This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0223
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on electronic invoicing in public procurement
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling
/* SWD/2013/0223 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling /* SWD/2013/0223 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Inledning 3 1........... Procedurfrågor och samråd med
berörda parter.............................................................. 3 2........... Bakgrund, problemformulering och
subsidiaritet............... Error!
Bookmark not defined. 3........... Syftet med initiativet........................................................................................................ 4 4........... Alternativ........................................................................................................................ 5 5........... Konsekvensbedömning................................................................................................... 6 6........... Jämförelse av alternativen................................................................................................ 8 7........... Övervakning och utvärdering........................................................................................... 9 Inledning Denna konsekvensbedömning behandlar effekterna
av ett möjligt EU-initiativ som skulle förbättra interoperabiliteten när det
gäller e-fakturering vid offentlig upphandling i Europeiska unionen, i syfte
att undanröja fragmentering av den inre marknaden. 1. Procedurfrågor
och samråd med berörda parter Åtgärder för att främja införande av
e-fakturering vid offentlig upphandling ses av kommissionen som en prioriterad
fråga på kort sikt. Detta återspeglas i att e-fakturering vid offentlig
upphandling är en av huvudprioriteringarna i inremarknadsakt II. Denna konsekvensbedömning bygger på analys av
extern forskning, samråd med berörda parter och en onlineundersökning som fick
över 700 svar. 2. Politisk bakgrund, problemformulering
och subsidiaritet Detta initiativ rör endast offentlig
upphandling som omfattas av direktiven 2004/17/EG, 2004/18/EG och 2009/81/EG. 2.1. Problemformulering Att det finns flera standarder för
e-fakturering inom EU som inte är kompatibla är det huvudsakliga problemet när
det gäller utbyte av fakturor vid offentlig upphandling. Huvudproblemet ovan
sätts i en större kontext, där den offentliga sektorn i EU har visat föga gensvar
trots satsningar för att stimulera användningen av e-fakturering och ett
allmänt erkännande av dess många fördelar. Medlemsstater som beslutat att
underlätta eller användningen av e-fakturering eller göra den obligatorisk har
ofta infört sina egna tekniska lösningar grundade på separata nationella
standarder. Detta förvärrar interoperabilitetsproblemet, då det innebär att
ännu fler nya standarder kommer ut på marknaden. 2.1.1. Problem
P1 – för stor komplexitet och rättslig osäkerhet för företagen Att det finns många olika krav och standarder
för e-fakturering inom EU resulterar i en för stor komplexitet och rättslig
osäkerheter för företag som utfärdar fakturor till en annan medlemsstat. Den
komplexa situationen på EU:s marknad för e-fakturering ses av leverantörer som
betungande och utgör en risk att e-fakturor inte godtas i andra medlemsstater. 2.1.2. Problem
P2 – högre kostnader för företag Eftersom de olika krav, standarder, lösningar
och nätverk eller plattformar för e-fakturering som finns inom EU inte är
kompatibla, och eftersom det inte finns någon gemensam standard på marknaden,
måste företag som vill genomföra gränsöverskridande upphandlingar ofta stödja
en ny standard varje gång de får tillträde till en ny marknad. Detta ökar
kostnaderna, oavsett om fakturorna inges direkt eller genom
tjänsteleverantörer. Dessa högre driftskostnader för företag har även negativa
effekter för köpare, då högre priser måste tas ut av företagen för deras
produkter eller tjänster. 2.1.3. Konsekvenser Den för stora komplexiteten, den rättsliga
osäkerheten och de högre driftskostnader för företag kan utgöra hinder för
marknadstillträde vid gränsöverskridande offentliga upphandlingar. I den mån
det e-fakturering används inom EU är den för det mesta begränsad till separata –
ofta nationella – nätverk, som skapar ”e-faktureringsöar” på den inre
marknaden. Dessa problem kan även avskräcka företag från att inge anbud till
offentliga upphandlingar i andra medlemsstater, vilket betyder att företag
avstår från affärsmöjligheter på grund av specifika e-faktureringskrav som de
inte kan stödja eller som de bedömer som för kostsamma. Slutligen medför de nationella
