika konkurrensvillkor på kortmarknaden[3], 3) vikten av
att tjänster för betalningsinitiering som erbjuds av fristående leverantörer
omfattas av regelverket, 4) behovet av att harmonisera styrmetoder, i synnerhet
uttag av extraavgifter, 5) utvidgning och klargörande av betaltjänstdirektivets
tillämpningsområde. 6.
Konsekvenser De rekommenderade
handlingsalternativen syftar till att -
minska
marknadsfragmenteringen genom standardiseringsarbete och nya styrmekanismer, -
undanröja
hinder mot konkurrensen på området för kortbetalningar i synnerhet genom en
reglering av förmedlingsavgifter, avskaffande av restriktiva affärsregler och förbättrat
marknadstillträde, -
begränsa
näringsidkarnas möjligheter att ta ut extraavgifter till de instrument som inte
omfattas av regleringen av förmedlingsavgifter, -
fastställa
lagstiftning rörande tillgång till uppgifter om medel, -
avsevärt
minska regleringsluckor och inkonsekvenser i direktivet om betaltjänster. Identifierat problem || Rekommenderat alternativ || Ekonomiska effekter på EU-nivå Styrning och standardisering Styrmekanismer || Genom formellt organ (europeiskt råd för detaljistbetalningar) || Ökat deltagande av berörda parter. Marginella kostnader. Standardisering av kortbetalningar || Genom en styrram för betalningar (inom ramen för europeiska ramverket för detaljistbetalningar) || Bidrar till en fullt ut integrerad kortmarknaden. En vinst som uppskattas till 4 miljarder euro per år, huvudsakligen för företag och konsumenter. Standardisering av mobilbetalningar || Genom europeisk standardiseringsorganisation || Främjar volymen av m-betalningstransaktioner. Uppskattning: 68 % fler transaktioner vid en standardisering. Förmedlingsavgifter (för kortbaserade betalningar) Reglering av förmedlingsavgifter (fas 1) || Tak för gränsöverskridande förmedlingsavgifter (betalkort och kreditkort) och tillåtelse av ett urval av förmedlingsavgifter för gränsöverskridande transaktioner (genom gränsöverskridande inlösen, se nedan) || Driftsbesparingar för stora näringsidkare. Uppskattat till 3 miljarder euro årligen. Reglering av förmedlingsavgifter (fas 2) || Tak för förmedlingsavgifter för betalkort och kreditkort på högst 0,2 % respektive 0,3 % av transaktionsvärdet || Driftsbesparingar för alla näringsidkare som tar emot kort. Uppskattat till 6 miljarder euro årligen. En del kan ledas vidare till konsumenterna. Förmedlingsavgifter — viktiga kompletterande åtgärder Gränsöverskridande inlösen || Undanröja hinder för gränsöverskridande inlösen som införts av kortsystem och lagstiftning || Driftsbesparingar för stora näringsidkare beräknade som ett delbelopp på 3 miljarder euro årligen (vid understöd genom en reglering av gränsöverskridande förmedlingsavgifter) Restriktiva affärsregler || (Delvis) förbud mot regler om att alla kort måste godtas och icke-diskriminering || Driftsbesparingar för alla näringsidkare som tar emot kort. Uppskattat till högst 0,6–1,7 miljarder euro årligen; vid de föreslagna taken skulle besparingarna uppgå till 0,5 miljarder euro. En del kan ledas vidare till konsumenterna. Olika avgiftspraxis i medlemsstaterna || Förbud mot extraavgifter för betalningsinstrument som omfattas av reglering av förmedlingsavgifter. || Besparingar för konsumenterna Uppskattat till 731 miljarder euro årligen. Luckor i tillämpningsområdet och inkonsekvent tillämpning av direktivet om betaltjänster Tillgång till uppgifter om disponibla medel för fristående leverantörer. || Fastställa villkoren för tillgång till uppgifterna om disponibla medel, fastställa rättigheter och skyldigheter för fristående leverantörer, klargöra ansvarsfördelningen || Besparingarna för näringsidkarna om fristående leverantörers tjänster ersätter kreditkort vid onlinetransaktioner uppskattas till 0,9-3,5 miljarder euro per år. Mycket lägre avgifter för nya kortsystem (15–75 %). Ny lösning för onbetalning för konsumenter, inklusive för de som inte har kreditkort. Undantag från tillämpningsområdet || Ny avgränsning av tillämpningsområdet för handelsombud och begränsade nätverk. Inkludera transaktioner som initieras via it/mobil och oberoende bankomattjänster i tillämpningsområdet. Kräva godkännande av behöriga myndigheter för undantagna tjänster. || Kostnader för betaltjänstleverantörerna i fråga uppskattas till 128–193 miljoner euro (engångskostnad). Fördelarna kan inte mätas, men inbegriper ett förbättrat konsumentskydd, ökad betalningssäkerhet och lika konkurrensvillkor. Införande av betalningstransaktioner där en av aktörerna befinner sig utanför EES och valutor som inte är EU-valutor i tillämpningsområdet || Selektiv utvidgning (avdelning III och IV) av betaltjänstdirektivets tillämpningsområde till betalningstransaktioner där en av aktörerna befinner sig utanför EES och valutor som inte är EU-valutor || Marginella kostnader. För omkring 32 miljoner betaltjänstanvändare uppskattas en utvidgning av betaltjänstdirektivets fördelar till betalningstransaktioner till ett värde på totalt 60 miljarder euro årligen. Konsekvenser för
aktörerna Utöver de direkta
ekonomiska fördelarna som diskuteras ovan uppstår följande fördelar: Konsumenterna vinner mest
genom att
urvalet betalningssätt ökar, i synnerhet genom fristående leverantörers
tjänster och mobilbetalningar. Därutöver tillkommer stärkt konsumentskydd och
mer omfattande styrning vad gäller detaljistbetalningar. Näringsidkarna får större
frihet när det gäller godkännande av betalningssätt (genom att de kan vägra att
ta emot dyra kort), gynnas av en ökad standardisering (t.ex. genom
rationalisering av kortläsarterminaler) och möjligheten till
gränsöverskridande/central inlösen. Nya aktörer på
utbudssidan:
Får lika konkurrensvillkor och marknadstillträde (t.ex. fristående leverantörer
och nya kortsystem). Gynnas av en reglering av förmedlingsavgifterna. Befintliga
betaltjänstleverantörer och kortsystem: Banker och kortsystem
påverkas av eventuellt lägre intäkter genom regleringen av
förmedlingsavgifterna, och får hårdare konkurrens av nya aktörer. Sannolikt
kommer de emellertid att gynnas på medellång och lång sikt genom ökad
standardisering och mycket högre kortbetalningsvolymer än vad som nu är fallet
(eftersom fler näringsidkare, särskilt mindre företag skulle börja ta emot
kort). 7.
Föreslagna regleringsinstrument Många av de föreslagna
politiska åtgärderna kan vidtas genom en översyn av direktivet om
betaltjänster. Detta gäller framför allt för de områden som redan omfattas av
direktivet i dag, t.ex. marknadstillträde för fristående leverantörer,
extraavgifter och regler för betalningsinstitut. Andra åtgärder, särskilt
regleringen av förmedlingsavgifter och kompletterande åtgärder, skulle
genomföras genom en särskild förordning. Vissa åtgärder som
beskrivs ovan kan vidtas genom andra åtgärder än lagstiftning, t.ex.
deltagandet av europeiska standardiseringsorganisationer. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:0036:SV:PDF. [2] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables [3] Särskilt med tanke på det höga antalet
konkurrensförfaranden.