e-faktureringssystemens dominans färre gränsöverskridande anbud, färre budgivande
företag och därmed mindre konkurrens, vilket i sin tur innebär att den inre
marknaden inte fungerar effektivt. 2.2. Utgångsscenario Om inga åtgärder vidtas på EU-nivå skulle införandet
av e-fakturering vid offentlig upphandling inom EU sakta men säkert fortsätta, och
allt fler nationella standarder skulle komma ut på marknaden. Det finns ingen
garanti för att medlemsstaterna väljer kompatibla lösningar – de senaste
erfarenheterna tyder på motsatsen. E-fakturering vid offentlig upphandling inom EU riskerar att bli krångligare
och dyrare, då köpare, leverantörer och tjänsteleverantörer skulle behöva
tillgodose ett växande antal nationella krav och standarder. Hindren för
marknadstillträde skulle inte bara kvarstå utan till och med kunna bli större. 2.3. Rättslig
grund och subsidiaritet EU:s rätt att vidta åtgärder för att garantera
en välfungerande inre marknad härrör från artikel 114 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget). EU:s åtgärder rörande e-fakturering vid offentlig
upphandling är motiverade med hänsyn till subsidiariteten. Åtgärder som
vidtagits av medlemsstaterna har förvärrat interoperabilitetsproblemet i och
med att fler e-faktureringsstandarder har kommit ut på marknaden (vilket
orsakat större kostnader och komplexitet till följd av inkompatibilitet). Med tanke på den gränsöverskridande dimensionen av transaktioner vid
offentlig upphandling som omfattas av direktiven och de pågående nationella
initiativen för e-fakturering i denna sektor, skulle en EU-åtgärd beträffande
e-fakturering vid offentlig upphandling vara den bäst lämpade metoden för att
förbättra interoperabiliteten och förhindra ytterligare splittring av den inre
marknaden. Detta kan inte göras av medlemsstaterna ensamma, då sådana åtgärder
inte skulle garantera interoperabilitet för ekonomiska aktörer eller undanröja
hindren för marknadstillträde. 3. Syftet
med initiativet 3.1. Allmänt
mål Huvudsyftet med detta initiativ är att
förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att införa mekanismer som
skulle minska de hinder för marknadstillträde vid gränsöverskridande offentlig
upphandling som orsakas av otillräcklig interoperabilitet hos befintliga
e-faktureringsstandarder. 3.2. Särskilda
mål De särskilda mål som bidrar till att uppnå det
allmänna målet är följande: (1)
Att minska komplexiteten och öka tydligheten och den
rättsliga säkerheten för ekonomiska aktörer, så att de kan skicka fakturor i
standarder som de är välbekanta med och som är allmänt vedertagna. (2)
Att minska driftskostnader för ekonomiska aktörer
som deltar i gränsöverskridande offentliga upphandlingar, t.ex. kostnader för
att stödja olika e-faktureringsstandarder och -system. 3.3. Operativa
mål Följande operativt mål har identifierats: · Att skapa förutsättningar för tekniska lösningar för e-fakturering i
offentlig upphandling som garanterar gränsöverskridande interoperabilitet
– dvs. att skapa förutsättningar för att kommunikation och mappning mellan
e-faktureringssystem ska bli mindre resurskrävande, så att köpare och säljare kan
utbyta fakturor vid offentlig upphandling till lägsta möjliga kostnad och med
minimal komplexitet. 4. Alternativ || En ny europeisk standard föreslås för marknaden || Medlemsstaterna måste godta fakturor som överensstämmer med den nya europeiska standarden || Endast den nya europeiska standarden är tillåten Alternativ 1: ingen ny EU-åtgärd || NEJ || NEJ || NEJ Alternativ 2: Fritt val || JA || NEJ || NEJ Alternativ 3: Selektiv övergång till e-fakturering || JA || NEJ/JA (JA - endast om en medlemsstat eller upphandlande myndighet kräver användning av e-faktura) || NEJ Alternativ 4: obligatoriskt godkännande || JA || JA || NEJ Alternativ 5: fullständig harmonisering || JA || JA || JA 5. Konsekvensbedömning Undanröjande av hinder för marknadstillträde
som orsakas av e-fakturering skulle huvudsakligen ha ekonomiska konsekvenser,
både kostnader och intäkter, men främst intäkter. De huvudsakliga
konsekvenserna skulle kompletteras av ytterligare ”sekundära” konsekvenser,
eftersom förbättrad interoperabilitet med största sannolikhet skulle innebära
ökad användning av e-fakturering. Dessa sekundära
konsekvenser skulle huvudsakligen vara ekonomiska, sociala och miljömässiga. 5.1. Huvudsakliga
konsekvenser Hur stora dessa konsekvenser blir beror på
vilket av alternativen som väljs – ju fler användare som ansluter sig till en
enda lösning, desto färre hinder för marknadstillträde skulle kvarstå. Införandet av en gemensam standard skulle lösa
interoperabilitetsproblemet för alla företag som samarbetar med upphandlande
myndigheter som följer de nya reglerna. Tillgången till en kompatibel och
allmänt accepterad europeisk standard skulle minska
komplexiteten vid gränsöverskridande affärer och ge företag en större rättslig
säkerhet. Det skulle också minska de kostnader det medför att stödja flera
olika e-faktureringsstandarder. Ytterligare potentiella besparingar för företagen
kan komma från vissa anpassningar av prissättningssystemen och
marknadsstrukturerna för e-fakturering. Alla åtgärder som innebär införande av en ny
europeisk e-faktureringsstandard skulle medföra vissa genomförandekostnader för
företag, upphandlande myndigheter och medlemsstater. Emellertid skulle dessa
kostnader uppvägas av de förväntade fördelarna, dvs. operationella besparingar
tack vare e-fakturering och lägre priser vid offentlig upphandling tack var ökad
konkurrens. 5.2. Sekundära konsekvenser Antagandet av en ny europeisk
e-faktureringsstandard kan medföra sekundära konsekvenser i form av ökad
användning av e-fakturering i offentliga upphandlingar. Denna ökning i
användningen av e-fakturering skulle leda till vissa ekonomiska, sociala och
miljömässiga konsekvenser. 5.2.1. Ekonomiska, miljömässiga
och sociala konsekvenser De ekonomiska konsekvenserna av ökad
användning av e-fakturering skulle vara kopplade till besparingar för ekonomin som
genereras av de förväntade besparingarna vid genomförande av offentliga
upphandlingar (dvs. minskade driftskostnader för köpare och säljare, ökad insyn,
snabbare betalningsbearbetning). De sociala konsekvenserna förväntas vara
neutrala. Miljökonsekvenserna förväntas vara positiva och skulle huvudsakligen få
formen av minskad pappersanvändning och minskade CO2-utsläpp. 5.2.2. Minskad
administrativ börda Elektronisk tillgång till faktureringsdata
skulle underlätta revision och skatteuppbörd aför medlemsstaternas skattemyndigheter,
och även underlätta företagens framställning av rapporter. Detta skulle i sin
tur minska den administrativa bördan för företag. Eftersom sådana administrativa
krav väger tyngre för mindre företag, skulle denna minskning i synnerhet vara
fördelaktig för små och medelstora företag. 5.3. Konsekvenserna
av de olika alternativen 5.3.1. Alternativ
1 - ingen ny EU-åtgärd Detta alternativ beskrivs under rubriken
Utgångscenario. 5.3.2. Alternativ
2 - fritt val En ny europeisk standard för e-fakturering skulle
utarbetas och rekommenderas för användning i offentlig upphandling, men det
vore upp till varje medlemsstat eller upphandlande myndighet att betämma om de godtar
den europeiska standarden för e-fakturor. Hindren för marknadstillträde skulle
kvarstå. Företagens konstnader skulle inte minska, eftersom de skulle vara
tvungna att upprätthålla flera e-faktureringsstandarder samtidigt. Skulle de
välja att inte göra det, skulle potentiella affärsmöjligheter gå förlorade. Syftet med initiativet skulle inte uppnås, då interoperabilitetsproblemen
skulle kvarstå. Sekundära konsekvenser skulle endast uppstå i den mån en
övergång till e-fakturering sker, men eftersom detta alternativ är frivilligt
är det svårt att förutse i vilken grad det skulle genomföras. 5.3.3. Alternativ 3 - selektiv övergång till
e-fakturering Medlemsstater som på eget initiativ föreskriver
e-fakturering i offentlig upphandling skulle åläggas att godta elektroniska
fakturor som överensstämmer med den nya europeiska standarden. Detta skulle
minska kostnader och komplexitet vid e-fakturering för företag, som nu skulle
kunna skicka elektroniska fakturor i en enda standard till alla upphandlande
myndigheter som föreskriver e-fakturering. Interoperabilitet skulle främjas,
men kanske inte garanteras i de medlemsstater där obligatorisk e-fakturering är
ett de facto-krav men inte ett de jure-krav (lagstadgat). Den rättsliga
osäkerheten för företag kan kvarstå. Medlemsstater skulle behandlas olika: de som
redan använder e-fakturering i offentlig upphandling skulle behöva anpassa sig
till den nya standarden, medan de som inte gör det inte skulle vara tvungna att
byta och till och med skulle kunna uppmuntras att inte göra det snabbt. De sekundära konsekvenserna är svåra att
förutse. Det kan ta väldigt lång tid för alla medlemsstater att gå över till
e-fakturering i offentliga upphandlingar. De potentiella fördelarna med större
kostnadseffektivitet och besparingar från ökad konkurrens i offentlig
upphandling skulle inte förverkligas, eller skulle förverkligas väldigt
långsamt. 5.3.4. Alternativ
4 - obligatoriskt godkännande En ny, gemensam europeisk standard skulle utarbetas
och göras tillgänglig för alla marknadsaktörer. Alla upphandlande myndigheter
skulle åläggas att godta e-fakturor som överensstämmer med denna standard vid
offentlig upphandling, utan att behöva ersätta befintliga tekniska lösningar. Det operativa målet skulle uppnås snabbt:
kravet att godta e-fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden
skulle effektivt garantera interoperabilitet och därigenom undanröja hinder för
marknadstillträde från och med den dag då bestämmelserna träder i kraft. Detta
alternativ kan också erbjuda en färdig lösning och vägledning för de
medlemsstater som ännu inte infört e-fakturering. För företag skulle detta alternativ medföra
vishet om att satsningar och utgifter kommer att betala sig inom en relativt
kort tid. Vetskapen om att en investering i en enda lösning gör det möjligt att
skicka e-fakturor till alla upphandlande myndigheter i alla medlemsstater borde
vara ett övertygande argument för att byta till e-fakturering. De sekundära konsekvenserna skulle bli
märkbara endast i den mån som en övergång till e-fakturering verkligen sker. Eftersom
tillgången till en gemensam standard borde uppmana fler marknadsaktörer att ta
övergångsbeslutet, borde omfattningen av denna process vara större än i de
tidigare alternativen. 5.3.5. Alternativ
5 - fullständig harmonisering Fakturor i befintliga standarder skulle inte
längre vara tillåtna. Även om denna strategi skulle innebära en fullständig
harmonisering av e-fakturering inom EU, skulle de investeringar som
medlemsstater gjort för att utveckla nationella e-faktureringssystem vara
bortkastade. Denna strategi skulle även innebära en stor störning och stora
kostnader för tjänsteleverantörer, då de skulle behöva omforma sina system helt
och hållet. Slutligen skulle det möta starkt politiskt motstånd från
medlemsstater som redan har system för e-fakturering. 6. Jämförelse
av alternativen En analys av de olika alternativen gav
följande resultat: || Syfte – förbättra/underlätta interoperabilitet vid e-fakturering i offentlig upphandling Alternativ || ÄNDAMÅLSENLIGHET || EFFEKTIVITET || SAMSTÄMMIGHET[1] Alternativ 1: ingen ny EU-åtgärd || 0 || 0 || 0 Alternativ 2: fritt val || (+ / ?) || (≈) || (?) Alternativ 3: selektiv övergång till e-fakturering || (+) || (+) || (- / ?) Alternativ 4: obligatoriskt godkännande || (+ +) || (+) || (+ / ?) Alternativ 5: fullständig harmonisering || (+ +) || (- -) || (≈) Verkningsgraden i
jämförelse med utgångsscenariot (utgångsscenariot anges med 0): ++ starkt
positiv; + positiv; --starkt negativ; -negativ; ≈ marginell/neutral; ?
osäker; i.u. ingen uppgift. Alternativ 4 verkar vara det mest
ändamålsenliga alternativet av följande skäl: ·
Det skulle få bukt med den nuvarande splittringen
och garantera den inre marknadens funktion. ·
Eftersom övergången till e-fakturering skulle ske
på ett företags initiativ, skulle det inte orsaka onödiga kostnader. Detta skulle också respektera subsidiaritets- och
proportionalitetsprinciperna. ·
Genom att främja en bredare övergång till
e-fakturering skulle det göra det möjligt att utnyttja de fullständiga
effektivitetsvinsterna och ekonomiska besparingarna som e-fakturering har att
erbjuda. ·
Genom att låta både företag och upphandlande
myndigheter fortsätta använda befintliga nationella faktureringssystem skulle
det minska de kostnader och störningar för båda grupperna som är förenade med
en övergång. Ett sista genomförandedatum 2017 eller 2018
föreslås för övergången till obligatoriskt godtagande av e-fakturor som följer
den nya europeiska standarden. Denna tidsram speglar en önskan hos berörda
parter att röra sig snabbt framåt och hänger samman med det förväntade datumet
för lanseringen av obligatorisk e-upphandling som finns i de preliminära
reviderade direktiven om offentlig upphandling. 7. Övervakning
och utvärdering För att undvika ytterligare (administrativa)
bördor på upphandlande myndigheter, företag eller medlemsstater till följd av uppgiftsinsamling
för övervakningen bygger de föreslagna indikatorerna huvudsakligen på
befintliga datakällor (t.ex. OJ/TED, Eurostat) eller data som redan samlats in
av berörda parter (t.ex. leverantörer av e-faktureringstjänster) inom deras
affärsverksamhet. Det finns emellertid vissa luckor i uppgifterna som kräver
ytterligare forskning (målinriktade studier och undersökningar) som ska utföras
av GD Inre marknaden. [1] Samstämmighet utvärderas genom att hänsyn tas även till
de sekundära konsekvenserna (dvs. konsekvenser som orsakas av den ökade
användningen av e-fakturering) och den alternativens samstämmighet med annan
EU-politik (särskilt e-upphandlingsinitiativet och målsättningarna med
direktivet om sena betalningar).